Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 1
международное право — вопросы теории
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ КОНСТИТУЦИОННОГО АКТА СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Козик Андрей Леонидович — аспирант кафедры международного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь, член белорусской группы экспертов по разработке Конституционного акта Союзного государства (2001—2002)
Договор о создании Союзного государства 1999 г. (далее по тексту — Договор) предусмотрел (ст. 62) принятие Конституционного акта Союзного государства, однако не определил правовой статус данного акта. Статья 62 стала причиной развернувшейся в последнее время дискуссии [3, 6, 7, 8] о месте, роли, правовом характере и последствиях принятия Конституционного акта. Сам Договор не дает исчерпывающих ответов на эти вопросы. Тем не менее определение правового статуса данного акта является одним из важнейших вопросов, ответ на который необходим для развития интеграционных процессов Беларуси и России.
Определение правового статуса Конституционного акта подразумевает решение вопросов, связанных с его правовой природой, и, как следствие, позволяет определить последствия его принятия, его юридическую силу, действие во времени, в пространстве и по кругу субъектов, порядок изменения и дополнения, позволяет также сделать предположения о его структуре. Таким образом, мы можем определить дальнейшие рамки развития Союзного государства. Это тем более актуально, так как уже более года на межправительственном уровне идет работа по созданию Конституционного акта Союзного государства.
Работа над Конституционным актом Союзного государства была инициирована президентами двух государств. Для ее осуществления была создана Рабочая группа, в которую вошли представители органов государственного управления России и Республики Беларусь. Рабочая группа определила, что российская и белорусская ее части представят свои проекты и свои взгляды на Конституционный акт Союзного государства. Были созданы также группы экспертов — от Республики Беларусь и от Российской Федерации, в задачу которых входила разработка предложений и принципов создания Конституционного акта и передача их на рассмотрение в соответствующие части Рабочей группы. Группы экспертов завершили свою работу и передали ее результаты в виде проекта Конституционного акта в Рабочую группу. В начале февраля 2003 г. была создана российско-белорусская комиссия по выработке Конституционного акта Союзного государства, призванная урегулировать оставшиеся разногласия сторон. В процессе работы над подготовкой Конституционного акта органы управления, группы экспертов и отдельные эксперты предложили свои концепции выработки Конституционного акта [5, 3, 9, 10, 11, 12].
Правовой анализ существующих подходов к определению правового статуса и содержания Конституционного акта имеет важное значение для развития интеграционных отношений в рамках Беларуси и России, так как, с одной стороны, позволяет выявить допущенные ошибки, а с другой — выявить и проанализировать "свежие" подходы к проблеме, новые идеи и мнения. Все это тем более актуально, поскольку принятие Конституционного акта планируется осуществить на референдуме в государствах-участниках, чему должно предшествовать широкое публичное обсуждение проекта.
Все существующие на сегодняшний день проекты Конституционного акта [3, 4, 5, 9, 10, 11, 12], включая проект, подготовленный совместной российско-белорусской группой по выработке текста Конституционного акта (далее — согласованный проект) [11], исходят из понимания Конституционного акта как нормативного акта. При этом, строго говоря, Договор прямо не закрепляет нормативный характер Конституционного акта (Договор не исключает, например, консультативную природу Конституционного акта). Однако усложненный порядок подготовки и принятия данного акта, скорее всего, говорит в пользу его нормативности.
В ходе обсуждения вопроса правовой природы Конституционного акта экспертами были высказаны две принципиальные позиции. Конституционный акт определялся как нормативно-правовой акт Союзного государства либо как международный договор [8]. Принципиальное различие этих двух позиций состоит в том, что первая пытается вывести конституционный акт из-под сферы регулирования международным правом и подвести под сферу "государственного" регулирования (имеется в виду Союзное государство), а вторая позиция настаивает на международно-договорной природе Конституционного акта и подчинении его нормам международного права. Таким образом, очевидно, что ряд экспертов определяет Союзное государство как интеграционное объединение, обладающее всеми признаками государства (собственно "государство"), в то время как другая их часть основывается на представлении Союзного государства как современной конфедерации. Эти две различные позиции существуют по настоящее время и во многом определяют позиции экспертов по ряду ключевых вопросов.
Эксперты, определяющие Конституционный акт как нормативный правовой акт Союзного государства, руководствуются следующим. Во-первых, рассматриваемый документ называется "Конституционный акт", а не "международный договор". Во-вторых, Конституционный акт является "основополагающим", "основным" актом Союзного государства (квазиконституцией или даже конституцией Союзного государства). И, в-третьих, международный договор заключается между государствами, тогда как Конституционный акт, якобы, "принимается" органами Союзного государства или даже на "референдуме Союзного государства". По мнению ряда экспертов, конституционный акт, принятый на референдуме, выражает волю народа, выше которой ничего быть не может. Отсюда выводится его место в правовой системе Союзного государства как наивысшего нормативного правового акта, обладающего приоритетом даже над конституциями государств-участников. Примечательно, что в тексте согласованного проекта отсутствует четкое положение, позволяющее разграничить юридическую силу конституций государств-участников и Конституционного акта.
