журнал международного права и международных отношений 2005 — № 3
международное право — вопросы миграции и беженцев
ПОНЯТИЕ МИГРАЦИИ И ЕЕ КЛАССИФИКАЦИЯ
Анна Похлебаева
Автор:
Похлебаева Анна Владимировна — преподаватель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Рецензенты:
Лепешков Юрий Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Тихоненко Евгений Александрович — кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Белорусского государственного экономического университета
Для начала XX в. были характерны многочисленные экономические, политические и социальные кризисы, войны, сопровождавшиеся территориальными изменениями и возникновением новых государств. К данным событиям можно отнести: итоги Второй мировой войны, которая вызвала мощный поток миграции (немцы из Прибалтики, Польши, Югославии и Румынии; политэмиграция из стран Восточной Европы); миграционные волны, вызванные национально-освободительным движением в Африке и Азии; гражданская война в Китае; война во Вьетнаме — все эти события послужили причиной массовых передвижений людей, вызывавших обострение социально-экономических проблем, что затрагивало все мировое сообщество.
Вместе с тем, универсальных норм, защищающих интересы мигрантов, до XX в. не существовало. Регулирование проблем миграции осуществлялось на двустороннем уровне. Причем преимущественно соглашения заключались между соседними государствами или странами со сходной политикой [1, p. 9]. Соглашения были ограниченными по своему функциональному применению и направленными на решение конкретных вопросов, например, таких, как: экстрадиция, пребывание мигрантов, интеграция мигрантов и т. д. В дальнейшем такие соглашения стали приниматься уже на субрегиональном и региональном уровнях, однако это доказывало, что миграционные вопросы еще не стали проблемами, волнующими все мировое сообщество, и имели лишь локальный характер. Мировое сообщество, до ХХ в. не ощущавшее непосредственно негативных последствий миграционных процессов на международном уровне, столкнулось с необходимостью координации усилий многих стран по разрешению острых ситуаций, связанных с миграцией, и осознало важность создания механизма, который мог бы урегулировать миграционные проблемы.
Следует подчеркнуть, что хотя период после Второй мировой войны характеризовался активизацией миграционных процессов и разнообразием видов мигрантов, в международном праве не было унифицированного понятия миграции, оно только вобрало в себя некоторые положения относительно конкретных ее видов. Понятие «миграция» даже не упоминается ни в Уставе ООН, ни во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., хотя последняя юридически закрепила в качестве одного из основных прав человека «право свободно передвигаться и менять место жительства» (ст. 13). Однако это право не уточнялось и определение «миграции» не давалось. В связи с этим можно говорить о том, что международное право не давало общей концепции миграции, хотя имелись определения конкретных категорий мигрантов.
В рамках МОТ еще на Международной конференции по труду 1922 г. было признана необходимость разработки единой характеристики термина «международная миграция», но на тот момент было разработано только определение «эмигрант», так как это было важно для сбора статистической информации по международной миграции [2]. Конференция по миграционной статистике 1932 г. и рекомендации ООН по улучшению миграционной статистики 1953 г. провели разграничения между временной и постоянной миграцией. Однако они также не смогли дать единого понятия международной миграции. Только в 1976 г. ООН предложила новый пакет рекомендаций, который содержал положения, касающиеся тесной взаимосвязи понятий миграции и постоянного места жительства в стране, и поэтому формулировки мигрантов были сфокусированы только на терминах долгосрочных и краткосрочных иммигрантов [3, p. 4].
Не отличается единообразием и доктрина международного права. Более того, наблюдается тенденция избегания юристами-международниками (Г. Памбу-Чивунда, Г. Гудвин-Гилл, Р. Апплеярд, Р. Перручоуд) четкой формулировки понятия миграции, хотя каждый из них использует термин «миграция». А те из исследователей, кто дает определение термина «миграции» (Е. Ю. Садовская, О. Пискун, Л. А. Васильева, Н. Н. Тоцкий), упускают ряд существенных моментов, касающихся правового статуса мигрантов, международно-правовой специфики и правового регулирования данного явления.
