журнал международного права и международных отношений 2011 — № 1

международное право — сравнительное правоведение

Правовое регулирование внешних связей регионов в Беларуси и России

Андрей Володькин

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института экономики Национальной академии наук Беларуси

Рецензенты:
Бобков Владимир Андреевич — доктор исторических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук Беларуси
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

В качестве одного из важнейших направлений развития белорусско-российских отношений традиционно выделяется межрегиональное сотрудничество. Вместе с тем, большинство публикаций (особенно, материалы СМИ), посвященных этой теме, дают весьма поверхностное представление о правовых механизмах и
принципах организации такого сотрудничества. Не ясно, кто имеет право выдвигать инициативы и принимать решения в этой сфере, какими средствами эти решения обеспечиваются и каким образом в ходе данного сотрудничества осуществляется поиск баланса общегосударственных и сугубо региональных интересов? А ведь именно от решения этих вопросов зависят реальные перспективы развития и эффективность трансграничных межрегиональных связей. Чтобы несколько прояснить ситуацию в данной сфере и найти ответ на поставленные вопросы, был проведен сравнительный анализ правового регулирования полномочий регионов Беларуси и России в области внешних связей.

Характеризуя разработанность темы, хотелось бы отметить, что в рамках европейской регионалистики накоплен внушительный массив работ, как правило, междисциплинарных по своему научному профилю, посвященных проблемам усиления роли регионов в международных отношениях и принципам организации межрегиональных трансграничных связей. Здесь можно выделить таких исследователей, как П. Йоэнниеми, О. Уивер [16], Л.-К. Уильямс и др. [17]. Под влиянием европейских подходов в конце 1990-х гг. тема участия регионов в развитии внешних связей государства попадает в поле зрения и российских исследователей. Рассматривается она, как правило, в двух ракурсах: в контексте общего реформирования системы федеративных отношений (С. О. Алехнович [1], О. Н. Тынянова [15]) и в контексте более активного участия северо-западных регионов России в трансграничных инициативах Евросоюза (А. В. Курочкин [5], Н. М. Межевич [6], Г. И. Ткачев, В. Е. Чуров [14]). В Беларуси специальных работ по данной теме крайне мало. Некоторые аспекты правового регулирования полномочий белорусских регионов отражены и проанализированы в коллективной монографии «Местное самоуправление в Беларуси», опубликованной в 2007 г. под редакцией И. П. Сидорчук [7].

Целью статьи является сравнение аналогичных конституционных положений и законодательных актов двух стран. Однако иногда от этого правила пришлось отступить ввиду различия их государственного устройства. Так, для характеристики полномочий регионов в унитарной Республике Беларусь первостепенное значение имеет правовой статус органов местного управления и самоуправления; тогда как в России гораздо более важны те права, которые регионы имеют в рамках федеративных отношений.

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере внешнеэкономических и международных связей определяются Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти России и ее субъектов о разграничении полномочий и предметов ведения. В статье 71 российской Конституции вопросы внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений страны отнесены к компетенции федеральной власти (п. «к» и «л»). Но уже в следующей статье 72 отмечается, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и выполнение международных договоров государства относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «о») [4].

Среди актов федерального законодательства, в первую очередь, следует выделить Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В соответствии со статьей 72 российской Конституции он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, содержит законодательные гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей. В статье 1 Закона конкретизированы возможные направления международного сотрудничества субъектов Российской Федереации (торгово-экономическое, научно-техническое, экологическое, гуманитарное, культурное) и определен круг зарубежных партнеров, с которыми оно может осуществляться (субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования государств с унитарным устройством, специализированные органы международных организаций). Далее Законом оговаривается право субъектов федерации на ведение переговоров и заключение соглашений с зарубежными партнерами, которые, однако, не должны противоречить Конституции, международным договорам и внутреннему законодательству Российской Федерации (ст. 2). Субъекты федерации также пользуются правом по согласованию с российским Министерством иностранных дел открывать за пределами России свои представительства (не имеющие дипломатического статуса) и давать разрешения на открытие на своей территории таких же представительств субъектов иностранных государств (ст. 10). Законом определяется порядок согласования проектов международных и внешнеэкономических соглашений субъектов федерации с органами федеральной власти (ст.ст. 3, 4). Отмечается, что такие соглашения не являются международными договорами Российской Федерации и что федеральные органы государственной власти не несут по ним никакой ответственности, за исключением конкретных соглашений, по которым имеются официальные гарантии российского правительства (ст. 7) [11].