Термин "Конституционный акт", безусловно, указывает на содержание документа (constitutio — устанавливаю (лат.)). Здесь, возможно, и применима аналогия с конституцией государства. В некоторых странах (Канаде, например) Конституционным актом называется документ, входящий составной частью в Конституцию этого государства. Конституционным актом можно назвать конституционные законы, принимаемые в ряде государств. Иногда Конституционным актом называют октроированные конституции, иногда "договорные" (например, Конституционный акт Вюртемберга 1819 г.). На наш взгляд, общим у всех этих актов является их особый характер, характеризующийся в первую очередь особой юридической силой и фундаментальностью. Таким образом, исходя из названия, очевидно — Конституционный акт Союзного государства подразумевался как базисный в отношении Союзного государства документ. Данный тезис не вызывает разногласий.
Вместе с тем очевидно, что необходимо различать название акта и его правовую сущность. Так, примененное название "Конституционный акт" не указывает на правовую природу документа, а лишь определяет круг вопросов, которые в нем рассматриваются, что вполне может быть присуще и международному договору, притом, что конкретное название договора безразлично для его юридической силы [1, ст. 2]. Международно-правовая практика подтверждает данный тезис. Так, например, уставные документы Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) называются "constitution", что в дословном переводе означает "конституция".
Отмеченное выше мнение о том, что "правообразующая", "основополагающая" сущность рассматриваемого документа определяет его природу как нормативного акта Союзного государства, не является бесспорным. Скорее наоборот, применительно к производному субъекту международного права, каковым и является Союзное государство, оно указывает на то, что Конституционный акт должен рассматриваться не иначе, как учредительный договор.
Представляется, что на природу Конституционного акта как международного договора однозначно указывает и порядок его принятия. Статья 62 Договора определяет, что по предложению Высшего государственного совета Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного акта. После одобрения Парламентом Союзного государства проект (именно проект!) Конституционного акта передается президентами государств-участников на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем выносится на референдум в государствах-участниках. Таким образом, органы Союзного государства участвуют лишь в подготовке Конституционного акта. Принимается же он в соответствии с процедурой, определенной в национальных законодательствах. Практика подготовки международных договоров в рамках межгосударственных объединений, а затем выражение государствами согласия на обязательность договора является обычной международно-правовой практикой. Так были созданы многие универсальные конвенции, включая Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г., Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г. и многие другие. Вынесение проекта Конституционного акта на референдумы может означать лишь "оригинальный" способ выражения согласия на обязательность Конституционного акта. Стороны могут условиться о любом способе выражения согласия на обязательность договора, в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. И Российская Федерация и Республика Беларусь являются участниками данной Конвенции. К тому же Договор не определил правовое значение референдумов в государствах-участниках. Референдумы, упоминаемые в статье 62 Договора, вообще могут носить консультативный характер. Учитывая, что для современной договорной практики характерна норма о том, что договор вступает в силу в соответствии с внутригосударственными процедурами, можно сделать вывод, что референдумы в государствах-участниках могут вообще иметь различную юридическую силу для сторон. Что касается упоминавшегося определения рассматриваемых референдумов как "референдума Союзного государства", то очевидно, что налицо приписывание Союзному государству полномочий и характеристик, ему не присущих. Такое положение является следствием изначально неверного определения Союзного государства как государства (федерации). Во-первых, Союзное государство (в соответствии с Договором), бесспорно, не является федерацией, и, следовательно, референдумы в государствах-участниках будут проходить в соответствии с их конституционными процедурами, а во-вторых, Договор о Союзном государстве вообще не оперирует термином "референдум Союзного государства", следовательно, его применение является некорректным, так как произвольно расширяет полномочия данного интеграционного объединения. В последнее время все активнее, главным образом в России (С. А. Авакьян, А. С. Автономов), звучат утверждения о том, что Союзное государство представляет собой некий новый тип межгосударственного объединения, при котором его участники — государства не утрачивают своей суверенности, но само объединение является суверенным государством [2, 8]. При этом указанные авторы, к сожалению, не определяют свое понимание термина "государственный суверенитет" и не объясняют правовые и политические механизмы взаимодействия государств-участников в такой системе. Тем более, что такая система взаимодействия очевидно не вписывается в современную систему норм jus cogens международного права. Следует указать, что система "государств", объединенных в единое государство, во многом напоминает федерацию, с провозглашенным, но отсутствующим de facto суверенитетом составляющих ее частей (исторический пример — СССР).
