Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 1
международные отношения
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ТЕРРОРИЗМ КАК КРАЙНЕ ОПАСНАЯ УГРОЗА СОВРЕМЕННОМУ МИРОУСТРОЙСТВУ: ХАРАКТЕР ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
Александр Сычев
Сычев Александр Николаевич — заместитель министра иностранных дел Республики Беларусь
Одной из наиболее актуальных и обсуждаемых проблем мировой повестки дня в последние годы стала проблема международного терроризма, а также деятельности государств и международного сообщества по борьбе с ним.
Международный терроризм — это не новое явление. Многие страны, в том числе соседняя Россия, столкнулись с этим злом гораздо раньше трагических событий в США 11 сентября 2001 г. Однако именно террористические акты в американских городах стали своеобразным водоразделом в новейшей истории человечества. С распадом СССР завершилась эра опасного противостояния блоков государств с различным общественно-политическим укладом. Окончание "холодной войны", как казалось, привело к возникновению нового качества в системе международных отношений, когда минимизирована возможность военного столкновения сверхдержав, долгое время являвшаяся основной угрозой безопасности человечества. Говоря об этом, мы не даем оценку сформировавшейся системе однополюсного мира и ее возможным негативным последствиям, а констатируем имевшуюся объективную реальность. Не исключено, что новая однополюсная система стала одной из основных причин того, что возникшее непродолжительное "затишье" на поверхности системы международных отношений было взорвано разрушительными и имевшими всемирный резонанс террористическими актами. Таким образом, в сознании многих закрепилось разделение событий последних десятилетий на "до" терактов в США и "после".
Действительно, мир и международные отношения сильно изменились. Возникла новая угроза, в борьбе с которой неприменимы обычные имеющиеся "на вооружении" государств методы. Источник этой угрозы зачастую неизвестен. Целями террористических актов являются не только военные объекты и военнослужащие, но и наиболее уязвимые гражданские объекты и гражданские лица. Акты террора направлены на распространение массовой паники, устрашение, подрыв доверия к властям и их шантаж. Вызов бросается не только правительствам государств, но и самому современному общественному устройству. Для террористов не существует обязательных международных договоров: они могут прибегнуть к использованию запрещенных видов вооружений и поражающих веществ. Многие достижения современной цивилизации играют на руку организаторам террористической деятельности: свобода передвижения, свобода распространения информации.
Подтверждением нового характера международных отношений является и то, что вчерашние геополитические соперники объединяют свои усилия в борьбе с новой угрозой. Исчезают или, по крайней мере, теряют свою актуальность противоречия, которые казались весьма существенными. Просматривается формирование новых силовых союзов государств — некоторые говорят о возможном "альянсе" России и США, в случае возникновения которого другие центры силы много потеряют в степени своего влияния на мировые процессы. Наряду с этим разногласия, которые вряд ли кто-то мог предсказать, возникли между традиционными союзниками — западными государствами.
Безусловно, изменившиеся отношения между государствами обусловлены не столько распространением терроризма, сколько различными взглядами на то, как бороться с террористической угрозой. С одной стороны, вокруг подлинно универсальной международной организации — ООН сформировалась неформальная глобальная антитеррористическая коалиция, включающая в себя большинство государств. Эта коалиция видит своей задачей борьбу с терроризмом на основе международного права, т. е. используя и совершенствуя международные органы, международные договоры, международные механизмы контроля и принуждения, а также углубляя и интенсифицируя соответствующее двухстороннее сотрудничество. В эту коалицию входит и Республика Беларусь.
С другой стороны, группа государств, лидирующую роль в которой играют США и Великобритания, является коалицией, которая избрала для себя путь силового решения проблемы терроризма. Члены этого союза вскоре после террористических актов в США осуществили военную операцию в Афганистане. В марте 2003 г. союзники начали военное вторжение в Ирак. Именно операция в Ираке вызвала наибольшее напряжение в мировом сообществе, большинство членов которого выступали против односторонних действий войск союзников, т. е. действий, которые осуществлены без решения Совета Безопасности ООН — единственного международного органа, имеющего полномочия принимать решения, обязательные к безусловному исполнению всеми государствами, независимо от их согласия.
