Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 4


международные отношения — документы и материалы

Беларусь: регулирование миграционных процессов и защита беженцев

Материалы международного семинара "Система защиты беженцев и предоставления убежища в Республике Беларусь. Практика регулирования вынужденной миграции и меры противодействия росту нелегальной миграции", состоявшегося в Минске 24—26 сентября 2003 г.

Материалы подготовили сотрудники Международного общественного объединения по изучению ООН и информационно-образовательным программам А. В. Селиванов и Ю. Ф. Моргун

В предыдущем номере журнала была представлена информация о семинаре, а также о выступлениях представителей Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Латвии, Литвы, Польши, России, Украины и Швеции. В настоящей статье освещены выступления белорусских участников семинара.

Заместитель министра труда и социальной защиты Валерьян Король в своем выступлении отметил, что в мае 2001 г. Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Он напомнил также, что в своем приветствии на имя Президента Республики Беларусь А. Лукашенко Верховный комиссар ООН по делам беженцев Рууд Любберс подчеркнул: "Присоединение Беларуси к Конвенции является важной вехой как для Вашей страны, так и для международного сообщества. Оно также является значительным шагом к интеграции Беларуси в мировую систему предоставления убежища..." Также Верховный комиссар отметил, что Беларусь, несмотря на экономические трудности, в короткий срок сумела сформировать достаточно эффективную систему управления миграционными процессами с акцентом на соблюдение прав лиц, ищущих убежища, и беженцев, внедрила современную процедуру определения статуса беженца, значительное внимание уделяет вопросам интеграции признанных беженцев. Международное сообщество высоко оценивает эти достижения Беларуси.

В мае 2002 г. по приглашению УВКБ ООН состоялся визит белорусской делегации высокого уровня в штаб-квартиру УВКБ ООН. Основная цель визита заключалась в обсуждении политического, правового и практического значения присоединения Республики Беларусь к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и о путях дальнейшего сотрудничества УВКБ ООН и Беларуси в сфере вынужденной миграции и защиты беженцев. В настоящее время в Беларуси принята третья редакция Закона "О беженцах". На 1 сентября 2003 г. в Беларуси официально признаны беженцами 683 человека.

В. Король высоко оценил роль УВКБ ООН в повышении квалификации сотрудников органов государственного управления, в проведении многочисленных обучающих семинаров в республике и за рубежом и поблагодарил УВКБ ООН за помощь в построении в Беларуси современной, соответствующей международным стандартам, системы предоставления убежища и управления миграционными процессами.

Заместитель министра внутренних дел Александр Щурко в своем выступлении отметил, что процессы нелегальной миграции накладывают негативный отпечаток на социально-экономическую ситуацию и правопорядок в стране. Основной поток нелегальных мигрантов идет из тех стран, где распространены терроризм, наркоторговля, торговля людьми, другие язвы современности. Особую опасность представляют организованные преступные группировки, оснащенные современными средствами, глубоко конспирирующиеся, что требует от сотрудников правоохранительных органов государств соответствующего адекватного эффективного реагирования.

В 2002 г. на территории Беларуси иностранными гражданами совершено около 2000 преступлений, задержано более 3000 нелегальных мигрантов. Масштабы нелегальной миграции не уменьшаются, а возрастают. За 9 месяцев 2003 г. задержано более 2000 иностранных граждан. Вследствие недостатка пунктов размещения и соответствующих средств возникают большие проблемы с содержанием этих лиц, особенно острыми являются вопросы депортации. Актуальными для Беларуси и соседних стран остаются вопросы заключения соглашений о реадмиссии.

Беларусь, находящаяся в непростой экономической ситуации, несет колоссальные расходы на задержание, содержание, депортацию нелегальных мигрантов, подавляющее большинство которых стремится в Западную Европу и в Скандинавию, рассматривая Беларусь как транзитную страну. Беларусь стала заслоном для Европы от нелегальных мигрантов. В связи с этим представляется целесообразным и необходимым финансирование со стороны европейских государств или Европейского союза содержания и депортации нелегальных мигрантов.

Нелегальная миграция является серьезной проблемой и для Беларуси, и для соседних стран. Успешная борьба с ней немыслима без эффективного сотрудничества государств и помощи международных организаций. Беларусь, присоединившаяся к основным международным документам по нелегальной миграции и выполняющая все взятые на себя международные обязательства, готова к такому сотрудничеству.

Помощник Председателя Государственного комитета пограничных войск — начальник международно-договорного управления Анатолий Чирак выступил с сообщением "Ситуация в области нелегальной и вынужденной миграции в Республике Беларусь. Тенденции, новости, проблемы". Чтобы эффективно решать общую для многих ведомств задачу противодействия нелегальной миграции, реально защищать права и свободы граждан, очень важны, подчеркнул А. Чирак, теоретические научные исследования и обобщение опыта практической работы, взаимное стремление к сотрудничеству, высокий уровень профессионального доверия в отношениях между всеми участвующими в решении вопросов нелегальной миграции ведомствами.

Проблемы нелегальной миграции являются актуальными и злободневными в современном мире. Организованная преступность, к сожалению, не имеет границ, т. е. носит транснациональный характер, и только сообща, международными усилиями, во взаимодействии международных организаций и правоохранительных органов государств можно эффективно осуществлять борьбу с ней.

Пограничное ведомство Республики Беларусь разделяет озабоченность увеличивающимися масштабами незаконной миграции и постоянным наличием проблем, связанных с этим. В силу своего географического положения наша страна уже в течение более 10 лет испытывает особое давление этих явлений, видит их нарастающую опасность и всемерно поддерживает стремление европейских государств к углублению своих усилий для их разрешения, решая эти задачи непосредственно на государственной границе своей страны, часть которой в ближайшем будущем станет восточной границей Европейского союза.

Анализ оперативной обстановки, связанной с незаконной миграцией в Республике Беларусь и на ее государственной границе, свидетельствует о тенденции к сохранению попыток умышленного незаконного пересечения государственной границы со стороны нелегальных мигрантов. Так, с начала текущего года задержано на "зеленой границе" свыше 450 мигрантов (рост по сравнению с аналогичным периодом 2002 г. составил около 70%), или 50% от общего количества задержанных нарушителей государственной границы.

Особенностью миграционной ситуации на государственной границе в 2003 г. стал рост в потоке задерживаемых незаконных мигрантов из числа: граждан Ирака (в связи с ожидавшимся началом боевых действий был отмечен резкий всплеск числа незаконных мигрантов, в текущем году задержано 25 иракцев, 4 из которых попросили политического убежища в Республике Беларусь); граждан КНР, в связи с ужесточением миграционной политики Российской Федерации и неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановкой в КНР (за 9 месяцев 2003 г. задержано свыше 200 мигрантов — граждан КНР, тогда как за весь 2002 г. — 50); граждан государств СНГ, прежде всего Молдовы и России (в основном выходцев из Чечни), стремящихся к незаконному выезду в страны Западной Европы (данные граждане, в соответствии с Соглашением о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., как незаконные мигранты Республикой Беларусь не учитываются).

За нарушение правил пребывания иностранцев из числа граждан стран Азии и Африки пограничным ведомством совместно с органами МВД задержано более 700 человек, которые вынашивали планы нелегального выезда в страны Запада и Скандинавии.

В целях противодействия незаконной миграции и принятия соответствующих эффективных мер основные усилия пограничных войск были направлены на вскрытие каналов нелегальной поставки незаконных мигрантов в Республику Беларусь и далее на Запад, на выявление организаторов и пресечение их противоправной деятельности.

В результате противодействия незаконной транзитной миграции пограничным ведомством Республики Беларусь в 2003 г. возбуждено 8 уголовных дел в отношении 24 организаторов и активных пособников. Следует отметить, что в качестве организаторов и активных пособников незаконной транзитной миграции выступают не только белорусские граждане, но и граждане Республики Польша, Литовской Республики и Украины, а данный вид противоправной деятельности носит ярко выраженный трансграничный характер.

В судах Республики Беларусь рассмотрены 4 уголовных дела в отношении 12 обвиняемых — основных организаторов и пособников незаконной миграции, входящих в состав международных организованных преступных групп, которые приговорены к различным срокам лишения свободы.

В борьбе с незаконной миграцией продолжалась практика проведения специальных операций. В период с 1 по 10 февраля и с 19 по 25 мая 2003 г. пограничным ведомством совместно с Министерством внутренних дел Республики Беларусь проведены 2 специальные целевые оперативно-профилактические операции "Нелегал", направленные на выявление и задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории республики, организаторов транзита и каналов нелегальных переправ через территорию республики и государственную границу, мест их временного проживания в городах и населенных пунктах, предупреждение с их стороны преступлений и правонарушений. В результате проведенных операций пограничниками задержано 190 незаконных мигрантов, выходцев из государств Азии и Африки (в том числе непосредственно на государственной границе — 34 нарушителя границы, на территории республики и в г. Минске выявлено и задержано за незаконное пребывание 156 иностранных граждан, имевших намерение в последующем незаконно пересечь государственную границу и направиться в государства Западной Европы). Все задержанные пограничниками незаконные мигранты привлечены к административной ответственности, дактилоскопированы и в установленном порядке депортированы за пределы Республики Беларусь.

Анализ обстановки свидетельствует, что значительная часть незаконных мигрантов по-прежнему въезжает в СНГ и далее в Республику Беларусь на законных основаниях — по частным приглашениям, по туристической, учебной, трудовой визе с последующим намерением выезда в страны Западной Европы и Скандинавии. Наряду с традиционными способами проникновения потенциальных нелегальных мигрантов в Республику Беларусь достаточно часто используются изощренные пути, в том числе использование Интернета для рекламы противоправной деятельности организаторов незаконной транзитной миграции, выступающих под прикрытием фиктивных туристических фирм. В качестве средства своей легализации на территории Республики Беларусь организаторы используют фиктивные браки, приглашения вузов республики и частных лиц. Однако в последнее время растет число иностранцев, использующих неофициальные каналы пересечения границ без документов или с помощью поддельных документов, получить которые им помогают организации, специализирующиеся на подобных услугах. Так, основная масса задержанных граждан КНР, пытавшихся незаконно пересечь государственную границу Республики Беларусь через пункты пропуска, следовала по гражданским паспортам Японии. Плата за услуги по переправе 1 мигранта колеблется от 1000 до 10 000 долларов США (в зависимости от способов перемещения и степени надежности канала).

Следует упомянуть также и о социально-экономических аспектах незаконной транзитной миграции для Республики Беларусь. Находящиеся на территории республики незаконные мигранты в ожидании выезда на Запад превращают страну в так называемый "отстойник" и, не имея стабильной занятости и достаточных средств к существованию, пополняют маргинальные группы "изгоев общества", которые становятся источником преступности и угрозы проявления терроризма и экстремизма. Кроме того, в настоящее время особую угрозу незаконная транзитная миграция представляет с точки зрения санитарно-эпидемиологической обстановки в стране.

Еще одной особенностью деятельности организованных групп, специализирующихся на переправе незаконных мигрантов, является их транснациональность. Так, в сентябре 2003 г. на участке Гродненского пограничного отряда пограничниками задержана группа незаконных мигрантов из Пакистана в количестве 16 человек, а также 8 организаторов и пособников (по национальному составу — граждане Литвы, Польши и Беларуси).