Еще одним аргументом в пользу определения Конституционного акта как международного договора является круг вопросов, которые он должен разрешить. Хотя и определено, что Конституционный акт опирается на Договор, очевидно, что круг вопросов, подлежащих рассмотрению, выходит за рамки полномочий органов Союзного государства. "Никто не может передать прав больше, чем имеет сам" — этот общий принцип права, известный еще в Древнем Риме, в полной мере применим и здесь. Таким образом, только государства-участники, в соответствии со своими внутренними процедурами, могут принимать Конституционный акт. Так как Республика Беларусь и Россия остаются суверенными государствами, то это возможно только на основе международного права, посредством заключения международно-правового соглашения (договора).
Субъектами принятия нормативно-правовых актов Союзного государства, в соответствии с существующей правовой базой, могут являться только органы Союзного государства. А они уполномочены принимать только определенные, указанные в Договоре акты, а именно: законы, декреты, постановления, основы законодательства, директивы и резолюции. Как видно, Конституционного акта среди них нет, хотя если признать его "основополагающую", "квазиконституционную" сущность, он должен был бы упоминаться как отдельный вид акта (хотя бы по аналогии с конституцией государства).
Если рассматривать опыт Европейских сообществ, то можно отметить, что ни у кого не возникает сомнения в том, что акты, заложившие основу этих Сообществ, имеют природу международных договоров.
Еще раз подчеркнем, что Конституционный акт, равно как и Договор о создании Союзного государства, занимает важное место в правовой системе Союзного государства, однако при этом данные документы носят международно-правовой характер, а не характер "внутригосударственного" нормативно-правового акта.
Правильное понимание природы Конституционного акта как международного договора позволяет сделать более ясными вопросы, связанные с подготовкой, принятием и действием Конституционного акта, и применять нормы международного права, в том числе нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Правомерность применения указанной Конвенции обусловлена тем, что, во-первых, Российская Федерация и Республика Беларусь являются ее участниками, а, во-вторых, Конституционный акт не входит в круг международных соглашений, исключенных из сферы применения Конвенции (ст. 3 Конвенции).
В подтверждение своей позиции приведем определение термина "договор", данное в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которое, практически без изменений, было повторено в Федеральном законе России "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г. и Законе Республики Беларусь "О международных договорах Республики Беларусь" 1998 г. Итак, "Договор" означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" (п. 1а, ст. 2 Конвенции).
Совместная российско-белорусская группа по выработке Конституционного акта не определила Конституционный акт как международный договор [11]. Напротив, в согласованном проекте многие формальные признаки указывают на то, что его авторы придают данному документу характер внутригосударственного акта. Так, например, статья 1 данного документа определяет Союзное государство как "государство", предлагаемый в статье 61 механизм внесения изменений сложен и включает взаимодействие органов Союзного государства и органов государств-участников, статья 63 наделяет Конституционный акт высшей юридической силой на всей территории Союзного государства. Отсутствуют обычные для международного договора положения о последующей регистрации Конституционного акта в Секретариате ООН. Представляется, что, независимо от содержания или названия, от порядка принятия и других юридических фактов, до тех пор, пока государства — участники Конституционного акта являются суверенными государствами, соглашения между ними (в том числе и Конституционный акт) будут регулироваться нормами международного права и независимо от названия будут носить характер международного договора.
Согласованный проект Конституционного акта исходит, как уже отмечалось, из определения Союзного государства как "государства". При этом авторы проекта (ст. 1) ввели в отношении государств-участников термин "субъекты Союзного государства". Представляется, что такой подход не может быть признан верным. Закрепление подобных положений, безусловно, является шагом назад и усложняет и без того запутанную систему правовых связей и категорий в рамках Союзного государства. Предлагался ряд альтернативных вариантов. Так, в белорусской экспертной группе по подготовке Конституционного акта большинство экспертов склонилось к мнению, что необходимо закрепить в Конституционном акте положение о том, что Союзное государство "по своей правовой природе является межгосударственным образованием нового типа" [4]. Данная позиция также вызывает возражения. Что касается правовой природы Союзного государства, то, как уже было доказано, говорить о рассматриваемом межгосударственном объединении как о каком-то "новом типе" можно лишь, скорее всего, имея в виду несогласованность и путаницу в его названии и правовой природе. Что касается науки конституционного и международного права, то, хотя Союзное государство действительно уникальное образование, утверждать, что оно является представителем какого-то совершенно нового типа интеграционных объединений будет неверно. Союзное государство — это союз государств или, иначе, конфедерация, хотя и с некоторой спецификой, обусловленной самой системой современного международного права. Что касается закрепления правовой природы Союзного государства в Конституционном акте, то представляется целесообразным при решении данного вопроса в первую очередь уйти от употребления термина "государство". Было бы правильно вообще отойти от попытки указания в Конституционном акте правовой природы Союзного государства.
