журнал международного права и международных отношений 2005 — № 4

международные отношения — документы и материалы

ВОЗВРАЩЕНИЕ И РЕАДМИССИЯ В СООТВЕТСТВИИ С МЕЖДУНАРОДНЫМИ СТАНДАРТАМИ

(по материалам международного семинара, состоявшегося 5 декабря 2005 г. в рамках проекта ЕС ТАСИС — УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь»)

Подготовил сотрудник Международного офбщественного объединения по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие» Ю. Ф. Моргун

Актуальность. Возвращение и реадмиссия являются важными составляющими инструментария управления миграционными потоками. Они особенно действенны при совместном применении с эффективным управлением границами и отработанной системой предоставления иностранцам убежища. Механизмы управления миграционными процессами должны способствовать обеспечению мигрантам возможности упорядоченного, рационального и гуманного возвращения. Важнейшей составляющей, определяющей эффективность возвращения, является его добровольность. Возвращение с большей степенью вероятности будет упорядоченным и рационально организованным, если оно является результатом свободного и осознанного выбора человека. Поэтому понятие добровольности и подтверждение ее факта играет важную роль в обеспечении успешного и устойчивого результата возвращения.

По сравнению с принудительным оказание содействия в добровольном возвращении существенно снижает риск нарушения прав человека, является для государства менее дорогостоящей процедурой как экономически, так и политически. По этим причинам оказание содействия в добровольном возвращении мигрантов на родину является неотъемлемым элементом любой эффективной политики по управлению миграционными процессами, в которые вовлечены не только лица, получившие отказ в предоставлении убежища, и нелегальные мигранты, но также и все остальные категории мигрантов, нуждающиеся в оказании помощи для возвращения домой.

О всплеске в последние годы актуальности реадмиссии красноречиво свидетельствуют следующие цифры. В 1950—1970-е гг. европейскими государствами было заключено около 15 соглашений о реадмиссии, в 1980-е гг. — 3, в 1990—2000-е гг. — 302.

Участники семинара. Для участия в работе семинара были приглашены 60 сотрудников различных министерств и ведомств Республики Беларусь и общественных организаций, непосредственно работающих в сфере решения проблем беженцев и миграции, — сотрудники Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел, управлений по гражданству и миграции УВД облисполкомов, ГУВД Мингорисполкома, Государственного комитета пограничных войск, Комитета государственной безопасности, прокуратуры, судебных органов, Минской городской коллегии адвокатов, общественного объединения «Белорусское движение медицинских работников». В работе семинара приняли участие ученые Белорусского государственного университета и Академии Министерства внутренних дел, ведущие сотрудники Международной организации по миграции, ТАСИС и Шведской миграционной службы, Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.

Представитель УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович во вступительном слове подчеркнул необходимость международной защиты тех лиц, которые в ней действительно нуждаются. Лица, не подпадающие под мандат международной защиты, должны возвратиться домой добровольно либо, в качестве крайней меры, принудительно. Нарушение установленных положений приводит к появлению все большего числа мигрантов, многие из которых не нуждаются в международной защите. Поэтому УВКБ ООН поддерживает создание соответствующего механизма сдерживания при безусловном соблюдении прав лиц, ищущих убежище, и беженцев.

Заместитель начальника Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь Сергей Матус подчеркнул, что вопросы возвращения и реадмиссии актуальны для Беларуси. Государством пока не заключено ни одного соглашения о реадмиссии. Конвенция 1951 г. о статусе беженцев запрещает принудительное возвращение при наличии обоснованных опасений преследования. Аналогичное положение приведено и в Законе Республики Беларусь «О беженцах». За последнее время из страны выслано около 1000 человек, из них под конвоем 659. Среди них нет ни одного беженца либо лица, ищущего убежище, что свидетельствует о гуманном отношении государства к беженцам. Это подтверждает и то, что примерно 50 иностранцам, не подпадающим под правовое определение «беженец», предоставлено разрешение на временное пребывание в Беларуси. В проекты законов на 2006—2010 гг. вошли предложения по совершенствованию законодательства о беженцах. С. Матус выразил благодарность УВКБ ООН за помощь в развитии национальной правовой системы и повышение квалификации кадров.

