журнал международного права и международных отношений 2005 — № 4

международное право — международные организации

ЕВРОЮСТ: ОБЩАЯ ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Владимир Астапенко, Дмитрий Лойша

Авторы:
Астапенко Владимир Аркадьевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Лойша Дмитрий Николаевич — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Томашевский Кирилл Леонидович — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса и трудового права юридического факультета Белорусского государственного университета
Уржинский Константин Константинович — кандидат юридических наук, доцент, декан факультета международного права БИП — Института правоведения

Сотрудничество органов юстиции и внутренних дел по уголовным делам государств — участников Европейского союза (ЕС) считается весьма важным, но создание правовой основы для этого представляется непростой задачей, поскольку интеграционные процессы в данной сфере во многом зависят от политических решений и тесно связаны с представлениями о суверенитете государств. Даже для такого успешного образования, как Европей-ский союз, характерно пошаговое, поэтапное развитие идеи и реализации сотрудничества органов юстиции по уголовным делам. Суть в том, что каждое государство ЕС имеет собственную уникальную правовую систему и отказываться от нее не собирается. Ввиду этого требуются, по крайней мере, минимальные меры для обеспечения равного положения граждан ЕС и реализации концепции пространства свободы, безопасности и правосудия, закрепленной в Амстердамском договоре 1997 г. Такими условиями являются: взаимное признание судебных решений, правовая помощь, выдача, сотрудничество и обмен информацией между компетентными органами государств. Затем возникает вопрос о гармонизации законодательства и установлении минимальных правовых стандартов, однако подобное сотрудничество развивается гораздо медленнее и связано с серьезными изменениями национальных правовых систем.

Сотрудничество государств ЕС в данной сфере регулируется, в первую очередь, Конвенцией Совета Европы о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1951 г. и Конвенцией о правовой помощи по уголовным делам государств ЕС 2000 г. Задача дальнейшего развития сотрудничества состоит в том, чтобы, не разрушая общей системы взаимодействия, позволить более тесную кооперацию в рамках ЕС путем упрощения порядка обмена информацией, принятия совместных мер и в конечном счете создания наднациональных органов, обладающих соответствующей компетенцией.

Маастрихтский договор 1992 г. наделил созданный им Европейский союз полномочиями в области сотрудничества органов судов и полиций по уголовным и гражданским делам. С тех пор в рамках ЕС был достигнут значительный прогресс в этой области. Уже совместное действие ЕС 1996 г. предусматривает создание «правовой системы для обмена магистратами по связям»¹, что стало основанием для государств заключать дву- и многосторонние соглашения по обмену должностными лицами для улучшения сотрудничества путем «установления прямых связей между компетентными министерствами и судебными органами»². Это стало важным шагом на пути укрепления сотрудничества между органами юстиции и правоохранительными органами, поскольку обеспечило упрощенный порядок обмена оперативной информацией и информацией о соответствующих правовых системах государств-участников без изменения национального законодательства.

Для усиления сотрудничества в области правосудия и правоприменения по уголовным делам было решено создать Европейскую судебную сеть (ЕСС)³, т. е. объединить «национальные контакты» в сеть, призванную обеспечивать двустороннее судебное сотрудничество. Создание Европей-ской судебной сети в 1998 г.⁴ имело большое значение, так как появилась система, в которой объ-единялись данные, знания и опыт «национальных контактов» (магистратов по связям) и устанавливался порядок сбора и обмена данными.

ЕСС предполагает наличие «национальных контактов» в каждом государстве (ими могут являться магистраты по связям); дважды в год они встречаются на заседаниях (этот орган имеет собственную телекоммуникационную сеть и секретариат). Суть деятельности ЕСС заключается в том, что контактные лица неформально посылают запросы о содействии в расследованиях или уголовных преследованиях (международные запросы о правовой помощи, судебные поручения). Сеть предоставляет новейшую информацию о процессуальных требованиях, законодательстве государств-участников. Встречи ЕСС касаются политики ЕС по судебному сотрудничеству, изучения международной судебной практики и развития практического сотрудничества.

Следующим шагом становится создание наднационального органа, который объединяет профессионалов (судей, прокуроров) от каждого государства. Члены этого органа должны обладать автономностью и в то же время сохранять определенные профессиональные полномочия на территории своего государства. Такая схема позволяет создать рабочий наднациональный орган, способный решать задачи в условиях всех и каждой отдельно взятой правовой системы государств ЕС. Предыдущее законодательство ЕС подготовило для этого рабочую правовую основу, государства — члены ЕС вплотную подошли к созданию такого органа в 1999 г.

