журнал международного права и международных отношений 2005 — № 3

международные отношения — зарубежный опыт

УСТАВНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Альфонсас Лауринавичюс

Автор
Лауринавичюс Альфонсас — доктор социальных наук, заведующий кафедрой таможенной деятельности факультета экономики и управления финансами Университета имени Миколаса Ромериса

В научной литературе по юриспруденции, специальному управлению, администрированию (например, полиции, таможни) используются понятия государственного и общественного служащего (англ. Civil Servant — государственный служащий и Public Servant — общественный служащий). Лица, работающие в государственных или муниципальных структурах или учреждениях и выполняющие функции публичного администрирования, называются государственными служащими. Они укрепляют государственные структуры, служа через них обществу. Государственная служба может быть оценена двояко:

a) как возможность карьеры — эффективная работа связывается со стремлением к личному благополучию, способ достижения цели — подниматься по служебной лестнице;

б) как призвание, проявляющееся в преданности должностного лица принципам справедливости, гуманизма, в неравнодушном отношении к делам граждан, а также в стремлении реализовать себя в качестве полноценной личности¹.

Однако было бы неправильно эти точки зрения на государственную службу считать противоречащими друг другу. Возможности карьеры не отрицают моральности при восхождении на высоты карьеры и, наоборот, духовные, нравственные мотивы не противоречат стремлениям к карьере.

С точки зрения законодательства служащие государственных служб группируются по-разному. В этой статье автор стремится анализировать проблемы администрирования уставных государственных служб карьеры и работающих в них должностных лиц. Необходимо отметить, что это достаточно объемная и сложная тема, поэтому данная статья является только частью исследования, в котором автор, опираясь на научные источники, анализ практической деятельности и другие способы, преследует цель сжато представить особенности уставных служб, деятельности их должностных лиц, от которых зависит современная точка зрения на статус уставного должностного лица карьеры (например, полиции, таможни) и вытекающие из этого положения относительного воспитания его личности.

Литва и другие постсоветские государства столкнулись с новой категорией «служебного права». В бывшем СССР силовые структуры (охрана Государственной границы, милиция, таможня и др.) являлись военными или военизированными государственными службами, администрирование которых выполнялось в соответствии с дисциплинарными уставами армии. Как отмечают ученые Литвы, Латвии, России и других стран, не предпринималось даже попыток регламентировать их деятельность с правовой точки зрения. Российский ученый Ю. А. Старилов пишет, что 80 лет шла речь о правовом институте государственной службы, но никогда о «служебном праве», об узакононении профессии государственного служащего². Цель настоящей статьи — побудить читателя проанализировать эту проблему с точки зрения аутентичного права. Кроме того, эта тема научного анализа обусловлена происходящими процессами евроинтеграции, глобализации, которые общественную жизнь делают сложной, а перед государственными службами ставят качественно новые требования. Вообще цивилизованный мир переживает период больших перемен: последнее десятилетие отмечено переходом от административного к управленческому государству, требующему особенно высокого профессионализма должностных лиц, воплощающих функции государства, постоянного развития их квалификационных способностей.

1.Исторические предпосылки государственной службы карьеры (бюрократия ³)

Исторический анализ социальных процессов является очень важным аспектом теорий, дающих пояснение обществу и человеку. Историческая вероятность констатировать возможности общества и человека, по словам В. Гейсенберга, является таким же объективным критерием правдивости, как и эксперимент в естествознании⁴. Решать, верна ли общественная теория, можно только после анализа продолжительного исторического процесса.

Европейская модель государственной службы имеет твердую теоретическую основу. Современный государственный аппарат управления стал создаваться в XVIII в. во время проводимых административных реформ государства. В середине столетия в Центральной и Восточной Европе начался так называемый период «возрождения». Это период социальных перемен, отмеченный и началом новых экономических отношений, и «возникновением» современного, юридически свободного и формально равного среди равных человека, и укреплением демократических тенденций в культуре, и, самое главное, — пробуждением национального самосознания. Все это создало благоприятные условия для развития научной мысли в этой области. Одно из направлений научной деятельности — поиск социально-этических критериев, способных гарантировать как можно большую пользу гражданину⁵ и обществу, приносимую работой, выполняемой службами и должностными лицами. Например, Дж. Ст. Милл (1806—1873), отвечая на предъявляемые временем потребности, свои теоретические мысли изложил, представляя сборник норм и принципов публичного администрирования⁶.

