Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9

Глава 6. НАЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА БЕЖЕНЦЕВ

6.1. Понятие внутригосударственной защиты беженцев и ее этапы

Определяющая роль в предоставлении статуса беженца принадлежит государству. Поэтому оно должно выработать комплекс мер, гарантирующих защиту лица, ищущего убежища, с момента прибытия в страну и до момента определения его статуса, что и составляет суть защиты.

Внутригосударственная защита беженцев включает следующие стадии:

1) процесс предоставления убежища (процедура, закрепленная в законодательстве или административных актах);

2) признание беженцем лица, ищущего убежища (статус беженца либо статус дополнительной защиты).

В свою очередь процедура предоставления убежища состоит из следующих этапов:

а) приема лица, пересекающего границу (беженец допускается на территорию государства для рассмотрения его просьбы о получении убежища; обычно осуществляется в кратчайший срок);

б) решения вопроса о предоставлении статуса беженца. Хотя она должна занимать максимально короткий срок, на практике такая процедура может сильно затягиваться (в случае отклонения просьбы о предоставлении убежища, пересмотр иногда продолжается несколько лет);

в) завершающей стадии признания лица беженцем с предоставлением ему национального режима либо режима, предоставляемого иностранцу, в зависимости от законодательства государства, национального режима либо режима, предоставляемого иностранцам.

Процедура предоставления убежища

Процедура предоставления убежища регламентируется внутренним законодательством государства, предоставляющего убежище, с учетом положений международно-правовых документов. К ним относятся: Устав УВКБ ООН; Конвенция 1951 г. о статусе беженцев с Протоколом 1967 г. к ней; соответствующие резолюции Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС; заключения по международной защите беженцев, принятые Исполнительным комитетом УВКБ ООН; Руководство УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженцев по Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. о статусе беженцев; региональные документы, принятые в рамках Совета Европы и Европейского союза, Организации американских государств, Африканского союза, Содружества Независимых Государств.

Кроме того, следует учитывать договоры, которые специально не регулируют статус беженцев, но направлены на защиту прав человека (рассматривались в гл. 5).

Как было показано выше, Конвенция 1951 г. закрепляет такие принципы:

— отказ от наказания людей за незаконный въезд (ст. 31);

— невысылка беженцев в страну происхождения (ст.ст. 32, 33)

С другой стороны, Конвенция 1951 г. не устанавливает процедуры для определения статуса беженца как в индивидуальном порядке, так и в ситуациях массового притока. Тем не менее, наличие справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища — один из важнейших элементов полного применения Конвенции в интересах людей. Она позволяет государству выявить лиц, которые должны пользоваться международной защитой по Конвенции, и тех, кто не должен ее получать.

Ряд государств в своих процедурах предусмотрели предварительный этап рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, в ходе которого определяется, будет ли ходатайство рассмотрено по существу в стране, где оно было подано. Иными словами, определяется государство, которое несет ответственность за рассмотрение ходатайства.

Лицу, ищущему убежища, может быть отказано в доступе к процедуре рассмотрения ходатайства по существу в стране, где оно было подано:

— если заявитель уже нашел эффективную защиту в иной стране (первая страна убежища);

— если ответственность за рассмотрение ходатайства берет на себя третье государство, где беженец будет защищен от высылки и будет иметь возможность искать убежище и пользоваться им в соответствии с принятыми международными стандартами (третья безопасная страна).

Введение в международно-правовой оборот понятий «первая страна убежища» и «третья безопасная страна» стало следствием политики государств, направленной на ограничение неорганизованных вторичных перемещений. При этом, согласно резолюции ЭКОСОС от 31 мая 2001 г. и заключению Исполнительного комитета УВКБ ООН № 15 (XXX) — 1979 г. «Беженцы, не имеющие страны убежища», государствами должны быть приняты единые жесткие критерии при определении указанных понятий.

Первая страна убежища. Для ее установления предлагается руководствоваться рядом критериев.

1. Избегать возможных разногласий между государствами при установлении того, какое из них должно нести ответственность за рассмотрение заявления о предоставлении убежища при максимальном учете желания заинтересованного лица (п. h ii), iii) заключения Исполкома).