Отдельные аспекты разграничения полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации прописаны в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В пункте 2 статьи 26.3 к полномочиям субъекта федерации по предметам совместного ведения с государственными органами федеральной власти отнесено заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации (подп. 32) и осуществление международного (в том числе и приграничного) сотрудничества за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подп. 47). Финансирование деятельности субъекта федерации по этим направлениям должно осуществляться за счет средств его собственного бюджета. В пункте 3 той же статьи отмечается, что по вышеперечисленным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативно-правовые акты, в том числе региональные программы, не зависимо от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подп. 3.1) [9].

В Конституции Республики Беларусь определено, что она является унитарным государством (ст. 1). Поэтому белорусские регионы, в отличие от российских, не имеют прав субъектов федерации и их полномочия регулируются исключительно в рамках системы местного управления и самоуправления. Основные положения о механизме формирования и полномочиях местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и органов территориального общественного самоуправления изложены в 5-м разделе Конституции. При его анализе сразу заметны акцентирование административно-исполнительных функций местных органов власти и их ответственности перед республиканскими органами, а также очень сжатая характеристика полномочий местного самоуправления.

Для наглядности сравним соответствующие положения белорусской и российской конституций. Так, согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (п. 1 ст. 130) [4]. В Конституции Республики Беларусь формулировка его задач отличается коренным образом: «Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов» (ст. 120) [3].

По поводу формирования муниципальных органов власти в статье 131 российской Конституции сказано: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (п. 1); «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий» (п. 2) [4]. Такие формулировки подчеркивают относительную самостоятельность российских органов местного самоуправления в решении местных проблем. Конституция Беларуси в данном вопросе ограничивается формальной фразой: «Компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством» (ст. 124). Особо подчеркивается ответственность этих органов перед центральной властью: «Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов» (ст. 119). В статье 122 оговаривается возможность отмены решений местных Советов депутатов: «Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь» [3].

В отношении полномочий органов местного самоуправления в статье 132 российской Конституции сказано, что они: «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (п. 1); «Могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (п. 2) [4]. Конституция Республики Беларусь, в свою очередь, определяет их следующим образом: «К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов» (ст. 121) [3].

Приведенные сравнения позволяют выявить два важных различия конституционного регулирования системы муниципальной власти в Беларуси и России. Во-первых, если в российской Конституции постоянно акцентируется самостоятельность органов местного самоуправления в решении определенных проблем, то в белорусской подчеркивается их ответственность перед государством и подотчетность ему. Во-вторых, в Конституции Беларуси гораздо менее четко и исчерпывающе прописаны их задачи и полномочия — практически каждая статья, посвященная этой теме, содержит отсылки «к действующему законодательству».

Анализ норм нашего законодательства также со всей очевидностью продемонстрировал слабую разработанность нормативно-правового регулирования полномочий регионов Беларуси в сфере внешних связей. Так, в прежнем Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» при характеристике структуры и компетенции органов местного самоуправления вопросы развития международных связей вообще не упоминались. Правда, в пункте 7 статьи 25 в полномочия Советов базового уровня было включено внесение предложений по проектам межтерриториальных программ, а Советов областного уровня — утверждение межтерриториальных программ и мероприятий (п. 1 ст. 26) [12]. Однако в тексте Закона не уточнялось, что подразумевается под «межтерриториальными программами» и относятся ли к ним программы трансграничного межрегионального сотрудничества? В новом Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. эти положения были конкретизированы (п. 1.4 ст. 17) и стало ясно, что речь идет лишь о внутреннем планировании развития территорий [13].

