Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 1
международные отношения
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПО МИГРАЦИИ В БЕЛАРУСИ
Александр Капировский
Капировский Александр Николаевич — глава Представительства Международной организации по миграции в Республике Беларусь
Проблемы миграции, возникающие сегодня в связи с движением населения, мигрантов, перемещенных лиц, не нуждаются в представлении. Люди мигрируют добровольно или вынужденно вследствие различных, часто накладывающихся друг на друга причин: в поисках рабочих мест или в результате политической, экономической или социальной нестабильности в их родных странах; убегают от войн, политических, этнических или религиозных конфликтов; спасаются от нарушений прав человека, преследований, дискриминации, от стихийных бедствий. Нужда, низкий уровень экономического развития и малые заработки во многих странах востока и юга сделали западные страны центрами устремлений миграционных потоков. К этому добавились доступные транспорт, информация, система оказания помощи. Принятые в последние десятилетия меры по контролю миграции снизили поток эмигрантов в Европу, но не смогли его остановить, миграционное давление не ослабло, как не ослабла и потребность многих стран в услугах рабочих-мигрантов. Особую озабоченность государств вызывают растущие масштабы нелегальной миграции [1]. Принявшее широкие масштабы стремление мигрировать нелегально может быть ослаблено только при помощи долгосрочных действий, при эффективном сотрудничестве заинтересованных стран. Вне зависимости от строгости пограничного контроля "нелегальные миграционные потоки будут с трудом поддаваться контролю, пока существуют глубинные причины миграции в направлении юг — север" [1—3]. Хотя причины миграции не новы, новыми могут оказаться проблемы и возможности, и, следовательно, новыми должны быть пути их решения.
Международная организация по миграции (МОМ) была основана в 1951 г. как Межправительственный комитет по европейской миграции для организации обеспечения миграционной помощи с тем, чтобы гарантировать управляемость миграционных потоков и облегчать устройство мигрантов и их интеграцию в общество. В настоящее время МОМ объединяет более 100 государств-членов и около 30 государств-наблюдателей. Штаб-квартира MOM находится в Женеве (Швейцария). Деятельность МОМ включает помощь в организации регулярной и гуманитарной миграции, технического сотрудничества, добровольного возвращения людей, которым отказано в убежище, сбора и распространения миграционной информации, в предоставлении экспертных услуг и обучения.
Устав МОМ. В преамбуле пересмотренного Устава МОМ, принятого в 1989 г. [4], указывается, что содействие миграции на международном уровне, как правило, требует "обеспечения упорядоченного передвижения миграционных потоков по всему миру и облегчения… расселения и… интеграции" [4, 5]. Подобное содействие может потребоваться для временной миграции, миграции с последующим возвращением и межрегиональной миграции. (В понятие международной миграции могут быть включены беженцы, перемещенные лица, а также другие лица, которые были вынуждены покинуть места своего проживания, спасаясь от преследований. Такие лица подмандатны другой международной организации — Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев.) Устав МОМ устанавливает перечень ключевых организационных и поддерживающих развитие принципов: взаимосвязь между миграцией и экономическими, социальными и культурными условиями в развивающихся странах, тесное сотрудничество и координация по вопросам, касающимся миграции, между государствами, МОМ, правительственными и общественными организациями. В Уставе МОМ подчеркнуты принципы свободного передвижения лиц, добровольности миграции, а также обязательности сохранения внутреннего достоинства и самоуважения самих мигрантов.
Сферы деятельности МОМ. В первые годы функционирования МОМ основными проблемами считались проблема перемещенных лиц в Европе, будущие миграционные потоки, а также упорядоченная миграция различных национальных групп, желающих эмигрировать из-за перенаселенности в Европе. К приоритетным направлениям деятельности относились транспортная проблема и облегчение передвижения с континента на континент [6]. В настоящее время задачи и функции МОМ значительно расширились, в их число входят:
— осуществление программ по переселению, прежде всего из "горячих точек" и кризисных регионов планеты (за годы своего существования МОМ оказала помощь 11 млн мигрантов);
— содействие при добровольном возвращении на родину (тем, кому отказано в убежище, жертвам торговли людьми, мигрантам, оказавшимся в затруднительном положении, без средств к существованию, некоторым категориям трудовых мигрантов, квалифицированным специалистам из развивающихся стран);
— проведение медицинских программ (медицинское обследование предполагаемых мигрантов, иммунизация, консультации по вопросам ВИЧ, медицинская помощь уязвимым группам населения в постконфликтных районах, медицинская эвакуация из военных зон, медицинское сопровождение);
— техническое сотрудничество по вопросам миграции, направленное на усиление потенциала правительств;
— борьба с торговлей людьми (защита жертв, медицинская и юридическая помощь, возвращение и реинтеграция, распространение информации, техническое содействие государственным и другим организациям по борьбе с торговлей людьми, проведение семинаров и других мероприятий).