В отличие от Договора, который явно закрепил (ст. 3) принцип суверенного равенства государств-участников, согласованный проект Конституционного акта не содержит таких положений, что, однако, не может означать отход от данного принципа. Рассмотрим иные, принципиальные положения согласованного проекта Конституционного акта Союзного государства.
Статья 2 согласованного проекта Конституционного акта цитирует ряд положений Договора и, в частности, определяет, что "субъекты Союзного государства сохраняют с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, международную правосубъектность и правоспособность, самостоятельно решают вопросы своего государственного устройства:". Не требует доказательства тезис о том, что государственный суверенитет, как свойство государственной власти, неделим, т. е. его невозможно ограничить. Следовательно, положения данной статьи нельзя рассматривать как ущемляющие суверенитет государств-участников. Однако, во избежание недоразумений, было бы целесообразнее включить в Конституционный акт положения, прямо утверждающие незыблемость суверенитета государств-участников.
Статья 3 рассматриваемого проекта восприняла положения Договора о сохранении государствами-участниками своего членства в ООН и других международных организациях, а также установила примат международно-правовых норм над актами органов Союзного государства. При этом отмечено, что международные договоры Союзного государства не должны противоречить Конституционному акту и Договору. Здесь следует учесть, что статья 17 Договора косвенно ограничивает правосубъектность Союзного государства рамками "исключительной" компетенции. Представляется возможным утверждать, что в Конституционном акте необходимо четко закрепить пределы международной правосубъектности Союзного государства, обозначить место международных договоров в иерархии актов Союзного государства (с учетом национального законодательства государств-участников), а также определить соотношение международных договоров Союзного государства и международных договоров государств-участников. Хотя данные вопросы являются наиважнейшими для любого межгосударственного объединения, они не были решены должным образом в Договоре. Представляется, что Союзное государство может обладать полномочиями на заключение международных договоров в рамках так называемой "исключительной" компетенции. Кроме того, существует большое количество международных универсальных конвенций, в которых участвуют и Республика Беларусь и Россия, причем на одинаковых условиях. Возможно, при условии определения соответствующей процедуры в Конституционном акте, именно Союзное государство (при отсутствии возражений со стороны других участников данных соглашений) могло бы стать их участником. Это породило бы интересный правовой прецедент в рамках Союзного государства, свидетельствовало бы о признании его правоспособности и, несомненно, подняло бы политический статус Союзного государства.
В случае, если Союзное государство в конечном итоге получит de facto возможность заключать международные договоры (в настоящее время, ввиду отсутствия соответствующих процедур, такой возможности нет) и такой международный договор свяжет государство-участника обязательством, которое будет противоречить другому обязательству, принятому им ранее по другому договору, то с точки зрения международного права данная коллизия будет разрешена следующим образом. В любом случае, до тех пор, пока государство остается самостоятельным субъектом международного права, оно будет самостоятельно отвечать по своим обязательствам. Таким образом, в случае нарушения международного договора оно понесет ответственность перед соответствующим контрагентом. Факт участия в межгосударственном образовании, даже таком, как Союзное государство, не снимает ответственности по международному праву. Это означает, что в случае предоставления Союзному государству возможности заключения международных договоров каждый такой договор должен проходить серьезную экспертизу в соответствующих органах государств-участников. Представляется, что такая экспертиза, а также неизбежные сложности при согласовании усилий двух государств могут быть серьезным препятствием на пути реализации Союзным государством своей международной правосубъектности. Есть значительно более простой вариант решения поставленной проблемы. Уставный документ Союзного государства должен содержать положения, исключающие возникновение подобных коллизий, как это сделано, например, в ЕС. Следует отметить также, что если Конституционный акт Союзного государства будет рассматриваться государствами как внутренний акт государства, и, в частности, не будет зарегистрирован в Секретариате ООН, то государства-участники не будут иметь возможности ссылаться на него в органах ООН (в том числе и в Международном суде ООН).
Согласованный проект Конституционного акта воспринял положения Договора касательно собственности, единой валюты, символики и официальных языков.
Новацией согласованного проекта Конституционного акта, безусловно, явилось закрепление правового статуса гражданина Союзного государства (глава II). Идея закрепления в Конституционном акте прав граждан Союзного государства впервые была высказана белорусскими экспертами [4, п. 1.4]. Проект, в частности, установил равные права граждан всех государств-участников, права на социальную защиту, свободу передвижений, предпринимательской деятельности, частной собственности, защиту нарушенных прав и т. п. Хотя институт гражданства Союзного государства не обладает политико-правовой сущностью гражданства государства, представляется возможным через предоставление гражданам двух государств единых прав и обязанностей проводить укрепление институтов Союзного государства, демократии, уважения прав человека и достижения целей интеграции, закрепленных в Договоре о создании Союзного государства.