Несмотря на достигнутые результаты пограничного ведомства в борьбе с незаконной транзитной миграцией имеют место проблемы материально-технического обеспечения. Так, в отдельных случаях организаторы и пособники незаконной миграции используют современные средства связи, автомобильной техники, средства визуального наблюдения, т. е. оснащены намного лучше, чем пограничники.

Кроме того, борьба с незаконной транзитной миграцией требует огромных финансовых расходов на пограничный контроль, пункты временного содержания нелегалов, на необходимые им социальные и медицинские услуги и депортацию.

Пограничным ведомством Республики Беларусь в 2003 г., несмотря на имеющиеся трудности, проведен ряд организационных и практических мероприятий по борьбе с незаконной транзитной миграцией, задержана значительная часть незаконных мигрантов, а самое главное — выявлена и пресечена деятельность 8 международных организованных преступных групп. В пунктах пропуска через государственную границу предотвращен выезд 525 лиц, следующих по поддельным документам.

Особо следует выделить участие ведомства в международных операциях в рамках "ТАСК ФОРС", за что хотелось бы выразить слова признательности литовским и латвийским коллегам. Значительно возросла эффективность взаимодействия с польским пограничным ведомством.

Несомненно, обсуждаемые сегодня проблемы незаконной транзитной миграции представляют серьезную угрозу как для Республики Беларусь — транзитного государства, так и для Западной Европы и Скандинавии — стран назначения транзитной незаконной миграции, поэтому важно выработать совместные меры по их решению. По мнению Госкомпогранвойск, основная ответственность за борьбу с незаконной миграцией должна лежать не только на транзитных странах, но и на странах исхода и странах назначения. Поэтому было бы справедливо в рамках сотрудничества стран назначения с государствами транзита установить субсидиарную ответственность на условиях укрепления их технического оснащения и разделения финансовых затрат.

Белорусское пограничное ведомство открыто для сотрудничества и готово к конструктивному диалогу со всеми заинтересованными в этих вопросах общественными организациями и международными структурами. Подтверждением данного тезиса можно считать визит весной текущего года на участок Гродненского пограничного отряда послов Франции, Великобритании и Германии, которых ознакомили с организацией охраны белорусско-польского участка границы.

Программы технической помощи пограничному ведомству помогли более эффективно бороться с нелегальной миграцией, более четко реализовать задачу УВКБ ООН по разделению миграционного потока на беженцев и на лиц, желающих улучшить свое материальное положение. Созданы локальные базы данных в Минске, Лиде, Бресте и Гродно. Полученное современное оборудование помогло провести техническое оснащение имеющегося персонала в пограничных отрядах, автоматизировать процесс миграционного контроля, сбора, обработки и анализа информации, получаемой в результате работы с мигрантами. Кроме того, его использование ускорило процедуру принятия решения по лицам, обратившимся с ходатайством о предоставлении им статуса беженца.

В настоящее время, в связи с успешным завершением эксперимента в пункте пропуска аэропорта "Минск-2", имеются все условия для реализации второго этапа создания автоматизированной системы иммиграционного контроля (пунктов, где лица, обратившиеся с ходатайством о предоставлении статуса беженца, смогут получить первоначальную правовую и юридическую помощь, а сотрудники пограничной службы — собрать и подготовить данные по конкретному лицу и сложившейся ситуации с целью передачи их для дальнейшего рассмотрения в территориальные органы миграции или МВД).

Хотелось бы также отметить потребности в освещаемой области. Первое. В настоящее время пограничное ведомство испытывает необходимость в подготовке офицеров иммиграционного контроля в пунктах пропуска, которые будут отвечать за работу с беженцами, а также преподавателей из их числа для дальнейшей подготовки других военнослужащих (около 250 человек: языковая подготовка — на границе, методика проведения опроса, организация взаимодействия с миграционными службами — в ходе учебных семинаров в г. Минске или других городах). Необходимо отметить, что случаи обращения лиц на границе с ходатайством о предоставлении им статуса беженца фиксируются главным образом в аэропорту "Минск-2", поскольку это единственный пункт пропуска, в котором, благодаря УВКБ ООН, организовано современно оснащенное рабочее место офицера иммиграционного контроля. Всего же на границах республики 62 пункта пропуска. Отрадно видеть, что те средства, которые идут на развитие системы иммиграционного контроля в пунктах пропуска, практически сразу же приносят эффект. Такую же быструю отдачу, несомненно, обеспечило бы создание центра языковой подготовки на базе пограничного факультета Военной академии Республики Беларусь. Предложение о создании такого центра является в настоящее время не "благим пожеланием", а острой необходимостью для погранвойск Республики Беларусь, для поднятия качества их деятельности, в том числе по вопросам борьбы с нелегальной миграцией, на новый, современный уровень.

Второе. Необходимо строительство, создание пунктов временного содержания мигрантов и беженцев при пограничных отрядах. В настоящее время усилиями Государственного комитета пограничных войск подобные пункты развернуты в Лидском, Сморгонском и Гродненском пограничных отрядах. В то же время такие основные направления незаконной миграции, как Брестское (белорусско-польский участок границы) и Гомельское (белорусско-украинский участок границы), являются не оснащенными и остро нуждаются в данных пунктах.

Хотелось бы отметить реализацию совместных проектов с Международной организацией по миграции. Так, в 1998 г. был осуществлен проект "Улучшение миграционного контроля в Беларуси и Украине: совместное управление границей", который помог нормализовать ситуацию и значительно уменьшить поток незаконной миграции в районе стыка трех границ России, Украины и Беларуси. Учитывая успешный опыт данного проекта, можно надеяться на перспективу реализации подобных совместных проектов на польско-украинско-белорусском и литовско-польско-белорусском стыковых направлениях, которые в настоящее время являются основными направлениями незаконной миграции. Необходимо надежное прикрытие и этих направлений.

В заключение своего выступления А. Чирак отметил, что нелегальная иммиграция создает как потенциальные, так и реальные угрозы практически любому аспекту безопасности принимающего общества, вызывая деформацию его социальной, демографической, территориальной структур, обострение конкуренции на местных рынках труда и жилья, образование целых секторов занятости, не поддающихся законодательному регулированию, столкновение этнических и субэтнических стереотипов и норм поведения, социальную и культурную маргинализацию и криминализацию общества, возникновение очагов социальной напряженности, рост ксенофобии и экстремизма.

Госкомитет пограничных войск Беларуси готов к объединению усилий в решении всех упомянутых проблем. Европа должна иметь стабильность и высокий уровень защищенности во всех вопросах, связанных с миграционными процессами и оказанием помощи беженцам, а также безоговорочной борьбы с трансграничной преступностью.

Заместитель начальника Управления паспортно-визовой службы (УПВС МВД) Алексей Бегун рассказал о том, что за 8 месяцев 2003 г. вынесено около 1800 постановлений о депортации, из них 654 — о депортации из Республики Беларусь под конвоем. Но это только вершина айсберга. Каков истинный объем нелегальной миграции, знает только организованная преступность. За первое полугодие 2003 г. установлено около 500 потенциальных беженцев, из них с ходатайствами о предоставлении убежища обратились единицы.

В рамках борьбы с нелегальной миграцией в Беларуси осуществлен ряд мероприятий. В мае 2003 г. республика присоединилась к Конвенции о борьбе с транснациональной преступностью и к двум Протоколам о торговле людьми и незаконной миграции. Это открывает возможности более эффективного сотрудничества в данной сфере с другими странами.

Принята третья редакция Закона "О беженцах", завершается подготовка соответствующих подзаконных актов. С февраля 2003 г. вступил в силу Закон об уголовной ответственности за организацию незаконной миграции, а также за нарушение правил проезда и пребывания иностранных граждан в Республике Беларусь. При разработке законодательных актов учитываются соответствующие законы России, с целью их гармонизации. МВД предпринимает ряд мер по совершенствованию управления миграционными процессами, по противодействию незаконной миграции. Создано подразделение МВД по вопросам миграции. Необходимо наладить его четкое деловое взаимодействие с Департаментом по миграции Министерства труда и социальной защиты (МТСЗ) Республики Беларусь. Это будет способствовать лучшей организации работы с иностранными гражданами, позволит более эффективно отстаивать национальные интересы республики и выполнять ее международные обязательства. Разработан и реализуется план мероприятий по повышению эффективности борьбы с незаконной миграцией. Проводятся переговоры о реадмиссии с Россией и Латвией, готовятся соглашения с другими странами. Расширяются международные контакты МВД с правоохранительными органами других государств, особенно с Россией (начата выдача миграционных карт). Действует совместная группа высокого уровня Россия — Беларусь по выработке согласованных мероприятий миграционной политики. Проводится постоянный обмен информацией о незаконной миграции и соответствующих лицах, оказывается взаимное содействие в этой сфере.

Вопросы организации согласованной борьбы с незаконной миграцией, организованной преступностью, торговлей людьми обсуждены представителями МВД Беларуси, Молдовы, России и Украины на заседании в Харькове 12 февраля 2003 г. В Минске 23—24 апреля 2003 г. состоялось второе совещание, где конкретизированы направления сотрудничества и обмена информацией между странами. В сентябре 2003 г. состоялась встреча руководителей МВД Беларуси и Латвии о расширении контактов и улучшении сотрудничества приграничных государств в борьбе с незаконной миграцией.

Остается надеяться, что принимаемые меры дадут реальные результаты. Вопросы беженцев, нелегальной миграции представляют проблему для стран региона, поэтому особенно важна выработка согласованных мер по их решению. Хотелось бы выразить благодарность УВКБ ООН как за организацию этого семинара, так и за большую, оказываемую на протяжении ряда лет, конкретную помощь.

О практике регулирования вынужденной миграции и мерах противодействия росту нелегальной миграции участников семинара проинформировал заместитель директора Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты, начальник Управления по делам беженцев Владимир Галтеев.

Республика Беларусь наряду с Российской Федерацией является государством, имеющим положительный миграционный баланс. Начиная с 1995 г. наблюдается устойчивая тенденция снижения численности прибывающих в Республику Беларусь на постоянное жительство. В 1995 г. прибыло 34 866 чел., в 1996 г. — 31 902 чел., в 1997г. — 31 417 чел., в 1998 г. — 33 182 чел., в 1999 г. — 30 830 чел., в 2000 г. — 25 943 чел., в 2001г. — 23 355 чел., за 9 месяцев 2002 г. — 13 617 чел. Ежегодно в установленном порядке разрешение на постоянное проживание в Беларуси получают около 20 000 иностранцев. Из прибывающих в Республику Беларусь иностранцев существенную долю (до 95%) составляют граждане стран СНГ и Балтии, из них (до 60%) — граждане России.

В Республике Беларусь к настоящему времени созданы основные условия для эффективного регулирования процессов миграции. Конституцией Республики Беларусь определено (ст. 11), что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами (ст. 12). Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность.

В соответствии с конституционными нормами разработана Концепция государственной миграционной политики. Ее первоочередными целями являются регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Республики Беларусь.