Широко известными стали сомнения общественности и государств в обоснованности военной операции в Ираке, начиная с фактического нарушения международного права и заканчивая правдивостью сведений о наличии в Ираке оружия массового поражения, что стало формальным основанием для вторжения.
Мы считаем весьма опасным прецедент одностороннего применения военной силы Соединенными Штатами. Урон нанесен не только авторитету, но и, к сожалению, дееспособности ООН. Вряд ли можно согласиться с отдельными утверждениями о том, что ООН больше не является игроком в решении серьезных мировых проблем. Эти заявления опровергаются хотя бы тем, что США, осознавшие, что "увязли" в Ираке, обратились за помощью в урегулировании ситуации в этой стране именно к ООН. Однако следует признать наличие логики в утверждениях тех, кто говорит, что государства больше не могут быть уверены в том, что ООН сможет предоставить им действенную защиту в случае возникновения у США претензий к ним. Это может привести к пренебрежению международными договоренностями и к попыткам создать, например, собственные ядерные программы либо другие средства сдерживания или защиты. Крайне опасным было бы возникновение у государств "террористического" мышления, направленного на разработку стратегий нанесения непропорционального ущерба.
Международное сообщество, исследователи и аналитики задаются вопросом о первопричинах террористической деятельности. Называются такие факторы, как религиозный фанатизм, нищета, безграмотность, несправедливое устройство мира, национальное унижение, застарелые региональные проблемы. При этом чем больше исследуются различные возможные причины терроризма, тем сложнее оказывается задача их определения.
Первое, что прозвучало после терактов 11 сентября, было замаскированное в политкорректные формулы утверждение об исламском фундаментализме как основном источнике ненависти к западной цивилизации и, соответственно, терроризма в отношении западных стран. Известно, что во многих западных странах проживающие там мусульмане стали испытывать отрицательное отношение к себе, слышали угрозы. Таким образом, вина в совершении терактов как бы была возложена на исповедующих ислам или на лиц арабского происхождения. Исследователи ислама, тем не менее, утверждают, что эта религия не содержит призывов к террористической деятельности и не проповедует ненависть к представителям других религий. При этом признается, что в выхолощенном или, скорее, искаженном виде исламский фундаментализм может питать религиозных фанатиков.
Принято было говорить также о том, что одной из основных причин, толкающих людей на занятие террористической деятельностью, является нищета и безграмотность. Исследования показывают, что прямой взаимосвязи между этими явлениями и терроризмом нет. Тем не менее, нищета, безграмотность и отсутствие перспектив достойной жизни в сочетании с другими факторами, безусловно, подталкивают людей к маргинальным действиям и создают почву, на которую хорошо ложатся "революционные" многообещающие призывы лидеров террористического движения.
Нельзя одинаково относиться к террористическим организациям развитых и бедных стран. В развитых странах нет широких и глубоких социальных корней, что позволяет достаточно легко пресекать деятельность террористов — необходимо лишь установить и задержать руководство соответствующих террористических организаций. Примером тому является успешное прекращение деятельности японской организации "Аум Синрике", когда после ареста лидеров этого движения террористические акты прекратились.
В последнее время можно слышать мнения, что важной причиной терроризма является так называемый "недостаток демократии". Исследователи же утверждают, что террористическая деятельность не находит своей социальной базы ни в диктаторских режимах, ни в развитых демократиях. Согласно некоторым исследованиям готовность участвовать в исполнении терактов скорее присуща жителям государств, находящихся на пути от диктатуры к демократии, когда меняется социально-экономическая система и часть населения оказывается выброшенной из своей социальной ниши.
Вопрос определения первопричин терроризма по-прежнему требует своего глубокого изучения. Это необходимо для искоренения этих первопричин. Следует специально отметить, что никакие факторы и мотивы не могут являться оправданием тем лицам, которые становятся террористами. Причины, толкнувшие того или иного человека на преступление, связанное с совершением теракта, не должны даже косвенным образом легитимизировать это деяние.
Определение первопричин не только приведет к возможности предпринять усилия по их искоренению, но и облегчит задачу по нахождению эффективных способов борьбы с терроризмом.