2. Нельзя отказывать в убежище только на том основании, что его можно просить у другого государства, за исключением случаев, когда лицо уже имело связь и тесные контакты с другим государством (п. h iv)).

3. В том случае, если лицо подает заявление о предоставлении убежища не в установленный срок, это не может быть основанием для снятия заявления с рассмотрения (п. i).

4. В том случае, если «беженец, которому уже было предоставлено убежище в одной стране, просит убежища в другой стране на том основании, что у него имеются причины, заставляющие покинуть страну его нынешнего убежища из-за опасений подвергнуться преследованиям или поскольку его личная свобода или неприкосновенность находятся в опасности…»¹, властям второй страны следует удовлетворить его заявление (п. k).

5. Если беженец не сможет добиться эффективной защиты и полной реализации своих прав в первой стране убежища, например будет вынужден жить без надлежащего правового статуса, он может испытывать законную потребность искать защиты в другой стране (резолюция ЭКОСОС от 31 мая 2001 г.)².

Третья безопасная страна. Под данное определение подпадает, во-первых, страна, через которую проезжало ходатайствующее лицо по пути в страну, где оно просит убежища; во-вторых, страна, у которой у лица есть возможность попросить убежища и воспользоваться процедурами.

То обстоятельство, что заявитель не испрашивал убежища в государстве, которое он пересек по дороге в страну, где он обратился с заявлением о предоставлении статуса беженца, в некоторых странах может служить основанием для: отказа в доступе к процедуре; рассмотрения ходатайства в ускоренном порядке; ограничения или отказа в права на обжалование. Основанием для отказа в данном случае является критерий безопасности третьей страны. Ряд государств, в частности Германия, исходили из формального подхода — правом на убежище не могут пользоваться лица, въехавшие из государств, присоединившихся к Конвенции 1951 г. или Протоколу 1967 г. и/или соответствующим международным договорам о правах человека.

Подобный подход нельзя рассматривать как гарантированную защиту для ходатайствующего лица. Согласно резолюции ЭКОСОС от 31 мая 2001 г., «третье государство должно реально и справедливо применять соответствующие процедуры и системы предоставления убежища. Любую общую оценку безопасности страны следует применять гибко, должным образом выясняя безопасность этой страны для данного конкретного лица, ищущего убежища», соблюдая тем самым принцип невысылки³.

Таким образом, правило «третьей безопасной страны» следует применять государствам только в тех случаях, когда можно с уверенностью гарантировать, что беженцец:

— будет допущен обратно в эту страну;

— сможет воспользоваться справедливыми процедурами предоставления убежища;

— после признания за ним легального статуса сможет пользоваться эффективной защитой страны убежища⁴.

Административные правила

Как известно, государство отвечает за всех лиц, находящихся на его территории, независимо от их национальности и гражданского статуса. Отсюда следует, что государства должны выработать положения об условиях приема лиц, ищущих убежища. Подобные административные акты регламентируют вопросы, касающиеся прибытия лица, ищущего убежища, а также свободы передвижения или задержания.

В соответствии с рекомендациями Исполкома УВКБ ООН на ранней стадии процедуры предоставления убежища требуется, чтобы соответствующие официальные лица были обучены, как следует вести себя при первых контактах с беженцами. Лица, ходатайствующие о получении убежища, должны получить возможность обратиться в УВКБ ООН или в неправительственную организацию по своему выбору.

Ранняя стадия процедуры включает также опрос лица, ищущего убежища, компетентным служащим в присутствии переводчика. Такому лицу должно быть обеспечено все самое необходимое: размещение, пища, медицинская помощь и даже финансовая помощь.

Желательно, чтобы лицо, ищущее убежища, получило официальное разрешение для устройства на оплачиваемую работу, что позволит поддерживать физический, психологический и социальный баланс лица, а также членов его семьи, сбережет общественные средства, необходимые для заботы о нем и его поддержки, подготовит интеграцию лиц, статус беженца которых был признан соответствующим образом, в экономическую и общественную жизнь.

Следует отметить, что европейские страны в 1980-е гг. приняли меры по ограничению права на труд для лиц, ищущих убежища.