После того как Конституционный акт, в соответствии с процедурами государств-участников, войдет составным элементом в правовую систему государств, граждане государств-участников получат возможность ссылаться на данный документ в суде и требовать восстановления своих нарушенных прав. Согласованный проект Конституционного акта предоставляет гражданам Союзного государства (т. е. гражданам Республики Беларусь и России) право прямо обращаться в органы Союзного государства (ст. 27). Это ни в коей мере не изменяет характер Конституционного акта как международного договора.
Важным и дискуссионным остается вопрос разграничения предметов ведения Союзного государства. Согласованный проект Конституционного акта (стст. 32, 33) рассматривает "исключительную" и "совместную" компетенцию Союзного государства. Эксперты включили данные положения без изменения, в полном соответствии с Договором, хотя предлагались и иные варианты. Договор отнес к исключительной компетенции Союзного государства достаточно большой перечень вопросов, в том числе затрагивающих суверенные права государств-участников (единая оборонная политика, общая валюта и т. п.). При этом прямо не определено соотношение полномочий органов государств-участников и органов Союзного государства по вопросам "исключительной" компетенции. Ситуация, очевидно, требует уточнения. Интересный выход предложили эксперты совместной российско-белорусской комиссии по выработке Конституционного акта. В разработанном ими проекте Конституционного акта (согласованном проекте) разделение компетенции на исключительную и совместную сохранено. Однако сделана одна существенная оговорка: "В случае отсутствия нормативного правового акта Союзного государства, регулирующего правоотношения по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства или к совместному ведению Союзного государства и субъектов Союзного государства, на территории субъекта Союзного государства применяется законодательство этого субъекта Союзного государства" [11, ст. 34]. Таким образом, учитывая право абсолютного вето любого президента государства-участника, "исключительная" компетенция Союзного государства не является таковой, de facto это конкурирующая (совместная) компетенция.
Глава V согласованного проекта Конституционного акта посвящена органам Союзного государства. В процессе работы над проектом Конституционного акта предлагались различные варианты формирования системы органов. Совместная российско-белорусская группа в согласованном проекте в целом восприняла положения Договора 1999 г. Договор закрепил систему, зародившуюся в 1996 г. в рамках Сообщества Беларуси и России, которая на протяжении 1996—1999 гг. дополнялась и дорабатывалась.
Напомним, что в соответствии с Договором (раздел V) в систему органов Союзного государства входят: Парламент, Совет Министров, Суд, Высший государственный совет, Счетная палата, а также Постоянный комитет, отраслевые и функциональные органы Союзного государства.
Компетенция данных органов не претерпела серьезных изменений. Однако авторы согласованного проекта в статьях 47, 48, 49 упразднили требование к Председателю Совета Министров занимать должность премьер-министра одного из государств-участников (в отличие от ст. 44 Договора о создании Союзного государства). Следовательно, теперь Председателем Совета Министров может стать любой гражданин Союзного государства без условия совместительства. В связи с этим представляется возможным поставить вопрос о целесообразности сохранения поста Государственного секретаря, который, тем не менее, в согласованном проекте сохранен (ст. 50).
Нельзя не отметить, что существующая система органов Союзного государства может вызвать ряд справедливых нареканий. Дело в том, что, несмотря на то, что Парламент Союзного государства частично избирается на прямых выборах, он полностью зависит от президентов государств-участников и не способен на принятие самостоятельных нормативно-правовых актов. Следует отметить, что звучал ряд предложений по усилению роли Парламента Союзного государства (например, в подготовленном Парламентским собранием Союза Беларуси и России проекте Конституционного акта [9]). Очевидно, что система органов Союзного государства на сегодняшний день есть "диктатура" Высшего государственного совета, поскольку именно данный орган сосредоточил в себе всю полноту власти. И это еще одно подтверждение конфедеративной, международно-правовой природы Союзного государства.
Как уже отмечалось, основной проблемой Сообщества и Союза Беларуси и России явилась проблема реализации актов этих организаций. Для избежания подобных ошибок Союзное государство должно быть обеспечено действенными механизмами контроля за реализацией актов Союзного государства. Суд Союзного государства, учреждаемый главой IV Договора о создании Союзного государства и обладающий потенциальной возможностью стать таким органом, не обладает соответствующими полномочиями. Проект Конституционного акта Союзного государства также не содержит принципиальных новшеств. Однако Конституционный акт мог бы закрепить ответственность государств за невыполнение их органами соответствующих решений и определить правовую процедуру привлечения к такой ответственности. Представляется, что это возможно сделать посредством, в частности, расширения компетенции Суда Союзного государства или предоставления государству-участнику права обращаться в третейский суд, или предусмотреть иную форму разрешения споров, известную международному праву. Кроме того, введение понятия гражданства Союзного государства, предоставления неких прав гражданам Союзного государства, подразумевает наличие возможности обеспечения правовой защиты этих прав, т. е. наличие специально уполномоченного органа и правовой процедуры. Договор о создании Союзного государства, содержит общие положения о создании Комиссии по правам человека. Представляется, что Конституционный акт Союзного государства мог бы развить их. В согласованном проекте Конституционного акта субъектом обращения в суд являются государства и органы Союзного государства. При этом существенных отличий в вопросе компетенции по сравнению с Договором о создании Союзного государства нет.
