В современных условиях для регулирования международных отношений используются правовые нормы различного характера. При этом формы глобальных правовых регуляторов модернизируются; классические концепции международного права уже не в состоянии пояснить природу и особенности возникающих международных нормативных источников. Поэтому не удивительно, что международные программные акты остались в определенной тени современных исследований; их упоминают прежде всего в прикладном контексте, не пытаясь определить подоплеку их правой природы, возникновения и развития.

В то же время на постсоветском пространстве в отношениях новых независимых государств роль программных регуляторов оказалась достаточно весомой, что позволяет на примере соответствующих актов попытаться выделить общие закономерности такого регулирования. Указанные обстоятельства подчеркивают актуальность данной проблематики, поэтому целью нашей статьи является анализ особенностей и закономерностей программного правового регулирования межгосударственных отношений новых независимых государств. При этом необходимо решить следующие научные задачи: определить формы и правовые механизмы соответствующего программного регулирования, обозначить роль в этих процессах межгосударственных региональных организаций, таких как Содружество Независимых Государств (СНГ), выявить проблемные аспекты соответствующих процессов международного программного регулирования.

Заметим, что вопросы международных программ до сих пор анализировались в связи с национальной правовой доктриной. В то же время еще советские теоретики международного права, такие как Г. Е. Бувайник [1], А. С. Гавердовский [2], Г. П. Жуков [3], Н. А. Ушаков [16] и др., рассматривали аспекты программной деятельности в международном праве, но их труды не имеют прямого отношения к проблеме международных программ в современном международном праве, в частности на постсоветском правовом пространстве.

Следует указать, что с момента возникновения новых независимых государств и создания СНГ одной из форм деятельности Содружества стала координация деятельности по разработке и принятию межгосударственных программ. Так, Советом глав государств СНГ 9 октября 1992 г. было принято решение о межгосударственной программе помощи населению районов, пострадавших в ходе вооруженных конфликтов, переселенцам и беженцам [14]. В качестве другого примера можно привести Программу совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ, утвержденную решением Совета глав правительств СНГ от 12 марта 1993 г. Анализ этого документа позволяет говорить о тождественности структуры и содержания приведенного акта общим принципам правового программирования и программно-управленческой деятельности, в частности в контексте выделения мероприятий программы, установления ответственных за их реализацию и т. д. [12].

Интересным международным процессуальным актом в сфере программного регулирования отношений между государствами СНГ следует считать Соглашение о формировании и статусе межгосударственных инновационных программ и проектов в научно-технологической сфере, заключенное Советом глав правительств СНГ в Москве 11 сентября 1998 г. В этом документе стороны, в частности, отметили «определяющую роль межгосударственных инновационных программ» в научно-технологической сфере и в механизме реализации интересов государств в сфере научно-технологического сотрудничества [17].

Согласно статье 1 указанного документа, межгосударственная инновационная программа (МИП) в научно-технологической сфере является увязанным по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на эффективное использование научно-технологического потенциала с целью получения нового или улучшения производимого продукта, востребованного рынком, способа его производства и/или совершенствования социального обслуживания, представляющих интерес для двух или более государств, выделивших необходимые финансовые и/или другие виды ресурсов для их реализации. При этом, согласно статье 7 Соглашения от 11 сентября 1998 г., МИП объединяются общей целевой ориентацией, направленной на повышение качественного уровня научно-технологического и социально-экономического развития государств-участников. К Соглашению от 11 сентября 1998 г. прилагался Порядок формирования и реализации программ и проектов в научно-технологической сфере, в котором регламентировались аспекты структуры МИП, вопросы представления и отбор проблем для программной разработки, формирования и финансирования программ и проектов, управления их реализацией и т. д. [17]. Соответствующие требования к содержанию МИП в целом были разработаны в рамках общих критериев программного менеджмента.

Вторым актом, заключенным между государствами СНГ в сфере правового программирования, стала Конвенция о формировании и статусе межгосударственных научно-технических программ СНГ от 25 ноября 1998 г., вступившая в силу 21 сентября 1999 г. В этом документе участники признали необходимость использования межгосударственных научно-технических программ как эффективного средства концентрации ресурсов и усилий для решения приоритетных задач научно-технического и социально-экономического развития. В статье 1 Конвенции 1998 г. межгосударственная научно-техническая программа определена как связанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических разработок, организационно-экономических мер по их обеспечению, выполняемый исполнителями сторон и направленный на получение новых знаний об основных закономерностях и свойствах общественных и природных явлений, а также на эффективное решение социально-экономических проблем сторон. В Конвенции 1998 г. был предусмотрен договорный путь одобрения программы на международном уровне, но при этом программа и соглашение о сотрудничестве, в рамках которого она принимается, понимаются в Конвенции как два отдельных документа [4].