В философии публичного администрирования очень важен вклад Дж. Бентама (1748—1832).В своем труде «Принципы законодательства» (1780) он попытался представить существенные положения реформы государства и общества. Для регламентирования учреждений публичного администрирования важна его теория деонтологии («Деонтология, или наука о морали»). Согласно его мнению — это особая область юриспруденции о существующем долге перед обществом. Деонтология ищет ответ на вопрос, как оказывать воздействие на индивидуальную мотивацию, чтобы она стала социальным стимулом для служащего как можно лучше исполнять возложенные на него обязанности. Осознание обязанности (долга) представляется как одна из необходимых предпосылок успешного администрирования. Его теория направлена на поиск более твердых точек опоры при выборе служебного поведения, действий. По сравнению с аксиомами морали, представленными другими философами (например, Платоном, Аристотелем, Спинозой, Кантом и др.), они более конкретны, определенны, предоставляют возможность более точно оценить служебные действия и поэтому значительны с практической точки зрения⁷. Дж. Бентам, устанавливая «твердые» принципы поведения, наряду с логикой мудрости, созданной еще Аристотелем, можно сказать, формирует логику воли, механику управления служебным поведением: он пытается понять, что побуждает человека действовать, ищет ответа на вопрос, как можно воздействовать на человека (государственного служащего), мотивируя его на определенное поведение или, наоборот, на воздержание от некоторых возможных в связи с его положением вредоносных действий⁸. Итак, будучи основоположником философии утилитаризма, Бентам, прежде всего, направляет свой взгляд на государственные службы и их должностных лиц, возлагая надежды на то, что именно от выполняемой ими работы во многом будет зависеть счастье и благополучие общества и индивидов.

Создатель и хранитель немецкой классической философии Г. В. Ф. Гегель (1770—1831) считается одним из апологетов прусской бюрократии, прусского государства — основоположником и защитником модели государственной службы карьеры. Философ представляет государственную службу, бюрократию в качестве созидателя гражданского общества. Гражданское общество, по его мнению, является ареной борьбы индивидуального частного интереса всех со всеми. Роль государства — подняться над интересами индивида и хранить «особые цели», что он еще именует как «дух государства». Последний должны «опекать представители государственной власти, государственные служащие»⁹. Г. Гегель представил неоспоримые философско-этические положения, и следует признать, что они успешно преодолели время, пространство и важны при моделировании службы карьеры современного государства, формировании персонала служб, составлении карьерограммы и т. п. В решении проблемы служб карьеры, по утверждению Г. Гегеля, очень важно обращать внимание на существенные критерии формирования персонала.

1. Государственных служащих следует формировать из среднего социального слоя, поскольку он является выразителем государственного сознания и народной культуры, менталитета. Поэтому он является важнейшей опорой государства¹⁰.

Существенная предпосылка формирования сильной государственной службы, согласно Гегелю, — необходимость выкристаллизации среднего сословия, так как именно оно обусловливает в государстве прогресс общественных отношений. Жизнь показала, что это требование является неоспоримым фактом. Исследования состава персонала государственных служб, таких как полиция, таможня, проведенные в разных государствах демократического мира (США, Канаде, Франции, Германии, России и т. д.), подтверждают, что в этих структурах чаще всего работают лица среднего слоя и их верность «особым целям» государства и общества является неотъемлемой от соответствующих социальных процессов — образования сильного среднего сословия¹¹.

