Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 3
международные отношения
ПОЛИТИКА СОСЕДСТВА ЕС: ИНСТРУМЕНТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ДЛЯ УКРАИНЫ, МОЛДОВЫ, БЕЛАРУСИ
Елена Достанко
Достанко Елена Анатольевна — кандидат политических наук, доцент, заместитель декана факультета международных отношений Белорусского государственного университета
1990-е годы стали десятилетием значительных политических, экономических и социальных изменений на всем постсоветском пространстве. Распад СССР повлек за собой значительные геополитические изменения в Европе, возникновение новых границ, разделивших государства, ранее входившие в состав единой страны. Беларусь, Украина, Молдова стали самостоятельными, независимыми государствами, положившими в основу осуществления своих внешнеполитических концепций соблюдение принципов независимости и национального суверенитета. Процессы глобализации, демократизации, расширения Европейского союза (ЕС) оказывают значительное влияние на формирование европейской политики этих государств. Развитие региональной экономической интеграции, возникновение новых государств, возросшая степень распространения этнических конфликтов, дилемма "безопасность государства — открытость границ", необходимость создания институтов для решения пограничных проблем также являются существенными факторами, определяющими направления европейской политики этих стран.
Исторически "стартовые возможности" Беларуси, Украины и Молдовы в начале 1990-х гг. были во многом схожи, хотя имели и свои особенности, которые затем отразились в неоднородности процессов формирования и развития политики этих стран с Европейским союзом. В свою очередь, Европейский союз в середине 1990-х—начале 2000-х гг. проводил "политику дифференцированного подхода" в отношении данных стран. Современное состояние сотрудничества западных новых независимых государств (терминология ЕС) во многом определяет преимущества и нежелательные последствия реализации политики соседства, предложенной ЕС в 2003 г., для Украины, Молдовы, Беларуси [6].
Расширение Европейского союза, появление новых соседей, а именно России, западных новых независимых государств (Украина, Молдова, Беларусь), а также государств Южного Средиземноморья, потребовало от Европейского союза выработки новых подходов к осуществлению взаимодействия с этими странами. Приоритетными областями названы сфера общей внешней политики и политики безопасности, а также вопросы торговли и экономического развития. Документами, определяющими взаимодействие ЕС с новыми соседями, являются концепция "Большая Европа — соседство: новый подход к взаимоотношениям с нашими восточными и южными соседями", или концепция "соседского" сотрудничества ЕС, которая была принята 11 марта 2003 г., а также документы "Об основах нового инструмента политики соседства" (1 июля 2003 г.), стратегия "Европейская политика соседства" (12 мая 2004 г.) [6, 4, 3].
Принятием данных документов Европейский союз ставит своей целью укрепление взаимоотношений с Украиной, Молдовой и Беларусью на основе долгосрочного перспективного плана, направленного на поддержку реформ, устойчивого развития. Кроме того, объявленная политика соседства призвана содействовать приведению национальных законодательств этих стран в соответствие с европейским, способствовать экономической интеграции, а также свободному движению людей, товаров, услуг и капитала. Отличительным является тот факт, что введением политики соседства, понятия "страны-соседи" Европейский союз впервые подчеркнул значимость граничащих с расширенным ЕС государств для обеспечения устойчивого европейского развития.
Целью новой политики соседства ЕС не является членство новых соседей в этой организации в среднесрочной перспективе. ЕС подчеркивает дифференцированность подхода к каждой из стран-соседей вследствие различного уровня двусторонних отношений и степени стремления к углублению сотрудничества между Европейским союзом и каждой из стран. Политика соседства ЕС в отношении западных новых независимых государств предполагает разноуровневое и разноскоростное сотрудничество в зависимости от достигнутых результатов в процессе применения инструментов политики соседства. Подчеркивается необходимость проведения политических, экономических и институциональных реформ, степень эффективности которых определит уровень последующей экономической интеграции с ЕС (в частности, участие во Внутреннем рынке ЕС). В долгосрочной перспективе предусматривается разработка соглашений, которые будут соответствовать политическим и экономическим условиям, уже существующим в рамках проведения политики Европейского союза с третьими странами.