Так, на 45-й сессии Комиссии международного права ООН Специальный докладчик по вопросу о правовых нормах, касающихся международной миграции, Г. Памбу-Чивунда, признавал необходимость разработки концепции международной миграции [3, р. 257]. Однако он не сформулировал понятия «миграция», а предложил заменить его термином «передвижение населения». По его мнению, такая замена позволила бы, с одной стороны, рассмотреть явление миграции во всем ее разнообразии, а с другой — разработать Конвенцию, которая отражала бы динамику миграции. Однако его доклад не содержал аргументов, обосновывающих необходимость использования термина «международное передвижение населения».
Подчеркивая отсутствие в международном праве согласованного термина «миграция» и швейцарский юрист-международник Р. Перручоуд.
Но и он не дал конкретного определения, а лишь обратил внимание на субъектный состав миграции: беженцы, перемещенные лица и экономические мигранты. В своей последней работе он попытался дать следующее понятие международной миграции: это переселение людей, покидающих страну своего происхождения или постоянного места жительства, в другую страну временно или постоянно [4, с. 32]. Данная формулировка является наиболее удачной, так как она не только содержит факт перемещения, но и расширяет понятие международной миграции путем включения в него временно и постоянно прибывающих мигрантов. Однако это определение не содержит положения о правовом статусе мигрантов.
Учеными стран СНГ также предпринималась попытка сформулировать определение миграции. Так, по мнению юриста Н. Н. Тоцкого (Россия), миграция — это перемещение по различным причинам людей через границу тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного места жительства [5, с. 12]. Данный термин включает в себя ряд элементов, свойственных миграции, но упускает наиболее существенные вопросы правового регулирования миграции и правового статуса мигрантов.
Е. Ю. Садовская (Казахстан) считает, что миграция — это передвижение населения через государственные границы, связанное с переменой места жительства и требующее внутригосударственного и межгосударственного регулирования [6, c. 20]. Несмотря на четкую формулировку миграции, предложенное определение не отражает мотивы и сроки миграции, что делает его узко направленным, акцентированным только на определенные типы мигрантов.
О. Пискун (Украина) утверждает, что миграция нередко связана с резкой сменой не только географического, территориального места жительства, но и соответствующего социума, социального и политико-правового окружения. Специфика данного явления, по его мнению, состоит в его межтерриториальном характере [7, с. 40].
Белорусский юрист Л. А. Васильева считает миграцию сложным транснациональным явлением и одним из важнейших индикаторов отражения этнополитических и социально-экономических процессов, происходящих в обществе [8, с. 1]. Но четкого определения миграции не дает, хотя анализирует понятийный аппарат в области миграции, концентрируясь на позициях не столько юристов, сколько демографов, социологов, политологов [9, с. 11—15].
Белорусские исследователи А. И. Лемешева, А. В. Бубич, Г. Г. Зинкевич, входившие в рабочую группу при Комитете по миграции Республики Беларусь по выработке терминологии в области миграции, разграничивают понятия международной миграции и миграции вообще. Под первой они понимают территориальное перемещение людей через государственные границы, а под второй — совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства [10, с. 24]. Однако приведенные определения не отражают международно-правовой характер данного явления.
Разработкой концепции миграции занималась и МОМ. В 1989 г. на 59-й сессии Совета МОМ были даны определения понятий «миграция» и «мигрант». Миграция — часть процесса развития государств: тех, из которых лица уезжают, и тех, в которые пытаются попасть, а также государств, которые принадлежат к обеим категориям, независимо от причин перемещения. Иными словами, это понятие включает все формы миграции. Мигрант — это лицо, перемещающееся из одного государства в другое и нуждающееся в международных миграционных услугах, которые предоставляются международными организациями [11, р. 12—14].
В 1996 г. Экономический суд СНГ рассматривал вопрос о толковании термина «мигрант». Было указано на отсутствие его договорно-правовой регламентации и предложено следующее определение: мигрант — это понятие, включающее в себя все категории лиц, осуществляющие пространственные перемещения, независимо от причин перемещения, их длительности и пространственных границ [12]. Понятие миграции, данное Экономическим судом СНГ и МОМ, наиболее точно отражает основные признаки, свойственные миграции.
Определение миграции дается и в Законе о миграции населения Республики Казахстан 1997 г. Согласно данному Закону, «миграция — это безвозвратное, временное, а также сезонное перемещение физических лиц из Республики Казахстан, а также переселение физических лиц внутри Республики Казахстан, связанное со сменой места жительства и работы» [13, с. 275]. Однако применение данного закона ограничено пределами одного государства.