2. Государственные службы своей деятельностью способствуют ускорению происходящих в стране процессов социализации. Г. Гегель отмечает, что дела по управлению государством по своей природе являются объективными и их необходимо исполнять и воплощать через соответствующую политику кадров. Философ выдвинул мысль, которую позже в своих трудах развивают, например, М. Вебер и другие теоретики публичного администрирования, что возможности человека действовать в организационном окружении, на государственной службе мы можем установить при проведении исследований его деятельности и поведения в естественном окружении. Государственных служащих следует подбирать, выясняя их индивидуальные способности через естественные связи. Кроме того, это является одним из важнейших обстоятельств в создании для каждого равных возможностей для «служения всеобщему сословию».

3. Должностное лицо следует выбирать из нескольких лиц, претендующих на занятие этой должности. Критерием отбора, «предрешающим объективность», по утверждению мыслителя, являются не особенные способности претендента, гениальность (как, например, в искусстве), а субъективное решение вышестоящего руководителя, его выбор¹². Этот харизматический критерий моделирования карьеры остается важным и в отношении лица, стремящегося к более высокой должности.

Можно заметить, что уже с XIX в. выдвигался вопрос о том, как ограничивать, снижать зависимость должностных лиц от субъективного мнения их руководителей, как регламентировать управление процессами карьеры, создать объективные критерии, совокупность гарантий карьеры, поощрять заинтересованность в самосовершенствовании, повышении своей профессиональности. Уже тогда пришли к выводу — исчерпывающее регламентирование этих отношений невозможно. Это еще одно теоретическое положение, подтвержденное в ходе истории практикой: при решении вопросов по управлению карьерой возникает харизматический аспект, который необходимо анализировать с учетом особенностей, исторического опыта и других всеобще важных обстоятельств конкретной страны.

4. Мыслитель обращает внимание на сложность внутренних отношений служб, их закрытость от контроля общества. Лицо, назначенное на государственную службу, приобретает особый «внешний» статус и «внутреннюю» свободу от разнообразной субъективной зависимости и влияния окружающих. Со стороны может казаться, что государственный служащий действует совершенно самостоятельно. Однако это не так. Функциональность должностных лиц и других служащих государственной службы должна быть защищена от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками путем установления:

а) иерархической подчиненности и личной ответственности;

б) прав общин, корпораций¹³ в отношении должностных лиц.

Эти признаки служб являются основными элементами механизма контроля «сверху» и «снизу». Необходимо обратить внимание на замечание Гегеля о том, что при наличии не совсем совершенных структур чаще должна вмешиваться, говорить свое «да» высшая власть.

5. В связи с этим возникает второй вопрос, на что следует обращать внимание при оценке служебных способностей, отдавая предпочтение в карьере, составляя карьерограммы?

Оценивая возможности роста по карьерной лестнице, Гегель особое внимание уделял индивидуальным качествам служащих:

а) неприемлемая, самовольная, зависящая от настроения деятельность служащего — это следует оценивать как стремление к своим субъективным целям, а не как исполнение служебного долга;

б) ненужный «государственный слуга», исполняющий службу только из необходимости, так как он действует, не ощущая ни настоящих обязанностей, ни настоящих прав, — служащий должен чувствовать в своей работе удовлетворение и этим придавать крепость государству;

в) должностное отношение не является «договорным отношением», хотя здесь присутствуют и договоренность, и обязательства сторон. Государственный служащий не назначается в качестве уполномоченного на выполнение отдельной услуги. Для него служба должна быть духовным, особым экзистенциональным интересом. Поэтому неправильно оценивать служащего только с внешней стороны. Для него должны быть созданы условия для воплощения нравственных обязанностей, защита от «частных страстей» вышестоящих чиновников;

г) поведение и культура чиновников обусловливают доверие граждан к государству. Например, неповоротливая, приводящая к провалу деятельность должностного лица формирует искаженное понимание граждан о государстве;

д) очень важно обладать хорошей системой подготовки кадров, политикой формирования привычек поведения. Культура нравственной и профессиональной мысли помогает сбалансировать процедуры и «механику» деятельности.