Основными задачами государственной миграционной политики являются: защита прав и законных интересов мигрантов; соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий; развитие и совершенствование структуры органов государственного управления в сфере миграции и обеспечение координации их деятельности; создание системы иммиграционного контроля; создание условий для приема и размещения мигрантов, адаптации их к существующему социально-экономическому положению.

При реализации целей и решении задач государственной миграционной политики органы государственного управления Республики Беларусь руководствуются общепринятыми нормами и принципами международного права: недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, пола, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям; обеспечение личного участия мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и обоснованной самодеятельности; запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли и где им угрожают преследования.

На основе вышеназванных принципов сформировано миграционное законодательство, которое включает законы "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", "Об иммиграции", "О внешней трудовой миграции", "О беженцах". Миграционное законодательство Республики Беларусь получило высокую оценку международных экспертов. Выполняются мероприятия Государственной миграционной программы на 2001—2005 гг.

Республика Беларусь полностью разделяет общепризнанные международным сообществом принципы решения проблем миграции и активно участвует в международных мероприятиях по урегулированию миграционной ситуации. В мае 2001 г. Республика Беларусь ратифицировала Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. В связи с этим была подготовлена новая (третья) редакция Закона Республики Беларусь "О беженцах", которая принята в январе 2003 г. Новый Закон "О беженцах" соответствует требованиям международного права. Указанными нормативными актами определен порядок регулирования миграционных процессов, полномочия и задачи органов государственной власти по управлению миграцией.

С 1997 г. в Республике Беларусь функционирует система органов государственной миграционной службы, включающая в себя Комитет по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь с правами юридического лица (республиканский орган государственного управления, осуществлявший специальные функции в сфере внешней миграции населения), а также областные и Минскую городскую миграционные службы в структуре комитетов по труду облисполкомов и Минского горисполкома.

В настоящее время в Республике Беларусь активно работает Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты, областные и Минская городская миграционные службы в составе областных органов по труду и социальной защите. В составе Департамента по миграции функционируют Управление по делам беженцев и Управление трудовой миграции.

Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь осуществляет, совместно с республиканскими органами государственного управления, государственную политику в области вынужденной миграции; готовит предложения о развитии и совершенствовании законодательства Республики Беларусь и заключении международных договоров, касающихся беженцев; по согласованию с заинтересованными республиканскими органами государственного управления устанавливает порядок рассмотрения ходатайств иностранцев о признании беженцами в Республике Беларусь; разрабатывает проекты интеграции беженцев; координирует взаимодействие республиканских органов государственного управления по вопросам, касающимся беженцев.

Территориальные органы по миграции проводят прием иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, и регистрируют их ходатайства; выдают иностранцам временные свидетельства о регистрации ходатайств о признании беженцем; рассматривают зарегистрированные ходатайства и готовят по ним заключения.

Республика Беларусь принимает активное участие в международных усилиях по защите наиболее уязвимых категорий мигрантов. За период проведения процедуры признания беженцем, с июля 1998 г., в территориальные органы по миграции обратилось свыше 2500 иностранцев.

Во взаимодействии с другими органами государственного управления в соответствии с законодательством обеспечено должное качество процедуры признания иностранцев беженцами, что предотвратило массовый приток беженцев в Республику Беларусь, позволило исключить случаи злоупотребления процедурой со стороны незаконных мигрантов.

В настоящее время в Республике Беларусь 683 иностранца признаны беженцами. По состоянию на 1 июля 2003 г. в Республике Беларусь проживают 630 беженцев, из них 40% — женщины, 36,1% — несовершеннолетние, свыше 60% — трудоспособного возраста, 209 беженцев имеют высшее и среднее специальное образование. Следует отметить неравномерность распределения беженцев по регионам. Наибольшее количество проживает в г. Минске и Минской области — 339 и 135 соответственно. В Гомельской области проживают 97, Витебской — 26, Могилевской — 20, Брестской — 9, Гродненской — 4 человека.

По-прежнему сложно обстоят дела с регистрацией признанных беженцев, особенно в г. Минске. По состоянию на 1 июля 2003 г. 389 человек имеют вид на жительство, 93 — временную регистрацию, без регистрации проживают 148 человек, из них основная масса в г. Минске. Достаточно трудно решаются вопросы интеграции беженцев, обеспечения нуждающихся жильем, законными средствами для существования.

Остро стоит проблема занятости признанных беженцев. Многие из них в силу объективных причин неконкурентоспособны на национальном рынке труда. Из 392 беженцев в трудоспособном возрасте работают по найму 53, занимается предпринимательской деятельностью 61 человек, т. е. 15% беженцев имеют доходы от собственного бизнеса и 15% — получают регистрируемые доходы от работы по найму. В Гомельской, Брестской, Гродненской, Могилевской, Витебской областях от 74 до 55% беженцев самостоятельно зарабатывают средства для существования. В г. Минске и Минской области трудоустроены только 10% беженцев.

Для изменения ситуации требуются дополнительные усилия государственных органов, занимающихся проблемами миграции. Наиболее сложной проблемой является поселение лиц, ищущих убежища, и беженцев, так как Республика Беларусь не в состоянии, по экономическим причинам, предоставить им жилье, поэтому следует высоко оценить соответствующую помощь со стороны УВКБ ООН.

Органами по миграции осуществлен ряд проектов, связанных с поселением лиц, признанных беженцами. При финансовой поддержке УВКБ ООН был произведен необходимый ремонт и благоустройство жилых помещений, выделенных местными исполнительными и распорядительными органами для поселения беженцев в г. Пинске Брестской обл., г. Лиозно Витебской обл., г. Минске, г. Логойске и г. Столбцы Минской области. В результате реализации проектов было поселено 24 человека, в том числе 5 семей и 4 человека из числа детей-сирот. В г. Витебске открыт пункт временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, на 30 мест.

В соответствии с действующим законодательством все дети-беженцы, в зависимости от желания родителей, получают образование в средних учебных заведениях, посещают детские дошкольные учреждения.

В Республике Беларусь в соответствии с законодательством реализуется право беженцев на социальную защиту, в том числе на социальное обеспечение, это право реализуется в той или иной степени во всех регионах республики.

В. Галтеев остановился на вопросах международного сотрудничества Республики Беларусь в сфере миграции. С первых дней провозглашения независимости Республика Беларусь полностью разделяла общепризнанные международным сообществом принципы решения проблем миграции и активно участвовала в международных мероприятиях по урегулированию миграционной ситуации в целях реализации государственной политики в сфере миграции и непосредственного участия в международном разделении ответственности в решении возникающих миграционных проблем. Нормативными правовыми актами Республики Беларусь, Государственной миграционной программой были определены основные направления сотрудничества в сфере миграции на уровне международных организаций и соответствующих ведомств других государств. Это в первую очередь участие экспертов Республики Беларусь в разработке международных и межгосударственных документов по вопросам миграции; представительство органов государственной власти Республики Беларусь на международных совещаниях и в работе руководящих органов международных организаций; проведение совместных с международными организациями, представителями соответствующих органов других государств научно-практических и обучающих мероприятий для сотрудников органов по миграции Республики Беларусь; реализация, совместно с международными организациями и с привлечением средств государств-спонсоров, проектов по интеграции мигрантов и беженцев в Республике Беларусь.

В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь осуществляет сотрудничество с Представительствами УВКБ ООН и МОМ в Республике Беларусь. Наиболее интенсивно и плодотворно развивалось сотрудничество МТСЗ с Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь в последние годы. Характерной чертой этого сотрудничества является участие в согласовании его стратегических направлений.

В ходе встреч на всех уровнях представители УВКБ ООН положительно оценили достижения Республики Беларусь в решении проблем международной защиты, реализации положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев. Должностные лица УВКБ ООН приветствовали присоединение нашего государства к Конвенции и Протоколу, разработку национального миграционного законодательства, соответствующего общепринятым международным стандартам, создание эффективных административных структур, обеспечивающих качественное проведение процедуры признания беженцами и их последующую интеграцию. Отмечалось, что, несмотря на предпринятые реорганизации органов государственного управления, в основном удалось сохранить потенциал, что обеспечивает постоянное улучшение проведения процедуры, рост числа лиц, признанных беженцами, защиту социально-экономических прав беженцев. Отмечалась все возрастающая положительная роль органов судебной власти в защите законных прав беженцев, постоянное совершенствование законодательства о беженцах.

Благодаря УВКБ ООН Республика Беларусь является полноправным участником глобальных и региональных форумов по вопросам мигрантов и беженцев. Сотрудники Департамента по миграции МТСЗ принимали участие в региональных конференциях в рамках глобальных консультаций по вопросам пограничного контроля, предоставления убежища и разделения ответственности.

Особо необходимо выделить активную роль УВКБ ООН в деле участия Республики Беларусь в Седерчепингском процессе. В течение последних лет УВКБ ООН проводило обучающие семинары для работников органов по миграции в г. Минске, Витебске и Гомеле. По итогам Витебского семинара в мае 2002 г. был издан сборник материалов по проблемам регулирования вынужденной миграции в Республике Беларусь.

В. Галтеев поблагодарил УВКБ ООН за вклад в создание информационной системы в Департаменте по миграции, а также за помощь, оказанную в социальной интеграции лиц, признанных беженцами.

Новому законодательству Республики Беларусь в области защиты беженцев и его воздействию на развитие института убежища посвятил свое выступление заместитель начальника Управления по делам беженцев Департамента по миграции МТСЗ Анатолий Бубич. В первые годы становления своей государственности Беларусь наиболее остро ощущала миграционное давление в связи с массовым притоком вынужденных мигрантов, принимая в год в среднем около 10 000 граждан бывшего СССР, вынужденно оставивших места своего прежнего жительства.

Это явление было вызвано усилением межнациональной напряженности в ряде бывших союзных республик, ущемлением прав и законных интересов русскоязычного населения. Однако закона, устанавливающего условия и порядок предоставления статуса беженца и механизма решения таких проблем в республике не существовало.

Практика многих государств свидетельствует о том, что проблема беженцев возникает de facto, и поэтому в сложившейся ситуации требовалось срочно принимать решение о создании в республике системы государственного регулирования миграционных процессов, тем более, что географическое положение Беларуси не оставляло надежды, что беженцы ее обойдут. С этой целью в июне 1992 г. была создана Государственная миграционная служба (ГМС) при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь. Первоочередной задачей, стоявшей перед ГМС, являлось формирование миграционного законодательства. Следует отметить, что деятельность республиканского органа государственного управления по миграции с самого начала осуществлялась в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН. Это сотрудничество приобрело наиболее активную форму после открытия в 1995 г. Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь. Благодаря финансовой, организационной и технической помощи УВКБ ООН работники республиканского и территориальных органов по миграции, а также других республиканских органов государственного управления получили специальную подготовку в процессе обучающих семинаров, на которых изучались вопросы определения статуса беженца, а также работы с лицами, ищущими убежища, в соответствии с нормами международного права. Это оказало существенное влияние на формирование законодательства о беженцах и последующую его реализацию.