С одной стороны, жесткий силовой ответ на акты терроризма и, возможно, некоторые превентивные силовые акции являются необходимыми. С другой стороны, организаторы терактов, подменяя основания, используют примеры военных антитеррористических операций как доказательство агрессивной сущности западных государств и как аргумент в пользу необходимости продолжения террористической деятельности. Новых исполнителей терактов легче завербовать в семьях, пострадавших от антитеррористических военных операций. Среди исследователей встречается даже мнение о том, что события 11 сентября 2001 г. в США были провокацией мусульманских фундаменталистов с целью обеспечить нападение США на Афганистан и таким образом вызвать ненависть к США у каждого мусульманина, создав образ США, нападающих на мусульманский мир, убивающих мусульманских детей и женщин.
Круг насилия всегда трудно разорвать. Более того, взаимное насилие имеет устойчивую тенденцию к нарастанию. При всей обязательности твердого ответа террористам и опасности пассивной покорности необходимо активно искать и использовать также методы, которые не связаны с прямым применением военной силы. Такой подход, по нашему мнению, должен стать залогом того, что государства в своей деятельности по искоренению терроризма сами не превратятся в террористов.
В связи с этим крайне важным является вопрос, который в последнее время все активнее ставится на международной арене: права человека в контексте терроризма и борьбы с ним. Здесь выделяются два важных момента. Во-первых, терроризм нарушает фундаментальное право человека — право на жизнь. Поэтому борьба с терроризмом прежде всего обеспечивает соблюдение этого основополагающего права. Во-вторых, в процессе борьбы с терроризмом не должны нарушаться права человека. Наиболее ярким примером такого нарушения является положение лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности и содержащихся на американской базе в Гуантанамо. СМИ широко информировали общественность о том, что эти лица лишены общепринятых средств правовой защиты и не обеспечены гарантиями справедливого состязательного судебного разбирательства. В отношении США в связи с этим звучит серьезная международная критика. Мы уверены, что искоренение терроризма — важнейшая цель. Однако в достижение ее не должны оказаться попраны основные завоевания современной цивилизации.
Это же относится к упомянутым выше свободе передвижения и свободе распространения информации. Всем известно, что американские власти ужесточили правила въезда в США. Это происходит и в европейских странах. Свободное распространение информации по всему миру, как это ни парадоксально, является одним из важных факторов, способствующих террористам. О совершенном в той или иной точке мира теракте мгновенно становится известно в большинстве стран — люди видят на телеэкране кадры с жертвами и разрушениями, ощущают ужас происшедшего за тысячи километров от их дома, перестают чувствовать себя в безопасности. Некоторые телеканалы передают обращения Усамы Бен Ладена. Еще несколько десятилетий назад террористические акты не имели бы такого огромного воздействия на чувства и мысли людей всего мира в связи с меньшим распространением телевидения, из-за отсутствия Интернета.
Однако чрезвычайно неправильно было бы закрыть национальные границы, ввести цензуру, ввести ограничения на права человека. Если бы это случилось, то не только человечество было бы отброшено назад в своем развитии, но и оказались бы достигнуты цели террористов. Необходимы другие решения, включая решения с использованием имеющихся в распоряжении человечества достижений. Так, для осуществления более эффективного контроля на границах во многих странах будет введено требование о наличии у въезжающего биометрического паспорта, т. е. документа высокой степени защиты, содержащего особые индивидуальные данные о его обладателе. Свобода распространения информации и современные электронные СМИ могут широко использоваться в целях просвещения и пробуждения в людях интереса к образу жизни, в котором нет места преступной террористической деятельности. Эти задачи крайне сложны, особенно если учесть, что призывы лидеров террористического движения все же находят отклик у многих. Однако решение этих задач необходимо для того, чтобы избежать долговременной кровопролитной борьбы между террористами и странами мира.
Международным сообществом делается многое для борьбы с терроризмом. Универсальные и региональные международные организации решают эту проблему, правительства государств осуществляют сотрудничество в этой области, включая очень актуальное сотрудничество правоохранительных органов.
Относительно антитеррористической деятельности в рамках ООН следует отметить следующие наиболее важные направления.