6. В качестве особого элемента профессиональной культуры Г. Гегель анализирует последствия частных связей для службы. Он приходит к выводу о том, что государственные службы, формируемые на основе частных связей, очевидно, снижают силу государства и закона, создают предпосылки для мщения на службе, проявления антипатии, и деловое общение превращается в постоянное подавление страстей.

Анализируя проблемы карьеры на государственной службе с точки зрения уроков истории и философской мысли, мы лучше понимаем логику развития государственной службы, возможности модернизации методов публичного администрирования. Не секрет, что по этим вопросам существует литература на разных языках, анализируется опыт разных стран, однако везде исходной позицией остается одна и та же — уже ставшая классической модель публичного администрирования служб времен В. Вилсона и М. Вебера. Кроме того, удивляет жизнеспособность, которую вдохнули в модель философы и мыслители прошлых лет и которая все еще сохраняется, несмотря на изменения в жизни современного общества. Большая часть этих идей в западных правовых демократических государствах закреплена в качестве социальных норм и правил сосуществования государственной службы (полиции, таможни, других силовых структур). Они оказывают влияние при формировании видов государственных служб карьеры нашей страны. И это понятно: система государственных служб, даже во время огромных перемен в общественной жизни, решения правоохранительных проблем граждан, администрирования важнейших государственных дел остается одной из самых больших социальных ценностей.

2.Харизматический аспект управления уставной государственной службой

Разнообразие и сложность деятельности, исходя из исторического анализа явления и утверждений многих исследующих служебные отношения авторов (Дж.-Е. Лэйн, Е. Охотский, Ю. Старилов и др.), заставляет признать, что существует множество особенностей, выделяющих служащих уставных государственных служб карьеры из работающих и служащих в других областях деятельности. Уставные службы свои внутренние дела ведут на основе уставного (служебного) права. Устав закрепляет иерархию должностных лиц (например, группы служащих, уровни, категории, должностных лиц, звания, должностных лиц уставного учреждения и др.), регламентирует их взаимное подчинение и, понятно, возможности в установленном порядке подниматься по лестнице карьеры.

Отдельно необходимо проанализировать особенность, выделенную классиками публичного администрирования, — статус руководителя уставной (со строгой дисциплиной) службы. Часть (или отдельный устав) служебного устава определяет дисциплинарную ответственность должностного лица, а институты предоставляют руководителю достаточно широкие полномочия по контролю за служебной деятельностью, оценке результатов, даже определенную судебную власть по применению в отношении своих подчиненных дисциплинарных санкций.

Мало того, как отмечали Дж. Бентам, Г. Гегель, В. Вилсон и другие создатели теории публичных отношений и публичного администрирования, руководителям этих служб отводится особенно важная моральная роль¹⁴. Упомянутые обстоятельства придают значение харизме руководителя — стилю руководства, обоснованному привлекательностью личных качеств руководителя, их влиянием на подчиненных в достижении целей учреждения. Сегодня также ни у кого не возникают сомнения (это подтверждают социологические исследования, проведенные автором и учеными других стран) в том, что исключительность отношений службы карьеры подчеркивается харизматическим аспектом¹⁵. На государственной и, особенно, уставной службе необходима определенная эмоциональная привязанность руководителя, преданность и верность своему институту¹⁶ или даже индивиду (чиновнику, вышестоящему руководителю). Этот аспект декларируется при помощи принципов морали, норм деонтологии, как система ценностей службы закрепляется законодательством. Успех государственной службы, воплощение предназначенной для нее миссии, как обращают внимание исследующие данную проблему ученые западных стран, в значительной степени зависят именно от харизматического лидера¹⁷, от его способности управлять вообще крепкими системами бюрократического администрирования. Это отличительная черта, которая более или менее разными способами воздействует как на внутренние отношения служб, так и на обстоятельства, необходимые для исполнения служебных функций.

Однако до сих пор остается без ответа вопрос, может ли большая власть руководителя над подчиненным оцениваться однозначно положительно? Какое влияние это имеет на объективную оценку возможностей карьеры подчиненного? Для харизматического руководителя одной из самых больших ценностей является надежность подчиненного. Достаточно ли этого критерия при определении индивидуальных свойств должностных лиц, при управлении процессами карьеры? Ответ на эти вопросы должен основываться на требовании гуманистической философии и сегодняшних дней — создать как можно более благоприятные условия для развития полноценной личности должностного лица.