В феврале 1995 г. Верховный Совет принял первый в Республике Закон "О беженцах". Республика Беларусь к тому времени еще не присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, но, тем не менее, приняла на себя обязательства защиты лиц, ищущих убежища. Закон "О беженцах" определял порядок приобретения и утраты статуса беженца, устанавливал правовые, экономические и социальные гарантии защиты беженцев на территории Республики Беларусь.

Определение понятия "беженец" в Законе "О беженцах" в основном соответствовало аналогичному понятию, содержащемуся в международных правовых документах. Практическая реализация Закона на всей территории Республики началась лишь с середины 1998 г.

В ходе реализации Закона "О беженцах" 1995 г. выявился ряд недостатков, в первую очередь процедурного характера. Требовалось более четкое определение полномочий и взаимодействия органов государственного управления в работе с беженцами, стояла задача сближения законодательства о беженцах с положениями Конвенции 1951 г.

Поэтому была начата работа над проектом Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах"». В июне 1999 г. Закон "О беженцах" в новой редакции вступил в силу. В новом Законе "О беженцах" определение понятия "беженец" было приведено в полное соответствие с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев. Законодательно были закреплены принцип "невысылки" для лиц, ходатайствующих о признании беженцем, и добровольность возвращения для лиц, признанных беженцами. В Законе были детально определены место, время и порядок обращения с ходатайством о признании беженцем, процедура приема, регистрации, рассмотрения ходатайства, предоставления статуса беженца, утраты и лишения статуса беженца.

Однако и вторая редакция Закона "О беженцах" оказалась не без недостатков. В первую очередь это касалось права компетентных органов государства отказывать лицам, ищущим убежища, в регистрации их ходатайств о признании беженцами, что фактически являлось препятствием к участию в полной процедуре рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца. Основанием для отказа в регистрации ходатайства мог, например, служить тот факт, что иностранец (иностранка) состоит в браке с гражданином (гражданкой) Республики Беларусь. Кроме того, существовал ряд очень строгих временных ограничений. Например, иностранец в течение суток со дня пересечения границы должен был заявить компетентным органам о своем желании быть признанным беженцем; после регистрации ходатайства в территориальном органе по миграции в течение трех суток он должен был зарегистрироваться в органе внутренних дел. Далее, в Законе был установлен срок, в течение которого на иностранца распространялся статус беженца, иными словами, статус беженца имел временное действие. Вначале иностранец мог быть признан беженцем на срок до 3 лет и затем этот срок мог быть продлен на каждые последующие 5 лет. Был и ряд других ограничений, препятствовавших лицам, ищущим убежища, использовать свое право на получение статуса беженца.

В мае 2001 г. Республика Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Став участником Конвенции и Протокола, Беларусь приняла на себя обязательство применять основные положения Конвенции в отношении всех беженцев, подпадающих под ее определение. Но, как известно, для всестороннего и полного осуществления государством, подписавшим международный договор, норм международного права требуются некоторые дополнительные правовые и организационные меры со стороны самого государства.

Поскольку весь смысл международно-правового регулирования состоит в достижении определенного конечного результата, к которому стремятся участники международного сообщества, то, по замечанию известного российского юриста И. И. Лукашука, "осуществление международно-правовых норм является, как правило, гораздо более сложной и ответственной задачей, чем их принятие". Разрешение этой задачи возможно лишь при наличии оптимального механизма имплементации как определенной совокупности правовых и организационных средств, используемых с целью воплощения предписаний норм международного права.

К моменту подписания Конвенции система предоставления статуса беженца в Республике Беларусь зарекомендовала себя с положительной стороны. По оценкам УВКБ ООН, она является лучшей в СНГ. Несмотря на экономические трудности, в республике за короткий срок были разработаны правовые основы защиты беженцев, созданы соответствующие государственные структуры, которые качественно проводят процедуру признания беженцем. Это стало возможным благодаря высокому профессионализму и большой самоотдаче сотрудников государственной миграционной службы Беларуси как на республиканском, так и на территориальных уровне. В свою очередь, этому также способствовало тесное и плодотворное сотрудничество государственных органов Республики, участвующих в реализации законодательства о беженцах, с Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь.

После принятия Закона Республики Беларусь "О присоединении Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев" в целях обеспечения исполнения международных обязательств по Конвенции на внутригосударственном уровне в соответствии с поручением Совета Министров Республики Беларусь по реализации статьи 2 названного Закона, по приведению законодательства в соответствие с данными международными актами, был разработан проект Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев". Для разработки указанного законопроекта МТСЗ создало рабочую группу из представителей заинтересованных министерств, других органов государственного управления и вузовской науки.

Необходимость принятия законопроекта была обусловлена тем, что некоторые положения Закона Республики Беларусь "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" и Закона "О беженцах" не соответствовали требованиям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и нуждались в приведении их в соответствие с данным международным актом, в связи с чем было внесено дополнение в Закон Республики Беларусь "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" и предложена новая редакция Закона Республики Беларусь "О беженцах".

Анализ практики применения Закона "О беженцах" 1999 г. привел к выводу о необходимости его более четкой структуризации, исключения некоторых положений, не применяемых на практике, уточнения полномочий органов государственного управления в вопросах, связанных с разрешением проблем беженцев. Как известно, Закон "О беженцах" 1999 г. состоял из 20 статей, ряд статей имели более 20 частей, что затрудняло их восприятие. В последней редакции Закона 46 статей, по объему они значительно меньше, что значительно удобнее при их применении.

Вместе с тем сохранена принципиальная структура построения данного нормативного правового акта. В нем четко определены основания и порядок признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами в Республике Беларусь, основания лишения, утраты статуса беженца. Устанавливаются также правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав и законных интересов иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, в соответствии с Конституцией и законодательством Республики Беларусь, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными договорами Республики Беларусь.

В целях приведения национального законодательства в соответствие с Конвенцией 1951 г. в новую редакцию Закона "О беженцах" включено положение Конвенции 1951 г. об обязательном допуске всех иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании беженцами, к процедуре признания беженцами. Данная норма позволит значительно сократить сроки рассмотрения ходатайств о признании беженцами, что, в свою очередь, сократит сроки пребывания на территории Республики Беларусь лиц, получивших отказ в признании беженцами. Согласно ранее действовавшему Закону Республики Беларусь "О беженцах" иностранец, которому отказано в регистрации ходатайства о признании беженцем, имел право в течение месячного срока обжаловать решение территориального органа по миграции об отказе в регистрации его ходатайства в республиканский орган государственного управления по миграции. Получив решение об отказе в удовлетворении жалобы, иностранец имел право на его обжалование в суд в течение месячного срока со дня получения отрицательного решения. В этой связи в новом Законе отсутствуют основания для отказа иностранцу в регистрации ходатайства о признании беженцем.

В новом Законе существенно дополнена статья 2 "Основные термины, используемые в настоящем Законе, и их определения". Так, в нее включены определения относительно членов семьи иностранца, ходатайствующего о признании беженцем, и имеющего статус беженца, дополнительно включены определения терминов "пункт временного поселения беженцев", "территориальные органы по миграции", "вынужденная миграция", "интеграция беженцев", "распределительные квоты", "регистрация ходатайств", "третья безопасная страна", пребывание в которой дает основания для отказа иностранцу в признании его беженцем.

Третья безопасная страна — это страна, в которой иностранец находился до прибытия в Республику Беларусь, за исключением случаев транзитного проезда через территорию этого государства, и мог обратиться с ходатайством о признании беженцем или получении убежища, поскольку это государство:

— соблюдает международные стандарты по правам человека в сфере убежища, установленные международно-правовыми актами универсального и регионального характера, включая нормы о запрещении пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания;

— соблюдает международные принципы о защите беженцев, предусмотренные Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев и Протоколом 1967 г., касающимся статуса беженцев, и, прежде всего, принцип невысылки; имеет национальное законодательство в сфере убежища и беженцев, и его соответствующие государственные органы предоставляют статус беженца и убежище.

В соответствии со статьей 2 Закона повышен, если так можно выразиться, статус удостоверения беженца. Теперь это документ установленного образца, удостоверяющий личность иностранца, признанного беженцем в Республике Беларусь. Согласно Закону "О беженцах" 1999 г., удостоверение беженца являлось документом, подтверждающим личность беженца. Указанное нововведение обусловлено тем, что при выдаче удостоверения беженца у иностранца принимается на хранение его национальный паспорт, а при необходимости вступления в какие-либо правоотношения, например получение почтового перевода, обмен валюты и т. д., требуется документ, удостоверяющий личность.

В Законе расширены и уточнены полномочия республиканских органов государственного управления по реализации Закона "О беженцах". Дополнены полномочия МВД, Министерства здравоохранения и Министерства образования, местных исполнительных и распорядительных органов. Так, в соответствии со статьей 8 Закона, расширены полномочия органов внутренних дел (ОВД) предписанием о том, что ОВД оформляют и выдают иностранцам, указанным в части второй статьи 37 Закона, разрешения на временное проживание в Республике Беларусь в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь.

На ОВД возлагается проведение экспертизы документов иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, при обнаружении в них признаков подделки. Кроме того, законодательно закреплены функции, ранее фактически выполнявшиеся органами внутренних дел, но не обозначенные в Законе, а именно: ОВД задерживают иностранцев за незаконное пребывание в Республике Беларусь; в случае, если задержанные иностранцы заявили о намерении ходатайствовать о признании беженцами в Республике Беларусь, незамедлительно уведомляют о данных иностранцах территориальные органы по миграции, а также беспрепятственно допускают представителей указанных органов для проведения собеседования и регистрации ходатайств; ОВД осуществляют регистрацию иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, и признанных беженцами в Республике Беларусь.

Согласно статье 10 Закона, Министерство здравоохранения Республики Беларусь обеспечивает обязательное бесплатное медицинское освидетельствование иностранцев, ходатайствующих о признании их беженцами; оказание иностранцам, ходатайствующим о признании беженцами, бесплатной скорой медицинской помощи; медицинское обслуживание несовершеннолетних детей иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, наравне с детьми — гражданами Республики Беларусь.

Министерство образования Республики Беларусь (ст. 11) обеспечивает доступ несовершеннолетних детей иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, а также иностранцев, не достигших возраста восемнадцати лет и прибывших на территорию Республики Беларусь без сопровождения их законных представителей, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, к обучению в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования, наравне с детьми — гражданами Республики Беларусь; определяет, по согласованию с Минтруда и соцзащиты Республики Беларусь, порядок установления опеки или попечительства над иностранцами, не достигшими возраста восемнадцати лет и не состоящими в браке, прибывшими на территорию Республики Беларусь без сопровождения их законных представителей, ходатайствующими о признании беженцами и признанными беженцами. В ранее действовавшем Законе полномочия Министерства здравоохранения и Министерства образования по его реализации отсутствовали.

В последней редакции Закона (ст. 12) дополнены полномочия местных исполнительных и распорядительных органов по реализации Закона в части установления опеки или попечительства над иностранцами, не достигшими возраста восемнадцати лет, прибывшими на территорию Республики Беларусь без сопровождения законных представителей и ходатайствующими о признании беженцами, а также в обеспечении других форм их устройства на воспитание.