Во-первых, заключены 12 многосторонних международных договоров, призванных способствовать борьбе с терроризмом. Наиболее важными целями этих договоров являются криминализация в национальных законодательствах деяний, связанных с террористической деятельностью, и обеспечение эффективного сотрудничества государств в области предоставления правовой помощи в отношении таких преступлений. Фактически речь идет о создании системы универсальной юрисдикции, когда террорист не мог бы укрыться и избежать наказания ни в одном государстве мира. Процесс ратификации государствами упомянутых международных договоров значительно интенсифицировался после событий 11 сентября 2001 г. в США. Необходимость оформления участия в этих конвенциях всех государств подчеркивается в документах ООН. Однако многие государства еще далеки от выполнения этого требования, имея в своем "активе" по половине от общего числа антитеррористических конвенций. Беларусь оформила участие в 11 договорах, что следует признать весьма хорошим показателем. Ведется необходимая деятельность по оформлению участия нашей страны в Конвенции о борьбе с финансированием терроризма.
Во-вторых, принят ряд обязательных к исполнению всеми государствами — членами ООН резолюций Совета Безопасности ООН. В соответствии с этими документами государства должны осуществлять действия по предупреждению актов терроризма и пресечению попыток оказания помощи террористам, обеспечить неотвратимость наказания лиц, виновных в организации и совершении террористических актов, ужесточить пограничный и таможенный контроль в целях борьбы с международным терроризмом и т. д. В качестве весьма важных необходимо отметить резолюции Совета Безопасности, направленные на борьбу с финансированием терроризма. Очевидно, что без финансовой поддержки многие террористические организации окажутся неспособными продолжать свою деятельность. Соответствующие резолюции обязывают государства заморозить счета и финансовые активы лиц и организаций, которые признаны специальным Комитетом Совета Безопасности причастными к террористической деятельности, а также не допускать проведения банковских операций, связанных со счетами этих лиц и организаций. Существует обновляемый сводный перечень, в который упомянутый Комитет Совета Безопасности вносит информацию о террористах. На основании этого перечня государства принимают на своей территории меры по пресечению финансирования терроризма. Такая деятельность ведется соответствующими органами и в Беларуси.
В-третьих, создан Контртеррористический комитет Совета Безопасности ООН (КТК). В мандат КТК входит изучение законодательства государств на предмет соответствия антитеррористическим резолюциям Совета Безопасности ООН и универсальным антитеррористическим конвенциям ООН на основании предоставляемых государствами национальных докладов. Беларусь представила КТК четыре национальных доклада, которые были положительно оценены экспертами ООН. Сотрудничество нашей страны с КТК по этому направлению продолжается. Этот орган Совета Безопасности ООН также занимается содействием в привлечении технической помощи для наращивания антитеррористического потенциала государств. Беларусь направила в КТК запрос о предоставлении необходимого технического содействия.
Резолюцией Совета Безопасности ООН 1535 (2004), принятой 26 марта 2004 г., учрежден Исполнительный директорат КТК с тем, чтобы усилить способность Контртеррористического комитета контролировать осуществление резолюции 1373 (2001) и эффективно продолжать работу по наращиванию антитеррористического потенциала.
Следует отметить также такую структуру, как Отдел по предотвращению терроризма Управления ООН по наркотикам и преступности. 21 января 2004 г. совместно с этим подразделением ООН Министерство иностранных дел провело в Минске Национальный семинар по вопросам имплементации универсальных антитеррористических конвенций в белорусском законодательстве. В семинаре участвовали эксперты ООН и представители белорусских государственных органов, занимающихся разработкой законодательства в области национальной безопасности, международным сотрудничеством в этой области и практической деятельностью по противодействию терроризму.
