Белорусский журнал международного права и международных отношений 2001 — № 3
международное право — международное уголовное право
О ПОВЫШЕНИИ РОЛИ ООН В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ И ЕЕ ОРГАНИЗОВАННЫМИ СТРУКТУРАМИ
Меркушин Владимир Владимирович — преподаватель факультета пограничных войск при Военной академии Республики Беларусь
В современных условиях эффективность международной борьбы с преступностью может быть достигнута посредством сотрудничества как в рамках международных организаций, так и на основе существующих международных соглашений, национальных законодательств и, наконец, доброй воли всех заинтересованных сторон.
Особенно велика в этом роль Организации Объединенных Наций, которая может наиболее успешно координировать такие действия путем разработки и осуществления согласованной и подлинно международной стратегии и политики.
Функция ООН как организатора борьбы с преступностью в мире вытекает из статьи 1 ее Устава, где говорится, что ООН: поддерживает международный мир и безопасность, развивает дружественные отношения между государствами; осуществляет международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального и гуманитарного характера1.
На основании этого ООН вырабатывает всеобщие стандарты, принципы, рекомендации, формулирует международные нормы в защиту лиц, обвиняемых в совершении преступлений, и лиц, лишенных свободы.
Эти нормы в целом базируются на положениях Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.2
В повышении деятельности ООН в борьбе с транснациональной преступностью существенную роль играют ее структурные подразделения, институты и проводимые специализированные конгрессы.
Большое значение в этой сфере отводится рекомендациям конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями представляют собой международные универсальные форумы, на которых государства и другие участники подводят итоги деятельности и определяют перспективы и новые направления сотрудничества в области международной борьбы с преступностью.
Деятельность конгрессов регламентируется резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН и Экономического и Социального совета ООН (ЭКОСОС), правилами процедуры Конгресса, а также его соответствующими решениями3.
Начиная с 1955 г. и в соответствии с резолюцией 415 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1950 г. было проведено девять конгрессов (через каждые пять лет).
К несомненным заслугам конгрессов следует отнести разработку и принятие решений и рекомендаций, которые хоть и носят рекомендательных характер, но имеют большое значение для укрепления и расширения международного сотрудничества государств в борьбе с транснациональной преступностью, содействуют обмену опытом борьбы с конкретными видами деятельности преступных организаций, способствуют разработке новых международных соглашений и их унификации в этой сфере. Среди них особое место занимают Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, одобренные ЭКОСОС ООН в 1955 г. и включенные в Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, на основании которой в 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла одноименную Конвенцию; Миланский план действий по укреплению международного сотрудничества в борьбе с преступностью; Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития и нового международного правопорядка; Стандартные минимальные правила ООН отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) 1985 г.; ряд документов, направленных на унификацию международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью (Типовой договор о выдаче, Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия, Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства, Типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей 1990 г.), и т. д.
Помимо конгрессов, в системе органов ООН существует ряд институтов, специально занимающихся вопросами борьбы с преступностью, как-то: Центр по международному предупреждению преступности (Венский центр); Межрегиональный римский научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия; Азиатский и Дальневосточный институт ООН в Токио по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Хельсинкский институт по предупреждению преступности и борьбе с ней; Африканский институт ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Арабский исследовательский и учебный центр в Эль Риаде по вопросам безопасности; Австралийский (Канберра) институт криминологии; Канадский (Ванкувер) Международный центр по реформам уголовного законодательства и политике по уголовному правосудию и др.4
Деятельность указанных институтов в целом осуществляется посредством проведения научных исследований в области борьбы с международной преступностью, проведения семинаров по повышению квалификации кадров национальных правоохранительных органов, оказания методической, материальной и технической помощи в разработке специальных проектов, обеспечения заинтересованных организаций информацией о преступности и мерах борьбы с ней.
Вопросы борьбы с преступностью, в том числе с ее транснациональными организованными структурами, постоянно находится в повестке дня ООН. В частности, 18 декабря 1991 г. была принята и продолжает разрабатываться специальная Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию. Ее главной задачей, как говорится в преамбуле, является оказание помощи в удовлетворении насущных потребностей мирового сообщества в деле предупреждения криминальных проявлений и правосудия. В числе основных целей Программы следует назвать борьбу с преступностью национального и транснационального характера; объединение усилий государств — членов ООН в предупреждении транснациональной преступности; более эффективное отправление уголовного правосудия; содействие соблюдению самых высоких стандартов справедливости, гуманности, правосудия и профессионального поведения5.
В основу Программы заложены решения Генеральной Ассамблеи ООН, Экономического и Социального совета ООН и Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, рекомендации конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.
Особое место в структуре ООН в области борьбы с транснациональной преступностью занимает Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию, созданная в 1992 г. в составе Экономического и Социального совета ООН. В Комиссию входят представители 40 государств — членов ООН, избираемые на три года. Непосредственной задачей Комиссии является: разработка проектов руководящих принципов предупреждения преступности и уголовного правосудия; планирование мероприятий ООН по борьбе с преступностью; подготовка Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями6.