Взаимодействие органов Союзного государства и органов управления государств-участников должно осуществляться на основе нормотворчества, следовательно, для его эффективного осуществления должна быть определена иерархия актов, действующих на территории Союзного государства.
Употребление термина "правовая система" (а именно им оперирует Договор) в отношении Союзного государства не очень корректно. Представляется, что государства-участники имели в виду, при заключении Договора, определение круга актов, содержащих правовые нормы (включая международные договоры) и принимаемых органами Союзного государства, порядок их принятия и реализации и их соотношение с аналогичными актами государств-участников. Похожей позиции придерживается большинство экспертов белорусской группы по подготовке Конституционного акта (кроме устного обсуждения данного вопроса [6], данная позиция нашла отражение в документах, созданных группой [4]). Российско-белорусская группа по выработке проекта Конституционного акта справедливо ушла от употребления данного термина. В согласованном проекте Конституционного акта соответствующий раздел носит название "Акты Союзного государства" [11].
Глава VI согласованного проекта Конституционного акта, в полном соответствии с Договором о создании Союзного государства (раздел VI), определяет, что органы Союзного государства принимают законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Проект детализирует ряд положений Договора 1999 г. В частности, определен порядок вступления в силу нормативных правовых актов Союзного государства (предложение эксперта от Беларуси Г.А.Василевича [13, п. 27]).
Договор о создании Союзного государства определяет круг субъектов, уполномоченных на принятие тех или иных актов, и юридическую силу таких актов. Предполагается, что эти акты будут "интегрированы" в правовые системы государств-участников. Однако не установлена четкая иерархия актов в отношении друг друга. Кроме того, на наш взгляд, Договор содержит существенный недостаток. Так, Высший государственный совет (т. е., фактически, два президента) в рамках своей компетенции может принять декрет Союзного государства, который по своей юридической силе будет выше закона национального парламента. Очевидно, что данное положение противоречит основам демократии, на которых строятся политические системы обоих государств-участников. В предложенном белорусской группой экспертов проекте Конституционного акта впервые была предпринята попытка установления иерархии актов, действующих на территории государств — участников Союзного государства [12]. В согласованном проекте Конституционного акта соотношение актов Союзного государства и национального законодательства прописано лишь в общих чертах. Приоритет отдан актам Союзного государства (декретам и законам). При этом конституции государств-участников будут обладать приоритетом над нормами Союзного государства.
Важным является вопрос соотношения Конституционного акта и конституций государств-участников. В согласованном проекте данный вопрос не решен прямо. Предложение эксперта от Беларуси Г. А. Василевича о четком решении данного вопроса [13, п. 29], к сожалению, не было учтено. Эксперты определили лишь, что "Конституционный акт обладает высшей юридической силой по отношению к актам Союзного государства и актам субъектов Союзного государства, по вопросам, переданным в ведение Союзного государства". Из пояснений авторов проекта следует, что "по вопросам, переданным в исключительное ведение Союзного государства, Конституционный акт обладает высшей юридической силой, в том числе в отношении конституций (государств-участников. — А. К.)" [13, п. 29]. Представляется, что вопрос определения пределов действия Конституционного акта является очень важным и требует четкого решения в Конституционном акте. Отметим, что ничто в Договоре о создании Союзного государства не дает основания полагать, что нормативные акты Союзного государства или Конституционный акт будут иметь преимущественную силу над конституциями государств-участников. Белорусские эксперты неоднократно подчеркивали, что конституции государств-участников должны иметь приоритет над нормативно-правовыми актами Союзного государства. Хотя очевидно, что конституции имеют и должны иметь наивысшую силу в государствах-участниках, некоторые, в первую очередь российские (П. П. Бородин, В. Г. Вишняков), политики и юристы, предлагают придать Конституционному акту "надгосударственный" характер [8]. Представляется, что даже необходимость изменения конституций государств-участников, в связи с принятием Конституционного акта, не может свидетельствовать о какой бы то ни было высшей правовой силе данного документа. Конечно, если только подобные изменения не повлекут утрату суверенитета государства-участника, а сам Конституционный акт не превратится в основной закон вновь созданной федерации. Если рассматривать Конституционный акт как международный договор (как это и есть на самом деле), то государства связаны им в силу принципа pacta sunt servanda, независимо от содержания конституций. Кроме того, законодательство и Российской Федерации, и Республики Беларусь запрещает принятие обязательств по международному договору, противоречащих их конституциям.
