журнал международного права и международных отношений 2006 — № 4

международное право — вопросы теории

НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ ПРИМЕНЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Алексей Барбук

Автор:
Барбук Алексей Владимирович — второй секретарь главного договорно-правового управления Министерства иностранных дел Республики Беларусь

Рецензенты:
Кравченко Олег Иванович — кандидат юридических наук, заместитель начальника управления гуманитарного сотрудничества и прав человека Министерства иностранных дел Республики Беларусь
Старовойтов Олег Михайлович — кандидат юридических наук, заместитель директора по учебной работе юридического колледжа Белорусского государственного университета

Введение

Согласно Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205, «существующие в настоящее время нормы, регламентирующие реализацию международно-правовых обязательств Республики Беларусь, носят фрагментарный характер и не позволяют однозначно определить, как исполняются отдельные нормы международных договоров, обладают ли они прямым действием, имеют ли приоритет над национальными правовыми актами» [10]. Данное замечание обусловливает актуальность исследований в данной области.

Понятие самоисполнимых международных договоров, а также проблема применения международных договоров и норм права ЕС в национальных правовых системах рассматривались рядом зарубежных и отечественных ученых: в частности, Б. Баархорном (Нидерланды) [2], Я. Броунли (Великобритания) [16], Г. де Бурка (Италия) [17], В. Леари (США) [19], И. И. Лукашуком (Россия) [8], Е. Т. Усенко (Россия) [14], Г. Шермерсом (Нидерланды) [20] и др. В белорусской науке международного права вопросы непосредственного применения международных договоров в национальной правовой системе освещались Г. А. Василевичем [3], В. Ю. Калугиным [5, 6], Л. В. Павловой [4, 13].

Однако в работах упомянутых ученых практически не рассматриваются вопросы применения несамоисполнимых норм международных договоров. В представленной статье даются дефиниции самоисполнимых и несамоисполнимых норм международных договоров, выдвигается тезис о возможности применения в некоторых ситуациях несамоисполнимых норм международных договоров. В статье определяются критерии самоисполнимости норм международных договоров и доказывается, что детализированность их норм не является решающим фактором в установлении возможности их применения в национальной правовой системе. Уделяется также внимание конституционному регулированию вопроса реализации международных договорных обязательств, социальным и идеологическим аспектам непосредственного применения международных договоров.

1.Понятие самоисполнимых норм международных договоров

Вероятно, по причине самоочевидности в доктрине отсутствует универсальное определение понятия «непосредственное применение международных договоров». Наряду с термином «непосредственное применение» (англ. direct application) употребляют формулировку «непосредственное действие» или «прямой эффект» (оба термина на англ. direct effect) [17, p. 199—213], а также выражение «непосредственное применение» (англ. direct application) и «непосредственная применимость» (англ. direct applicability) [22, p. 425]. Кроме того, существует понятие «самоисполнимые договоры / нормы международного права» (англ. self-executing treaties / provisions of international law), которое означает договоры / нормы международного права, не требующие принятия дополнительного законодательства для своей реализации во внутригосударственной правовой системе [19, p. 55]. В. Ю. Калугин справедливо отмечает, что правильнее говорить о «самоисполнимых нормах международных договоров», а не о «самоисполнимых международных договорах», так как в одном и том же договоре могут содержаться различные по характеру положения (т. е. в целом несамоисполнимый договор может иметь самоисполнимые положения и наоборот) [6, с. 140]. Однако понятие «самоисполнимый договор» прочно укоренилось и в практике, в и доктрине, что делает задачу по совершенствованию терминологии в данной области весьма сложной.

Ученые государств СНГ и западные ученые используют и другие термины для обозначения непосредственного применения международного права, что создает терминологическое разнообразие. Например, российский профессор И. И. Лукашук непосредственное применение международного права именует «прямой трансформацией», или «инкорпорацией» [8, c. 224]. Б. Баархорн для тех же целей использует термин «адаптация» (англ. adoption — принятие, заимствование) [2, c. 7], а Я. Броунли — понятие «инкорпорация» [16, p. 46—49]. В то же время непосредственное применение норм международного обычного права, которое Я. Броунли называет «инкорпорация», И. И. Лукашук рассматривает как «общую трансформацию» [8, с. 224], Е. Т. Усенко, в свою очередь, как «генеральную трансформацию» [14, с. 16—17], С. В. Черниченко — как «автоматическую инкорпорацию» [15, с. 48—52], а М. И. Абдулаев — в качестве «рецепции» [1, с. 50].