В ныне действующий Закон "О беженцах" введена статья 15, регламентирующая порядок обращения с ходатайствами о признании беженцами несовершеннолетних иностранцев, прибывших в Республику Беларусь без сопровождения их законных представителей, и установления над ними опеки или попечительства.

В новом Законе (ст. 17) расширены права иностранца, ходатайство которого о признании беженцем зарегистрировано. Отныне эти лица имеют право на трудоустройство или занятие предпринимательской деятельностью в порядке, установленном законодательством для иностранцев, временно проживающих в Республике Беларусь. Причем с лиц, обратившихся с ходатайствами о признании беженцами, а также получивших отказ в признании беженцами либо предоставлении убежища, утративших статус беженца либо лишенных этого статуса, которые не могут быть высланы на территорию государства, где их жизни или свободе угрожает опасность, не взимается плата за выдачу специальных разрешений на занятие этими видами деятельности.

Дети иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, имеют право на обучение в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования. Иностранцам, ходатайствующим о признании беженцами и получившим отказ в признании беженцами, предоставлено право на судебную защиту.

Статьей 21 новой редакции Закона установлено, что, если в начальной стадии рассмотрения ходатайства иностранца становится очевидным, что ходатайство является явно необоснованным либо носит характер злоупотребления, по представлению территориального органа по миграции МТСЗ в течение одного месяца проводит ускоренную процедуру рассмотрения ходатайства и принимает решение об отказе в признании иностранца беженцем либо о направлении дела в территориальный орган по миграции для проведения полной процедуры рассмотрения ходатайства. Данная норма соответствует требованиям УВКБ ООН об обеспечении доступа к процедуре определения статуса беженца, позволяя одновременно сократить сроки пребывания в Республике Беларусь лиц, ходатайства которых являются явно необоснованными или носящими характер злоупотребления. В случае принятия решения по ускоренной процедуре об отказе в признании беженцем информация МВД и КГБ о наличии у иностранца, ходатайствующего о признании беженцем в Республике Беларусь, обстоятельств, предусмотренных статьями 3 и 30 Закона, не запрашивается.

Предусмотрено положение о том, что если один из членов семьи иностранца признан беженцем, члены семьи, прибывшие вместе с ним, в целях обеспечения принципа единства семьи также признаются беженцами. Члены семьи иностранца, признанного беженцем, прибывшие позже на территорию Республики Беларусь с целью воссоединения семьи, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 3 Закона, согласно принципу единства семьи также признаются беженцами в Республике Беларусь (ст. 22).

В Законе определены новые обстоятельства, необходимость в регламентации которых выявилась в процессе проведения процедуры определения статуса беженца. Речь идет о решениях о приостановлении рассмотрения ходатайства, о прекращении рассмотрения ходатайства (ст. 24), об аннулировании решения о предоставлении статуса беженца (ст. 27).

Перечисленные нормы позволят органам по миграции, не ограничивая прав беженцев на всестороннее и объективное рассмотрение ходатайств, исключить из процедуры тех иностранцев, которые рассматривают Беларусь только как транзитное государство на пути в другие страны Европы и подали ходатайства о признании беженцами исключительно с целью легализации своего пребывания в Республике Беларусь.

В Законе приведены в соответствие с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев основания для отказа в признании беженцем (ст. 30), для лишения и утраты статуса беженца (стст. 34 и 35). Например, в статье 30 исключен целый ряд положений, по которым иностранцу может быть отказано в признании беженцем, из статьи 35 Закона исключено основание для лишения статуса беженца по признаку создания угрозы здоровью населения Республики Беларусь.

В отличие от ранее действовавшего Закона "О беженцах" (ст. 17) в новый Закон не включено положение о предоставлении жилых помещений иностранцам, признанным беженцами, поскольку для них устанавливается льготная норма для проживания (прописки) в жилых помещениях, принадлежащих гражданам или юридическим лицам.

При подготовке Закона было учтено замечание УВКБ ООН о нежелательности установления сроков признания беженцами. Установлено, что иностранец признается беженцем до сохранения в государстве его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) угрозы жизни или свободе вследствие его расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В свете унификации и согласованного развития законодательства государств — участников Союза, определенного статьей 12 Устава Союза Беларуси и России, при разработке Закона учтена необходимость в определении общих с Российской Федерацией подходов в выработке согласованной политики по проблемам беженцев. В этой связи при разработке законопроекта использованы концептуальные положения законодательства Российской Федерации о беженцах. При разработке Закона был проанализирован и использован опыт правового регулирования вопросов, связанных с проблемой беженцев, в законодательстве ряда стран, таких, как Украина, Молдова, Венгрия, Германия, Литва и др.

В новом Законе учтены предложения Представительства УВКБ ООН по закреплению в нем основополагающих принципов, изложенных в ряде международных актов по проблемам беженцев, максимально использована терминология, применяемая в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.

Закон "О беженцах" разработан с учетом замечаний и предложений, поступивших в процессе его подготовки и согласования от заинтересованных министерств, ведомств и представителей науки. В целях реализации статьи 4 Закона Советом Министров Республики Беларусь 7 февраля 2003 г. был утвержден План подготовки проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с этим планом МТСЗ, совместно с другими заинтересованными министерствами, было поручено подготовить проекты следующих нормативных правовых актов: постановлений Совета Министров "Об утверждении положения об удостоверении беженца"; "Об утверждении Правил пребывания беженцев в Республике Беларусь"; "Об утверждении Правил временного размещения и содержания иностранцев на территории Республики Беларусь в случае их массового прибытия в Республику Беларусь по обстоятельствам, предусмотренным абзацем вторым статьи 2 Закона Республики Беларусь "О беженцах"; постановления МТСЗ "Об утверждении Инструкции о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь"; "Об утверждении формы бланка удостоверения беженца, Инструкции о порядке выдачи и обмена удостоверения беженца и Инструкции о порядке учета и хранения бланков удостоверений беженца".

Министерству здравоохранения совместно с МТСЗ было предложено подготовить постановление Министерства здравоохранения "Об утверждении Правил прохождения обязательного медицинского освидетельствования иностранцами, ходатайствующими о признании беженцами в Республике Беларусь".

Министерству образования совместно с МТСЗ необходимо было подготовить постановление "Об утверждении Правил установления опеки или попечительства над иностранцами, не достигшими возраста 18 лет и не состоящими в браке, прибывшими на территорию Республики Беларусь без сопровождения их законных представителей, ходатайствующими о признании беженцами и признанными беженцами".

МВД совместно с МТСЗ необходимо было подготовить постановление МВД "Об утверждении Правил прохождения обязательного дактилоскопирования иностранцами, ходатайствующими о признании беженцами в Республике Беларусь".

Правилами пребывания беженцев определены сроки проведения органами внутренних дел идентификации личности иностранцев, обратившихся с ходатайствами и не имеющих документов, удостоверяющих личность, сроки дактилоскопирования иностранцев, ходатайства которых зарегистрированы, сроки экспертизы документов, имеющих признаки подделки, сроки прохождения обязательного медицинского освидетельствования. Можно отметить, что в целом сняты временные ограничения для иностранцев и введены временные ограничения для госорганов, участвующих в процедуре признания иностранцев беженцами.

Пунктом 23 Правил установлено, что в период рассмотрения ходатайства иностранец, а также прибывшие с ним члены его семьи имеют право на занятие трудовой или предпринимательской деятельностью в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь для иностранных граждан и лиц без гражданста (ЛБГ), временно проживающих в Республики Беларусь. Эта норма определена статьей 17 Закона.

Правила временного размещения и содержания иностранцев на территории Республики Беларусь в случае их массового прибытия в Республику Беларусь по обстоятельствам, предусмотренным абзацем вторым статьи 2 Закона Республики Беларусь "О беженцах", разработаны во исполнение статьи 44 упомянутого Закона. Правила предусматривают, что лица, вынужденные искать убежища в ситуации массового прибытия, беспрепятственно допускаются на территорию Республики Беларусь.

Правила определяют обязанности республиканских органов госуправления по организации приема и размещения указанных иностранцев, устанавливают основные гуманитарные нормы обращения с иностранцами, допущенными на территорию Республики в ситуации массового прибытия.

Инструкция о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца разработана в соответствии со статьей 4 Закона "О беженцах" и определяет порядок реализации норм Закона, касающихся порядка рассмотрения ходатайств иностранцев о признании беженцами в Республике Беларусь, порядка вынесения решений о признании либо об отказе в признании беженцем, о приостановлении, прекращении, возобновлении рассмотрения ходатайств, об утрате и лишении статуса беженца, а также иных вопросов, связанных с определением статуса беженцев в Республике Беларусь.

В заключение своего выступления А. Бубич выразил надежду, что подготовленная в Республике Беларусь правовая база, меры, предпринимаемые по совершенствованию механизмов реализации законодательства в сфере миграции, использование опыта других стран, а также практическая помощи со стороны УВКБ ООН позволят иметь стабильную миграционную ситуацию в Беларуси.

С сообщением о практике организации информационного обеспечения проведения процедуры признания беженцем и проблемах, возникающих в процессе поиска необходимой информации и ее анализа, выступил главный специалист Департамента по миграции МТСЗ Сергей Черныш.

Процедуру признания иностранцев беженцами в Республике Беларусь проводят работники органов по миграции. Определение статуса беженца проводится на индивидуальной основе. При этом для вынесения объективного решения в отношении подавшего ходатайство о признании беженцем лица часто требуется дополнительная информация, которая может либо подтвердить, либо опровергнуть сообщенные при первичном собеседовании сведения. Для этого используются печатные издания, сеть Интернет. Основным источником сведений о положении в государствах происхождения беженцев является информация УВКБ ООН, содержащаяся в специализированной информационной системе Refworld. По запросам территориальных органов по миграции Департаментом по миграции производится поиск и анализ необходимой информации, которая направляется указанным органам. В Департаменте по миграции собраны и классифицированы по различным критериям (страноведческим, географическим и прочим) материалы, связанные с регулированием вынужденной миграции. По мере возможности указанные материалы постоянно обновляются и являются доступными работникам органов по миграции.

Руководитель проекта ЕС/ПРООН "Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь" Юрий Федоров поделился соображениями по вопросу обмена информацией. Он поставил несколько вопросов и попытался на них ответить.

1. Кто должен обмениваться информацией?

— Органы государственного управления между собой и если брать шире, то все три ветви власти (Минтруда и социальной защиты, МВД, Минюст, МИД, Госкомпогранвойск, Минздрав, прокуратура, суды, парламент, органы исполнительной власти и т. д);

— органы государственного управления с международными организациями;

— органы государственного управления с неправительственными организациями;

— неправительственные организации с международными организациями;

— органы государственного управления с аналогичными структурами других государств;

— неправительственные организации с неправительственными организациями других государств.

2. Какой информацией нужно обмениваться?