Нечеткость и расплывчатость формулировок прежнего Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» обусловили необходимость разработки нового законопроекта. Были поставлены задачи комплексного регулирования отношений в сфере местного управления и самоуправления и приведения законодательства в данной сфере в соответствие с другими нормативно-правовыми актами. Согласно информации, представленной на официальном сайте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, новый проект Закона был направлен на упрощение и систематизацию законодательства в области местного управления и самоуправления. Он должен был устранить множественность нормативных правовых актов, действующих в области местного управления и самоуправления и разграничить компетенцию исполнительных комитетов различных территориальных уровней, уточнить полномочия местных Советов депутатов первичного уровня в отношении органов территориального общественного самоуправления, а также правовой статус, компетенцию и задачи этих органов [2]. Наконец, для координации деятельности местных Советов им было предоставлено право добровольного объединения в ассоциации и союзы. Отмечалась также необходимость более четкого и в то же время не слишком жесткого законодательного регулирования государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях, стимулирования различных его форм и методов [8, c. 4].

Как видим, о повышении роли регионов в развитии внешних связей при разработке нового законопроекта речь вообще не шла. Даже в вопросе их более активного привлечения к участию во внешнеэкономической деятельности особых изменений не предвиделось. Так, в прежнем Законе участие местных органов власти во внешнеэкономической деятельности рассматривалось лишь в статье 39. Помимо общей констатации того, что Советы, исполнительные комитеты и местные администрации участвуют во внешнеэкономической деятельности и способствуют расширению экспортного потенциала предприятий, расположенных на соответствующей территории, в этой статье сказано, что они и создаваемые ими органы вправе: заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет имеющихся валютных средств; создавать совместные предприятия; участвовать в создании совместных научных, культурных и туристических центров, а также иных организаций по экономическому и научно-техническому сотрудничеству; проводить на коммерческой основе международные ярмарки, выставки и другие рекламные мероприятия; организовывать приграничную торговлю; вносить в Совет Министров предложения о создании СЭЗ [12]. Новый Закон в статье 57 в основном повторяет все эти положения, не добавляя ничего принципиально нового [13].

Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 25 ноября 2004 г. также дает небольшую информацию об участии регионов во внешнеэкономической деятельности. Они лишь вскользь упоминаются в Законе. В статье 6, регламентирующей право на осуществление внешнеторговой деятельности, отмечено, что им «обладают все резиденты и нерезиденты Республики Беларусь, а также Республика Беларусь, ее административно-территориальные единицы в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики Беларусь, международным и иностранным правом» [10]. Правда, в документе не остались без внимания вопросы приграничной торговли. В статье 33 она определена как: «предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами (услугами), произведенными в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенными для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими постоянное место нахождения на этих территориях, и осуществляется, как правило, на основе международного договора Республики Беларусь с сопредельным иностранным государством (группой сопредельных иностранных государств)» [10]. Однако и в этой сфере, как видим, полномочия органов местного управления и самоуправления не прописаны.

Таким образом, положения, регулирующие развитие внешних связей белорусских регионов, на сегодняшний день в национальном законодательстве разработаны недостаточно. Фактически оно не предполагает возможность активного участия органов местного управления и самоуправления в формировании таких связей. При этом на государственном уровне отмечается стремление развивать межрегиональной трансграничное сотрудничество в рамках еврорегионов, а также субрегиональных проектов программы «Северного измерения» ЕС и Совета государств Балтийского моря.