Так, например, в рамках Комиссии была подготовлена принятая 51-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН от 1996 г. Декларация о преступности и общественной безопасности. В ней, в частности, было указано, что все государства — члены ООН должны взять на себя торжественное обязательство взаимно сотрудничать в целях предупреждения транснациональной, в том числе организованной, преступности, незаконного оборота наркотиков и оружия, контрабанды различных видов запрещенных товаров, торговли людьми, террористических актов, коррупции и отмывания преступных доходов.
Кроме того, в связи с постоянным ростом международного сотрудничества, развитием всех его направлений и форм, Генеральной Ассамблеей ООН было поручено Комиссии рассмотреть вопрос о разработке международной конвенции против транснациональной организованной преступности. Данный мандат основывался на решениях Неапольской политической декларации и Глобального плана действий, принятых Всемирной конференцией по борьбе с транснациональной организованной преступностью в Неаполе в ноябре 1994 г.
Разработка конвенции велась в активном режиме в течение двух лет под руководством заместителя Генерального секретаря ООН Пино Арлакки. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г., и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности7, явились адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации. На политической конференции высокого уровня, проведенной 12—15 декабря 2000 г. в г. Палермо, Италия, Конвенцию подписали президенты, вице-президенты и премьер-министры 15 государств, а к настоящему времени она подписана 130 государствами8.
Говоря о данной Конвенции, необходимо отметить ее многоплановость и универсальность в регулировании борьбы с таким опаснейшим явлением, как транснациональная организованная преступность. По сути дела, она впитала в себя предшествующий опыт государств в создании международно-правовых документов в деле объединения усилий по предотвращению организованной преступности и борьбе с ней. В Конвенции нашли отражение такие широко известные международно-правовые акты, как: Миланский план действий, принятый в 1985 г. на VII Конгрессе ООН по предотвращению преступности и обращению с правонарушителями, Типовой договор о выдаче (резолюция 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН), Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия (резолюция 45/117 Генеральной Ассамблеи ООН)9, Неапольская политическая декларация и Глобальный план действий против транснациональной организованной преступности, принятые на Всемирной конференции по организованной транснациональной преступности в 1994 г., и т. д.10
Ценность указанной Конвенции заключается в том, что она четко устанавливает и конкретизирует для каждого государства-участника принятие таких законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для признания в качестве уголовно наказуемых ряда деяний, установленных в Конвенции, когда они прямо или косвенно совершаются в составе организованной преступной группы.
Конвенция дает следующую трактовку транснационального преступления: преступление совершено в более чем одном государстве; совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве; совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность в более чем одном государстве; совершено в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве (ст. 3).
В качестве механизма борьбы с транснациональной преступностью Конвенция предлагает государствам принятие: законодательных и иных мер, направленных на предупреждение фактов отмывания доходов от преступлений (стст. 6—7); мер против коррупции и ответственности юридических лиц за участие последних в серьезных преступлениях, к которым причастна организованная преступность (стст. 8—9); мер, которые могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации и ареста доходов от преступлений и распоряжения конфискованными доходами от преступлений или имуществом (стст. 12—14).
Конвенцией особенно широко регламентирован порядок выдачи преступника, если к совершению преступления последним причастна организованная преступная группа и лицо, в отношении которого запрашивается выдача, находится на территории запрашиваемого государства-участника, при условии, что деяние, в связи с которым запрашивается выдача, является уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству как запрашивающего государства-участника, так и запрашиваемого.
Выдача преступников, согласно статье 16 данной Конвенции, производится в соответствии с условиями, предусматриваемыми внутренним законодательством запрашиваемого государства-участника или применимыми к договорам о выдаче, включая в том числе и условия, связанные с требованиями о минимальном наказании применительно к выдаче, и основания, на которых запрашиваемое государство-участник может отказать в выдаче. Так, например, государство-участник может отказать в выдаче лица, подозреваемого в совершении преступления, лишь на том основании, что оно является его гражданином, но обязано, по просьбе запрашивающей стороны, передать дело без неоправданных задержек своим компетентным органам, как в случае любого другого преступления опасного характера согласно своему внутреннему законодательству.
Кроме того, пункт 14 статьи 16 Конвенции предусматривает обязательные случаи отказа в выдаче преступника, если есть основания полагать, что: а) просьба о выдаче имеет целью преследование или наказание лица по причине его пола, расы, вероисповедания, гражданства, этнического происхождения или политических убеждений; б) удовлетворение просьбы о выдаче нанесет ущерб положению лица по любой из этих причин.
К достоинствам Конвенции следует отнести детальную регламентацию различных форм сотрудничества государств с транснациональной преступностью, практически учитывающую весь опыт, используемый в международной практике.