Интересным международным актом в соответствующей сфере является также Соглашение о сотрудничестве в формировании информационных ресурсов и систем, реализации межгосударственных программ государств — участников СНГ в области информатизации, принятое 24 декабря 1999 г. Согласно статьям 3, 4, 7, 13 Соглашения, его участники должны были принимать меры по созданию условий для осуществления межгосударственных программ, способствующих эффективному и качественному информационному обеспечению социально-экономического и научно-технического взаимодействия. Государства обязались осуществлять сотрудничество по разработке, согласованию и реализации межгосударственных программ в соответствии с Базовым перечнем приоритетных направлений по формированию межгосударственных программ сотрудничества в сфере информатизации государств СНГ, установленным в Приложении 1 к Соглашению 1999 г. Базовый перечень предусматривал разработку межгосударственных программ по семи направлениям в течение 2000—2003 гг. [9]. Согласно статье ІІ указанного Порядка, межгосударственные программы сотрудничества в сфере информатизации являются формой сотрудничества государств СНГ, состоящей из ряда приведенных в Порядке разделов [17]. При этом в Соглашении 1999 г. программа и соответствующее межправительственное соглашение также понимались как два отдельных международных документа, с разными путями разработки и согласования.

Исследование межгосударственных программ, принятых в рамках СНГ в течение 1997—2004 гг., позволяет говорить об устойчивости процедуры их принятия — путем вынесения решения высшими органами государств — участников СНГ и последующей ратификации национальными органами власти. Вместе с тем, следует отметить, что установившийся порядок одобрения межгосударственных программ Советами глав государств и глав правительств СНГ не снимает вопрос о правовой природе этих актов. В частности, в статье 23 Устава СНГ от 22 января 1993 г. не определяется правовая природа таких решений. В правиле 19 Правил процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ от 17 мая 1996 г. отмечалось, что на заседании Советов подписываются договоры, принимаются решения, заявления, а также протокольные решения. При этом решения, кроме процедурных, должны приниматься консенсусом и вступать в силу со дня их принятия, если в решении не указан иной порядок [6].

Отметим, что в действующих Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, одобренных 7 октября 2002 г., сохранился почти аналогичный порядок. При этом в правиле 16 указывается, что решения, которые могут быть как процедурными, так и другими, принимаются в отличие от договоров «по вопросам организации внутренней деятельности СНГ» [8]. В то же время большинство программ, принятых решениями указанных Советов, с одной стороны, имеет установленное в Правилах 2002 г. формальное отличие от соглашений СНГ, а с другой — на практике эти решения принимаются не только и не столько по внутренним вопросам СНГ как международной организации, они ратифицируются парламентами государств СНГ, в них вносятся оговорки государствами-участниками и т. д.

Отметим, что программы, принятые государствами — участниками СНГ в рамках деятельности этого объединения, нельзя считать актами международной организации. Это обусловлено прежде всего особым порядком их разработки, принятия и подписания, ратификации и вступления в действие. При этом понимание программы в материальном смысле — как комплекса мероприятий является распространенным в научной доктрине и не исключает нормативный правовой характер соответствующих программ в их формальном, документальном значении. Заметим также, что указанная неопределенность правовой природы актов СНГ приводит, в частности, к тому, что в официальных отчетах этой организации все акты, в том числе программные, имеют название «документов» без распределения на договоры и другие акты [19]; иногда они распределяются на «конвенции, программы и концепции» [18].

Согласно официальной информации Исполнительного комитета СНГ по состоянию на 25 апреля 2003 г., в рамках СНГ были утверждены или находились в стадии разработки 24 межгосударственных и межправительственных программы, из которых 14 были разработаны, утверждены и перешли к стадии реализации, а 10 — находились в стадии проектов. Заказчиками этих межгосударственных программ были министерства и ведомства, отраслевые и другие органы СНГ, Исполнительный комитет СНГ. В подготовке и реализации указанных программ в той или иной степени участвовали все 12 государств Содружества. Большинство утвержденных программ было направлено в тот период «на содействие научно-техническому прогрессу, укрепление безопасности государств, защиту интересов граждан, решение важнейших социально-экономических проблем, развитие отдельных отраслей и направлений, представляющих взаимный интерес для государств СНГ» [13].