Кроме того, МОМ осуществляет деятельность, связанную с информационным обеспечением миграции [7—10].
Деятельность МОМ в Восточной Европе включает четыре приоритетных направления, которые должны успешно осуществляться по мере получения средств:
— техническая помощь государствам в целях развития способности управления всеми аспектами миграции, включая чрезвычайные ситуации;
— информационная деятельность по сбору данных о потенциальных миграционных потоках и предоставлению информации потенциальным мигрантам [13];
— организованное перемещение нуждающихся в этом лиц;
— реинтеграция мигрантов, возвращающихся на родину.
Осуществляются программы технического сотрудничества в области миграции, имеющие целью повышение квалификации государственных служащих, местных властей по формулированию и претворению в жизнь миграционной политики, а также координацию усилий различных органов, участвующих в работе с потоками мигрантов.
Главные направления деятельности МОМ в СНГ — меры в контексте Конференции СНГ, состоявшейся в Женеве в 1996 г. Важным результатом этой Конференции стало принятие Программы действий, в которой были согласованы и определены меры по улучшению контроля за системами управления миграционными потоками по всему СНГ. МОМ, наряду с УВКБ ООН и ОБСЕ, представляет международное сообщество в работе с правительствами СНГ с целью реализации мер, содержащихся в Программе действий. Главные задачи МОМ изложены в основном разделе Программы действий, в котором определяются разработка национальных мер, политики, законодательства, создание национальных миграционных структур, а также задачи по улучшению контроля нелегальной миграции. Все представительства МОМ руководствуются Программой по укреплению возможностей и управлению миграцией. Программа управления миграцией обеспечивает создание единой основы для выработки подходов к решению миграционных вопросов. Она является общей основой, но при ее детализации учитываются специфические потребности и особенности конкретной страны СНГ. Программы всех стран имеют своей целью предоставление технического содействия, помощи и поддержки правительствам для основания и создания объединенных, или, по крайней мере, согласованных национальных систем управления миграцией.
Представительство МОМ в Республике Беларусь начало свою работу в декабре 1996 г. Республика Беларусь участвует в работе MOM в качестве наблюдателя с ноября 1994 г.
Представительство MOM в Беларуси, в меру своих возможностей, оказывает содействие усилиям правительства по решению миграционных проблем. В частности, Представительством осуществлен ряд программ и проектов, направленных на снижение объема нелегальной миграции.
В 1996—1997 гг. проведен ряд семинаров по трудовой и нелегальной миграции, а также оказано техническое содействие Государственному комитету пограничных войск (ГКПВ) и Государственной миграционной службе (ГМС, ныне Департамент по миграции при Министерстве труда и социальной защиты), в основном, для создания информационных сетей и электронного обмена данными.
В 1997—1998 гг. оказана помощь в добровольном возвращении на родину нелегальных мигрантов, пребывающих на территории Беларуси в сложном положении, без жилья и средств к существованию, а также студентов из развивающихся стран, окончивших республиканские высшие учебные заведения по контрактам бывшего СССР.
В 1999—2001 гг. реализован проект "Иммиграционный контроль в Республике Беларусь и Украине: управление совместной границей". В этом проекте, возможно, в наиболее полной мере воплотился системный подход решения миграционных проблем посредством совместного управления границей [15]. Так как по своему определению нелегальная миграция носит транснациональный характер, очень важны сотрудничество и координация действий сопредельных государств, что умножает результативность односторонних национальных мер и усилий. Поэтому внимание Представительства МОМ сосредоточено на работе с сопредельными государствами с целью повышения эффективности посредством совместного пограничного контроля.
Проект осуществлялся на напряженном участке белорусско-украинской границы между Гомелем и Черниговом, где проходит железная дорога и автомагистраль и где отмечалось наибольшее количество нарушений границы и наибольшее количество задержанных нелегальных мигрантов. Был создан объединенный белорусско-украинский координационный центр, соединивший пункты пропуска и погранзаставы, в котором постоянно находятся офицеры погранвойск Беларуси и Украины. Непосредственно здесь разработан целый комплекс документов и инструкций и осуществляется оперативная, быстрая координация и отработка совместного реагирования на обстановку; создана система обмена информацией; обеспечен кратчайший доступ к информации и возможность быстрого реагирования для оперативного состава и командования обеих стран.