Политика соседства ЕС, таким образом, предусматривает дифференцированный подход к странам-соседям, разработку планов действий для каждой из стран, определение критериев прогресса реформирования указанных сфер. Необходимо подчеркнуть важность принятия плана действий — политического документа, определяющего направления последующего развития двусторонних отношений с ЕС. План действий базируется на критериях, предлагаемых ЕС, степень соответствия которым обусловливает последующий прогресс в отношениях с ЕС, дополнительное финансирование со стороны ЕС.
Необходимо отметить, что Украина, Беларусь и Молдова имеют неодинаковый уровень взаимоотношений с Европейским союзом и придерживаются различных подходов в формировании дальнейших стратегий сотрудничества с ведущей региональной организацией Европы. Так, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Украиной и Европейским союзом было заключено в 1994 г. и вступило в силу в 1998 г. Как и СПС, подписанные с Беларусью и Молдовой, оно включает в себя такие статьи сотрудничества, как политический диалог, торговля, инвестиции, взаимодействие в сфере экономики и национального законодательства. Следует подчеркнуть, что Европейский союз является крупнейшим донором для Украины, финансирование осуществляется в рамках национальной программы TACIS, макроэкономической и гуманитарной помощи [1]. Кроме того, Украина является участницей ряда программ Европейского союза (Youth, Еропейской инициативы по демократии и правам человека, трансграничного сотрудничества TACIS), которые способствуют интенсификации сотрудничества в области гражданского общества, неправительственных организаций, мониторинга соблюдения прав человека и отправления правосудия, развития трансграничного сотрудничества, предотвращения нелегальной иммиграции, торговли людьми. До 2004 г. Европейским союзом была продлена представленная в 1999 г. Общая стратегия, целью которой является реализация программы стратегического партнерства между ЕС и Украиной, базирующегося на СПС и учитывающего европейский выбор этой страны [1]. В свою очередь Украиной были приняты следующие документы, направленные на интенсификацию и углубление сотрудничества с ЕС: Стратегия интеграции Украины в Европейский союз (1998, были внесены изменения в 2000 и 2001 гг.); Послание Президента Украины Верховной раде Украины "Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002—2011 гг." (2002) [9, 10].
Как и с Украиной, взаимодействие между Молдовой и Европейским союзом основывается на Соглашении о партнерстве и сотрудничество (подписано в 1994 г., вступило в силу в 1998 г.). Помощь ЕС Молдове в 1991—2003 гг. составила 253,3 млн дол. США, что практически в четыре раза меньше, чем помощь Украине [1, 2]. Финансирование осуществляется в рамках программы действий TACIS, программ малых проектов, трансграничного сотрудничества, безопасности продуктов питания, гуманитарной помощи. В 2003 г. была принята Концепция интеграции Республики Молдова в Европейский союз, а в 2004 г. признано важное значение политики соседства и подчеркнуто стремление страны на сближение с ЕС. В настоящее время только с Молдовой Европейский союз ведет совместную работу над планом действий "ЕС — Молдова", который предусматривает, помимо всего прочего, углубление двустороннего экономического и политического сотрудничества, подчеркивает общность стратегических "европейских" приоритетов [5].
В отличие от Молдовы и Украины ратификация подписанного в 1995 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Беларусь и Европейским союзом, а также Временного (Промежуточного) соглашения о торговле в 1997 г. была приостановлена. В настоящее время взаимодействие между ЕС и Беларусью происходит в рамках Соглашения о торговле и коммерческом и экономическом сотрудничестве между СССР и ЕС (1989), Соглашения о торговле текстильными изделиями (1993). В то же время ЕС является вторым после Российской Федерации торговым партнером Беларуси, на долю которого приходится более 17% общего объема товарооборота Беларуси и 45% со странами вне СНГ. Результатом расширения ЕС станет увеличение его совокупной доли во внешней торговле Беларуси практически вдвое, до 6 млрд евро [8]. Особое значение для Беларуси имеет участие Европейского союза в реализации инвестиционных проектов в области транспорта, энергетики, телекоммуникаций и другой инфраструктуры, что будет способствовать дальнейшему процессу интеграции нашей страны в европейскую и мировую экономику, а также возможному участию в "программах соседства" ЕС, таких, как программа Балтийского моря, Латвия — Литва — Беларусь, Польша — Украина — Беларусь. В свою очередь Европейский союз ставит будущее реализации политики соседства в зависимость от хода кампаний и результатов парламентских и президентских выборов в Беларуси [5].