В период 1994—2007 гг. в рамках деятельности СНГ было принято 29 межгосударственных программ, в том числе по вопросам экономического сотрудничества — 12 программ; гуманитарного сотрудничества — 3 программы и в рамках сотрудничества в сфере безопасности — 14 программ. За этот же период в повестке дня заседаний уставных органов СНГ вопросы утверждения межгосударственных программ, хода их реализации рассматривались более 55 раз. В решениях о принятии программ принимали участие от 7 до 10 государств — участников СНГ. В 2007 г. государствами СНГ реализовывалось 9 программ, в том числе 7 по вопросам безопасности и борьбы с преступностью, 1 по созданию сети информационно-маркетинговых центров для продвижения товаров и услуг на национальные рынки государств — участников СНГ и 1 о совместных действиях государств — участников СНГ по профилактике и борьбе с ящуром в государствах Содружества. Из этих программ 6 были утверждены решениями Совета глав государств и 3 — решениями Совета глав правительств СНГ [11].

С целью упорядочения процессов межгосударственного программно-правового регулирования Советом глав правительств СНГ 16 апреля 2004 г. в г. Чолпон-Ата был принят Порядок разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ (МЦП) СНГ. Этот международный региональный правовой акт регламентировал организацию и механизм сотрудничества как государств СНГ, так и межгосударственных и межправительственных органов СНГ, а также органов исполнительной власти и субъектов хозяйствования в сфере МЦП. Данный Порядок определил МЦП СНГ как комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления. При подготовке и реализации МЦП Порядком предусматриваются следующие этапы: отбор проблем для программной разработки и принятия решения о разработке проектов программ; ресурсное обеспечение программ с указанием размеров и источников финансирования, а также направлений расходования средств, разработка проектов программ; экспертиза и оценка проектов программ; согласование и утверждение проектов программ, управление реализацией программ и контроль за ходом их выполнения. В приложениях 1 и 2 к Порядку 2004 г. содержались требования к типовой Системе программных мероприятий по конкретной МЦП и к Паспорту МЦП. МЦП, согласно требованиям Порядка, должны разрабатываться на период, необходимый для достижения поставленных в них целей, но, как правило, не более чем на 5 лет [7]. Заметим, что сегодня большинство МЦП СНГ принимается на срок 2—3 года.

Как показывает анализ программ СНГ прошлых лет, вопрос финансирования МЦП следует признать одним из наиболее актуальных в рамках сотрудничества государств СНГ. Практика показывает, что успешно реализуются, хотя бы частично, программы, в которых были отработаны схемы финансирования, заказчики и исполнители. Межгосударственные программы, в которых не содержалось четкого определения источников финансирования, на практике фактически не реализовывались. При этом, как отмечают эксперты, практически все действующие МЦП «не предусматривают централизованного финансирования на реализацию намеченных планов, что в определенной степени негативно влияет на ход их реализации». В частности, финансирование намеченных в Программе совместных действий государств СНГ по профилактике и борьбе с ящуром в государствах СНГ мероприятий осуществлялось каждым из них «в пределах собственных финансовых средств, выделяемых для их проведения». А финансирование совместных мероприятий, предусмотренных в программах по вопросам безопасности, в основном осуществляется заинтересованными государствами СНГ по договоренности в рамках финансовых средств, ежегодно предусматриваемых в национальных бюджетах на соответствующие цели [18].

Интересно, что еще до одобрения Порядка 2004 г. Исполком СНГ обратился к государствам Содружества (письмо № 08/065 от 22 января 2003 г.) с просьбой представить оценку социально-экономической целесообразности и финансовых возможностей государств по финансированию МЦП в 2003 г. и на последующие годы за счет средств национальных бюджетов государств СНГ, единого бюджета органов СНГ, а также внебюджетных источников. После получения ответов почти от всех государств СНГ оказалось, что эти субъекты имеют три разных подхода к схемам финансирования программ. Одни государства выразили мнение, что программы должны финансироваться в пределах и за счет единого бюджета органов СНГ, другие — считали этот подход неприемлемым, а третьи — утверждали, что финансирование должно осуществляться за счет средств, которые должны предусматриваться в бюджетах заинтересованных министерств, ведомств, организаций и предприятий государств СНГ [13]. Именно поэтому в Порядке 2004 г. в рамках компромиссного подхода были предусмотрены различные варианты финансирования МЦП СНГ.

Как отмечают эксперты, после утверждения Порядка 2004 г. в рамках СНГ «появились и определенные трудности в проведении согласования проектов программ». В ряде случаев проекты МЦП не были поддержаны государствами-участниками из-за их несоответствия требованиям Порядка 2004 г., некоторые документы в силу такого несоответствия были приняты без предоставления им статуса МЦП [19].