В ходе семинара был осуществлен подробный анализ антитеррористических норм белорусского законодательства. Участники пришли к выводу, что белорусское законодательство в целом отвечает международным обязательствам нашей страны в соответствии с конвенциями. Ратификация Конвенции о борьбе с финансированием терроризма потребует внесения в законодательство некоторых дополнений. Эксперт Отдела по предотвращению терроризма ознакомила участников со своим анализом наших законов и выводами о том, что Беларусь является достаточно передовой страной в отношении степени развитости антитеррористического законодательства. Представитель ООН специально отметила весьма прогрессивный характер некоторых положений белорусского уголовного законодательства, обеспечивающего возможность преследования преступников, совершивших уголовно наказуемые деяния за пределами Беларуси. Национальный семинар стал полезным мероприятием, заложившим хорошую основу для развития более широкого антитеррористического сотрудничества нашей страны.
На региональном уровне выделяются две международные организации, антитеррористическое взаимодействие с которыми Беларусь считает для себя приоритетным. Это Содружество Независимых Государств и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.
В отношении СНГ следует отметить, что правоохранительные органы государств — участников этой организации осуществляют весьма активное взаимодействие. Создан Антитеррористический центр, который является постоянно действующим специализированным отраслевым органом СНГ и предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств — участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
Осуществляется и дипломатическое взаимодействие. 26 июня 2003 г. в Москве состоялись консультации на тему "Вопросы координации политики государств — участников СНГ в контексте новых вызовов и угроз, противодействия распространению терроризма, организованной преступности и наркобизнеса" на уровне руководителей соответствующих подразделений министерств иностранных дел стран СНГ. В ходе этих консультаций были рассмотрены практические вопросы, касающиеся взаимодействия и дальнейшего развития сотрудничества между государствами СНГ в противодействии новым вызовам и угрозам, проанализирован ход выполнения заключенных в рамках СНГ международных договоров в этих областях. Участники консультаций также обсудили вопросы антитеррористического взаимодействия в рамках ООН, ОБСЕ и Совета Европы.
Относительно ОБСЕ следует отметить, что в деятельности этой организации вопросам противодействия терроризму особое внимание стало уделяться именно после событий 11 сентября 2001 г. в США. Ранее эта тема в ОБСЕ активно не поднималась. После терактов в США возникла острая необходимость определения роли и места ОБСЕ в общих международных усилиях в борьбе с терроризмом.
В рамках ОБСЕ был принят ряд документов, направленных на борьбу с терроризмом. Наиболее известным является План действий по борьбе с терроризмом, принятый в ходе заседания Совета Министров иностранных дел в Бухаресте в декабре 2001 г. В рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности был разработан документ "Маршрутная карта по имплементации Бухарестского плана действий по борьбе с терроризмом" от 12 февраля 2002 г. На прошедшей 13—14 декабря 2001 г. Бишкекской международной конференции на тему "Укрепление безопасности и стабильности в Центральной Азии: наращивание всесторонних усилий по противодействию терроризму" были приняты Декларация и Программа действий. В декабре 2002 г. на СМИД в Порту были приняты Хартия ОБСЕ о предупреждении терроризма и борьбе с ним и решение "Выполнение принятых в ОБСЕ обязательств и осуществление ее деятельности по борьбе с терроризмом". На СМИД ОБСЕ, который состоялся в декабре 2003 г. в Маастрихте, было принято решение о создании Контртеррористической сети ОБСЕ, призванной способствовать большей эффективности связей между государствами и ОБСЕ по вопросам противодействия терроризму.
Беларусь считает важным вклад ОБСЕ в международное сотрудничество по борьбе с терроризмом и выступает за то, чтобы у ОБСЕ была своя, определенная роль в международной борьбе с терроризмом. При этом деятельность ОБСЕ должна не дублировать усилия ООН, а дополнять их. ОБСЕ, например, могла бы заняться изучением и распространением передового опыта борьбы с терроризмом. ОБСЕ также, по нашему мнению, могла бы изучать причины, толкающие людей к террористической деятельности. Эта сложная и во многом деликатная задача потребует особых солидарных международных усилий. Важность возможной роли ОБСЕ в деле противодействия терроризму обусловлена и тем, что Европа является весьма "благоприятной" для террористов целью, если учесть высокую плотность населения и большое количество промышленных объектов, включая атомные электростанции.