Создание Евроюста было инициировано принятием в феврале 1999 г. рабочего документа, направленного на имплементацию Амстердамского договора 1997 г., в котором обсуждался вопрос создания должности Европейского прокурора в качестве долгосрочной цели ЕС. Документы свидетельствуют, что «переговоры по предложению о создании Евроюста были долгими и трудными. … Сферы особой озабоченности… включали подконтрольность Евроюста, защиту данных, доступ к Шенгенской информационной системе, пределы компетенции Евроюста, ответственность и/или иммунитеты его членов и судебный надзор за Евроюстом как коллегиальным органом и за его отдельными членами»⁵.

Пункт 46 заключений Европейского совета в Тампере 15—16 октября 1999 г. гласит: «Для усиления борьбы против тяжких форм организованной преступности Европейский совет согласился создать орган (Евроюст), состоящий из национальных прокуроров, магистратов, или полицей-ских офицеров аналогичной компетенции, отделенных от государств-участников согласно их правовой системе. Евроюст имеет задачу обеспечивать должную координацию национальных органов преследования и поддерживать уголовные расследования по тяжким преступлениям, особенно основываясь на анализе Европола, а также тесно сотрудничать с Европейской судебной сетью, в частности, для того, чтобы упростить исполнение судебных поручений. Европейский совет просит Совет (министров. — В. А., Д. Л.) принять соответствующий правовой акт до конца 2001 г.»⁶.

19 июля 2000 г. ФРГ представила инициативу по принятию решения Совета о создании Евроюста с целью усиления борьбы с тяжкими формами организованной преступности. 24 августа 2000 г. Бельгия, Франция, Португалия и Швеция представили альтернативный проект. Учитывая эти инициативы, Еврокомиссия выразила свою позицию в заключении, где рекомендовала создать такой орган. В тот же день вышеупомянутые четыре государства представили инициативу о принятии Советом решения о создании Временного органа судебного сотрудничества⁷. Временный орган был создан 14 декабря 2000 г. и должен был действовать до момента создания Евроюста.

В статьях 29, 31 Договора о Европейском союзе после Договора Ниццы 2001 г. концепция Евроюста получила формальное закрепление и была названа основным органом судебного сотрудничества по уголовным делам. Если раньше речь шла о многостороннем сотрудничестве государств ЕС в рамках раздела VI Договора о ЕС, то теперь оно осуществляется посредством Временного органа судебного сотрудничества (Временный Евроюст).

Толчком для принятия решения о создании Евроюста послужили атаки на «башни-близнецы» и Пентагон в США 11 сентября 2001 г. Соответствующие вызовам того времени положения получили закрепление в заключениях Европейского совета в Лаакене от 14—15 декабря 2001 г.⁸ Пункт 43 заключений «Евроюст и судебное и полицейское сотрудничество по уголовным делам» говорит о том, что решение о создании Евроюста, принятие актов, необходимых для полицейского сотрудничества, деятельности Европола, чьи полномочия значительно возросли, Европейского полицейского колледжа и Специальной группы начальников полиции, являются значительным прогрессом. От Совета требуется без промедления изучить «зеленую книгу» Комиссии по поводу Европейского публичного обвинителя, учитывая разнообразие правовых систем и традиций. Европейский совет призывает Европейскую судебную сеть содействовать скорейшей организации подготовки магистратов, это поможет увеличить доверие между участниками судебного сотрудничества.

Само решение о создании Евроюста было принято 28 февраля 2002 г. До этого уже 12 месяцев действовал Временный орган судебного сотрудничества (Временный Евроюст). Его штаб-квартира сначала находилась в Брюсселе, затем в конце 2001 г. он переехал в Гаагу (соответствующее положение закреплено в п. 57 заключений Европейского совета в Лаакене).

В пункте 8 преамбулы решения устанавливается приоритет действующих конвенций и соглашений, в частности Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. и Конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами — членами Европейского союза от 29 мая 2000 г., а также протокола к ней, принятого 16 октября 2001 г. Таким образом, обеспечивается сохранение действующих систем сотрудничества, а задачей Евроюста становится углубление и расширение сферы сотрудничества в рамках ЕС.

В преамбуле решения отмечается необходимость «ввести правила, которые обеспечат установление и поддержание тесного сотрудничества между Евроюстом и Европейским полицейским ведомством (Европолом)» (п. 12 преамбулы и ст. 26 решения 2002/187/JHA)⁹. Европейская судебная сеть сохраняет автономный статус, однако секретариат ЕСС становится частью секретариата Евроюста (п. 13 преамбулы решения).