Вместе с тем, приведенные выше определения миграции позволяют выделить характерные ее признаки, на которых акцентируют внимание все исследователи. К ним можно отнести, во-первых, факт перемещения и, во-вторых, смену места жительства. Однако ни одно из определений не отражает специфики международно-правового характера данного явления и упускает существенные моменты, касающиеся его правового регулирования и правового статуса мигранта. Именно поэтому к данным признакам необходимо добавить следующие: изменение правового статуса мигранта и его правовое регулирование принимающим государством.
Суммируя вышеизложенное, предлагается следующее понятие международной миграции: международной миграцией является перемещение лиц независимо от его формы, мотивов и сроков с территории одного государства на территорию другого государства, влекущее изменение их правового статуса, регулирование которого с момента пересечения данными лицами границы осуществляется законодательством принимающего государства, а также международно-правовыми документами, разрабатываемыми международными организациями, занимающимися проблемами миграции.
Для понимания сущности миграции необходимо классифицировать виды миграции, что позволит проследить ее направленность. Классифицировать миграцию можно с помощью следующих критериев: по правовому статусу — законная и незаконная; по территориальному признаку — международная и внутренняя; по мотивам — добровольная (трудовая: экономическая, профессиональная, воссоединение с семьей и вынужденная: беженцы и перемещенные лица); по срокам — постоянная и сезонная; по целям — поиск убежища, получение статуса беженца, воссоединение с семьей, «утечка умов», учебная и трудовая миграция.
Остановимся на характеристике указанных видов миграции. Международная миграция — это перемещение мигрантов с территории одного государства на территорию другого, а внутренняя — это миграция внутри одной страны. Главным элементом международной миграции является факт пересечения Государственной границы и регулирование факта передвижения через границу и последующего пребывания на территории страны законодательством принимающего государства и нормами международного права.
При классификации миграции на законную и незаконную следует учитывать, что законной является миграция на законных основаниях: виза, предоставление правового статуса, вид на жительства, а незаконной — миграция при отсутствии таковых элементов (не следует путать незаконную миграцию с нелегальной, т. е. обремененной криминальным элементом).
Причиной вынужденной миграции могут быть различные стрессовые факторы: гражданские войны, межнациональные конфликты, преследование по политическим или этническим мотивам, угроза физического уничтожения, стихийные бедствия и пр. К вынужденным относят такие категории мигрантов, как беженцы и перемещенные лица. Согласно статье 1 Конвенции 1951 г. беженцем является лицо, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства покинуло страну, гражданином которой оно являлось [14, с. 284]. Среди перемещенных лиц выделяют внутренне перемещенных и внешнеперемещенных. К первой категории относятся лица, которые были перемещены в пределах своего государства в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных конфликтов; их иногда называют внутренними беженцами. Ко второй категории относятся лица, которые были высланы из страны своего гражданства в силу определенных причин — это беженцы de facto [15, с . 207—208].
Добровольная миграция — это передвижение людей по собственному желанию, вызванное личными причинами. Один из видов такой миграции — трудовая — получил трактовку в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. В ней дается четкое определение миграции рабочей силы. Согласно Конвенции трудящийся-мигрант означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является (п. 1 ст. 2). Под данным видом миграции понимается переселение трудоспособного населения из одних государств в другие, вызванное причинами экономического и иного характера. Трудовая миграция обусловлена неравномерным размещением трудовых ресурсов по континентам, регионам, странам, а также стремлением людей выполнять более легкую работу, получать более высокую зарплату, возможно более высокую прибыль и, как следствие, образованием излишней рабочей силы. Можно выделить два вида трудовой миграций: малоквалифицированной рабочей силы из развивающихся в развитые государства и высококвалифицированных специалистов — так называемая профессиональная миграция, или «утечка умов».
Семейная миграция направлена на воссоединение семьи и обусловлена тем фактом, что кто-то из членов семьи уже воспользовался на законных основаниях одним из указанных видов миграции для переезда в другое государство, а остальные члены его семьи желают воссоединения с ним.
Из проведенного анализа можно сделать вывод о том, что миграционные процессы различаются разной целевой направленностью, влияющей на правовой статус мигрантов. Это находит свое отражение в ряде международных актов. Однако в области регулирования миграционных процессов еще остается ряд терминов, не нашедших своего урегулирования.