Вместе с тем, запрещение работать лицам, ищущим убежища, чье временное проживание вполне законно, не соответствуют пункту 2 статьи 2 (недискриминация) и статье 6 (право на труд) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Помимо правовых препятствий, безработица, имеющая место в большинстве европейских стран, также создает трудности для лиц, ищущих убежища, в поиске работы. В связи с этим государства должны создавать для беженцев проекты занятости, которые стали объектом внимания НПО в ряде стран и дали положительные результаты.

Важным вопросом для беженцев является получение права на образование. В частности, в европейских странах начальное образование обязательно для детей без сопровождения взрослых. То же самое относится и к среднему образованию и к другим категориям обучения и образования, по крайней мере, для молодежи в возрасте до 18 лет.

Высшее образование обычно недоступно для лиц, ищущих убежища. В некоторых странах этот запрет является частью целенаправленной политики сдерживания. В то же время, если процедура предоставления убежища растягивается на несколько лет, молодой человек, ищущий убежища, может получить и профессию, и образование с помощью НПО, тем более, что любые правовые препоны к получению образования противоречат положениям международных соглашений о правах человека (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.).

Задержание

В соответствии с Руководством УВКБ ООН по применимым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища (1999 г.) под задержанием понимается «заключение в ограниченное узкими рамками место или место с ограниченным входом и выходом, включая тюрьмы, закрытые лагеря, места для содержания под стражей задержанных или транзитные зоны в аэропортах, где свобода передвижения существенно урезана, а единственная возможность выйти из этого ограниченного места состоит в том, чтобы покинуть его территорию».

В качестве общего принципа в Руководстве закрепляется недопустимость задержания (содержания под стражей) лиц, ищущих убежища (руководящий принцип 2), обусловленная тем, что такие лица, во-первых, могут быть не в состоянии соблюсти юридические формальности для законного въезда в страну; во-вторых, могут переживать тяжелые моральные потрясения до незаконного пересечения границы.

В Руководстве предлагается применять альтернативы задержанию к лицам, ищущим убежища, до определения их статуса, которые могут включать: требование регулярно отмечаться; требование проживать по определенному адресу или в определенном районе; требование предоставления поручителя или поручительства; освобождение под залог, что применяется к лицам, находящимся под стражей; требование проживать в специально определенных центрах коллективного проживания (открытых центрах) (руководящий принцип 4).

Возможность задержания предусматривается в Руководстве только в виде исключения: а) при наличии строго ограниченных оснований; б) если перечисленные выше альтернативы задержанию в каждом индивидуальном случае будут неэффективными (руководящий принцип 3). В Руководстве указываются следующие основания для задержания: 1) для установления личности; 2) для определения оснований ходатайства о предоставлении убежища; 3) для рассмотрения дел в случаях, когда беженцы или лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы и/или удостоверения личности или использовали подложные документы с целью ввести в заблуждение власти государства, в котором они намерены просить убежища; 4) для охраны государственной безопасности или общественного порядка.

Для того чтобы избежать необоснованного или чрезмерно длительного задержания, необходимо:

— наличие в государстве справедливых процедур по определению статуса беженца или предоставлению убежища;

— установление в национальном законодательстве и/или административной практике различия между положением беженцев и лиц, ищущих убежища, и положением других иностранцев;

— создание условий, чтобы меры по задержанию беженцев и лиц, ищущих убежища, подлежали судебному или административному пересмотру;

— создание благоприятных, гуманных условий содержания под стражей беженцев и лиц, ищущих убежища. Беженцы и лица, ищущие убежища, по возможности, не должны размещаться вместе с уголовными преступниками и находиться в местах, где существует угроза их личной безопасности. Следует предоставить возможность содержащимся под стражей беженцам и лицам, ищущим убежища, установить контакт с УВКБ ООН, а при отсутствии его представительства в стране — с государственным органом, ответственным за беженцев;

— безусловно соблюдать принцип, запрещающий возвращения беженцев и лиц, ищущих убежища, в страну происхождения, где они могут подвергаться преследованию (принцип невысылки).