Необходимо также особо отметить антитеррористическое сотрудничество в рамках Союзного государства Беларуси и России. Действует межгосударственная программа "Борьба с преступностью на территории государств — участников Союзного государства на период 2003—2005 годов", которая предусматривает проведение согласованных межведомственных оперативно-профилактических целевых мероприятий и специальных операций по выявлению, предупреждению и пресечению незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. Активное сотрудничество осуществляется между правоохранительными органами Беларуси и России.
Тема противодействия международному терроризму и координации соответствующих усилий на международной арене постоянно рассматривается министерствами иностранных дел Беларуси и России. 4 июня 2003 г. в Минске состоялись межмидовские консультации с Россией на уровне заместителей руководителей внешнеполитических ведомств по вопросам международного сотрудничества в области борьбы с терроризмом. Стороны обсудили вопросы и перспективы антитеррористического взаимодействия в рамках ООН, ОБСЕ, СНГ, а также обменялись мнениями о развитии ситуации вокруг Ирака и Афганистана, о положении в Центральной Азии. В 2004 г. в Москве состоится очередной раунд межмидовских консультаций.
В рамках одной статьи возможно лишь в общих чертах проинформировать о видении международным сообществом проблемы терроризма, путей борьбы с этим явлением и об антитеррористическом сотрудничестве, осуществляемом государствами и международными организациями.
Проблема борьбы с международным терроризмом является многогранной и не имеет простых решений.
Во-первых, очевидно, что террористами создана мощная и разветвленная сеть преступных организаций по всему миру. В связи с этим для борьбы с терроризмом необходимы общие и скоординированные усилия всех членов международного сообщества.
Во-вторых, террористические сети возникают не на пустом месте. Зачастую используются каналы связи, переправки через границы людей, материальных средств и вооружений, имеющиеся в распоряжении организованных преступных группировок, которые не занимаются террористической деятельностью. Со стороны террористических организаций отмечается использование в своей деятельности приемов организаций, занимающихся торговлей наркотиками. Это свидетельствует о том, что проблема международного терроризма не может быть решена в отрыве от решения проблем наркоторговли, торговли людьми, организованной преступности в целом. В этом контексте весьма важными являются действия белорусских правоохранительных органов по пресечению незаконной миграции через нашу страну на Запад. Эта деятельность белорусских властей является значимым вкладом в борьбу с международным терроризмом.
Как отмечалось выше, необходимы определение первопричин терроризма и их минимизация. Именно устранение причин, толкающих людей на пособничество террористическим организациям, является сложнейшей задачей, решение которой потребует колоссальных солидарных усилий всех членов мирового сообщества. Требуется максимальное сужение социальной почвы терроризма: безработицы, нищеты, неграмотности, различных форм дискриминации. При этом необходимы международные программы, направленные на изменение представлений людей о насилии как средстве решения проблем и средстве изменения несправедливого, по их мнению, мироустройства.
Наша страна выступает за формирование в мире атмосферы активного неприятия терроризма как уголовного деяния. Основой ответа этому явлению должны быть бескомпромиссность, неотвратимость ответственности за терроризм и оказание помощи его жертвам.
Беларусь выступает за разработку мировым сообществом концепции безопасности нового типа, основанной на взаимном доверии, взаимной выгоде, способствующей разрешению вопросов развития и проблем региональных конфликтов, радикальному ослаблению факторов, подрывающих безопасность.
Важнейшим условием успешной борьбы с терроризмом Беларусь считает строгое соблюдение всеми государствами международного права. Центральная роль в координации международного противодействия терроризму должна оставаться за ООН и ее Советом Безопасности.
Международный терроризм является одной из наиболее опасных угроз современной цивилизации. Пути искоренения этого явления еще определяются международным сообществом, хотя уже сейчас делается многое. Масштабы распространения терроризма приняли такой характер, что ни одна страна мира не имеет полной гарантии от совершения на ее территории террористических актов. В связи с этим наряду с самыми эффективными внутренними мерами, направленными на предотвращение террористической деятельности, необходимо рассматривать эту проблему как имеющую глобальный характер и соответственно строить стратегию борьбы с ней. Без самого тесного международного сотрудничества, направленного на комплексное солидарное противодействие всех субъектов международной жизни новым угрозам и вызовам, будущее человечества вряд ли сможет соответствовать нашим ожиданиям.