В рамках проекта была создана система радиосвязи между подразделениями погранвойск (посредством стационарных, автомобильных и переносных радиостанций "Моторола"), развернута объединенная система мониторинга и наблюдения за так называемым "зеленым" сектором границы (основанная на действии высокочувствительных сейсмических датчиков и инфракрасных камер с ретрансляторами, сигнализирующих о несанкционированном доступе и распознающих направление движения и движущийся объект — человека, автомобиль, животное), погранотряду и УВД Гомельской области предоставлена компьютерная и иная оргтехника для создания баз данных и оперативного обмена информацией [12].
Проект "принес вполне удовлетворительные результаты, привлек широкое международное внимание и доказал свою применимость для многих других стран, которые приступают к созданию похожих систем и моделей. Это очень значительное и конкретное достижение" [16]. Проект привлек также внимание органов власти не только в этом регионе, но и за его пределами — в СНГ, Средней Азии и на Балканах, где, на основе белоруско-украинской модели, которую представители этих регионов наблюдали и изучали, приступили к разработке схожих проектов (на участках границы между Харьковом и Белгородом, между Украиной и Молдовой, между среднеазиатскими государствами). "Эти проекты окажут влияние на общую динамику развития нелегальной миграции" [16]. Реализация этого проекта — один из удачных примеров того, как МОМ видит и как подходит к вопросам взаимодействия между странами и международными организациями.
С октября 2002 г. Представительство МОМ реализует проект "Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь", который осуществляется в тесном сотрудничестве с МВД Республики Беларусь и Программой развития ООН, при финансовой поддержке Шведского управления международного развития и сотрудничества и Госдепартамента США.
Актуальность проблемы торговли людьми как компонента транснациональной организованной преступности очевидна. Торговля людьми за последние годы выросла в острую проблему современного мира [17, 18]. Всего 10 лет назад термин "торговля людьми" крайне редко использовался при обсуждении миграционной политики. Сегодня же более 140 стран, являющихся членами и наблюдателями MOM, считают борьбу с торговлей людьми одной из своих приоритетных задач в области миграции. (Можно отметить, что проблема торговли женщинами исторически не нова — она была актуальной еще 100 лет тому назад [19, 20].)
В сентябре 2002 г. на Брюссельской конференции торговля людьми была определена как преступная деятельность, ставшая составной частью транснациональной организованной преступности, которая получает огромные незаконные прибыли, зачастую отмываемые и вкладываемые в законные рынки, с минимальным риском судебного преследования и конфискации имущества.
Доходы, получаемые от торговли людьми, чрезвычайно высоки. По оценкам Центра ООН по предотвращению международной преступности, оборот денежных средств в сфере торговли людьми ежегодно составляет около 8 млрд дол. США, что сопоставимо с доходами от торговли наркотиками. При этом риск судебного преследования и конфискации имущества минимален. Поэтому преступные организации, занимающиеся оружием и наркотиками, теперь все чаще переключаются на торговлю людьми.
Стремительный рост данного вида преступности представляет собой угрозу национальной безопасности по следующим причинам.
Во-первых, оказывается негативное воздействие на демографическую ситуацию в стране и здоровье нации, что в свою очередь отражается на экономике (в среднем медицинская помощь одной пострадавшей обходится в 200 дол. США, а речь идет о десятках тысяч женщин. Также следует отметить, что в 1996—2002 гг. был зарегистрирован 1300%-й рост числа ВИЧ-инфицированных в странах Центральной и Восточной Европы).
Во-вторых, многоуровневая природа данного явления создает многочисленные возможности для процветания коррупции. Огромные финансовые средства, вращающиеся в этой сфере, способны полностью подорвать усилия правоохранительных органов, направленные на борьбу с данным явлением, ставя, таким образом, под угрозу всю систему уголовного судопроизводства и подрывая доверие общественности к системе юстиции.
И наконец, огромные доходы, получаемые от торговли людьми, могут привести к созданию новых изощренных способов отмывания денег как внутри страны, так и за рубежом, что в свою очередь может вызвать экономическую нестабильность и повлиять на возможный приток инвестиций в страну.