Это должно быть определено межведомственными инструкциями, соглашениями о сотрудничестве между правительством и международными организациями, соглашениями между отдельными органами государственного управления и международными организациями, в рамках проектов, подписанных как руководителями представительств международных организаций и представителями правительства, так и руководителями представительств международных организаций и руководителями министерств (государственных комитетов в ранге министерства). В любом случае эта информация должна охватывать все аспекты проблем беженцев и незаконной миграции (правовые, гуманитарные, организационные, процедурные, финансовые, технические, оперативно-розыскные).

3. Каким образом осуществлять обмен данной информацией?

Безусловно, обмен информацией между заинтересованными органами государственного управления, международными организациями, неправительственными организациями, различными партнерами за рубежом из числа государственных и негосударственных органов в идеале должен осуществляться в электронном виде в режиме on-line. Но, к сожалению, в полном объеме это осуществлять в настоящее время невозможно как по техническим, так и по организационным причинам.

Технические причины. В первую очередь органы государственного управления испытывают недостаток в техническом оснащении, чтобы создать компьютерную сеть обмена информацией.

Благодаря технической помощи УВКБ ООН начиная с 1997 г. в Госкомпогранвойск, МВД, Министерстве труда и социальной защиты много сделано для создания ведомственных компьютерных сетей обмена информацией, однако этот процесс далек от завершения, особенно на местах, и обмен информацией в основном осуществляется внутри ведомств с использованием модемной связи, а не электронной почты, что связано с нерешенными техническими и финансовыми вопросами.

Обмен информацией между органами государственного управления осуществляется на твердых носителях, что обусловлено отсутствием межведомственной электронной сети обмена информацией и, как следствие, необходимых межведомственных договоренностей о том, какой информацией нужно и можно обмениваться в электронном виде.

На взгляд Ю. Федорова, для надлежащей организации обмена информацией должен быть создан координирующий межведомственный орган по вопросам миграции. Целесообразно также рассмотреть вопрос о восстановлении Межведомственной комиссии по вопросам миграции при Совете Министров Республики Беларусь.

Государственная миграционная программа на 2001—2005 гг. предусматривает совершенствование существующих информационных баз данных по миграции, создание республиканской информационной сети по вопросам миграции, обеспечение создания единой общей миграционной статистики для изучения конкретных миграционных потоков.

Очевидно, что в решении данной задачи необходимы помощь международных организаций, организация взаимодействия по сопряжению с этой компьютерной сетью сетей, создаваемых по смежным проблемам по проектам ПРООН и МОМ "Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь" (ПРООН, МОМ), "Борьба с незаконным оборотом и торговлей наркотиками в Беларуси, Украине и Молдове" (ПРООН).

В будущем после создания межведомственной сети обмена информацией необходимо развивать эту систему по сопряжению с аналогичными системами стран ЕС, международных организаций.

О работе Службы по консультированию беженцев Белорусского движения медицинских работников, о ситуации в области защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежища в Республике Беларусь, участников семинара проинформировала сотрудник Службы юрисконсульт Татьяна Орловская. С 1995 г. в Республике Беларусь работает Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. С 1998 г. УВКБ ООН оказывает правовою помощь беженцам через Службу по консультированию беженцев (CКБ), которая является совместным проектом Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь и общественного объединения "Белорусское движение медицинских работников". Службы по консультированию беженцев работают в г. Минске и г. Витебске. Сотрудниками СКБ являются юристы и переводчики, оказывающие юридическую и социальную помощь беженцам и лицам, ищущим убежища. В круг лиц, которым СКБ оказывает помощь, входят лица, признанные беженцами на территории Республики Беларусь; лица, ходатайствующие о признании беженцами в Республике Беларусь, и лица, попадающие под защиту УВКБ ООН. В 2002 г. было зарегистрировано 1100 обращений в Службы по консультированию беженцев.

В мае 2001 г. Республика Беларусь ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. В связи с этим начался процесс приведения национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции. Так, в январе 2003 г. была принята новая редакция Закона "О беженцах", который вступил в силу в июле 2003 г. Кроме новой редакции Закона "О беженцах" (далее Закона) был принят ряд других нормативных актов, касающихся беженцев. В целом новое законодательство о беженцах теперь соответствует положениям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г. Однако в процессе изменения законодательства появились не только позитивные, но и некоторые негативные моменты.

Среди позитивных изменений следует отметить следующие: изменение процедуры предоставления статуса беженца — отмена процедуры регистрации ходатайств о признании беженцами; закрепление положений о разрешении на временное проживание в течение одного года для тех лиц, которым было отказано в предоставлении статуса беженца; отмена срока, на который предоставляется статус беженца (ранее этот срок составлял 3 года с возможностью последующего продления); закрепление обязательного медицинского освидетельствования и дактилоскопирования всех лиц, ищущих убежища; закрепление положений об обязательной записи фамилии беженца в удостоверении беженца и др. Были также закреплены новые положения, касающиеся несопровождаемых несовершеннолетних, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами.

К негативным моментам следует отнести изменение перечня прав лиц, признанных беженцами, и лиц, находящихся в процедуре. Так, теперь беженцы во многих правах приравнены к иностранным гражданам, постоянно проживающим в Республике Беларусь, хотя ранее приравнивались к гражданам Республики Беларусь. Кроме того, некоторые моменты до сих пор законодательно не урегулированы, и на практике возникает множество проблем. Основными моментами в области защиты беженцев, которые следует отметить, являются: процедура признания беженцем; правовое положение иностранцев, находящихся в процедуре признания беженцами (право на юридическую помощь и право на занятие трудовой деятельностью); правовое положение признанных беженцев; интеграция беженцев; законодательство о несопровождаемых несовершеннолетних, ходатайствующих о признании беженцами.

Процедура признания беженцем. С принятием нового законодательства, касающегося беженцев, все лица, ходатайствующие о признании беженцами, получили доступ к процедуре признания беженцем. Это, несомненно, позитивный момент, так как существовавшая ранее процедура регистрации ходатайств не соответствовала положениям Конвенции 1951 г. Лицам, ищущим убежища, отказывали в регистрации ходатайства по формальным основаниям, таким, как транзитный проезд через третью безопасную страну или признание ходатайства явно необоснованным и носящим характер злоупотребления. В результате лица, которым было отказано в регистрации, не получали доступа к процедуре признания беженцем и их дело не рассматривалось по существу. В связи с этим появился вопрос: имеют ли лица, которые ранее получили отказ в регистрации ходатайства и ходатайства которых соответственно не были рассмотрены по существу, право на новое обращение с ходатайствами о признании беженцами?

Существует мнение, что такие лица не получили доступа к процедуре и, в соответствии с действующим законодательством, имеют право на новое обращение в миграционную службу. Однако существует и другая точка зрения, а именно: в отношении таких людей уже была проведена процедура, и они не имеют права на новое обращение в миграционную службу. На данный момент отсутствует практика применения этих положений.

Новая редакция Закона "О беженцах" не предусматривает возможности отказа в регистрации ходатайства, но пункт 13 Инструкции "О процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, лишении и утрате статуса беженца" (далее Инструкции) предусматривает такую возможность для иностранцев, в отношении которых на момент подачи ходатайства уже проводится процедура признания беженцем. Таким образом, положения Инструкции не соответствуют положениям Закона.

Хотелось бы отметить вопросы, связанные с процедурой идентификации личности иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, не имеющих документов. Согласно пункту 22 Инструкции, иностранца, не имеющего документов, удостоверяющих личность, территориальный орган по миграции направляет в орган внутренних дел для проведения процедуры идентификации личности.

Орган внутренних дел проводит идентификацию личности в двадцатидневный срок, с момента начала процедуры идентификации, выдает иностранцу справку о подтверждении личности иностранца, с которой иностранец должен явиться в территориальный орган по миграции для проведения дальнейшей процедуры или получения направления в территориальный орган по миграции, имеющий неиспользованную квоту регистрации ходатайств. В случае, когда после выдачи иностранцу такой справки будут установлены факты, которые могут послужить основанием для внесения в нее изменений, выдачи новой справки или ее изъятия, процедура идентификации может быть продлена. Полная процедура идентификации должна быть завершена в срок, не превышающий двух месяцев с начала проведения процедуры.

Процедура проведения идентификации личности нормативно не урегулирована, существует лишь проект методических рекомендаций МВД Республики Беларусь для внутреннего пользования, который официально не публикуется. При принятии данный проект будет согласовываться с Департаментом по миграции для урегулирования всех спорных моментов. На практике данные вопросы решаются только на основании устных договоренностей с сотрудниками органов внутренних дел.

Правовое положение иностранцев, находящихся в процедуре признания беженцами (право на юридическую помощь и право на занятие трудовой деятельностью). Права таких иностранцев (или лиц, находящихся в процедуре) закреплены в статье 17 Закона "О беженцах". К таким правам относятся: получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях; проживание на время рассмотрения ходатайства в пункте временного поселения беженцев либо самостоятельное поселение; право на бесплатную скорую медицинскую помощь; получение денежной и иной помощи в порядке и размерах, установленных Советом Министров Республики Беларусь; трудоустройство или занятие предпринимательской деятельностью в установленном порядке; обучение детей в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования; подача заявления о прекращении рассмотрения ходатайства; судебная защита; пользование иными правами, предусмотренными законодательством и международными договорами Республики Беларусь для иностранных граждан и лиц без гражданства, временно проживающих в Республике Беларусь.

Здесь хотелось бы выделить право на получение юридической помощи. Лица, находящиеся в процедуре, не имеют права на получение бесплатной юридической помощи. В отличие от г. Минска, где доступ к правовой помощи более свободен, в регионах Беларуси получение правовой помощи вообще затруднительно. Оказанием юридической помощи беженцам и иностранцам, ходатайствующим о признании беженцами, занимается УВКБ ООН через Службы по консультированию беженцев в г. Минске и г. Витебске.

В статье 39 Закона закреплено право беженцев и лиц, ищущих убежища, на обжалование действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц в суд или вышестоящий орган. В соответствии со статьей 40 Закона отказ в признании беженцем может быть обжалован только в суде.

Подача жалобы является основанием для легального пребывания иностранца на территории Республики Беларусь. Использование права на обжалование является основанием для продления регистрации в органах внутренних дел.

Правовой статус и некоторые вопросы интеграции признанных беженцев. В соответствии со статьей 31 Закона признанные беженцы имеют право на: получение информации о своих правах и обязанностях; судебную защиту наравне с гражданами Республики Беларусь; обучение детей в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования, наравне с детьми — гражданами Республики Беларусь; получение профессионально-технического, среднего специального, высшего и послевузовского образования наравне с иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь; самостоятельное поселение в семье гражданина Республики Беларусь или постоянно проживающего в Республике Беларусь иностранца; медицинскую помощь наравне с иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь; получение содействия в направлении на профессиональное обучение и в трудоустройстве; трудоустройство или занятие предпринимательской деятельностью наравне с иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь; социальное обеспечение наравне с иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь; приобретение движимого и недвижимого имущества; получение в органах внутренних дел по месту проживания иностранца и членов его семьи в установленном порядке вида на жительство и проездных документов для выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь; обращение с заявлением в орган внутренних дел о предоставлении разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь по основаниям, не связанным со статусом беженца; обращение с заявлением о приобретении гражданства Республики Беларусь по истечении семи лет после признания беженцем; получение денежной и иной помощи в порядке и размерах, установленных Советом Министров Республики Беларусь; содействие Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь в получении сведений о близких родственниках, проживающих в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного местожительства беженца; участие в общественной деятельности; добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности либо прежнего обычного местожительства; выезд на местожительство в другое государство; пользование иными правами и свободами наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, законами и международными договорами Республики Беларусь.