Некоторое единообразие в употреблении терминологии проявляют представители государств общего права (common law), использующие понятие «инкорпорация» для обозначения непосредственного применения международного права и «трансформация» — для опосредованного применения международного права. Данное обстоятельство обусловлено общностью старинных правовых прецедентов для государств Британского содружества. Единство в употреблении понятий присуще и специалистам в области европейского права, которые употребляют формулировки «непосредственное (прямое) действие (эффект)» и «непрямое (опосредованное) действие (эффект)» в соответствии с решениями Европейского суда справедливости.

Представляется, что понятия «непосредственно применимые нормы международных договоров» и «самоисполнимые нормы международных договоров» целесообразно употреблять как синонимы. Под непосредственным применением международных договоров следует понимать применение норм международных договоров субъектами внутригосударственного права для регулирования правоотношений в рамках национальной правовой системы. Непосредственное применение международных договоров предполагает автоматическое обеспечение диспозиций их норм внутригосударственным механизмом принуждения. Самоисполнимость (непосредственная применимость) норм международных договоров означает их полную пригодность для регулирования внутригосударственных правоотношений. Самоисполнимые нормы могут использоваться как модели поведения субъектов внутригосударственного права и при включении в национальную правовую систему не нарушают целостности внутригосударственного правового массива. В свою очередь, несамоисполнимые нормы не могут автоматически включаться в правовую систему. Для их полной имплементации требуется принятие дополнительного внутригосударственного законодательства.

2.Критерии самоисполнимости норм международных договоров

Статья 27 Закона «О международных договорах Республики Беларусь» допускает непосредственное действие международных договоров, одновременно устанавливая ограничения такого действия. Согласно данной статье «…Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта…» [11]. Однако данное положение не уточняет, в каких случаях для применения международного договора требуется издание внутригосударственного акта.

В. Ю. Калугин предлагает следующий алгоритм анализа норм международных договоров на самоисполнимость с соответствии со статьей 22 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [12]. Во-первых, необходимо установить международно-правовые нормы, содержащие правила, которые не имеют аналогов в национальном законодательстве. Если таковые договорные нормы есть, следует определить, требуют ли они для своей реализации законодательного регулирования. Если требуют, то данные нормы являются несамоисполнимыми. Во-вторых, следует выявить в международном договоре несамоисполнимые нормы, которые предписывают государствам совершить определенные юридически значимые действия (бездействие), но по своему содержанию, носят общий характер (не устанавливают конкретных рамок допустимого поведения либо не определяют национального субъекта, которому адресовано правовое предписание, меры ответственности, контроля на внутригосударственном уровне и пр.) и, таким образом, требуют принятия дополнительного законодательства. Наконец, необходимо определить несамоисполнимые нормы международных договоров, которые прямо предписывают государствам-участникам принять соответствующие акты законодательства [5].

Л. В. Павлова приводит три критерия самоисполнимости норм международного права: 1) положения должны иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная или резолюция международной организации); 2) по содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами); 3) обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта [4, с. 26—27].

В своей практике Суд ЕС определил, что для того, чтобы норма права ЕС имела прямое действие, она должна быть юридически действительной с точки зрения соответствующей национальной правовой системы и регулировать права частных лиц. Помимо этого, самоисполнимая норма должна быть: а) очевидной и недвусмысленной; б) безусловной, т. е. предусматриваемые ею права не должны зависеть от чьего-либо усмотрения, например судебного решения или дискреционных прав административных органов; в) ее применение не должно зависеть от последующих действий, которые должно предпринять Сообщество или национальные власти [17, p. 199—213].

Л. В. Павлова указывает на содержательную непригодность для регулирования внутригосударственных отношений основной массы международных договоров: «Большинство соглашений в области международного публичного права не пригодны к непосредственному применению в национально-правовой сфере (иными словами, не могут быть самоисполнимыми). Если такое качество присуще нормам международного частного права в силу их точности, конкретности и ориентированности на внутригосударственное регулирование, то нормам международного публичного права в абсолютном большинстве свойственна обобщенность, абстрактность формулировок, позволяющая использовать их лишь в сфере межгосударственного сотрудничества» [13, с. 4—5].