В своем выступлении «Возвращение и реадмиссия в контексте международной защиты» Илья Тодорович представил аналитический обзор концепций, методов, механизмов и условий возвращения. В соответствии с международными документами каждый человек имеет право на возвращение в свою страну, т. е. существует обязанность государства принять своих граждан. Механизм возвращения
(в свою страну или в третье государство) называется реадмиссией. Она может осуществляться в специальном порядке или в рамках соглашений — двусторонних и многосторонних с соблюдением прав и физической безопасности граждан. При организации возвращения необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Репатрианты должны иметь всю информацию о том, что их ждет при возвращении на родину. Они должны взвешенно и осознанно принять решение о возвращении. Необходимо учитывать также гендерные аспекты.

Возвращающееся лицо должно привлекаться к участию в планировании возвращения. Если лицо активно участвует в этом процессе, то, как показывает практика, процесс может быть значительно ускорен. Добровольная репатриация должна осуществляться при верховенстве права. Иногда сложно вернуть лицо в те места, где недавно был конфликт. Люди не хотят возвращаться, пока обстановка не нормализуется. УВКБ ООН и МОМ в таких случаях организуют визиты потенциальных репатриантов в страну их происхождения, чтобы они убедились в безопасности возвращения. И. Тодорович привел ряд конкретных практических примеров по возвращению (в организации которых он принимал непосредственное участие) в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Словении и Иордании.

Другой вид возвращения — принудительное. Есть лица, которых в соответствии с Конвенцией 1951 г. и международным обычаем государства не могут возвращать принудительно, — это лица, ищущие убежище, и беженцы, если им в стране возвращения угрожает опасность. Они защищены статьей 33 Конвенции. Но есть два исключения (ст. 32 и ч. 2 ст. 33), согласно которым принудительное возвращение (выдворение) может осуществляться в интересах национальной безопасности и общественного порядка. В этом случае должно быть принято судебное решение, поскольку лицо может доказать наличие угрозы преследований. Необходимо также согласие государства принять это лицо. Ранее мы сталкивались со случаями, когда страны отказывались принимать своих подданных (например, Ирак). Если человек отказывается вернуться в свою страну, необходимо найти третью страну, куда он согласится вернуться. Это усложняет процесс возвращения. Запрещено высылать лиц и в те страны, где возможны пытки. В отличие от закона о беженцах в Конвенции ООН против пыток нет никаких исключений. Это защищает лиц независимо от требований о выдаче. В таком случае человек не может быть выдворен.

Даже если возвращение осуществляется насильно, оно должно проходить в безопасных для человека условиях. Важно, чтобы принимающая страна уважала права человека, чтобы не было угрозы жизни, свободе и его основным правам. Принудительное возвращение должно проводиться гуманно, с уважением достоинства лица, нельзя надевать наручники, применять насилие и т. п. В том случае, если вопрос о возвращении касается детей, необходимо максимально учитывать интересы ребенка.

Из Беларуси добровольная репатриация беженцев проводится УВКБ ООН. За период 1997—2005 гг. Представительством УВКБ ООН в Беларуси осуществлена добровольная репатриация в страны происхождения (Афганистан, Грузия, Камерун и др.) 110 человек.

Начальник правового отдела Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Петр Козелец в своем выступлении подчеркнул, что выдворение должно применяться в качестве последнего средства. Должны быть соблюдены все процедурные гарантии. Человеку должна быть предоставлена возможность общения на родном языке, например с помощью переводчика; должна быть обеспечена судебная защита; процесс возвращения должен происходить при достойных условиях; должна быть предоставлена полная информация о передвижении; безопасность должна обеспечиваться принимающим государством; возвращение должно сопровождаться полным соблюдением норм международного права. Кроме того, особое внимание при возвращении должно уделяться женщинам, детям и другим лицам уязвимых категорий. Детей можно возвращать только тогда, когда это максимально соответствует их интересам.

Прокурор международно-правового отдела прокуратуры Республики Беларусь Павел Сащенко посвятил свое выступление теме «Экстрадиция». Докладчик представил анализ этого сложного и комплексного юридического понятия, его правовой природы и практической значимости. Экстрадиция (или выдача преступников) — это передача одним государством другому лица, преследуемого за совершенное преступление, для привлечения его к уголовной ответственности или для исполнения вынесенного ему приговора.

Экстрадицию следует отличать от депортации, которая означает выдворение (высылку) лица с территории депортирующего государства. Экстрадиция (выдача) и депортация являются актами изгнания индивида с территории государства. Однако их различие состоит в том, что депортация производится по инициативе государства, на территории которого находится лицо, а экстрадиция — только при наличии требования другого государства об этом. Экстрадиция предполагает дальнейшее судебное преследование или исполнение наказания в отношении выданного лица. Экстрадиция в отличие от депортации связана с уголовным процессом — выдаются лица, совершившие преступление.