3.Основные предпосылки для развития личности должностного лица

Исследования общества и человека позволяют утверждать, что развитие личности происходит при участии трех звеньев взаимодействия: субъекта деятельности, условий деятельности и связывающего их фактора — самой деятельности. Эти звенья (см. рисунок) являются взаимосвязанными и взаимозависимыми.

Образно говоря, субъект деятельности (учреждение или должностное лицо) связывается его служебной деятельностью с третьим звеном — условиями деятельности. Анализируя условия деятельности, политику деятельности, мы раскрываем многие особенности субъектных прав должностного лица. Значит, многие вопросы относительно харизматической роли руководителя в моделировании возможностей карьеры должностного лица, решении других вопросов по управлению персоналом наиболее ярко проявляются, когда мы анализируем особенности деятельности уставных служб карьеры и их должностных лиц. Это очень широкая и малоисследованная тема. Проведенные нами исследования позволяют сделать предположение, что в случае столкновения с неясностями, недостатком научной теории администрирование деятельности зачастую выполняется как «эксперимент», социально вредный проект или кампания, когда должностные лица и служащие испытывают огромный дискомфорт, разочарование в стихийно выполняемой работе. Мы полагаем, что это очень сложная тема, требующая отдельного научного исследования. Коротко говоря, анализ проблем деятельности должен основываться на исследованиях содержания категорий непрерывности, социальной целесообразности, воплощения как результата, воплощения как процесса и др. в отношении конкретной служебной деятельности, изучать разнообразие субъектов деятельности, например формирователи политики и исполнители политики деятельности, их взаимоотношение и др. Ни у кого не возникают сомнения, что решение вопроса развития личности должностного лица предрешает рост роли уставных служб в создании демократического государства, формировании зрелого гражданского общества.

4.Некоторые проблемы контроля и оценки служебной деятельности

По причине ограниченного объема статьи, коротко обратим внимание читателя на проблемы контроля и оценки деятельности уставных служб и их должностных лиц¹⁸. В литературе представлено много способов контроля и оценки. Их можно было бы систематизировать, выделяя основной принцип контроля и оценки: «сверху» и «снизу».

Это еще одна малоизученная нашей наукой проблема, связанная с управлением процессами карьеры на уставной службе. Ни одно десятилетие и в разных аспектах на Западе ведутся дискуссии о том, что важнее: иерархическая ответственность ведомства или доверие институтам, автономности деятельности должностных лиц карьеры, иначе говоря, должен служащий карьеры быть послушным исполнителем отданных указаний или заданий или самостоятельно действующим, ответственным за исполнение вверенных ему функций лицом. Модель «сверху вниз» основывается на принципе ответственности, а «снизу вверх» — на доверии.

Современная теория публичного администрирования придерживается мнения о том, что нет единственной, самой лучшей модели воплощения государственной политики служебной деятельности. Понятно, что, принимая во внимание цели деятельности, выбирается и ее модель, постоянное применение которой хотя бы частично позволяет контролировать процесс деятельности, опираться на объективные критерии при оценке результатов работы субъектов деятельности. Руководители служб чаще всего поддерживают те проекты, которые в наибольшей степени связывают возможные позитивные результаты деятельности с осуществлением целей.