Однако детализированность положений норм международных договоров не является определяющим фактором в установлении возможности их непосредственного применения в национальной правовой системе. Так, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ЭКОСОС, рассматривая вопрос о самоисполнимости норм Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, отметил следующее: «Особенно важно избегать любого заключения a priori, что нормы (Пакта. — А. Б.) являются несамоисполнимыми. В действительности многие из них сформулированы не менее четко и определенно, чем положения других договоров о правах человека, которые признаются судами самоисполнимыми» [21, p. 4]. Представляется, что мнение Комитета обоснованно, поскольку, устанавливая обязанность государств принять необходимые законодательные меры, Пакт прямо не запрещает непосредственное применение его положений в национальных правовых системах.

Следует отметить, что даже совершенно четкие положения международного права могут быть признаны несамоисполнимыми в силу негативных юридических, политических и социальных последствий. Например, в деле Fishel v. BASF Group, et al., рассматривая вопрос о возможности непосредственного применения статьи 3 IV Гаагской конвенции 1907 г. о законах и обычаях сухопутной войны, суд постановил: «Кодекс поведения, который устанавливает Конвенция, может создать сотни тысяч или миллионы исков от многих индивидов, включая военнопленных, которые могут полагать, что их права по Гаагской конвенции были нарушены во время широкомасштабной войны. Эти иски могут создать ситуацию, которую будет не в состоянии справедливо разрешить ни одна правовая система…» [18, p. 395]. Четкие договорные положения не могут непосредственно применяться и в случае установления ответственности частных лиц, так как противоправность их действий должна быть определена законом (nullum crimen sine lege).

Одно и то же положение международного договора может иметь различный статус в разных государствах, в которых возможно его непосредственное действие. Например, часть 4 статьи 6 Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г., касающаяся права работников и предпринимателей на коллективные действия в случае конфликтов (право на забастовку), имеет непосредственное действие в правовой системе Нидерландов, но не имеет такового в правовой системе Германии [20, p. 115—116]. Таким образом, возможность непосредственного действия зависит не только от содержания нормы, но и от обстоятельств, в которых она применяется. Необходимость принятия дополнительного законодательства для эффективной реализации положения не должна отождествляться с невозможностью этой нормы действовать непосредственно. Диспозиция одной и той же нормы права может использоваться двояко: а) как модель поведения; б) как критерий установления ответственности.

В некоторых случаях возможно непосредственное применение и несамоисполнимых положений международного права. Нормы международного права, требующие дополнительной детализации для эффективного регулирования поведения субъектов внутригосударственного права, предусмотренного диспозициями этих норм, могут оказаться вполне достаточными для установления ответственности государства за невыполнение данных международных обязательств и применения санкций на внутригосударственном уровне. Так например, в соответствии с пунктом d) параграфа 1 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах его государства-участники обязуются обеспечить право на забастовки в соответствии с национальным законодательством [9]. Данное положение является несамоисполнимым, так как предполагает принятие имплементационного законодательства. В случае отсутствия такового трудящиеся не могут осуществить право на забастовку самостоятельно, поскольку такая акция может нанести ущерб третьим лицам ввиду несогласованности прав третьих лиц и прав трудящихся. Вместе с тем, данную несамоисполнимую норму можно использовать для установления административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, не осуществивших своевременную имплементацию указанного международного обязательства, а также как юридическое основание для инициации принятия необходимого законодательства.

На основании вышеизложенного можно определить следующие критерии возможности непосредственного применения норм международных договоров. В качестве общего условия, исключающего самоисполнимость и непосредственное применение норм международного договора, можно выделить 1) намерение сторон договора исключить непосредственное применение международного договора в национальных правовых системах. Норма международного договора не может также применяться непосредственно в конкретной ситуации, если ее применение: 2) повлечет нарушение прав и законных интересов третьих лиц, вытекающих как из национального законодательства, так и из иных международных обязательств государства; 3) повлечет ответственность граждан за совершение действий, которые не определены национальным законодательством как противоправные; 4) является недопустимым с точки зрения национальной безопасности или публичного порядка государства.

3.Непосредственное применение международных договоров: социальный аспект

К сожалению, исследователи вопроса о месте международных договоров в белорусской правовой системе уделяют недостаточно внимания положению части 3 статьи 21 Конституции, которая устанавливает, что «государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси,.. предусмотренные международными обязательствами государства» [7]. Вместе с тем, эта конституционная норма имеет очень важное значение. Так же, как и часть 1 статьи 8 Конституции, она автоматически не создает у граждан права непосредственно применять нормы международных договоров, но устанавливает на национальном уровне обязательство государства реализовывать права и свободы граждан, предусмотренные положениями договоров. Неисполнение государством международных договоров в части реализации прав и свобод граждан влечет не только международно-правовую ответственность, но и нарушение статьи 21 Конституции Республики Беларусь, а также нарушает ожидания граждан, что их права и свободы гарантированы.

Важно отметить, что Конституция Республики Беларусь определяет человека, его права, свободы, а также гарантии их реализации как высшую цель государства (ст.ст. 2 и 21). Поэтому непосредственное применение и примат международных договоров следует рассматривать не как цель реформирования правовой системы Республики Беларусь, а как средство обеспечения прав и свобод граждан. В этой связи справедливо замечание Г. А. Василевича: «Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в статье 34 Закона (Республики Беларусь. — А. Б.) "О правах ребенка" от 19 ноября 1993 г. предусмотрено: если международный договор устанавливает иные правила, чем те, что закреплены в этом законе, то применяются правила международного договора» [3]. В процессе национально-правовой имплементации международных договорных обязательств нужно не просто заимствовать нормы международных договоров, а применять в национальной правовой системе лучшие из них. Интересы граждан должны стать основным критерием возможности и целесообразности непосредственного применения норм международных договоров.

По сравнению с трансформацией положений международных договоров в национальное законодательство непосредственное их применение как способ имплементации международных обязательств способствует большему проникновению международного права в правовую культуру и сознание общества. Обеспечение исполнения международных договоров не только механизмом государственного принуждения, но и силой общественного мнения повышает их эффективность. Как представляется, возможность индивидами по собственному желанию непосредственно применять международные договоры в повседневной жизни является наилучшим средством повышения авторитета и эффективности международного права, которое может достичь той же силы, что и национальное право, если войдет в быт людей так же, как и последнее. В обществе, получившем о международном праве то же представление, что и о национальном, станет труднее нарушать международные обязательства. В свою очередь, эффективное выполнение государством международных обязательств по отношению к субъектам внутригосударственного права повышает авторитет государства не только в глазах граждан, но и на международном уровне.

Заключение

На основании проведенного в статье анализа можно сделать следующие выводы.

1. Непосредственное применение международных договоров представляет собой применение их норм субъектами внутригосударственного права для регулирования правоотношений в рамках национальной правовой системы. Такое применение предполагает автоматическое обеспечение диспозиций норм международных договоров внутригосударственным механизмом принуждения.

Самоисполнимость (непосредственная применимость) норм международных договоров означает их полную пригодность для регулирования внутригосударственных правоотношений. Самоисполнимые нормы могут использоваться как модели поведения субъектов внутригосударственного права и при включении в национальную правовую систему не нарушают целостности внутригосударственного правового массива. В свою очередь, несамоисполнимые нормы не могут автоматически включаться в правовую систему. Для их полной имплементации требуется принятие дополнительного внутригосударственного законодательства.

2. Детализированность положений норм международных договоров не является определяющим фактором в установлении возможности их применения в национальной правовой системе. В качестве общего условия, исключающего непосредственное применение норм международного договора, можно выделить 1) намерение сторон договора исключить непосредственное применение международного договора в национальных правовых системах. Норма международного договора не может также применяться непосредственно в конкретной ситуации, если ее применение: 2) повлечет нарушение прав и законных интересов третьих лиц, вытекающих как из национального законодательства, так и из иных международных обязательств государства; 3) повлечет ответственность граждан за совершение действий, которые не определены национальным законодательством как противоправные; 4) является недопустимым с точки зрения национальной безопасности или публичного порядка государства.

3. Реализация Республикой Беларусь международных договоров в части, касающейся прав и свобод граждан, гарантируется статьей 21 Конституции Республики Беларусь, которая создает у граждан соответствующие законные ожидания. В этой связи непосредственное применение международных договоров в Республике Беларусь является не только способом реализации международных обязательств, но и средством обеспечения прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией. В процессе национально-правовой имплементации международных договорных обязательств в национальной правовой системе следует непосредственно применять наиболее прогрессивные и совершенные нормы договоров. Интересы граждан должны стать основным критерием возможности и целесообразности непосредственного применения норм международных договоров.