Необходимо отметить, что Евроюст для выполнения своих задач наделен полномочиями заключать соглашения и устанавливать сотрудничество с третьими государствами (п. 15 преамбулы решения).

В статье 1 решения закреплено, что Евроюст создается в качестве органа Европейского союза и наделяется правами юридического лица. В состав Евроюста от каждого государства-участника входит по одному национальному члену, который является по должности «прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами». Предполагается, что национальные члены могут иметь по одному или больше помощников.

Цели, поставленные перед Евроюстом, закреплены в положениях статьи 3 решения: 1) развивать и улучшать координацию между компетентными органами государств в отношении действий по расследованию и уголовному преследованию; 2) укреплять сотрудничество между компетентными органами; 3) поддерживать усилия компетентных органов в целях повышения эффективности. В этой же статье определены условия включения механизмов Евроюста, который выполняет свои цели «в ходе расследований и мер по уголовному преследованию, затрагивающих два и более государства-члена и проводимых по фактам преступных деяний, которые предусмотрены статьей 4 и относятся к видам тяжкой преступности, в том числе организованной». Евроюст также может оказывать поддержку по запросу государства-члена, когда расследование или меры уголовного преследования затрагивают лишь одно государство-участника или государство-участника и третье государство, с которым заключено соответствующее соглашение, или имеются особые обстоятельства.

В основную сферу компетенции Евроюста входят все виды тяжких преступных деяний и правонарушений, компетенцией по которым наделен Европол в статье 2 Конвенции о Европоле от 26 июля 1995 г.¹⁰, а также преступность в сфере информационных технологий, мошенничество, коррупция и любое уголовное правонарушение, посягающее на финансовые интересы Европейского сообщества, отмывание доходов от преступной деятельности, экологическая преступность и участие в преступной организации. В остальных случаях Евроюст вправе оказывать поддержку в проведении расследований или мер по уголовному преследованию при наличии запроса от государства и в рамках своих целей.

Евроюст осуществляет свою деятельность в двух формах: усилиями одного или нескольких заинтересованных членов либо в составе коллегии. По инициативе отдельных членов Евроюст «может ходатайствовать перед компетентными органами заинтересованных государств-членов о том, чтобы они рассмотрели возможность проведения… (определенных. — В. А., Д. Л.) мероприятий» (ст. 6 решения). В составе коллегии Евроюст вправе «обращаться к компетентным органам заинтересованных государств-членов с мотивированным запросом о выполнении ими … (определенных. — В. А., Д. Л.) мероприятий» (ст. 7 решения). В частности, Евроюст вправе просить государства начать расследование или приступить к уголовному преследованию по фактам совершения конкретных деяний, определить одно государство для проведения такого расследования или преследования. Евроюст уполномочен координировать действия компетентных органов в приведенных выше случаях расследования или уголовного преследования, создавать «объединенную следственную бригаду», получать любую информацию, которая необходима для выполнения стоящих перед ним задач, сотрудничать с Европейской судебной сетью путем использования и содействия повышению качества базы данных ЕСС. Кроме того, усилиями своих отдельных членов Евроюст может осуществлять передачу запросов о правовой помощи и, с согласия коллегии, оказывать поддержку расследованию, проводимому одним государством. В лице коллегии Евроюст может оказывать содействие Европолу, в частности направляя ему заключения по результатам аналитической работы, проведенной Европолом, а в оговоренных случаях решением коллегии Евроюст вправе оказывать материально-техническую поддержку компетентным органам государств и т. д.

Примечательно, что статус и полномочия национальных членов определяются законодательством соответствующих государств. В решении не содержится никаких предписаний о статусе и полномочиях членов Евроюста от одного государства на территории другого. Национальный член Евроюста должен обладать определенным минимумом полномочий на территории своего государства, в частности иметь право контактировать с компетентными органами своего государства, иметь доступ к базам данных и оперативной информации о ведущихся расследованиях, уголовных делах и т. д. (ст. 9 решения).

Решением о создании Евроюста предусматривается назначение национальных корреспондентов по специальным вопросам в рамках его компетенции. При этом отмечается, что национальным корреспондентом Евроюста может стать «национальный контакт» ЕСС. В качестве примера можно приве-сти решение Совета 2003/48/JHA от 19 декабря 2002 г. об имплементации специальных мер полицейского и судебного сотрудничества для борьбы с терроризмом¹¹, согласно которому государства обязаны назначить при Евроюсте национальных корреспондентов по вопросам терроризма.