Рассмотрим практику предоставления статуса беженца в различных странах.

6.2. Практика предоставления статуса беженца в странах Европейского союза

В настоящее время очевидно стремление западноевропейских стран в рамках Европейского союза создать единую политику в области предоставления убежища. Вместе с тем, право беженцев, действующее в странах Евросоюза, демонстрирует явные отступления от традиционных международно-правовых стандартов защиты беженцев. Как было показано выше, право беженцев представляет собой компромисс между государственными интересами в регулировании миграции и гуманитарными императивными нормами, вытекающими из продолжающейся вынужденной миграции. Отсюда следует, что государство строит свое миграционное законодательство на основе норм, защищающих права беженцев. Однако логически возникает вопрос, на каком уровне должно проводиться такое регулирование? Другими словами, должно ли правовое регулирование предоставления убежища осуществляться непосредственно государствами, как это определено в международном праве беженцев, или лучше проводить его в рамках региональных форм сотрудничества?

Практика европейских государств относительно беженцев показывает стремление к всеобъемлющему региональному сотрудничеству. При этом региональное регулирование отражает внутреннюю политику государств в отношении предоставления убежища, основанную на всевозможных препятствиях и ограничениях. Поэтому основная задача заключается в том, чтобы процесс регулирования в странах ЕС основывался не только на внутригосударственных системах государств, но и на общем праве и практике.

Надо отметить, что ввиду отсутствия превентивных стратегий, направленных на ликвидацию причин перемещения, государства в основном стремятся сделать миграцию регулируемой. Это отмечается и в указаниях Комитета по миграции Европейской комиссии: «Контроль над миграцией не обязательно означает полное разрешение ее проблем, а подразумевает ее регулирование». Далее, проводя различие между убежищем и другими аспектами миграции, Комиссия утверждает, что: «Политики предоставления убежища разнятся, так как их целью является такое регулирование практик рассмотрения ходатайств об убежище, которое бы предусматривало справедливое и эффективное рассмотрение каждого ходатайства».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной целью, стоящей перед странами Европейского союза, является разработка стратегий, разрешающих все проблемы современной миграции. При этом на региональном уровне такие стратегии не должны основываться только на ограничениях, а должны наиболее эффективным способом решать проблему.

Важным шагом на пути унификации стал Амстердамский договор 1997 г., отражающий единую концепцию, которая стала основой политики в отношении беженцев и будет положена в основу так называемой Единой европейской системы предоставления убежища.

Как было показано в главе 4, реализацию положений Амстердамского договора, направленного на унификацию процедуры предоставления статуса беженца в странах ЕС с учетом международных стандартов в области защиты прав беженцев, демонстрируют: директива, определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, от 27 января 2003 г., постановление, устанавливающее критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, от 18 февраля 2003 г., решение о создании Европейского фонда беженцев, директива о минимальных стандартах предоставления гражданам третьих стран или лицам без гражданства статуса беженцев либо лиц, нуждающихся в иной международной защите, и содержания предоставляемой защиты от 29 апреля 2004 г.

Содержание и значимость указанных документов для унифицирования системы предоставления убежища в странах ЕС были раскрыта в главе 4. Обратим внимание на нововведения директивы 2004 г., касающейся статуса беженца. Тем более, что целью данной директивы является установление минимальных стандартов определения и сути статуса беженца для инструктирования компетентных органов государств-членов в связи с применением Конвенции о статусе беженцев.

К новациям директивы относятся: 1) расширение круга субъектов, которые могут подвергать преследованию или наносить серьезные вред, а также обеспечивать защиту; 2) определение внутренней защиты; 3) более детальное толкование конвенционных критериев, относящихся к определению беженца; 4) учет особой ситуации с уязвимыми группами при предоставлении международной защиты; 5) расширительная трактовка некоторых исключительных положений Конвенции о статусе беженцев; 6) основания предоставления и регламентация статуса лиц, имеющих право на дополнительные формы защиты (изложены в гл. 4).

Рассмотрим подробнее указанные положения директивы.