Интерес вызывает вопрос о соотношении Конституционного акта и Договора о создании Союзного государства. Авторы согласованного проекта Конституционного акта при его создании исходили из того, что "Договор является основополагающим правоустанавливающим актом в Союзном государстве. Конституционный акт не отменяет Договор. Договор продолжает действовать" [13, п. 1].
Представляется, что статья 62 Договора о создании Союзного государства подразумевает, хотя это и не выражено прямо, что Конституционный акт не должен противоречить Договору о создании Союзного государства (существуют и иные позиции по этому вопросу, например, позиция российского юриста В. Г. Вишнякова [8]). При этом государства, по обоюдному согласию, могут определить любое соотношение рассматриваемых документов. Верное понимание природы Конституционного акта как международного договора позволяет ссылаться на положения права международных договоров, и в частности Венской конвенции 1969 г. Для международного права важны следующие юридические факты: во-первых, Договор о создании Союзного государства и Конституционный акт относятся к одному и тому же вопросу, во-вторых, последующий договор (Конституционный акт) обусловлен предыдущим (Договором о создании Союзного государства). В соответствии с пунктом 2 статьи 30 Венской конвенции 1969 г., в случае противоречия положений Конституционного акта и Договора о создании Союзного государства, которые, тем не менее, не исключают возможность совместного применения этих договоров, преимущественную силу будут иметь положения последнего договора (т. е. Конституционного акта). При этом следует сделать оговорку, что с правовой точки зрения Конституционный акт не может противоречить Договору о создании Союзного государства, в соответствии с положениями последнего. Однако в практике государств рассматриваемые несоответствия случаются. Именно поэтому указанная Венская конвенция 1969 г. рассматривает подобные случаи. Так, например, действие Договора о создании Союзного государства, в соответствии со статьей 59 Венской конвенции 1969 г., может быть прекращено или приостановлено в случае, если положения Конституционного акта будут настолько несовместимы с положениями Договора, что оба договора будет невозможно применять одновременно.
Как уже отмечалось, авторы согласованного проекта Конституционного акта исходили при его создании из понимания данного документа как внутригосударственного акта. Подчеркнем, что до тех пор, пока государства-участники остаются суверенными государствами, пока само Союзное государство носит конфедеративный характер, соглашения между суверенными государствами будут подчиняться международному праву, независимо от названия и содержания таких соглашений. При этом стороны остаются вправе, поскольку они суверенны и это не затрагивает прав третьих сторон, придать Конституционному акту любой характер и считать себя связанными им по любым основаниям.
Если учесть, что законодательство государств-участников запрещает участие в международных договорах, положения которых противоречат их конституциям, то можно сделать вывод, что признание за Конституционным актом характера международного договора неизбежно влечет за собой изменение конституций государств-участников (это относится и к тексту согласованного проекта). Причем такие изменения должны быть сделаны до или одновременно с принятием Конституционного акта сторонами. Подобное положение вещей, безусловно, означает неизбежную длительную процедуру подготовки и внесения изменений в конституции государств-участников. Особенно это актуально для России, где конституция обладает особенно сложным порядком изменения. Все это крайне невыгодно тем политическим силам, которые желают форсировать принятие Конституционного акта. В случае, если отрицать международно-правовую природу Конституционного акта и рассматривать его как некий "внутригосударственный" документ "нового, неизвестного ранее типа межгосударственного образования" или даже "нового государства", то ситуация с необходимостью внесения изменений в конституции государств-участников или невнесения их совсем становится запутанной. Буквально — раз Конституционный акт не назван международным договором, следовательно, положения закона о международных договорах на него не распространяются. Отметим лишь, что Конституционный акт от этого не перестанет быть международным договором и путаница в этом вопросе лишь обернется дальнейшими правовыми казусами и неточностями.
Глава VII согласованного проекта Конституционного акта содержит положения, касающиеся внесения поправок в Конституционный акт. Согласованный проект содержит сложную процедуру внесения изменений, предусматривающую взаимодействие органов Союзного государства (обе палаты Парламента, Высший государственный совет), и национальных структур (президенты, парламенты государств-участников). Представляется, что, поскольку государства сохраняют свой государственный суверенитет, вопрос изменения или отмены Конституционного акта находится в компетенции государств. То есть, даже если Парламент Союзного государства откажется принимать поправки к Конституционному акту, государства своей суверенной волей могут такие поправки внести. Порядок изменения Конституционного акта обусловливается его правовой природой. Как международный договор, он не может быть изменен в одностороннем порядке. Однако Конституционный акт, как и любой международно-правовой договор, может быть изменен в соответствии с процедурой, изложенной в самом акте. Это может быть обычная процедура согласования и принятия поправок, оформления их отдельным договором или усложненная процедура с проведением консультаций или иных действий. Для изменения Конституционного акта, как и любого международного договора, требуется согласованная воля его участников. В случае, если такая воля есть, стороны могут изменить договор любым способом, о котором договорятся. Любое из государств-участников может потребовать внесения изменений в Конституционный акт. Таким образом, становится очевидным, что предусматривать усложненную процедуру изменения Конституционного акта (как это предлагается в настоящее время [11]) нет никакого смысла. Государства могут делегировать свои полномочия на изменения Конституционного акта органу Союзного государства, однако первоначальным моментом здесь является наличие согласия обоих государств на внесение изменений в Договор, которое может быть выражено прямо или опосредованно. Практика показывает, что, несмотря на закрепленную в интеграционных документах (Договоре о Союзе, Уставе Союза, Договоре о создании Союзного государства) возможность их изменения, государства предпочитают заключать новые соглашения по тому же предмету, а не вносить изменения в старые.