В статье 13 решения признается «принцип доступности информации» — относительно новое явление в правовом регулировании обмена информацией. Этот принцип обусловливает возможность обмена любой информацией в рамках задач Евроюста, если такая информация имеется. С этим принципом, как правило, связано обеспечение защиты данных личного характера и «принцип защиты источников информации», который позволяет скрывать источник оперативной информации, защищать информаторов компетентных органов, а также в определенных случаях накладывать ограничение на использование предоставленной информации.

Информация Евроюста зачастую содержит данные личного характера, которые имеют особый статус. Допускается автоматизированная или ручная обработка таких данных. Сбор, хранение и распространение информации регулируются принципами Конвенции Совета Европы от 28 января 1981 г. о защите индивидов в отношении автоматизированной обработки данных личного характера. Признается также принцип пропорциональности, т. е. обработка данных личного характера должна носить адекватный, уместный характер и не выходить за рамки целей, ради которых она производится.

Положения статьи 15 решения четко регламентируют порядок обработки данных, их перечень и лиц, в отношении которых они могут обрабатываться. Там же содержится ряд ограничений на обработку и исключения из этих ограничений. В частности, Евроюст может обрабатывать данные о расовом или этническом происхождении, политических взглядах, религиозных или философских убеждениях, членстве в профессиональных союзах, здоровье и половой жизни только в том случае, когда такие данные необходимы для проведения соответствующих национальных расследований и для выполнения мер по координации действий в рамках Евроюста» (ч. 4 ст. 15 решения 2002/187/JHA).

При Евроюсте вводится должность уполномоченного по защите данных, который является членом его персонала и подчиняется непосредственно коллегии Евроюста. В задачи уполномоченного по защите данных входит обеспечение законности действий в ходе обработки данных личного характера, осуществление контроля за ведением письменного учета в отношении каждой операции по получению и передаче данных личного характера. Уполномоченный также гарантирует предоставление частным лицам информации об их правах. Если уполномоченный по защите данных признает обработку данных не соответствующей решению, он информирует об этом коллегию, а если несоответствия не устраняются, — обращается в общий контрольный орган.

Как и в других случаях, когда создается подобная база данных, возникает проблема дефицита прозрачности. В статье 19 решения содержатся положения, регулирующие право на доступ к данным личного характера в отношении себя. Право на доступ закрепляется в части 1 статьи 19, но последующие положения практически сводят его к нулю. В части 4 отмечается, что в праве на доступ к данным личного характера может быть отказано, если такой доступ: а) способен поставить под угрозу реализацию одного из видов деятельности Евроюста; б) способен нарушить ход национального расследования, которому Евроюст оказывает свое содействие; в) может создать опасность правам и свободам других лиц.

Причем в тех случаях, если в праве на доступ отказано или если в отношении лица не обрабатывается никаких данных, Евроюст уведомляет ходатайствующее лицо о том, что он произвел соответствующие проверки, но такое уведомление должно быть составлено таким образом, чтобы нельзя было сделать вывод, известно Евроюсту что-либо о таком лице или нет. Субъект ходатайства вправе обжаловать ответ Евроюста в общий контрольный орган.

Сроки хранения данных весьма расплывчато регулируются в статье 21 решения. Данные личного характера могут храниться до тех пор, пока это необходимо для реализации целей Евроюста. Однако при этом существует ряд ограничений: данные не могут продолжать храниться после истечения установленного срока давности для возбуждения уголовного дела в заинтересованных государствах-членах; после вступления в законную силу решения судебного органа; после даты, когда заинтересованные государства-члены решили, что более нет необходимости в продолжении координации со стороны Евроюста.

Для осуществления контроля за деятельностью Евроюста в сфере обработки данных личного характера создается общий контрольный орган. Порядок его учреждения и функционирования регулируется положениями статьи 23 решения. Для формирования этого органа каждое государство назначает по одному судье или иному лицу с аналогичной степенью независимости. Постановления общего контрольного органа являются окончательными и имеют обязательную силу для Евроюста. Расходы на содержание секретариата общего контрольного органа возмещаются из бюджета Евроюста. Секретариат общего контрольного органа, являясь частью секретариата Евроюста, обладает независимостью при осуществлении своих функций. Общий контрольный орган представляет Совету ЕС ежегодный доклад.

Евроюст несет ответственность за ущерб, причиненный частным лицам вследствие несанкционированной или неправильной обработки данных в соответствии с законодательством Нидерландов (по месту нахождения его штаб-квартиры). Кроме того, ответственность за ущерб, причиненный частным лицам действиями по несанкционированной или неправильной обработке данных, которые были переданы в Евроюст, несет каждое государство согласно положениям его собственного национального права.