Обязанности иностранца, признанного беженцем, закреплены в статье 32 Закона. Иностранец, признанный беженцем, обязан: соблюдать Конституцию Республики Беларусь, Закон "О беженцах", иные акты законодательства Республики Беларусь и уважать национальные традиции; в течение трех рабочих дней после получения удостоверения беженца зарегистрироваться в органе внутренних дел по месту проживания; сообщить в течение семи дней в территориальный орган по миграции и соответствующий орган внутренних дел сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Республики Беларусь или гражданства другого государства; проходить ежегодную перерегистрацию в территориальном органе по миграции; сообщать в территориальный орган по миграции о намерении переменить место проживания в Республике Беларусь либо выехать на местожительство за пределы территории Республики Беларусь; сняться с учета в территориальном органе по миграции и соответствующем органе внутренних дел при смене места проживания и в течение трех рабочих дней со дня прибытия к новому месту проживания стать на учет в территориальном органе по миграции и зарегистрироваться в органе внутренних дел; выполнять иные обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, законами и международными договорами Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 26 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. государства — участники Конвенции должны предоставлять беженцам, законно пребывающим на их территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах их территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.

Аналогичные положения закреплены в Законе "О беженцах" Республики Беларусь, но с некоторыми ограничениями. Признанные беженцы имеют право на самостоятельное поселение в семье гражданина Республики Беларусь или постоянно проживающего в Республике Беларусь иностранца. По истечении шести месяцев со дня признания беженцем лицо обязано обратиться в орган внутренних дел по месту проживания за получением разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь. Для оформления вида на жительство беженец должен найти место для прописки.

Необходимо отметить вопросы, касающиеся права на получение медицинской помощи. Ранее признанные беженцы имели такие же права, как и граждане Республики, Беларусь, теперь их положение ухудшилось, так как они приравнены к иностранным гражданам, постоянно проживающим в Республике Беларусь. Право на медицинскую помощь — это социальное право, соответственно для получения права на бесплатную медицинскую помощь признанные беженцы должны заниматься трудовой или предпринимательской деятельностью. Беженцы и лица, находящиеся в процедуре, имеют право на бесплатную экстренную медицинскую помощь. Однако дети-беженцы имеют право на получение бесплатной медицинской помощи.

Относительно права на образование: дети-беженцы имеют право на получение образования наравне с детьми — гражданами Республики Беларусь, признанные беженцы имеют право на получение образования наравне с иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими на территории Республики Беларусь. При обращении в школы с заявлениями о приеме беженцы иногда получают необоснованные отказы.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Последние изменения в законодательстве о беженцах являются позитивными и почти полностью соответствуют положениям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Но, как показывает практика, некоторые проблемы остаются. На данный момент наиболее актуальными вопросами, требующими урегулирования, являются: работа с лицами, ходатайствующими о признании беженцами, не имеющими документов, удостоверяющих личность; реализация права на трудоустройство и иные вопросы интеграции беженцев.

В соответствии с международными стандартами в Беларуси внедрена и практически применяется процедура обжалования решений, принятых миграционными органами в отношении лиц, ходатайствующих о статусе беженца. О работе в этом направлении участников Семинара проинформировала адвокат Специализированной юридической консультации Минской городской коллегии адвокатов Наталья Макарчик. Тема ее сообщения — "Последствия отказа в признании беженцем и необходимость защиты: обжалование/приостановление исполнения (обжалование в вышестоящем органе или в суде)".

Статья 16 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев гарантирует лицам, ищущим убежища, свободный доступ в судебные органы на территории всех государств, подписавших Конвенцию. Закон Республики Беларусь "О беженцах" от 22 февраля 1995 г. в редакции Закона от 4 января 2003 г. № 178-З предоставляет право лицам, которым отказано в предоставлении статуса беженца, обратиться в суд за защитой своих прав.

До принятия новой редакции Закона 90% случаев обращения в суды составляли обжалования отказа в регистрации ходатайства. К счастью, и это несомненный прогресс, все ходатайства на сегодняшний день не отвергаются на стадии регистрации, а рассматриваются по существу.

На сегодняшний день основные категории дел, поступающих в суды, следующие: обжалование отказа в предоставлении статуса беженца; обжалование утраты статуса беженца или лишения статуса беженца.

Обжалование производится в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений путем подачи жалобы (гл. 29 ГПК РБ). Обжаловать можно неправомерные действия и организаций, не являющихся юридическими лицами, т. е. и территориального (областного) органа по миграции. Обжаловать можно не только действие, но и бездействие государственных органов и должностных лиц. Так, если сотрудник миграционной службы отказывает в приеме ходатайства либо иным образом не исполняет свои обязанности, данное бездействие может быть обжаловано в суд.

Субъект обжалования. Жалоба может быть подана в суд гражданином, права которого нарушены, или его представителем. Иногда необходимость подачи жалобы возникает у несовершеннолетних граждан, прибывших в Республику Беларусь без сопровождения взрослых. В случае нарушения прав несовершеннолетнего лица жалобу могут подать: родители или попечители, если таковые имеются; жалобу может подать сам несовершеннолетний; жалобу может подать любое лицо.

Согласно статье 59 ГПК Республики Беларусь права и охраняемые законом интересы несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, а также граждан, признанных недееспособными, защищаются в суде их законными представителями — родителями, усыновителями или опекунами.

Права и охраняемые законом интересы несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также граждан, признанных ограниченно дееспособными, защищаются в суде их родителями, усыновителями или попечителями, однако суд обязан привлекать к участию в таких делах самих несовершеннолетних или граждан, признанных ограниченно дееспособными.

Согласно части 2 статьи 189 КОБС Республики Беларусь ребенок вправе обратиться за защитой своих прав и интересов в органы опеки и попечительства, прокуратуру, а с четырнадцати лет — и в суд, а также осуществлять защиту прав и интересов через своих законных представителей.

Согласно статье 87 и пункту 4 статьи 85 ГПК Республики Беларусь о защите интересов несовершеннолетних обратиться в суд с заявлением может любой гражданин. Даже если у несовершеннолетнего нет родственников, в суд может подать жалобу любое лицо. Более того, в соответствии с пунктом 13 статьи 4 Закона Республики Беларусь "О государственной пошлине" от 10 января 1992 г. № 1394-XII освобождены от уплаты госпошлины в судебных учреждениях граждане, обратившиеся в случаях, предусмотренных действующим законодательством, с заявлениями в суд в защиту прав и интересов других юридических и физических лиц.

Порядок подачи жалоб в суд первой инстанции. По общему правилу, закрепленному в ГПК Республики Беларусь, жалоба, кроме случаев, когда законодательством установлен иной порядок, подается в суд после обжалования действия государственного органа, юридического лица, а также организации, не являющейся юридическим лицом, должностного лица, вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, юридическому лицу, организации, должностному лицу, органу военного управления, который обязан рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок.

Новая редакция Закона установила следующее правило. Статья 39: иностранцы, ходатайствующие о признании беженцами и признанные беженцами, а также их законные представители имеют право на обжалование решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, связанных с исполнением настоящего Закона, в вышестоящий орган и (или) суд. Лица, виновные в нарушении настоящего Закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Статья 40: жалоба на решение Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь о прекращении рассмотрения ходатайства, об отказе в признании беженцем, об утрате статуса беженца либо о лишении статуса беженца может быть подана в суд в течение одного месяца со дня получения иностранцем такого решения.

Указание в статье на обжалование именно решения Минтруда и социальной защиты представляется несколько некорректным. Логичнее было бы указать обжалование решения компетентного органа.

Подсудность дел. Данные жалобы подаются в суд по месту нахождения государственного органа, юридического лица, организации или по месту работы должностного лица, чьи действия обжалуются. Таким образом, на сегодняшний день жалобы на отказ в предоставлении статуса беженца или на иное решение Департамента по миграции МТСЗ подаются в суд Центрального района г. Минска. Данная подсудность является не совсем обоснованной, так как заявитель, проживающий, к примеру, в Гомеле или Гродно, должен обжаловать отказ в предоставлении статуса беженца только в Минске. Учитывая, как правило, тяжелое материальное положение лиц, ищущих убежища, и короткий срок для обжалования, это правило часто затрудняет возможность подачи жалобы.

Срок для подачи жалобы. Статьей 15 Закона "О беженцах" установлен месячный срок для подачи жалобы в вышестоящий орган или суд. Данный срок исчисляется или со дня получения гражданином отказа вышестоящего государственного органа, юридического лица, организации либо должностного лица в удовлетворении жалобы (если отказ получен по почте, то срок исчисляется по почтовому штемпелю), или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования — со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Если срок для подачи будет пропущен, то суд откажет в принятии жалобы. Однако срок для подачи жалобы является процессуальным и может быть восстановлен судом.

Право на пребывание в стране на время обжалования. Заявитель имеет право на пребывание в стране на все время рассмотрения жалобы как в вышестоящем органе, так и в суде. Причем заявитель имеет право находиться в Республике Беларусь до вступления решения по его жалобе в законную силу. Согласно статье 40 Закона до принятия решения по жалобе на решение Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь о прекращении рассмотрения ходатайства либо об отказе в признании беженцем иностранец, подавший жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные статьями 17 и 18 Закона "О беженцах". До принятия решения по жалобе на решение МТСЗ об утрате статуса беженца либо о лишении статуса беженца иностранец, подавший жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные статьями 31 и 32 настоящего Закона. До принятия решения по жалобе иностранец, подавший жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные статьями 10 и 12 настоящего Закона. Таким образом, данная категория граждан имеет право находиться на территории Республики Беларусь в течение месяца со дня получения отказа. Это время предоставлено им законом для подготовки и подачи жалобы в суд. Следовательно, на этот срок заявителю должна предоставляться регистрация.

Содержание жалобы должно соответствовать требованиям ГПК. К жалобе прилагаются документы, подтверждающие позицию заявителя. В частности, обязательно должны быть приложены: копия обжалуемого решения; другие письменные доказательства при их наличии; копия жалобы; квитанция об уплате государственной пошлины или заявление с просьбой об освобождении от уплаты госпошлины. В случае невыполнения данных требований жалоба может быть оставлена судом без движения до устранения недостатков.

Госпошлина. Подача жалоб на неправомерные действия государственных органов облагается государственной пошлиной. На сегодняшний день государственная пошлина с жалоб на решения органов по миграции об отказе в признании беженцами, об утрате статуса беженца или лишении статуса беженца снижена до 1 базовой величины. Ранее госпошлина, взимаемая с жалоб на действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан, равнялась 5 минимальным заработным платам (согласно Декрету Президента № 3 — "базовым величинам").