Для эффективного участия Беларуси в межрегиональной интеграции следует предоставить регионам бóльшую самостоятельность. Исходя из проделанного анализа существующей правовой базы и тенденций ее развития, прежде всего, представляется необходимым не только законодательно закрепить саму возможность участия органов местного управления и самоуправления во внешнеэкономической деятельности и развитии международных связей (как это сделано сейчас), но и определить, какими конкретно полномочиями они обладают в этой сфере, из каких источников должна финансироваться такая деятельность, какие обязательства они вправе принимать перед зарубежными партнерами и каким образом будет гарантироваться выполнение этих обязательств? Во избежание правовых коллизий целесообразно наделить эти органы четкими признаками юридического лица и указать, что они выступают в отношениях с зарубежными партнерами именно как юридические лица, а не субъекты международного права, а следовательно, государство не несет ответственности по принятым ими международным обязательствам. С учетом того, что на сегодняшний день все соседи Республики Беларусь, включая и Российскую Федерацию, являются участниками разработанной в рамках Совета Европы Европейской хартии о местном самоуправлении, для нашей страны также было бы целесообразно руководствоваться принципами этого документа при разработке и совершенствовании правового регулирования полномочий местного самоуправления. Это позволит в перспективе унифицировать его с остальными европейскими странами, что, безусловно, упростит механизм участия наших регионов в межрегиональном сотрудничестве как с западными, так и с восточными соседями.

Литература

1. Алехнович, С. О. Федеративные отношения и безопасность регионального развития / С. О. Алехнович // Право и политика. — 2007. — № 4. — С. 43—54.
2. Информация по проекту Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. — Режим доступа: <http://house.gov.by/index.php/,5654,20880,,,0,0,0.html>. — Дата доступа: 18.11.2009.
3. Конституция Республики Беларусь: принята 15 марта 1994 г., № 2875-XII [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2010.
4. Конституция Российской Федерации: принята 12 дек. 1993 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». — М., 2011.
5. Курочкин, А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы / А. В. Курочкин, Е. О. Курочкина // Полис. — 2003. — № 3. — С. 89—97.
6. Межевич, Н. М. «Балтийский регион»: попытка идентификации [Электронный ресурс] // Русская христианская гуманитарная академия. — Режим доступа: <http://www.rchgi.spb.ru/spb/conference_1/mezhevich.htm>. — Дата доступа: 07.09.2007.
7. Местное самоуправление в Беларуси / В. Н. Кивель [и др.]; под ред. И. П. Сидорчук. — Минск: Тонпик, 2007. — 414 с.
8. Новицкий, Г. В. Социальный вектор законотворчества / Г. В. Новицкий // Беларус. думка. — 2009. — № 9. — С. 3—5.
9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации, 6 окт. 1999 г. [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». — М., 2011.
10. О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: Закон Респ. Беларусь, 25 нояб. 2004 г., № 347-З [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2010.
11. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации, 4 янв. 1999 г., № 4-ФЗ [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Версия проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». – М., 2011.
12. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 20 фев. 1991 г., № 617-XII [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2010.
13. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 4 янв. 2010 г., № 108-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2010. — № 17. — 2/1660.
14. Ткачёв, Г. И. «Северное измерение» в контексте общего развития Европы: взгляд из Санкт-Петербурга / Г. И. Ткачёв, В. Е. Чуров [Электронный ресурс] // Российский национальный суб-комитет программы BSR Interreg IIIB. — Режим доступа: <http://www.rnsc.leontief.ru/eng/programs/ndim_doc1_1.htm>. — Дата доступа: 26.01.2008.
15. Тынянова, О. Н. Сила и слабость вертикали власти / О. Н. Тынянова [Электронный ресурс] // Россия в глобальной политике. — 2008. — № 4. — Режим доступа: <http://www.globalaffairs.ru/numbers/33/9980.html>. — Дата доступа: 14.05.2009.
16. Wæver, O. Region in the Making — A Blueprint for Baltic Sea Politics /O. Wæver, P. Joenniemi // The Baltic Sea Region: Conflict or Co-operation? Region-Making, Security, Disarmament and Conversion. – Kiel, 1991. — P. 13—60.
17. Williams, L.-K. The Baltic Sea Region: Forms and Functions of Regional Co-operation / L.-K. Williams [Electronic resource] // BaltSeaNet Publications. — Mode of access: <http://www2.rz.hu-berlin.de/BaltSeaNet/Publications/williams.html>. — Date of access: 28.01.2008.