Согласно статье 25 решения соблюдение конфиденциальности становится универсальным обязательством как самого Евроюста, так и любого органа или лица, имеющего контакты с ним.

Сегодня Евроюст представляет собой группу кадровых судей и прокуроров, по одному от каждого из 25 государств-членов. Члены Евроюста помогают национальным органам в расследовании и судебном преследовании в уголовных делах по трансграничным тяжким преступлениям. В 2003 г. в Евроюст было передано более 300 дел, в основном связанных с торговлей наркотиками, мошенничеством, а также отмыванием денег, терроризмом и торговлей людьми¹².

Можно констатировать, что Евроюст состоялся как международное правоприменительное агентство, выполняющее не только оперативные функции, но и функции по выработке соответствующей политики. Важность и перспективность его работы очевидны. В условиях, когда в рамках ЕС действуют 25 национальных правовых систем, особую актуальность приобретает задача координации усилий правоохранительных органов. Судьи и прокуроры, которые представляют государства-члены в Евроюсте, хорошо знают свои национальные правовые системы и имеют достаточные полномочия в своих странах, для того чтобы действенным образом способствовать решению проблем трансграничной преступности.

Конечно, чтобы успешно добиваться поставленных целей, Евроюст должен быть соответствующим образом оснащен. В частности, перед ним стоит задача создать хорошо защищенную базу данных, обеспечивающую безопасность личных данных. Уполномоченный по защите данных и общий контрольный орган призваны осуществлять контроль за обработкой информации и соблюдением законности. Но в то же время представляется, что уже на нынешнем этапе методы действия Евроюста позволяют добиваться желаемого эффекта координации и сотрудничества в любой отдельно взятой и во всех 25 правовых системах государств — членов Европейского союза, что делает Евроюст сильным и эффективным органом по борьбе с трансграничной преступностью и терроризмом.

¹ Joint Action of 22 April 1996 adopted by the Council on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, concerning a framework for the exchange of liaison magistrates to improve judicial cooperation between the Member States of the European Union (96/277/JHA) // Official Journal of the European Communities. 1996. Vol. 39, L 105. P. 1—2.
² Ibid. P. 1.
³ European Judicial Network также переводится как Европейская информационная сеть в области правосудия. См.: Документы Интернет-страницы Московской государственной юридической академии <http://www.eulaw.edu.ru/>. — В. А., Д. Л.
⁴ Joint action of 29 June 1998, adopted by the Council, on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on the creation of a European Judicial Network (98/428/JHA) // Official Journal of the European Communities. 1998. Vol. 41, L 191. P. 4—7.
⁵ Judicial Cooperation in the EU: the role of Eurojust. Report with Evidence: 23rd report of Session 2003-04 / European Union Committee; House of Lords. London: Authority of the House of Lords, 2004. P. 8—9.
⁶ Presidency conclusions. Tampere European Council. 15 and 16 October 1999. <http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_en.htm>. Date of reading 10.10.2005.
⁷ Initiative of the Portuguese Republic the French republic, the Kingdom of Sweden and the Kingdom of Belgium with a view to the adoption of a Decision setting up a Provisional Judicial Cooperation Unit // Official Journal of the European Communities. 2000. Vol. 43, C 243. P. 21.
⁸ Presidency conclusions. European Council meeting in Laaken: Doc. SN 300/1/01 REV 1, 14 and 15 December 2001. P. 2.
<http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/68827.pdf>. Date of reading 10.10.2005. См. также рус. пер. на веб-сайте Московской государственной юридической академии <http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/dekl_zaiav/laaken.htm>.
⁹ Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime (2002/187/JHA) // Official Journal of the European Communities. 2002. Vol. 45, L 063. P. 2, 9—10. (Здесь и далее по тексту цитируется согласно переводу канд. юрид. наук А. О. Четверикова, размещенному на Интернет-странице кафедры права Европейского союза Московской государственной юридической академии <http://www.eulaw.edu.ru>)
¹⁰ Convention based on Article K.3 of the Treaty on European Union, on the establishment of a European Police Office (Europol Convention) // Official Journal of the European Communities. 1995. Vol. 38, C 316. P. 2—32.
¹¹ Council Decision 2003/48/JHA of 19 December 2002 on the implementation of specific measures for police and judicial cooperation to combat terrorism in accordance with Article 4 of Common Position 2001/931/CFSP // Official Journal of the European Communities. 2003. Vol. 46, L 16. P. 68—70.
¹² Judicial Cooperation in the EU: the role of Eurojust. Report with Evidence: 23rd report of Session 2003-04. P. 10—11.