Директива впервые расширила круг субъектов, которые могут подвергнуть преследованию и обеспечить международную защиту, включив в первую категорию помимо государств партии или организации, включая международные, контролирующие государство или значительную часть территории государства, а также негосударственные субъекты, если может быть доказано, что государство, партии или организации не могут или не желают предоставить защиту от преследования или серьезного вреда (ст. 6). К субъектам, обеспечивающим защиту, кроме государств относятся партии или организации, включая международные, контролирующие государство или значительную часть территории государства. Под защитой понимается принятие управления эффективной правовой системой для задержания, преследования и наказания за действия, связанные с преследованием или нанесением серьезного вреда. Причем лицо, ищущее убежища, имеет доступ к такой защите (ст. 7).

В директиве не только раскрывается содержание международной защиты, но и дается определение внутренней защиты, пользоваться которой лицо, ищущее убежища, может в ситуации, когда в некоторой части страны его происхождения «не существует вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования», и также лицо «может обоснованно остаться в этой части страны» (ст. 8).

В директиве дается расширительная, с учетом современных реалий, трактовка конвенционных критериев, относящихся к определению беженца. В частности, действия, рассматриваемые как преследование в соответствии со статьей 1 А Конвенции, должны быть серьезными по характеру, представлять серьезные нарушения основных прав человека и могут иметь форму: актов физического или психического насилия, в том числе и актов сексуального насилия; дискриминационных по характеру правовых, административных или судебных мер; несоразмерного судебного преследования или наказания; отказа в судебном удовлетворении, причинившего несоразмерное или дискриминационное наказание; судебного преследования или наказания за отказ выполнять военную службу, когда выполнение такой службы может включать преступления или акты, подпадающие под исключительные положения Конвенции. Что касается оснований преследования, то директива вводит термин «национальность» как синоним гражданства. При этом понятие национальности не ограничивается гражданством, а включает принадлежность к группе, отличающейся культурной, этнической, лингвистической идентичностью, общим географическим или политическим происхождением или связью с населением другого государства. Столь же расширительно трактуется такое основание преследования, как принадлежность к особой социальной группе. Оно включает членов группы, имеющих врожденные особенности или общее происхождение, которое не может измениться, или имеющих принципиальные убеждения, от которых нельзя отказаться; группы, имеющих общие особенности в сексуальной ориентации, под которую, однако, не подпадают действия, считающиеся криминальными в соответствии с законодательством государств (п. 1 c и d ст. 10). Директива обязывает государства-участников принимать во внимание специфическую ситуацию таких уязвимых лиц, как несовершеннолетние, инвалиды, престарелые лица, беременные женщины, отцы и матери с несовершеннолетними детьми и лица, подвергавшиеся изнасилованиям, пыткам или другим серьезным формам психологического или психического воздействия, особенно в отношении оказания им адекватной медицинской помощи, размещения несопровождаемых несовершеннолетних и представительства их интересов законным опекуном (п. 3 ст. 20; п. 3 ст. 29; ст. 30).

Директива конкретизирует некоторые исключительные положения Конвенции о статусе беженцев. В частности, это касается такого основания исключения из статуса беженца, как совершение действий, противоречащих целям и принципам ООН, которые в соответствии с директивой, включают сознательное финансирование, планирование, поощрение и осуществление террористических актов (п. 22 преамбулы).

Итак, анализ директивы 2004 г. показывает, что она не только способствует формированию единой европейской системы защиты беженцев, но и создает условия для более эффективной их защиты.

6.3. Регулирование статуса беженца в Республике Беларусь

Правовая база в отношении статуса беженца

Проблема беженцев стала актуальной в Республике Беларусь после распада СССР в 1991 г. и последовавшего за этим обострения межэтнических конфликтов, особенно в южных бывших советских республиках, нарушения прав национальных меньшинств в Прибалтийских республиках, что вызывало массовые потоки вынужденных мигрантов. В частности, ежегодно в Республику Беларусь прибывало свыше 10 000 мигрантов, выходцев из южных республик и Прибалтийских стран⁵. Такая ситуация вызвала необходимость создания специальных структур, которые должны были заниматься миграционными проблемами. В июне 1992 г. для проведения более активной и эффективной политики государства в сфере миграции и беженцев Правительством Беларуси была создана Государственная миграционная служба при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь (1997 — ноябрь 2001 гг. — Комитет по миграции при Министерстве труда; декабрь 2001—2003 гг. — Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты; с 2004 г. — Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь), определены главные направления ее деятельности.