Конвенция определяет различные формы сотрудничества государств с транснациональной организованной преступностью:
1) заключение двусторонних или многосторонних соглашений о передаче лиц, осужденных к лишению свободы за преступления, охватываемые настоящей Конвенцией, с тем чтобы они могли отбывать срок наказания на их территории (ст. 17);
2) оказание друг другу взаимной правовой помощи в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с преступлениями, являющимися транснациональными по своему характеру, в том числе если потерпевшие, свидетели, доходы, средства совершения преступлений или доказательства находятся в запрашиваемом государстве-участнике, а также если к совершению преступления причастна организованная преступная группа (ст. 18);
3) создание органов по проведению совместных расследований (ст. 19);
4) осуществление каждым государством-участником специальных мер расследования, таких, как использование контролируемых поставок, электронного и других форм наблюдения, агентурных операций с целью ведения эффективной борьбы против организованной преступности и в соответствии с основными принципами международного права и своего внутреннего законодательства (ст. 20);
5) взаимная передача процессуальных документов в целях осуществления уголовного преследования и получения сведений о судимости (стст. 21—22);
6) принятие надлежащих мер по обеспечению эффективной защиты свидетелям и помощи потерпевшим (ст. 24—25);
7) сбор, анализ и обмен информацией о характере организованной преступности (ст. 28);
8) подготовка кадров и оказание технической помощи правоохранительным органам государств — участников Конвенции (ст. 29);
9) принятие мер для поощрения лиц, которые участвуют или участвовали в организованных преступных группах, к предоставлению информации, а также фактической, конкретной помощи правоохранительным органам в целях лишения организованных преступных групп их доходов, полученных от совершенных ими преступлений (ст. 26);
10) тесное сотрудничество между правоохранительными органами для эффективного применения мер борьбы с преступлениями, охватываемыми настоящей Конвенцией (ст. 27).
При общей позитивной оценке Конвенции следует отметить некоторое несовершенство ее содержания. В частности, отсутствует четкое понятие транснациональной организованной преступности, не выявлены основные сферы деятельности организованных преступных формирований, таких, как: незаконная торговля оружием, наркотиками, драгоценными и цветными металлами, произведениями искусства и антиквариата, энергоресурсами, изготовление фальшивых денег и подделка ценных бумаг, торговля людьми и т. д.
Неурегулированность данных вопросов будет обязательно порождать различные трактовки транснациональной организованной преступности, что в целом вызовет сомнения в необходимости специализации борьбы с ней как на международном, так и на национальном уровне. Например, незаконная торговля наркотическими средствами и оружием по сути является одной из самых основных сфер деятельности транснациональных преступных образований, поскольку более или менее крупные поставки наркотиков и оружия всегда осуществляются исключительно в четко организованном и контролируемом порядке.
Представляется, что нельзя рассматривать деятельность мирового сообщества в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, оружия, фальшивомонетничеством и прочими видами криминальной деятельности раздельно друг от друга и без прямой взаимозависимости с деяниями преступных организаций. Недаром в Дополнительном протоколе к Конвенции торговля людьми, особенно женщинами и детьми, в целом рассматривается как одно из самых ярких проявлений транснациональной организованной преступности.
Вместе с тем анализ современного механизма сотрудничества государств в борьбе с преступностью позволяет высказать ряд предложений по его совершенствованию.
В соответствии с положениями Конвенции и внутренним законодательством государства-участники должны стремиться:
а) к разработке и оценке эффективности национальных проектов, выявлению и внедрению оптимальных видов практики и политики, направленных на предупреждение транснациональной организованной преступности;
б) к сокращению существующих или будущих возможностей для организованных преступных групп действовать на законных рынках при использовании доходов от преступлений;
в) к акцентированию внимания на факте существования, причинах и опасном характере транснациональной организованной преступности и создаваемых ею угроз;
г) к учреждению на национальном уровне органа или органов, которые могут оказать помощь другим государствам-участникам в разработке мер по предупреждению транснациональной организованной преступности, и сообщению о них информации Генеральному секретарю ООН;
д) к сотрудничеству друг с другом и с соответствующими универсальными и региональными организациями, участию в международных проектах, направленных на борьбу с организованной преступностью.
В реализации этих положений роль Организации Объединенных Наций как лидера и координатора политики и стратегии в борьбе с транснациональной организованной преступностью будет занимать все большее место.
Поэтому в целях повышения эффективности деятельности ООН в борьбе с транснациональной организованной преступностью предлагаемые ею меры, помимо своей универсальности и общемировой значимости, должны носить характер практической применимости, особенно в плане их имплементации в национальные законодательства.
1 Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. Т. 1. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1996. С. 8.
2 Там же. Т. 2. С. 5, 21.
3 Криминология: Учеб. / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 555.
4 Там же. С. 554.
5 Международное право: Учеб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М.: Международные отношения, 2000. С. 432.
6 Международное право: Учеб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1999. С. 390.
7 Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности. Резолюция 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.
8 Овчинский В. С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция против транснациональной организованной преступности. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 33.
9 Международное уголовное право: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.Н. Кудрявцева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Наука, 1999. С. 227.
10 Всемирная Конференция на уровне министров по организованной преступности. Неаполь, 21—23 ноября 1994 г. E/CONF. 88/1/29. 1994. November.