На сегодняшний день Беларусь оказалась среди стран, из которых вывозят людей с целью принудительного труда (в основном, сексуальной эксплуатации) в страны Западной Европы, Ближнего Востока и даже в Россию. Количество таких пострадавших постоянно растет, а само явление торговли людьми начинает принимать угрожающие масштабы. (В 2003 г. органами МВД выявлено 141 преступление с вывозом потерпевших за пределы государства, установлено 250 жертв торговли людьми, в том числе 47 несовершеннолетних; пресечена деятельность 1 преступной организации и 17 организованных преступных групп).
Представительством MOM в Республике Беларусь успешно реализуется проект по борьбе с торговлей женщинами. Результаты сотрудничества МОМ с правоохранительными органами Беларуси и опыт соседних стран свидетельствуют о том, что для того, чтобы повысить эффективность мер по борьбе с торговлей людьми, необходимо обратить внимание на следующие проблемы.
Во-первых, потенциальные мигранты должны располагать сведениями об угрозах, связанных с торговлей людьми. В достаточно короткий промежуток времени информационные кампании в странах происхождения могут дать ощутимые результаты в области предотвращения эксплуатации траффикерами ограниченной осведомленности населения о проблеме. MOM уже приступила к воплощению в жизнь такой информационной программы в Беларуси. Проведена республиканская информационная кампания с целью информирования граждан Республики Беларусь о явлении торговли людьми и его последствиях. В рамках кампании напечатаны буклеты, брошюры, постеры, выставлены биг-борды с имиджем информационной кампании и телефоном горячей линии во всех областных городах, создан сайт stop-trafficking.by. Выпущены 3 видеоролика и радиоролика, которые демонстрировались на радио и телевидении. Был проведен ряд семинаров для общественных объединений и представителей государственных органов управления. Создана сеть общественных объединений (14 организаций), которые работают по вопросам предотвращения торговли людьми и оказания реинтеграционной помощи пострадавшим. Ими в 2003 г. было проведено 450 лекций для аудитории общей численностью около 14 тыс. человек. Подготовлен ряд учебников и пособий по проблеме торговли людьми для правоохранительных органов и представителей образовательных учреждений.
Во-вторых, необходимо повысить эффективность уголовного преследования и наказания торговцев людьми. Для этого следует прежде всего увеличить потенциал, возможности правоохранительных органов быстро получать, оценивать и обмениваться информацией на межведомственном уровне, а также создать системы обмена информацией между странами происхождения, транзита и назначения.
В целях содействия усилению уголовного преследования торговцев людьми Представительство MOM осуществляет развитие международного сотрудничества (семинары, конференции, рабочие встречи). Оказана организационная и финансовая поддержка участию сотрудников правоохранительных органов Республики Беларусь (МВД, КГБ, ГКПВ), Департамента по миграции, некоторых общественных организаций в международных конференциях, семинарах, рабочих встречах по противодействию торговле людьми (в Брюсселе, Стокгольме, Женеве, Киеве, Москве и других городах). Организован ряд республиканских семинаров, а также в мае 2003 г. проведена Международная конференция для правоохранительных органов, на которую съехались 140 представителей из 18 стран мира с целью выработки практических рекомендаций по сотрудничеству в области противодействия торговле людьми.
Большое внимание уделяется практическому взаимодействию с зарубежными правоохранительными органами. В этих целях был организован визит сотрудников МВД Республики Беларусь в штаб-квартиру Интерпола (г. Лион, Франция) и оказана поддержка в финансировании участия сотрудников МВД Республики Беларусь в заседании рабочей группы Интерпола ( Осло, Норвегия). Осуществлен выезд следственной группы МВД Республики Беларусь в Ларнаку (Кипр) для проведения следственных действий в отношении организаторов вывоза белорусских женщин за рубеж с целью сексуальной эксплуатации.
Оказано техническое содействие государственным и негосударственным органам, в частности, Прокуратуре и МВД Республики Беларусь предоставлено компьютерное оборудование и иная оргтехника для развития информационной сети и расширения технических возможностей подразделений, занимающихся борьбой с этим видом преступной деятельности.
Особенно важным является предоставление помощи жертвам торговли людьми, в особенности детям, которые нуждаются в консультациях, убежище, медицинской и социальной помощи [14]. Тот факт, что многие страны назначения, включая страны Евросоюза, несмотря на свои международные обязательства, как на практике, так и в законодательстве рассматривают жертв торговли (в том числе и несовершеннолетних) как обычных нелегальных мигрантов, не только мешает пострадавшим давать показания против торговцев, но и лишает их возможности получить дальнейшую помощь по возвращении в Беларусь. Улучшение положения жертв, включая совершенствование механизмов их поддержки, защиты личной жизни и обеспечения их безопасности, является не только неотъемлемым условием сотрудничества жертвы с правоохранительными органами, но и сдерживающим фактором для преступников, так как укрепление позиций жертв увеличивает вероятность того, что преступники будут задержаны и осуждены.