Таким образом, несмотря на отсутствие закрепленного термина «миграция» в международном праве, этот вопрос является одним из наиболее дискутируемых среди юристов-международников, что позволило выделить основные признаки миграции. Однако отсутствие четко унифицированных понятий «миграция» и «международная миграция» усложняет работу по выявлению точного количества лиц, являющихся мигрантами, и не позволяет определить их правовой статус, что делает их уязвимой группой населения. Соответственно усложняется работа по определению масштабов международной миграции, а также работа Статистического отдела ООН, Комитета по народонаселению ООН и МОМ. Возникает также проблема, связанная с защитой правового статуса мигранта, так как не известно, кто именно подпадает под категорию международных мигрантов.
Только правовая регламентация термина международной миграции позволит разрешить данную проблему. Однако, как было указано выше, не существует отдельной Конвенции, посвященной проблемам миграции, поэтому представляется целесообразным дополнить статью 2 Конвенции о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей определением международной миграции, что позволит логично перейти к рассмотрению термина «трудящийся-мигрант». Предлагается следующая формулировка: «Термин "международный мигрант" означает лицо, которое переместилось независимо от формы, мотивов и сроков его перемещения, с территории одного государства на территорию другого государства, что влечет изменение его правового статуса, регулирование которого с момента пересечения данным лицом границы осуществляется законодательством принимающего государства, а также международно-правовыми документами, разрабатываемыми международными организациями, занимающимися проблемами миграции».
Закрепление в Конвенции понятия международной миграции, кроме того включающего все виды миграции и указывающего на правовой статус международного мигранта и роль принимающего государства, позволит повысить значимость деятельности международных организаций в области миграции. Поэтому последующее рассмотрение статуса трудящегося-мигранта в пункте 2 статьи 2 будет последовательным и всеобъемлющим.
ЛИТЕРАТУРА
1. appleyard, R. International migration policies: 1950—2000 // International migration. 2001. Vol. 39, N 6. P. 7—20.
2. Problems of migration statistics. Population studies. № 5. New York: United Nations, 1950.
3. Recommendations on statististics of international migration: statistical papers. Series M. № 58. New York: United Nations, 1980.
4. Док. ООН A/CN.4/SER.A/1993/Add.1 // Ежегодник комиссии международного права. Т. 2. Нью-Йорк; Женева: ООН, 1993. Р. 254—259.
5. Тоцкий, Н. Н. Введение в миграционное право. Миграционное право как подотрасль конституционного права Российской Федерации. Нормативные акты, регулирующие правоотношения с участием мигрантов. М.: Диалог МГУ, 1999.
6. Садовская, Е. Ю. Миграция в Казахстане на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы. Алма-Ата, 2001.
7. Пiскун, О. Основы мiграцiйного права. Киев: Леся, 1998.
8. Васильева, Л. А. Вынужденная миграция в Республике Беларусь: теоретико-правовые и организационные аспекты. Мн.: Академия МВД Республики Беларусь, 2000.
9. Васильева, Л. А. Состояние и перспективы развития теоретико-правовых аспектов проблемы миграции // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. 2001. № 1. С. 10—15.
10. Лемешев, А. И., Бубич, А. В., Зинкевич, Г. Г. Глоссарий по миграции. Мн.: Информационный центр при МИД Республики Беларусь, 2000.
11. Continued effectiveness of the Organization in view of the new challenges: Doc. MC/1631 / Intergovernmental Committee for Migration. Geneva, 1989. P. 12—14.
12. Решение Экономического Суда СНГ № С-1/14-96 «О толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. // Юридический портал <http://www.jurportal.com/consult/viewyurpract.php?id=98&PHPSESSID=6ec715e38acdc854d4c5c5b5ca5a6153>. Дата изъятия 21.10.2005 г.
13. Закон Республики Казахстан о миграции населения // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев. Мн.: Тесей, 2000. С. 274—292.
14. Конвенция о статусе беженцев // Действующее международное право: в 3 т. Т. 1. М., 1996. С. 284.
15. Perruchoud, R. Persons falling under the mandate of the International Organization for Migration and whom the Organization may provide migration services // International Journal of Refugee Law. 1992. Vol. 4, N 2. Р. 206—214.