Заметим, что фактически значительная часть межгосударственных программ СНГ имеет правоохранительный характер. Так, в 2008 г. сотрудничество государств и органов СНГ в противодействии преступности, терроризму, незаконному обороту наркотиков и другим вызовам и угрозам безопасности осуществлялось в рамках реализации пяти программ [10]. Такая направленность межгосударственных программ может быть объяснена, в частности, особенностями их реализации государствами-участниками. Ведь осуществление программных правоохранительных мер, как правило, требует относительно небольших дополнительных затрат и может реализовываться в рамках стандартного государственного финансирования правоохранительных органов.

Таким образом, с формально-юридической точки зрения межгосударственные международные программы государств — участников СНГ можно определить, как разработанные и принятые кратко- и среднесрочные правовые акты, реализующиеся для достижения общественно полезной цели, имеющие определенный срок действия и отличающиеся этапностью. Большинство их норм носят временный характер и имеют форму международно-правовых норм либо индивидуально-правовых предписаний, касающихся как субъектов международного права, так и их внутренних структур.

Следует отметить, что в последнее время в рамках СНГ возникли новые процедурные акты в сфере разработки и реализации межгосударственных программ. В частности, решением Экономического совета СНГ от 13 марта 2009 г. была утверждена Концепция научно-информационного обеспечения программ и проектов государств — участников СНГ в инновационной сфере. В Концепции 2009 г. определение соответствующих программ не содержится, что позволяет воспринимать их в контексте рассмотренного нами Порядка 2004 г. Интересно, что проект Концепции 2009 г. был разработан в 2007 г. в рамках Федеральной целевой программы России «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы» [5].

Это не только подчеркивает роль Российской Федерации в процессах сотрудничества в рамках СНГ, но и указывает на возможность своеобразной связи национальных и международных программных актов, которая может возникать в условиях осуществления фактически неравных международных правоотношений.

Программное регулирование межгосударственных отношений стран — участниц СНГ имеет ряд недостатков. Большинство из них носят объективный характер. Ведь исследуя реальные перспективы соответствующих межгосударственных программ, следует признать, что сегодня в рамках СНГ отсутствуют межгосударственные модели экономического развития. Именно это объективно снижает эффективность программного правового регулирования в рамках СНГ. Относительно невысокое качество соответствующего программирования также обусловливается спецификой статуса и мандата административных органов СНГ, отсутствием специализированных структур, которые бы занимались проблематикой разработки, принятия межгосударственных программ, их финансирования и контроля над их реализацией уполномоченными национальными органами.

Выскажем мнение, что уклон межгосударственного программирования на постсоветском пространстве в сторону решения вопросов межгосударственной безопасности и борьбы с преступностью объясняется как отмеченными выше финансовыми обстоятельствами, так и объективными, а не декларативными целями и задачами международного сотрудничества на постсоветском пространстве. Поэтому характерным следует считать использование института межгосударственных программ и в деятельности такой межгосударственной структуры, как Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

В этом контексте следует упомянуть о Положении о порядке разработки, финансирования и реализации целевых межгосударственных программ ОДКБ, утвержденном решением Совета коллективной безопасности ОДКБ 5 сентября 2008 г. в Москве. Определение целевых межгосударственных программ ОДКБ в статье 1 этого Положения является тождественным определению МЦП СНГ, приведенному в Порядке 2004 г. Несмотря на определенное сходство механизмов разработки и реализации МЦП в Порядке СНГ 2004 г. и Положении ОДКБ 2008 г., последний документ содержит некоторые отличия, в частности в определении договорных механизмов исполнения программ на национальном уровне, обязанностей национального государственного заказчика и заказчика — координатора программы [15].

Вместе с тем, следует отметить, что целевые межгосударственные программы ОДКБ, как и программы СНГ, являются фактически многосторонними межгосударственными программами, а не программами соответствующих организаций. Это подтверждается, в частности, участием в отдельных межгосударственных программах, разработанных под эгидой структур СНГ, государств, не входящих в эту организацию.

Таким образом, правовое регулирование международных отношений на постсоветском пространстве является интересным примером применения такой формы современного международного права, как многосторонние международные (межгосударственные) программы. При этом основными препятствиями для расширения программного регулирования межгосударственных отношений следует считать необходимость углубленного сотрудничества государств как на этапе разработки, так и в период реализации межгосударственной программы, проблемы определения форм и механизмов финансирования программ и контроля за их исполнением. Неясным также остаются правовые формы ответственности за неисполнение предписаний межгосударственных программ на международном и национальном уровнях. Все это, по нашему мнению, должно стать предметом специальных научных исследований.