Вопросы экстрадиции регулируются законодательством и международными договорами Республики Беларусь. В соответствии со статьей 7 Уголовного кодекса Республики Беларусь иностранный гражданин или лицо без гражданства, совершившие преступления вне пределов Республики Беларусь и находящиеся на территории Беларуси, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Республики Беларусь. При отсутствии такого международного договора указанные лица могут быть выданы иностранному государству на основе принципа взаимности при условии соблюдения требований законодательства Республики Беларусь.

В 2004 г. прокуратурой Республики Беларусь было направлено компетентным учреждениям юстиции зарубежных государств 208 просьб о выдаче, из которых были удовлетворены 162. За это же время прокуратурой было рассмотрено 70 просьб о выдаче, поступивших из зарубежных государств (удовлетворено 56). За 9 месяцев 2005 г. было направлено в зарубежные государства 176 просьб о выдаче (удовлетворено 126) и рассмотрено 42 просьбы, поступившие от зарубежных государств (удовлетворено 40). Наибольшее число просьб о выдаче поступает из Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Прокуратура Республики Беларусь направила наибольшее число просьб в Генеральную прокуратуру России (в 2004 г. — 171 просьба). Особого внимания требуют связанные с выдачей положения законодательства Республики Беларусь, касающиеся беженцев. В соответствии со статьей 37 Закона Республики Беларусь «О беженцах» иностранец, ходатайствующий о признании его беженцем либо признанный беженцем, не может быть возвращен или выслан против его воли на территорию государства, где его жизни или свободе угрожает опасность. Право на невысылку является одним из основных элементов права убежища. Вместе с тем, всегда необходимо учитывать и возможность попыток получения убежища лицами, которые, совершив преступления, пытаются таким образом избежать уголовной ответственности.

Темой выступления помощника по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Инны Борисевич стало «Добровольное возвращение: основные принципы и международные стандарты». Право на возвращение зафиксировано в ряде международно-правовых документов. Основными условиями репатриации являются добровольность, безопасность, уважение человеческого достоинства, гарантии принимающего государства. Роль УВКБ ООН состоит в поощрении и содействии добровольной репатриации. Наиболее масштабной в последние годы была добровольная репатриация в Афганистан. За 2002—2005 гг. в эту страну вернулось из Пакистана 2 287 333 беженцев, из Ирана — 782 592 и из других стран — 11 196 беженцев, т. е. всего репатриировались 3 081 121 афганец. В Беларуси за 1997—2005 гг. Представительство УВКБ ООН оказало содействие в репатриации 110 лицам, которые вернулись к себе домой в Афганистан (38 человек), Грузию (32), Таджикистан (14), Россию (11), Камерун (5), Либерию, Нигерию, Руанду (по 2 человека), Эфиопию, Сомали, Шри-Ланка, Турцию (по 1 человеку).

О помощи по добровольному возвращению в контексте смешанных миграционных потоков рассказала начальник оперативного отдела Представительства МОМ в Республике Беларусь Татьяна Оранж. За последние десять лет свыше 1,6 млн человек более чем из 130 стран мира воспользовались услугами МОМ по добровольному возвращению на родину. В настоящее время МОМ реализует около 30 проектов по оказанию помощи добровольному возвращению в девяти государствах — членах ЕС, а также в ряде других европейских государств и странах СНГ.

Активная работа по оказанию помощи в добровольном возвращении жертвам торговли людьми ведется Представительством МОМ в рамках программы «Борьба с торговлей людьми в Республике Беларусь», которая реализуется с сентября 2002 г. Представительством МОМ оказана реинтеграционная помощь 713 потерпевшим, и эта деятельность постоянно расширяется. В частности, в настоящее время ведется активная работа по открытию реабилитационного центра в Минске, планируется начало проекта развития малого предпринимательства специально для потерпевших от торговли людьми.

Старший сотрудник по миграции Шведской миграционной службы Гуннар Фроберг выступил с сообщением «Условия для успешного возвращения — опыт Швеции». В этой стране процесс возвращения проводится с соблюдением всех международных стандартов. В частности, возвращающееся лицо имеет возможность посетить свою страну перед принятием окончательного решения о репатриации. Чтобы процесс возвращения был устойчивым, возвращающемуся лицу предоставляется финансовая поддержка для того, чтобы вернувшись домой «стать на ноги».