Согласованный проект Конституционного акта (стст. 62, 63) закрепил, что Конституционный акт действует в отношении всей территории Союзного государства. Это соотносится со статьей 29 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Данная норма установила, что если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории. Эта норма актуальна в первую очередь для Республики Беларусь, так как пресекает всякие попытки субъектов Российской Федерации рассуждать на тему признания или непризнания правовой силы Конституционного акта.
Следует отметить, что согласованный проект Конституционного акта во многом является компромиссным вариантом. В ходе работы над текстом Конституционного акта высказывались различные, порой диаметрально противоположные, позиции.
Белорусские эксперты целенаправленно отстаивают позицию, в соответствии с которой отношения между государствами в рамках Союзного государства должны строиться на основе принципов международного права и, в частности, сохранения суверенитета государствами-участниками [4, п. 1.1]. Порядок формирования органов Союзного государства должен обеспечивать равное представительство государств-участников в органах Союзного государства [4, п. 1.5], включая Парламент Союзного государства, а принимаемые органами Союзного государства решения должны учитывать взаимные интересы государств-участников.
Ряд вопросов, поднятых белорусскими экспертами, остаются острыми и на сегодняшний день. Представляется, что на них необходимо обратить особое внимание. Так, следует отметить, что Палата представителей Союзного государства, в соответствии с Договором о создании Союзного государства, формируется неравным представительством от Республики Беларусь и Российской Федерации, что формально противоречит принципу суверенного равенства. Это тем более важно, так как в будущем Парламент может получить значительные права. Развитием принципа суверенного равенства является мнение о том, что государства-участники должны иметь в своих руках четкие механизмы, которые не позволили бы принимать решения против их воли [4, п. 2.4]. Существующее ныне положение о невозможности принятия решения при наличии четверти голосов участников заседания Палаты представителей "против" не обеспечивает в должной мере интересов Республики Беларусь. Это особенно заметно в случае, если одна из сторон изъявит желание отменить вступивший в силу закон или декрет Союзного государства. Достаточно 27 голосов (1/3 от российской делегации) членов Палаты представителей для того, чтобы заблокировать отмену или изменение принятого закона или декрета.
Подчеркнем, что не существует острой необходимости закрепления в Конституционном акте некоего конкретного типа интеграционного объединения, к которому относится Союзное государство ("государство", например). Это тем более верно, что мнения экспертов по этому поводу существенно расходятся. Абсолютно очевидно, что разработчикам Конституционного акта следует принципиально определиться с правовой природой Союзного государства, однако необходимости определения ее в Конституционном акте нет никакой, тем более, что при существующем многообразии позиций будет достаточно сложно найти консенсус по данному вопросу.
Прискорбно, что в проекте Конституционного акта, разрабатываемом российско-белорусской группой, все же появилось определение Союзного государства как "государства". Ошибочность и проблемность такого подхода подчеркивалась уже не раз.
Очевидно, что дальнейшее развитие интеграционных отношений в рамках Беларуси и России связывают с принятием Конституционного акта Союзного государства. Следует подчеркнуть, что разработка Конституционного акта представляет собой сложный процесс в силу различия подходов экспертов как к трактовке статей Договора, так и к форме и содержанию Конституционного акта. Необходимо отметить, что работа над созданием действенных правовых механизмов в рамках Союзного государства должна быть продолжена при участии ученых и практиков обоих государств-участников. Согласованный проект Конституционного акта, при условии уточнения ряда положений (главным образом, это вопросы его правовой природы и соотношения с конституциями государств-участников), может быть принят в существующем виде. Особенность международно-правового регулирования такова, что независимо от формы и содержания международный договор может быть действующим и вопреки нормам международного права. Однако правовая ущербность всегда оборачивается практической несостоятельностью. Хочется надеяться, что такая судьба не постигнет Конституционный акт Союзного государства, решение о судьбе которого будет принято в ближайшем будущем.
ЛИТЕРАТУРА