Украина, Молдова и Беларусь являются подписантами основных конвенций ООН по правам человека (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и др.), а также стандартам труда. Кроме того, как члены Совета Европы, Украина и Молдова ратифицировали такие ключевые конвенции Совета Европы, как Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания [2].
Как было отмечено выше, политика соседства не будет затрагивать все сферы сотрудничества одновременно, а будет формироваться в зависимости от "стартовых" условий и результативности сотрудничества в процессе реализации. Новая концепция будет направлена на снижение уровня бедности в регионе и создание зоны благосостояния, основывающейся на более глубокой экономической интеграции, усиленном трансграничном сотрудничестве, ответственности за предотвращение возможных конфликтов, интенсивных политических и культурных взаимоотношениях.
В краткосрочной перспективе основными инструментами сотрудничества между ЕС, Беларусью и Украиной будут оставаться уже существующие программы трансграничного сотрудничества TACIS, а также программы PHARE, INTERREG. Программы CARDS, MEDА распространены на страны Южного Средиземноморья. Необходимо заметить, что на Украину, Беларусь и Молдову распространяется только действие программы TACIS, которая для Беларуси кроме всего прочего предоставляет возможность финансирования малых проектов в сотрудничестве с программой INTERREG.
В 2004—2006 гг. предусмотрено формирование и развитие программ соседства на основе индивидуального Странового плана, направленного на разрешение проблем, которые могут возникнуть в связи с расширением ЕС. На реализацию программ соседства с каждой из стран предусмотрено выделение 955 млн евро из бюджетов вышеупомянутых программ [7].
Следующим шагом является разработка и применение в 2006 г. так называемого "нового инструмента соседства", использование которого будет направлено на интенсификацию трансграничного и регионального сотрудничества как для решения внешнеполитических задач, так и для усиления экономических и социальных взаимоотношений [4]. Согласно разработанному в июле 2003 г. Европейской комиссией документу "Об основах нового инструмента политики соседства" первый период (2004—2006 гг.) посвящен ознакомлению с программами соседства. Финансирование данных программ будет осуществляться в рамках действующих инструментов и в объемах, предусмотренных до 2006 г. До 2006 г. основными инструментами сотрудничества ЕС с Россией, Беларусью, Молдовой и Украиной будут оставаться уже существующие программы TACIS. Кроме того, данным странам предоставлена возможность финансирования малых проектов в сотрудничестве с программой INTERREG. В 2007 г. будет введен "новый инструмент политики соседства", направленный на интенсификацию трансграничного и регионального сотрудничества как в решении внешнеполитических задач, так и для усиления экономических и социальных взаимоотношений. Для Беларуси, Украины и Молдовы могут быть предложены программы выделения грантов и средств для поддержки бюджета в целях снижения уровня бедности, социального и экономического неравенства. Кроме того, в концепции соседства ЕС оговаривается возможность разработки программ оказания макроэкономической помощи этим странам (при условии четкого формулирования критериев для получения), а также использования инструментов международных финансовых институтов. В этой связи подчеркивается возможность сотрудничества этих стран с Европейским инвестиционным банком и продолжение реализации программ Европейского банка реконструкции и развития [4].
В настоящее время единственной региональной программой по вопросам двустороннего и пограничного сотрудничества между ЕС и Беларусью, Украиной и Молдовой является так называемое Северное измерение. Несмотря на то что экономическое сотрудничество западных новых независимых государств достаточно активно и традиционно ориентировано на торговлю с Российской Федерацией, ЕС считает необходимым разработку дополнительных программ регионального сотрудничества между ЕС и Беларусью, Украиной и Молдовой. В частности, для Молдовы существенным является реализация программы трансграничного сотрудничества TACIS (2003—2006 гг., бюджет до 2006 г. составит порядка 10 млн евро), а также участие в трансграничной программе сотрудничества с Румынией. В то же время Молдова отмечает свою заинтересованность в присоединении к так называемому процессу стабилизации и ассоциации, который распространяется в настоящее время только на Западные Балканы. На Украину тоже распространяется действие программы трансграничного сотрудничества TACIS, значимой является также подготовка трех программ двустороннего или трехстороннего сотрудничества, напрaвленных на интенсификацию сотрудничества регионов Украины, Польши, Венгрии, Словакии, Румынии и Беларуси [1, 2].