Действующая ставка являлась непомерным бременем для большинства заявителей из категории беженцев. Как правило, лица данной категории являются малообеспеченными. Они не имеют постоянного и легального источника доходов на территории Республики Беларусь. В результате лица, ищущие убежища, иногда не могли реализовать свое право на судебную защиту и, как следствие, право на убежище, предоставленные им рядом международно-правовых документов и Конституцией Республики Беларусь.

Конституционный суд Республики Беларусь своим решением от 15 января 2002 г. постановил: "Предложить Совету Министров Республики Беларусь рассмотреть вопрос о снижении размера ставки государственной пошлины либо о предоставлении льготы по уплате государственной пошлины лицам, обжалующим в судебном порядке отказ в регистрации ходатайства о признании их беженцами и отказ в признании беженцами", что и было исполнено.

Если при подаче жалобы у заявителя не будет возможности уплатить сумму в 1 базовую величину, то он имеет право просить суд об освобождении от уплаты госпошлины. Статья 130 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь предусматривает, что суд или судья, исходя из имущественного положения гражданина, вправе полностью или частично освободить его от уплаты судебных расходов. Статья 5 Закона Республики Беларусь от 10 января 1992 г. "О государственной пошлине" воспроизводит положения Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь.

К сожалению, суды лишь в редких случаях освобождают лиц, ищущих убежища, от уплаты государственной пошлины. Так, суд Центрального района г. Минска отказал несовершеннолетнему гражданину Афганистана С. в освобождении от уплаты госпошлины из-за отсутствия документов, свидетельствующих о тяжелом материальном и семейном положении заявителя. Необходимо отметить, что постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 июня 2001 г. № 933 "Об освобождении Комитета по миграции и территориальных органов по миграции от уплаты государственной пошлины за подачу кассационных жалоб на решения судов" Комитет по миграции был освобожден от уплаты госпошлины.

Рассмотрение дела в судебном заседании. После возбуждения производства по делу судья осуществляет подготовку дела к судебному рассмотрению. Рассматриваются ходатайства сторон, истребуются необходимые документы. Целесообразно при подаче жалобы сразу просить суд истребовать материалы рассмотрения дела в государственном органе. После назначения дела к слушанию заявитель уведомляется о дне слушания дела повесткой (по адресу, указанному в жалобе). Юридически заинтересованным в исходе дела лицам, если они не владеют (или недостаточно владеют) языком судопроизводства, обеспечивается право ознакомиться с материалами дела и участвовать в судебных действиях через переводчика, а также право выступать в суде на языке, которым они обычно пользуются. Судебные документы в установленном порядке вручаются юридически заинтересованным в исходе дела лицам по их выбору, на языке судопроизводства или языке, которым эти лица пользовались в данном процессе (ст. 16 ГПК РБ).

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судом не позднее месячного срока со дня поступления заявления в суд (ст. 37 ГПК РБ). Дело слушается по общим правилам гражданского процессуального законодательства.

Заявителям необходимо знать, что при рассмотрении дела они имеют следующие права: подавать заявления, знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии представленных документов и требовать их удостоверения, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим участникам судопроизводства по делу, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, обжаловать (опротестовывать) судебные постановления, а также совершать иные процессуальные действия, предусмотренные Кодексом.

Рассмотрение жалобы в судебном заседании — это состязательный процесс, однако важно, что по данной категории дел обязанность доказывания лежит не на заявителе, а на госорганах; именно государственные органы обязаны представить суду материалы, послужившие основанием для соответствующих действий (бездействия), и доказать, что ими было вынесено правильное и обоснованное решение.

Решение суда по делу. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Решение суда обосновывается на тех доводах, которые были исследованы в судебном заседании. Своим решением суд может: либо, признав обжалуемые действия (бездействие) неправомерными, ущемляющими права гражданина, вынести решение об обоснованности жалобы и обязанности устранить допущенное нарушение; либо, установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, юридического лица, организации или должностного лица, вынести решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение оглашается в судебном заседании, и судья разъясняет содержание решения, порядок и сроки его обжалования. Решение суда составляется без мотивировочной части (т. е. суд не объясняет, почему было принято именно такое решение). Мотивировочная часть решения составляется по требованию юридически заинтересованных в исходе дела лиц. Причем такое требование может быть заявлено до удаления суда в совещательную комнату для вынесения решения или в течение 10 дней после оглашения решения.

сполнение решения суда. Решение суда по жалобе для устранения допущенных нарушений направляется руководителю государственного органа, юридического лица, организации, должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, юридическому лицу, в организацию, должностному лицу в течение трех дней со дня вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения суда по жалобе должно быть сообщено суду и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные статьей 537 ГПК Республики Беларусь, а именно может наложить штраф на юридическое лицо в размере до 1000 базовых величин.

На практике ни разу не возникало случаев неисполнения или несвоевременного исполнения решения суда органами миграционной службы.

Заявитель должен после вступления решения суда в законную силу обратиться в канцелярию суда, где ему будет выдано на руки подписанное судьей и заверенное печатью суда решение. Заявитель имеет право получить решение суда один раз бесплатно. Позже, в случае необходимости, всегда можно получить на руки копию решения суда, уплатив государственную пошлину.

Подача кассационной жалобы. Заявитель, в случае вынесения неудовлетворительного для него решения суда, имеет право на обжалование решения суда в кассационном порядке. Решение суда первой инстанции вступает в законную силу через 10 дней после вынесения решения. Исключением из этого правила являются случаи, когда какой-либо из заинтересованных сторон подана кассационная жалоба в вышестоящую инстанцию. В случае подачи кассационной жалобы или принесения кассационного протеста решение, если оно не отменено или не изменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела вышестоящим судом (областными или Минским городским).

Рассмотрение дела судом кассационной инстанции. Производство по делам в судах кассационной инстанции ведется в соответствии с правилами ГПК РБ, в том числе с правилами, установленными для производства по делам в суде первой инстанции с учетом сущности кассационного производства. Порядок рассмотрения кассационной жалобы или кассационного протеста в суде второй инстанции осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных статьей 406 ГПК Республики Беларусь.

При рассмотрении дела суд проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции как в обжалованной, так и в не обжалованной части, а также относительно лиц, не подавших жалобу. Суд не связан доводами кассационной жалобы и обязан проверить дело в полном объеме. Суд, рассмотрев дело в кассационном порядке, вправе своим определением: оставить решение без изменения, а кассационную жалобу (кассационный протест) — без удовлетворения; отменить решение полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, если ошибки, допущенные судом первой инстанции, не могут быть исправлены судом кассационной инстанции; отменить решение полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить заявление без рассмотрения; изменить решение или вынести новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, если по делу не требуется собирания или дополнительной проверки доказательств, обстоятельства дела установлены судом первой инстанции полно и правильно, но допущена ошибка в применении норм материального права; изменить решение или вынести новое решение на основании исследованных в суде кассационной инстанции материалов дела и новых доказательств, если на основании исследованных в суде кассационной инстанции материалов и новых доказательств установлены все фактические данные, необходимые для разрешения спора в соответствии с законодательством.

Теперь решение суда первой инстанции и определение суда кассационной инстанции могут быть отменены только в случае, если будет принесен протест в порядке надзора, и в случае возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам. С этого момента заявитель в случае отказа в удовлетворении жалобы теряет право на пребывание в стране.

Пересмотр решений в порядке надзора. Тот факт, что решение суда уже вступило в законную силу, не лишает заявителя права жаловаться и далее. Последующая процедура также требует подачи жалобы заинтересованным лицом, однако жалоба сначала рассматривается должностными лицами, имеющими право принесения протеста, а затем должностное лицо приносит или, соответственно, не приносит протест, который, в свою очередь, рассматривается уполномоченным органом. Подача надзорной жалобы, в отличие от кассационной, не гарантирует рассмотрение дела судом.

На пленарных заседаниях, в дискуссиях, в трех рабочих группах различные аспекты проблем нелегальной миграции и беженцев в своих выступлениях проанализировали член Комиссии по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь Андрей Лосев, директор Департамента по миграции МТСЗ Леон Яхновец, главный специалист Управления по делам беженцев Департамента по миграции МТСЗ Евгений Кремко, юрист Специализированной юридической консультации Минской городской коллегии адвокатов Галина Комаровская, доцент Академии МВД Лариса Васильева, исполнительный директор Международного общественного объединеия по изучению ООН и информационно-образовательным программам Андрей Селиванов, руководитель Витебской областной миграционной службы Галина Шейко, другие участники семинара.

Миграция превратилась в масштабное явление международной жизни, оказывающее существенное влияние на мировые процессы, на социально-экономическую обстановку многих государств. Участники семинара проанализировали существующую ситуацию, достигнутый уровень в сфере убежища и противодействия нелегальной миграции и обсудили практические пути решения имеющихся проблем. Выступления участников семинара от Беларуси представили картину современного состояния проблемы беженцев и проблем миграции в Республике Беларусь, осветили разные стороны деятельности созданной в Беларуси достаточно эффективной системы защиты беженцев и управления миграционными процессами, системы, в значительной степени соответствующей современным международным стандартам, а также определили задачи, требующие первоочередного решения, и направления деятельности на перспективу. К числу предложений по обсуждаемым проблемам выступающие отнесли следующие:

— необходимость дальнейшего совершенствования законодательства Республики Беларусь и практики его применения (толкование и применение понятий "третья безопасная страна" и "заведомо необоснованное ходатайство"; определенные затруднения в подаче обжалований на отказные решения; возможность толкования некоторых норм Закона "О беженцах" в ограничительном смысле, в частности узкое определение в нем семьи иностранца; острота для беженцев проблемы прописки);

— целесообразность возобновления деятельности высокопоставленного органа для координации деятельности по вопросам миграции, каким до сентября 2001 г. являлась Межведомственная комиссия по вопросам миграции при Совете Министров Республики Беларусь;

— совершенствование координации деятельности различных государственных органов по миграционным проблемам;

— договорное оформление межгосударственного и межведомственного сотрудничества в рамках Седерчепингского процесса при участии УВКБ ООН;

— необходимость оказания поддержки Республике Беларусь со стороны европейских государств в ее усилиях по регулированию миграционных потоков.

Проанализированные участниками семинара проблемы беженцев и нелегальной миграции, практические вопросы, обмен опытом работы с представителями всех граничащих с Беларусью государств, безусловно, имеют важное значение для Беларуси, реализующей практические шаги в решении чрезвычайно острых проблем в сфере регулирования миграционных потоков. Усилиями всех заинтересованных ведомств в Республике Беларусь удалось создать эффективную систему управления миграционными процессами, что позволило минимизировать их негативное социально-политическое влияние на жизнь белорусского общества. Вместе с тем, с развитием новых тенденций и процессов, она нуждается в постоянном совершенствовании.

Выступления участников семинара аргументированно подтвердили значительный прогресс и достижения Беларуси в сфере предоставления убежища и противодействия нелегальной миграции, активную деятельность Беларуси по выполнению своих международных обязательств. Беларусь открыта для эффективного сотрудничества, готова и впредь неуклонно выполнять принятые на себя обязательства, активно участвовать в справедливом распределении ответственности и обязанностей.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter