журнал международного права и международных отношений 2007 — № 2

международное право — право беженцев

Европейский союз и политика предоставления убежища

Владимир Астапенко

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Васильева Лариса Александровна — кандидат юридических наук, доцент Академии внутренних дел Республики Беларусь
Селиванов Андрей Владимирович — кандидат исторических наук, ведущий специалист Центра международных исследований Белорусского государственного университета

Вопросы, связанные с предоставлением убежища, в последние годы постоянно находились в поле зрения европейских политиков, законодателей, правоохранительных служб, органов международных структур. Это вполне объяснимо на фоне весьма бурных миграционных процессов, в эпицентре которых на рубеже XX и XXI вв. оказалась Европа. Распад Советского Союза и Югославии, спровоцировавшие серию межнациональных и религиозных конфликтов, вспышки насилия в африканских странах и на Ближнем Востоке, социально-политические потрясения в других регионах планеты повлекли за собой массовые вынужденные перемещения людей. И для многих из них Западная Европа казалась тем «оазисом безопасности», который мог бы эффективно компенсировать им негативные моменты, связанные с оставлением родных мест. По данным УВКБ ООН, в период с 1993 по 2006 г. количество лиц, ищущих убежища, увеличилось с 23 до 33 млн человек [9]. Механизмы и процедуры решения проблем беженцев на современном этапе были рассмотрены в многочисленных публикациях, среди которых можно отметить работы Л. А. Васильевой [1], Г. C. Гудвина-Гилла [2], Д. В. Иванова [5], Л. В. Павловой, А. В. Селиванова [6; 7]. Но в то же время представляется, что действия государств — членов Европейского союза, которые приняли на себя основную часть нагрузки, связанной с приемом беженцев, заслуживают углубленного юридического анализа, поскольку опыт регулирования таких вопросов с учетом международных стандартов по защите прав человека может быть вполне востребован правовыми системами других стран.

Провозглашение в рамках Европейского союза в 1992 г. общего рынка с неизбежностью поставило на повестку дня вопрос о создании пространства свободы, безопасности и правосудия. Эта концепция получила свое закрепление и развитие в положениях Амстердамского договора 1997 г., который внес изменения и дополнения в Договор о Европейском союзе 1992 г. и Договор, учреждающий Европейское сообщество. В частности, компетенция Европейского сообщества (далее — ЕС) была дополнена новым разделом «Визы, убежище, иммиграция и другая политика в отношении свободного передвижения лиц», что предполагало наделение институтов ЕС исключительными полномочиями решать вопросы, связанные с предоставлением убежища. Эти положения получили дальнейшее развитие в Договоре Ниццы 2001 г., который развил стартовые положения и установил, что принятие мер в сфере убежища в соответствии с Конвенцией от 28 июля 1951 г. о статусе беженцев и Протоколом от 31 января 1967 г., касающимся статуса беженцев, и иными соответствующими договорами осуществляется на основании квалифицированного большинства голосов в Совете ЕС [3; 4].

Таким образом, к моменту очередной волны расширения Европейского союза с 15 до 25 членов в коммунитарном законодательстве содержались достаточно разработанные нормы, ориентирующие в отношении возможных действий институтов ЕС по вопросам беженцев. Это дало возможность при разработке Гаагской программы по созданию пространства свободы, безопасности и правосудия включить в текст документа тезис о целесообразности создания Общей европейской системы по предоставлению убежища к 2010 г. [15].

Первый этап в реализации этой цели предусматривал необходимость разработки нормативных актов, которые бы решали задачу гармонизации национальных законодательств государств — членов ЕС по вопросам предоставления убежища. Следует отметить, что к этому времени в рамках Европейского сообщества уже были предприняты первые попытки координации действий государств. Так, были приняты директива Совета 2001/55/EC от 20 июля 2001 г. «О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом таких лиц и последствиями такого приема» [11], а также так называемый Дублинский регламент 343/2003 от 18 февраля 2003 г. «О критериях и механизмах для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны» [10]. Однако их было явно недостаточно для того, чтобы обеспечить принятие согласованных мер государствами-членами в случае массового притока беженцев.

По мнению европейских законодателей, рассмотрение вопросов предоставления убежища в рамках ЕС следовало обосновывать необходимостью солидарных действий государств — членов ЕС в сфере, где отдельные страны не могут эффективно решать вопросы предоставления убежища в Европейском союзе без внутренних границ. Первая фаза создания Общей европейской системы по предоставлению убежища предполагала гармонизацию не только законодательства, но и практики его применения, что, в свою очередь, было призвано повысить качество принимаемых решений в контексте согласованных процедур и привести к повышению доверия между государствами-членами и обеспечить последовательность практических шагов в рамках Европейского союза.

С этой целью в соответствии с задачами по созданию Общей европейской системы по предоставлению убежища институты ЕС разработали и приняли три ключевых документа:

• директиву Совета 2003/9/EC от 27 января 2003 г., определяющую минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища [12];
• директиву Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предоставляемой защиты [13];
• директиву Совета 2005/85/EC от 1 декабря 2005 г. о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца [14].

Представляется целесообразным дать краткую правовую характеристику этих актов, которые представляют собой комплексную взаимодополняющую систему правовых норм. Еще накануне запланированного на 2004 г. расширения Европейского союза его государства-члены (за исключением Дании, которая занимает особую позицию в отношении вопросов «третьей опоры» ЕС) посчитали необходимым начать гармонизацию национальных законодательств, касающихся вопросов беженцев, с определения минимальных требований к условиям приема лиц, ищущих убежища. Решение такой масштабной задачи, по их мнению, должно было существенно сократить так называемые вторичные перемещения, связанные с существованием различий в практике содержания таких лиц в разных государствах-членах. Именно с этой целью 27 января 2003 г. была принята директива 2003/9/ЕС, которая предписывала необходимость обеспечить к началу 2005 г. соблюдение ее положений в национальных законодательствах. Таким образом, этот нормативный акт по сфере охвата налагал обязательства не только на 14 участвующих в его разработке государств, но и на 10 кандидатов в члены ЕС, вступление которых планово произошло 1 мая 2004 г. Рассматриваемая директива состоит из 7 разделов, насчитывающих 28 статей. Положения документа гарантируют медицинское обслуживание, свободу передвижения, предусматривают возможность трудоустройства, профессионального обучения, учебы несовершеннолетних лиц, а также обеспечение материальных условий проживания в период рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища. Отдельный раздел директивы посвящен вопросам, учитывающим специфические потребности несовершеннолетних лиц, а также жертв пыток и жестокого обращения. Примечательно, что в контексте общих условий приема особый акцент делается на доступности информации по всему спектру вопросов, связанных с получением убежища и правовым статусом заявителей. При этом немаловажная роль отводится представителям УВКБ ООН и неправительственных организаций, которым согласно статье 14 директивы предоставлено право иметь доступ в места проживания заявителей, контактировать с ними для надлежащего информирования по всем вопросам, сопутствующим процедуре ходатайства о предоставлении убежища. Нормы документа, устанавливающие обязательства государств-членов гарантировать минимальный уровень приема, вполне логично дополняются разделами, которые предусматривают основания для ограничения или отмены условий приема, а также возможность обжалования решений, принимаемых в связи с ходатайством о предоставлении убежища, в соответствии с национальным законодательством, в том числе и в судебном порядке в качестве последней инстанции. Директива призывает государства-члены наладить активный обмен информацией по вопросам условий приема и поручает Комиссии ЕС не реже одного раза в 5 лет представлять Европейскому парламенту и Совету доклад о ходе ее реализации.

После регламентации вопросов, связанных с приемом лиц, ищущих убежища, государства — члены ЕС (по-прежнему за исключением Дании) 29 апреля 2004 г. приняли вторую директиву 2004/83/ЕС, которая гармонизировала национальные подходы к критериям определения беженцев и лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, а также к их правовому статусу. Положения этого документа, изложенные в 40 статьях девяти разделов, по сути формируют общий для государств — членов ЕС правовой базис для рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. Директива в полном соответствии с Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев определяет порядок оценки обстоятельств, послуживших предпосылкой для таких ходатайств, детально описывает критерии для определения статуса беженца, его предоставления и отмены. Однако, кроме этого, рассматриваемый документ содержит новые (по сравнению с Конвенцией) основания для предоставления дополнительной защиты. К ним, согласно статье 15, относятся угроза смертной казни или экзекуции, или пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания заявителя в стране его происхождения или, если это лицо без гражданства, в стране его прежнего обычного местожительства, или серьезная персональная угроза жизни или здоровью гражданского лица по причине беспорядочного насилия в условиях международного или внутреннего вооруженного конфликта.

Что же касается содержания международной защиты, то она предоставляется в равном объеме как беженцам, так и лицам, имеющим право на дополнительную защиту. Директива предусматривает необходимость гарантировать в соответствии с международными обязательствами государств — членов ЕС соблюдение ключевого принципа права беженцев: отказа от высылки, а также сохранять целостность семьи, обеспечивать доступ к трудоустройству, образованию, социальному обеспечению, медицинскому обслуживанию на тех же условиях, что и гражданам государства, предоставившего статус беженца. Лица, имеющие право на дополнительную защиту, в кратчайшие сроки получают разрешение на жительство, срок действия которого должен быть не менее трех лет для беженцев и не менее одного года для лиц, имеющих право на дополнительную защиту; им выдаются особые проездные документы для зарубежных поездок. В вопросах доступа к жилью и свободы передвижения в пределах территории страны пребывания лица, имеющие статус беженца или дополнительной защиты, приравниваются к гражданам третьих стран, постоянно проживающим в принимающем государстве. Помимо этого, директива ориентирует государства — члены ЕС на разработку специальных программ для содействия интеграции таких лиц, а также на установление прямых контактов и обмен информацией между компетентными органами государств-членов, которые занимаются вопросами беженцев на национальном или локальном уровнях. Таким образом, принятие этой директивы, предусматривавшей внесение необходимых корректив в национальные законодательства до 10 октября 2006 г., означало создание детально регламентированных рамочных условий для гармонизации подходов государств — членов ЕС к определению правовых оснований для предоставления статуса беженца или лица, нуждающегося в дополнительной защите.

Однако еще оставались неурегулированными процедурные вопросы, связанные с рассмотрением соответствующих ходатайств. На решение этой задачи была направлена третья директива 2005/85/ЕС, принятая 1 декабря 2005 г. В этот период разработка положений документа завершалась уже в расширенном до 25 членов составе Евросоюза, что, тем не менее, не поколебало базовую позицию Дании, которая в очередной раз заявила о своей незаинтересованности в принятии директивы. Остальные 24 государства-члена согласовали минимальные стандарты для процедур предоставления и отмены статуса беженца. При этом была сделана оговорка о том, что в странах могут вводиться и более благоприятные положения для таких процедур при условии их совместимости с принятым документом. В то же время даже согласованный в директиве уровень гарантий лицам, ищущим убежища, выглядит весьма впечатляюще. Ходатайствующим гарантируется беспрепятственный доступ к процедуре в отношении их самих и членов их семей. Для этого они получают право пребывания на территории страны до окончания процедуры рассмотрения ходатайства, право на получение всей надлежащей информации либо на понятном им языке, либо через предоставленного страной переводчика, право на встречу с представителями УВКБ ООН или любой другой организации, работающей от имени УВКБ ООН. В свою очередь, государства обязуются обеспечить оперативное, объективное и беспристрастное рассмотрение заявлений о предоставлении убежища на основании всей доступной информации и надлежащей ее проверки, предусмотреть возможность обжалования принимаемых решений, информировать заявителей о их правах и обязанностях. Отличительной особенностью процедуры, установленной в директиве, является детальная проработка положений, регламентирующих проведение компетентными лицами индивидуального собеседования с заявителем, с тем, чтобы дать ему возможность в полной мере обосновать свое ходатайство. При этом лица, ищущие убежища, вправе получать юридические консультации по вопросам, касающимся ходатайства о предоставлении убежища, в том числе и за счет средств государства, на территории которого они находятся. Важно отметить, что в соответствии с положениями директивы консультантам, представляющим интересы лиц, которые ходатайствуют о получении убежища, должен быть обеспечен доступ ко всей информации по делу, к местам проживания заявителей, а также возможность присутствовать на всех собеседованиях, проводимых в связи с рассмотрением ходатайства. Особое внимание директива уделяет важности роли УВКБ ООН, обязывая государства-члены во исполнение положений статьи 21 разрешать этому авторитетному международному форуму:

«(a) иметь доступ к заявителям, ходатайствующим о предоставлении убежища, включая тех, которые содержатся под стражей или в транзитных зонах аэропортов или морских портов;

(b) иметь доступ к информации, касающейся отдельных ходатайств о предоставлении убежища, процедуры их рассмотрения и принимаемых по ним решений, при условии, что заявитель согласен на это;

(c) высказывать свое мнение относительно отдельных ходатайств о предоставлении убежища любому компетентному органу на любом этапе процедуры рассмотрения ходатайства в целях осуществления своих надзорных функций согласно статье 35 Женевской конвенции».