Заместитель начальника Управления по миграции, работе с иностранными гражданами и лицами без гражданства Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь Геннадий Бубнович посвятил свое выступление правовым основам и практике исполнения решений органов внутренних дел о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. О важности рассматриваемого вопроса говорят цифры. В 2005 г. органами внутренних дел было принято решение о депортации в отношении 1710 иностранцев, из которых 659 было выдворено под конвоем. В 2004 г. депортировано 2324 иностранца, из которых 1225 — под конвоем. Выдворение иностранцев за пределы Беларуси в принудительном порядке осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Порядок и условия депортации регулируются рядом государственных нормативных актов, таких как законы «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 3 июня 1993 г., «Об иммиграции» от 29 декабря 1998 г., постановление Совета Министров № 1653 от 25 октября 1999 г. «Об утверждении положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» и др.

Процедура депортации может быть начата также и в отношении иностранцев, по которым принято решение о прекращении рассмотрения ходатайства, получивших отказ в признании беженцем, утратившим статус беженца либо лишенным статуса беженца (на практике таких случаев не было, что свидетельствует о гуманности системы защиты беженцев в Республике Беларусь). Депортация может быть применена к данной категории лиц, если они отказались от добровольного выезда и отсутствуют препятствия для их депортации в государство их гражданской принадлежности. Однако при наличии таких препятствий иностранцу может быть выдано разрешение на временное пребывание в Республике Беларусь.

В случае поступления от задержанного иностранца ходатайства о предоставлении статуса беженца в Республике Беларусь орган, осуществивший задержание данного лица, в течение трех суток обязан уведомить о желании иностранца быть признанным беженцем территориальный орган по миграции для рассмотрения вопроса о регистрации ходатайства о признании беженцем. Если территориальным органом по миграции принято решение о регистрации ходатайства иностранца о предоставлении ему статуса беженца, этот иностранец передается территориальному органу по миграции и процедура депортации приостанавливается. Процедура депортации приостанавливается также и в том случае, если иностранец подал в суд жалобу о пересмотре решения о депортации.

Тема выступления советника по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Ивана Салеева — «Соглашения о реадмиссии: национальный и региональный контекст». Соглашения о реадмиссии имеют своей целью установление обязанностей государств по приему на свою территорию (принимающее государство) определенных категорий граждан по запросу другой стороны (запрашивающее государство). Лица, принимаемые по такому соглашению, могут быть как гражданами принимающей страны, так и в некоторых ситуациях гражданами третьих стран или лицами без гражданства, которые проезжали через территорию принимающей страны либо находились на ее территории. Обязанность по приему своих граждан не оспаривается большинством государств. Более сложной проблемой является передача граждан третьих государств, которые нелегально находятся на территории высылающей страны. Решению этой проблемы посвящены многие соглашения о реадмиссии. Цель таких соглашений:

— создание условий для возвращения граждан третьих стран и лиц без гражданства;

— разработка процедуры, механизма возвращения;

— принятие упреждающих мер для предотвращения прибытия потенциальных мигрантов;

— обеспечение режима свободного перемещения между государствами при отсутствии пограничного контроля;

— создание предварительных условий для заключения соглашений и безвизовом режиме и др.

Целью заключения соглашения о реадмиссии является не повторение международных обязательств по данному вопросу, а стремление к упрощению и ускорению передачи граждан. Потенциально соглашения о реадмиссии могут улучшить международную защиту беженцев и сократить злоупотребления системой убежища. УВКБ ООН считает, что в соглашении о реадмиссии должно быть указано следующее: «ничто в настоящем соглашении не затрагивает прав, обязательств и ответственности государств и отдельных лиц согласно международному праву и, в частности, когда это применимо, Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г., касающиеся статуса беженцев, и принцип невыдворения, закрепленный в них».

О стандартах и процедурах Европейского союза по вопросам возвращения участникам семинара рассказали Гуннар Фроберг и Петр Козелец.

Заключение. Эффективная политика возвращения лиц, ищущих убежище (которым было отказано в таковом), беженцев и мигрантов в страну происхождения должна включать в себя следующие составляющие:

— приоритетность добровольного возвращения;

— оказание действенной помощи в возвращении во избежание повторных попыток незаконного проникновения в страну назначения;

— облегчение экономической, социальной и культурной реинтеграции возвращенцев;

— обеспечение безопасности, уважения к личности и ее достоинству в случае принудительного возвращения;

— установление в сфере возвращения, обратной миграции налаженного партнерства между странами. В большинстве случаев подобное сотрудничество обеспечивается при поддержке УВКБ ООН, а также Международной организации по миграции.