Политика соседства признает важность сотрудничества Молдовы, Украины и Беларуси в рамках таких организаций, как Совет Европы, Совет Балтийского моря, Центрально-Европейская инициатива, Черноморское экономическое сотрудничество, и в рамках Пакта стабильности. Тем самым ЕС подчеркивает необходимость использования уже существующих организаций европейского сотрудничества, а не создания новых.
Таким образом, в основе реализации новой политики соседства Европейского союза лежит подход поступательного дифференцированного сотрудничества в зависимости от достигаемого успеха в той или иной области и соответствия критериям, которые будут разрабатываться в тесном сотрудничестве со странами и приниматься Советом ЕС на основе предложений Европейской комиссии. Общность подходов к европейской интеграции характерна для Украины и Молдовы, очевиден наибольший прогресс Молдовы в отношениях с ЕС в рамках политики соседства (разработка Странового плана действий). Преимущества реализации политики соседства для Беларуси могут наблюдаться пока только в среднесрочной перспективе, так как ЕС выдвигает уже известные условия необходимости проведения демократических парламентских и президентских выборов в стране.
Политика соседства призвана препятствовать появлению "новых разделительных линий" в Европе после расширения ЕС 2004 г., способствовать снижению негативных последствий в политической и экономической сфере взаимоотношений ЕС с Украиной, Молдовой и Беларусью. Факторами, которые определят негативные стороны либо преимущества расширения ЕС, станут: рост доли ЕС в товарообороте с новыми странами-соседями, переход новых членов на Общий таможенный тариф; присоединение новых членов к системе преференций ЕС; более жесткие стандарты в области экологии, энергопотребления и безопасности; применение новыми членами системы стандартизации и сертификации в соответствии с требованиями ЕС, санитарных и фитосанитарных мер. Для Украины, Беларуси, Молдовы особые проблемы могут составить применение новыми членами ЕС нетарифных мер в отношении различных статей экспорта, изменение условий пересечения границ, увеличение миграционных потоков, распространение общеевропейских правил на капиталовложения из третьих стран. В связи с этим важным для Украины, Молдовы и Беларуси представляется, во-первых, определение стратегии отношений с ЕС, во-вторых, возможная координация двустороннего сотрудничества по реализации программ соседства ЕС, в-третьих, углубление политического взаимодействия со странами, вступившими в ЕС и являющимися непосредственными соседями. Это обусловит взаимовыгодное снижение негативных последствий расширения и приведет к конструктивному уровню сотрудничества, с учетом существующих реалий взаимоотношений ЕС и Украины, Молдовы и Беларуси.
ЛИТЕРАТУРА
1. Commission Staff Working Paper. European Neighbourhood Policy. Country Report. Ukraine Commission of the European Communities, SEC (2004) 566, Brussels, 12 May 2004 // http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_EN.pdf.
2. Commission Staff Working Paper. European Neighbourhood Policy. Country Report. Moldova Commission of the European Communities, SEC (2004) 567, Brussels, 12 May 2004 // http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Moldova_11_May_EN.pdf.
3. Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper. Commission of the European Communities, Com (2004) 373 final, Brussels, 12 May 2004.
4. Communication from the Commission. Paving the way for a New Neighbourhood Instrument. Commission of the European Communities, Com (2003) 393 final, Brussels, 1 July 2003.
5. Council Conclusions of 14 June 2004 on the ENP and the Conclusions of the European Council on the ENP of 17/18 June 2004 // http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/040614_GAERC_Conclusion_on_ENP_(provisional_version).pdf.
6. Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Commission of the European Communities, COM (2003) 104 final, Brussels, 11 March 2003.
7. Wider Europe: Commission to strengthen cross-border cooperation with new neighbours // IP/03/922, date: 01/07/2003. Brussels, July 1, 2003.
8. В ногу со временем. А лучше — на шаг впереди: Интервью министра иностранных дел Республики Беларусь Сергея Мартынова Вестнику ВЭС "Восток+Запад" // http://www.mfa.gov.by/rus/index.php?d=publications/smi&id=18.
9. Послання Президента України до Верховної Ради України "Европейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки" // <http://www.mfa.gov.ua/integration>. 12.09.2004.
10. Стратегiя iнтеграцiї України до Европейського союзу. Угода про партнерство та спiвробiтництво мiж Европейськими cпiвтовариствами i Україною // <http://www.mfa.gov.ua/integration>. 12.09.2004.