Оценка «сверху вниз» еще именуется моделью воплощения политики с учетом преимущества. Воплощение считается успешным, когда результаты соответствуют поставленным целям. Существует стремление к тому, чтобы достижение каждой цели дал соответствующий результат деятельности. Однако, как уже отмечалось, это только теоретическая модель. Практически при достижении целей не всегда получаются ожидаемые результаты. Существуют и результаты, не имеющие заранее намеченных целей. Наконец цель может быть достигнута путем оценки результатов нескольких областей деятельности. Научный анализ практической деятельности дает твердую основу для утверждения, что воплощение нельзя оценивать механически, так как результат, «стоимость продукта» зависит даже и от того, как будет интерпретировано воплощение цели и сама деятельность. Иначе говоря, воплощена цель или нет, в большой степени зависит от того, как это оценивают участники процесса — разные юридически субординированные субъекты. Что для одних субъектов кажется большим успехом, других может разочаровать, так как эти группы разным образом оценивают цели, средства и результаты. Относительно можно выделить два критерия оценки:

— воплощение как проведение политики установленной деятельности;

— степень, показывающая, что результаты деятельности ожидаемы, цель без учета структуры процесса воплощения достигнута.

В первом случае подчеркивается отношение между целями и результатами — ответственность исполнителей. Ее предполагает совокупность определенных формальных требований. Понятно, что не позволяется отказываться от объективных критериев оценки деятельности. Административная и профессиональная ответственность, утверждает Дж. Е. Лэйн, невозможна без понятия воплощения публичной политики¹⁹. Если невозможно дать оценку тому, насколько результаты соответствуют целям, публичная ответственность становится бессмысленной. Поэтому, каким бы способом не проходил процесс воплощения, всегда должна быть возможность выяснить, были ли выполнены цели, далеки ли результаты от целей. На основе этого оцениваются ответственность исполнителей, субъектов деятельности и перспективы их деятельности. По всей видимости, отсюда возникло отражающее особое значение коллективной ответственности выражение, которое часто повторяют должностные лица уставных служб карьеры: эти службы не могут работать очень хорошо, они могут работать лучше. В научной литературе по этому вопросу ведется полемика, поиск ответа на вопрос, возможна ли вообще успешная служба (полное воплощение функций), так как никакой процесс воплощения до конца не регламентирован и не предсказуем. Возникают вопросы: если не всегда возможно успешное воплощение, то, как тогда установить ответственность исполнителей (субъектов)? можно ли при оценке служебной деятельности должностного лица полагаться только на право? на что прежде всего необходимо обращать внимание при оценке профессионализма должностного лица, его возможностей карьеры?

Вторая группа моделей оценки воплощения ориентирована на анализ процессов деятельности и опирается на доверие к должностному лицу, придавая особое значение индивидуальной ответственности субъектов. Эта идея не идет вразрез с положением о том, что воплощение демократической власти опирается на волю и силу общества. Согласно «общественному договору» (на основании теории естественного права и общественного договора — Г. Гроций, Т. Гоббс, Дж. Локк, А. Радищев)²⁰ часть своих прав (силы) общество, соблюдая положение «nemo plus juris transferre potest, quam ipse habet»²¹, отдает в жертву государственным структурам и их должностным лицам — субъектам или специалистам административной деятельности. В соответствии с этим положением на правоохранительные, административные, контролирующие структуры возлагается особенно важная роль в защите прав и основных свобод человека. Поэтому они должны убедительно представлять обществу направления политики своей деятельности и постоянно давать отчет о том, как она воплощается в жизнь.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с этим принципом демократического управления принятие решений и свобода воплощения ограничивается, поддерживая связи с субъектами²² — гражданами. Следовательно, как исполнять доверенные службе функции, — это задача для исполнителей правоохранительных структур, публичного администрирования государства²³. Должностные лица должны нести за это личную ответственность, в связи с чем очень важна их автономность. В противном случае они не могут действовать гибко, на благо справедливости, целесообразно использовать свои профессиональные способности, решать, какие применять средства для воплощения целей и задач — не могут приспосабливаться к требованиям окружающей среды.