Следует специально отметить, что вышеприведенные положения применяются также к любой организации, осуществляющей свою деятельность на территории государства-члена от имени УВКБ ООН в соответствии с договором, заключенным с этим государством-членом.

В целом положения директивы весьма эффективно защищают интересы лиц, которые могут быть квалифицированы как беженцы. Вместе с тем, принятый документ решает и иную задачу: создать правовые предпосылки для уменьшения нагрузки на компетентные органы, которые занимаются вопросами беженцев. В частности, в нем оговаривается возможность проведения ускоренной проверки, вводятся особые процедуры, в рамках которых рассмотрению ходатайства о предоставлении убежища по существу могут предшествовать предварительная проверка, оперативные мероприятия на границе или в транзитной зоне, изучение вероятности выезда в третью страну, из которой заявитель прибыл. Комментируя последний тезис, важно отметить, что в директиве закрепляется и подробно регламентируется концепция так называемой третьей безопасной страны, которая базируется на ряде положений, вытекающих из Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, среди которых — принципы «отказа от высылки», охраны жизни и свободы, запрета пыток, возможность получить статус беженца в соответствии с международным правом. Более того, статья 29 директивы предписывает Комиссии разработать предложение по составлению минимального общего списка безопасных стран происхождения с учетом докладов дипломатических миссий государств — членов ЕС.

Таким образом, в результате принятия трех вышеуказанных директив была успешно завершена первая фаза создания Общей европейской системы по предоставлению убежища. По мнению Комиссии ЕС, на втором этапе этого процесса предполагается разработать общую процедуру предоставления убежища, а также унифицировать нормы, регламентирующие статус лиц, которым предоставлены убежище или дополнительная защита. Кроме того, на базе национальных служб, занимающихся вопросами убежища, необходимо создать такую структуру, которая содействовала бы практическому взаимодействию государств-членов с целью утверждения единой процедуры ЕС по предоставлению убежища, совместной обработки и применения информации по странам происхождения, разработки процедур, оптимизирующих влияние географических факторов на национальные системы предоставления убежища.

Литература

1. Васильева, Л. А. Вынужденная миграция в Республике Беларусь. Теоретико-правовые и организационные аспекты. Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2000.
2. Гудвин-Гилл, Г. С. Статус беженца в международном праве : пер. с англ. / под ред. М. И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997.
3. Еўрапейскі саюз. Амстэрдамскі дагавор. Мінск: Тэхналогія, 2002.
4. Еўрапейскі саюз. Дагавор Ніцы. Мінск, 2004.
5. Иванов, Д. В. Беженцы в современном международном праве. М.: Междунар. отношения, 2006.
6. Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. Минск: Тесей, 2006.
7. Селиванов, А. В. УВКБ ООН и формирование системы защиты беженцев в Республике Беларусь. Минск: Тесей, 2006.
8. A More Efficient Common European Asylum System: The Single Procedure as the Next Step: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Doc. COM(2004) 503 final. 15.07.2004 / Commission of the European Communities. Brussels, 2004.
9. Basic Facts [Electronic Resource] // Unitd Nations High Commissioner for Refugees. Mode of access: <http://www.unhcr.org/basics.html>. Date of access: 20.03.2007.
10. Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national // Official Journal of the European Union. 2003. V. 46. L 50. P. 1—10.
11. Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof // Official Journal of the European Union. 2001. V. 44. L 212. P.12—23.
12. Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers // Official Journal of the European Union. 2003. V. 46. L 31. P. 18—25.
13. Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted // Official Journal of the European Union. 2004. V. 47. L 304. P. 12—23.
14. Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status // Official Journal of the European Union. 2005. V. 48. L 326. P. 13—34.
15. The Hague Programme: Ten priorities for the next five years. The Partnership for European renewal in the field of Freedom, Security and Justice: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Doc. COM(2005) 184 final. 10.05.2005 / Commission of the European Communities. Brussels, 2005.