4. Диспозиция одной и той же нормы права может использоваться: а) как модель поведения; б) как критерий установления ответственности. В случае некачественного согласования международного и внутригосударственного права правительство вынуждено определять, какой социальной группе отдать предпочтение и какие нормы (международные или внутригосударственные) должны применяться как нормы поведения. В то же время следует учитывать, что суд мог бы защитить социальные группы, чьи законные ожидания были нарушены, используя противоречащие нормы международного или внутригосударственного права как основания установления ответственности государства, поскольку именно государство изначально ответственно за несоответствие международных обязательств своему внутригосударственному праву. В этом случае признание нарушения международного обязательства могло бы стать основанием для принятия необходимого имплементационного законодательства.

5. По сравнению с трансформацией положений международных договоров в национальное законодательство непосредственное их применение как способ имплементации международных обязательств способствует большему проникновению международного права в правовую культуру и сознание общества. Обеспечение исполнения международных договоров не только механизмом государственного принуждения, но и силой общественного мнения повышает их эффективность. В свою очередь, эффективное выполнение государством международных обязательств по отношению к субъектам внутригосударственного права повышает авторитет государства не только в глазах граждан, но и на международном уровне.

ЛИТЕРАТУРА

1. Абдулаев, М. И. Согласование государственного права с международным (теоретические аспекты) // Известия вузов. Правоведение. 1993. № 2. С. 45—53.
2. Баархорн, Б. Соотношение международного и внутреннего права в Нидерландах // Бел. журн. междунар. права и междунар. отношений. 1996. № 1. С. 6—11.
3. Василевич, Г. А. Конституция и некоторые аспекты защиты прав и свобод граждан. Минск, 1999. С. 21.
4. Имплементация норм международного права во внутригосударственное право / Л. В. Павлова [и др.]; под ред. Л. В. Павловой. Минск: БГУ, 2001.
5. Калугин, В. Ю. Методические аспекты внутригосударственного нормотворчества, связанного с реализацией международных обязательств Республики Беларусь // Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь: материалы науч.-практ. конф., 21 дек. 2000 г. Минск: НЦЗД, 2001. С. 178—184.
6. Калугин, В. Ю. Механизм имплементации международного гуманитарного права. Минск: Светоч, 2003.
7. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск: Амалфея, 2005.
8. Лукашук, И. И. Международное право. Общая часть: учебник. М.: БЕК, 1997.
9. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [Электронный ресурс] // Организация Объединенный Наций. Режим доступа: <http://www.un.org/russian/documen/convents/pactecon.htm>. Дата доступа: 07.12.2006.
10. О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь от 10 апр. 2002 г. № 205 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2006.
11. О международных договорах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 23 окт. 1991 г. № 1188-XII (в ред. Закона от 15 нояб. 2004 г. № 331-З) [Электронный ресурс] // Там же.
12. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 10 янв. 2000 г. № 361-З: текст по сост. на 01.11.2006 г. [Электронный ресурс] // Там же.
13. Павлова, Л. В. Международное право в правовой системе государств // Бел. журн. междунар. права и междунар. отношений. 1999. № 3. С. 3—8.
14. Усенко, Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Москов. журн. междунар. права. 1995. № 2. С. 13—28.
15. Черниченко, С. В. Теория международного права: в 2 т. Т. 1 / Дипломат. акад. МИД РФ. М., 1999.
16. Brownlie, I. Principles of Public International Law. 5th ed. Oxford: Clarendon Press, 1998.
17. Craig, P. EU Law: Text, Cases and Materials / P. Craig, G. Bъrca. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 1998.
18. Kleffner, J. Establishing an Individual Complaints Procedure for Violations of International Humanitarian Law / J. Kleffner, L. Zegveld // Yearbook of International Humanitarian Law / TMC Asser Inst. The Hague, 2000. Vol. 3. P. 384—401.
19. Leary, V. A. International labour conventions and national law: the effectiveness of the automatic incorporation of treaties in national legal systems. The Hague; London: Nijhoff, 1982.
20. Schermers, H. Netherlands // The Effect of Treaties in Domestic Law / Eds.: F. Jacobs, S. Roberts. London: Sweet&Maxwell, 1987. P. 109—122.
21. Substantive Issues Arising in the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Draft general comment N 9: The domestic application of the Covenant (E/C.12/1998/24). Committee on Economic, Social and Cultural Rights. 19th session. Geneva, 16 November — 4 December 1998. P. 1—5.
22. Winter, J. Direct applicability and direct effect: Two distinct and different concepts in Community law // Common Market Law Review. 1972. Vol. 9. P. 425—438.