Однако полная автономия должностных лиц означала бы и полную неограниченность в их поведении, был бы опровергнут один из существенных принципов демократического государства — отчетность. С другой стороны, с точки зрения перспективы современности, слишком большие ограничения государственных служб, анализ каждого действия «сверху вниз» означал бы недоверие к должностным лицам, создал бы благоприятные предпосылки для проявления субъективизма или волюнтаризма чиновников, так как никто не может им представить детального плана, в соответствии с которым должны быть воплощены функции института. Итак, модели «сверху вниз» слишком подчеркивают иерархическую подчиненность и коллективную ответственность, стремление к нормированию всего, контролированию, а модели «снизу вверх» — индивидуальные свойства субъекта и его ответственность: излишне подчеркивают доверие к профессионализму должностных лиц, способности применять позитивный опыт служебной деятельности, стремление предоставить как можно больше свободы действия путем демонстрации профессиональной мудрости и гибкости. Значит, контроль над процессами воплощения должен быть ориентирован на сочетание ответственности и доверия, и это, по нашему мнению, является объектом научного анализа.

Уставные службы (со строгой дисциплиной) демократического государства для того, чтобы иметь возможность исполнять важные функции государственного управления, являются деполитизированными, отделенными правовыми средствами от влияния политических производных. Необходимо согласиться с тем, что управление этими службами в большой степени зависит от общей государственной политики, оно определено конституцией страны. Это важное обстоятельство, которое необходимо учитывать при решении внутренних проблем этих служб, намечая вехи политики кадров.

Многие ученые, исследующие проблемы администрирования уставных государственных структур, согласны с тем, что государства бывшего СССР не имеют исторически сложившейся и соответствующей условиям сегодняшнего дня концепции службы внутреннего управления. Поэтому очень важно опираться на опыт демократических государств.

Исторический анализ социальных процессов может быть приравнен к эксперименту в естествознании. На основе исторического анализа мы можем делать предпосылки (выдвигать гипотезы) о возможностях государственных институтов, их должностных лиц по оказанию воздействия на процессы социализации общества и человека.

Необходимо акцентировать и то обстоятельство, что отличительная черта XXI в. — быстро растущая требовательность общества к профессионализму должностных лиц, к их компетенции в поддержании тенденций развития демократического общества. Отсюда напрашивается другое заключение — самое главное воспитывать сам субъект деятельности — должностное лицо, профессионала, способного представлять гражданское общество, а также поощрять его стремления в повышении квалификации и, поддерживая морально и юридически обоснованные интересы, в продвижении по служебной лестнице.

Если мыслить схематически, личность развивается при участии трех звеньев взаимодействия: субъекта деятельности, условий деятельности и третьего звена — деятельности. Значит, регламентирование деятельности, формирование объективных критериев службы должностных лиц должно быть важным объектом анализа ученых и практиков. В литературе мы сталкиваемся с большим разнообразием концепций контроля над служебной деятельностью, констатируется неопределенность ее условий и критериев оценки деятельности должностного лица. Итак, можно предположить, что условия деятельности, особенности функций этих служб одновременно требуют нестандартного понимания деятельности должностных лиц, предполагают необходимость по-своему моделировать мотивацию и стимулы их деятельности.