Гуманитарная помощь в рамках проекта была направлена на оказание содействия 14 республиканским общественным организациям, занимающимся распространением превентивной информации и предоставлением помощи жертвам торговли людьми. Им оказана методическая, организационная и финансовая поддержка. В течение 2003 г. непосредственную помощь в возвращении на родину и реинтеграции получили 70 белорусских женщин, пострадавших от данного вида преступления.
Проблемы и перспективы сотрудничества. Усиление борьбы с терроризмом и транснациональной организованной преступностью выдвинуло заботу о национальной безопасности на передний план при формировании национальной стратегии и политики в области миграции. Вопросы государственной безопасности всегда серьезно учитывались при обеспечении контроля за миграционными потоками через границу. Однако сегодня вопрос стоит о более широких упреждающих мерах, о создании специальных баз данных и других, более тщательных средств по недопущению пересечения границы лицами, представляющими потенциальную угрозу для безопасности государства. Как совместить меры по обеспечению безопасности и вместе с тем не ущемить права мигрантов?
Решая важные задачи противодействия нелегальной миграции и преступным группировкам, превратившим торговлю людьми в доходный бизнес, очень важно избежать перегибов в этом вопросе — отождествления преступников, организаторов торговли "живым товаром", и мигрантов, которые стали жертвами обмана или же в силу ряда причин ищут убежища вдали от родины.
Для дальнейшего развития управляемости миграционными процессами Представительство МОМ в Республике Беларусь разрабатывает предложения, направленные на развитие приграничного сотрудничества Беларуси с соседними странами. Предусматривается также помощь в расширении возможностей по содержанию задержанных нелегальных мигрантов и возвращению их на родину. Эта задача является особенно актуальной и сложной для правоохранительных органов Республики Беларусь.
Литература
1. Illegal Migration as Threat to International Stability and State Security: Materials of the International Conference. Minsk, 27—28 November 2003.
2. Конде A. Международная миграция юг — север. 1986. С. 12, 16.
3. Симон Г. Миграция в Южной Европе: обзор. Будущее миграции. 1987. С. 258, 268.
4. Устав Международной организации по миграции. Женева: МОМ, 1990.
5. Перрюшу Р. От Межправительственного комитета по европейской миграции к Международной организации по миграции // Журнал МОМ. 1989. С. 501.
6. Продолжающаяся эффективная роль организации перед лицом новых проблем: Доклад Генерального директора о выполнении резолюции Т 749 (LVII), 26 мая 1988 г. // Документы МОМ мс/1631 от 13 октября 1989 г.
7. МОМ. Региональный семинар по миграционному законодательству и связанным с ним вопросам. Вильнюс, 1995.
8. Legislative Acts of the CIS and the Baltic States on Citizenship, Migration, and Related Matters. Moscow; Helsinki: IOM, 1996.
9. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. Москва: МОМ, 1994.
10. IOM Bulletin. Minsk Office of the IOM. N 1. 1999.
11. The Balkans. What Next? // Refugees. V. 3. N 124. 2001.
12. IOM Bulletin. Minsk Office of the IOM. N 1. 1999. Р. 11.
13. Managing Migration in the Baltic States in the Framework of the EU Enlargement Process. IOM, EU. 2000.
14. Displaced children and adolescents: challenges and opportunities // Forced Migration Review. Refugee Studies Centre, University of Oxford. N 15. 2002.
15. Капировский А. Н. Об основных направлениях и путях развития сотрудничества Пограничных ведомств СНГ, УВКБ ООН и МОМ в противодействии незаконной миграции и обеспечении прав беженцев // Материалы Международного семинара. Мн., 2001. С. 45—46.
16. Кук Д. С. Об основных направлениях и путях развития сотрудничества Пограничных ведомств СНГ, УВКБ ООН и МОМ в противодействии незаконной миграции и обеспечении прав беженцев // Материалы Международного семинара. Мн., 2001. С. 46—51.
17. Trafficking in Women. Publication Series. V. 4. Vienna, 1997.
18. Kofman E., Sales R. Migrany Women and Exclusion in Europe // The European Journal of Women’s Studies. V. 5. 1998. P. 391—398.
19. Торговля живым товаром // Трудовая помощь. 1901. № 7. С. 308—309.
20. Международные меры защиты женщин // Трудовая помощь. 1902. № 9. С. 410, 419.