¹ Frederickson, H. The spirit of public administration. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1997. P. 195—208.
² Старилов, Ю. Н. Служебное право. Москва: БЕК, 1996. С. 102.
³ Понятие бюрократа возникло из сочетания французского bureau — бюро и греческого kratos — власть, значит, он является должностным лицом государственного учреждения, обслуживающего население. Понятие имеет не одно значение. В контексте данной статьи — это более высокая администрация чиновников, выполняющая формальные или строго регламентированные функции управления. Бюрократическая система администрирования все еще традиционно часто сравнивается с часовым механизмом, так как здесь якобы все заранее предусмотрено, согласовано, находится под контролем. Однако современное понятие профессиональной бюрократии превосходит возможности права детально нормировать их деятельность. Неизбежно возникает потребность предоставить должностному лицу (бюрократу) дискреционные полномочия, определяя дискреционные пределы власти.
⁴ Гейзенберг, В. Шаги за горизонт. М.: Прогресс, 1987. С. 193.
⁵ Содержание понятия гражданства со временем меняется. Например, гражданство было важным признаком индивида в Великом княжестве Литовском, оно закреплено Статутами (XVI в.), основываясь на феодальном понимании народа, унаследованном из Средневековья.
⁶ Mill, J. S. Utilitarianism, Liberty and Represantative Government. London: Everyman’s Library, 1964 (оригинальное издание 1861 г.).
⁷ Подробнее см., напр.: Этическая мысль: научно-публицистические чтения. М., 1990. С. 357—358.
⁸ Кукушин, В. М. Полицейская деонтология. Социологический анализ зарубежных концепций. М.: Академия МВД России, 1994. С. 9.
⁹ Hegelis, G. W. Teases filosofijos apmatai. Vilnius: Mintis, 2000 (оригинальное издание 1928 г.). P. 433—434.
¹⁰ Ibid. P. 442.
¹¹ Значение выдвинутых Г. Гегелем «особых интересов», «духа государства», что следует считать признаками этноса, широко анализируется в публичном администрировании на современном этапе, напр.: Putnam, R. D. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press, 1994.
¹² Hegelis, G. W. Op. cit. P. 437.
¹³ Понятие корпорации имеет не одно значение. Г. Гегель это понятие использует для обозначения общины, определения среднего социального слоя.
¹⁴ Автор более широко эту тему рассматривает в монографии Laurinavicius, A. Civile Service Law: Legal Regulation of Statutory Public Administration. Vilnius: LTU, 2003
¹⁵ Харизма — слово, произошедшее от греческого charisma, означающего милость, божественный дар. В теории организаций (например, в работах А. Беляева, Е. Коротова и др.) харизма — это влияние на других, основанное на особенностях личности руководителя или его способностях привлекать сторонников.
¹⁶ Согласно М. Веберу, постоянно повторяющиеся стереотипы поведения превращаются в институты (брак, профессия, власть и т. д.), а институты означают всеобще признанное понятие порядка. Поэтому жизнь общества предрешается разными факторами, и, оценивая происходящие процессы, было бы ошибочно искать доминанту, единственную причину.
¹⁷ Харизматическим лидером является такой лидер, к которому сторонники привязываются эмоционально, который, несомненно, может вдохновить их к дальнейшим целям. Кроме того, он является творческой личностью. Поэтому он своим примером вдохновляет институт, общину к дальнейшему росту и развитию. М. Вебер полагает, что уставные институты, демократическим путем избравшие харизматических лидеров, смогут несложно преодолеть ограниченности бюрократического регулирования.
¹⁸ Laurinavicius, A. Tarnybine teise: statutines valstybes tarnybos teisinis reguliavimas // Civil Service Law: Regulation of Statutory Public Administrations. P. 178—214.
¹⁹ Lane, J. E. The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. London: Thousand Oaks and New Delhi, 1995. P. 161.
²⁰ Правовое, этическое оправдание государственной власти связано с теорией, созданной перечисленными авторами, например Дж. Локком (1632—1704), который считается одним из основоположников философского либерализма теории государства. В своих философских трудах он сформулировал принципы либерального конституционального государства, которое основывается на терпимости и системе гарантирующего ее законодательства. По словам философа, целью государства является защита свобод человека и приобретенной трудом его собственности. Каждый на благо общества приносит в жертву свои определенные имеющиеся в естественном состоянии права для того, чтобы как можно лучше защитить свою собственность. Подробнее см.: Leonas, P. Teises filosofijos istorija. Teisines minties palikimas. Vilnius: Mintis, 1995, P. 158; Laurinavicius, A. Administravimo pareigunu etika. K.: UK, 2001. P. 51—55; Vaisvila, A. Policija — valdzios ir paslaugos vienove // Kriminaline justicija: mokslo darbai. T. 4. Vilnius: LPA, 1997. P. 158—165.
²¹ Никто не может дать больше прав, нежели имеешь сам (лат.).
²² Субъектами считаем потому, что они не являются пассивными потребителями услуг, принимают активное участие в поддержании правового порядка, а самые инициативные представители общины принимают непосредственное участие в решении важных для общины и общества дел.
²³ Laurinavicius, A. Bendruomenes ir teisesaugos instituciju bendradarbiavimas. Vilnius: LTA, 2000. P. 45—65.