В 1995 г. был принят Закон «О беженцах», который закрепил понятие «беженец», в основном соответствующее Конвенции 1951 г., и установил процедуру предоставления и прекращения статуса беженца. Об остроте проблемы беженцев в Республике Беларусь свидетельствовало также открытие в 1995 г. Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.

Параллельно с разработкой законодательства о беженцах разрабатывались законы, касающиеся общих миграционных вопросов: Закон «О гражданстве Республики Беларусь», Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», Закон «Об иммиграции», Закон «О внешней трудовой миграции», Закон «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь». Кроме того, шло постоянное совершенствование законодательства по вопросам беженцев.

Закон 1995 г. «О беженцах» при всей его значимости имел ряд недостатков, касающихся несоответствия некоторым положениям Конвенции 1951 г. в отношении как понятия «беженец», так и сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца, а также предоставления специальных льгот лицам, признанным беженцами. Поэтому в 1999 г. была принята его новая редакция, устранившая указанные недостатки. В частности, были детально регламентированы процедура заявления ходатайства о признании беженцем и сам процесс предоставления статуса беженца и его утраты, закреплены принципы невысылки лица, ходатайствующего о признании беженцем, и принцип добровольности возвращения в страну своего гражданства или постоянного проживания. С целью реализации данного Закона постановлением Совета Министров Республики Беларусь в 2000 г. были утверждены Положение о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь, Положение о перечне государств, временное нахождение в которых до прибытия в Республику Беларусь является основанием для отказа в признании беженцем.

Важным событием явилась ратификация Республикой Беларусь в 2001 г. Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г., чему способствовало сотрудничество с Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь. Признание Конвенции 1951 г. обусловило дальнейшее реформирование законодательства по вопросам беженцев. Тем более, что и в новой редакции 1999 г. Закона о беженцах имелся ряд пробелов: закреплялось право компетентных органов отказывать лицам, ищущим убежища, сохранялись очень сжатые сроки для обращений с заявлением о признании беженцем (сутки с момента пересечения границы), устанавливался определенный срок для пользования статусом беженца (3 года с последующим продлением до 5 лет). Изменения были внесены Законом от 4 января 2003 г. Эта редакция Закона «О беженцах» устранила вышеизложенные недостатки. Были включены общеупотребимые термины, касающиеся беженцев: члены семьи беженцев, пункт временного поселения беженцев, вынужденная миграция, регистрация ходатайств, распределительные квоты, третья безопасная страна (ст. 2). Повышен статус удостоверения беженца, которое теперь не подтверждает, а удостоверяет его личность, как было ранее, конкретизированы полномочия всех органов и учреждений, участвующих в процедуре предоставления статуса беженца. Введена новая статья, регулирующая порядок заявления ходатайств несовершеннолетних о признании беженцами, если они прибыли без их законных представителей (ст. 15). Расширены права иностранцев, ходатайства которых зарегистрированы (право на труд, образование), исключены основания для отказа в признании беженцев либо лишения статуса беженца, не соответствующие положениям Конвенции, а также сроки действия статуса беженца. Кроме того, были внесены изменения в ряд подзаконных актов: Положение о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь 2000 г., Положение об удостоверении беженца 1999 г., Положение о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь 1999 г.

Реформированию подвергалась и структура органов, занимающихся миграционными вопросами. На базе Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты и структурных подразделений Министерства внутренних дел, ведающих вопросами паспортно-визовой службы и миграции, был образован Департамент по миграции и гражданству Министерства внутренних дел Республики Беларусь. Соответственно территориальные отделы были заменены отделами гражданства и миграции главного управления МВД Минского горисполкома, управлениями внутренних дел облисполкомов. Создание новых структурных подразделений потребовало внесения изменений в Закон «О беженцах», которые и были внесены 10 января 2006 г. и касаются компетенции Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь и подчиненных ему подразделений. Кроме того, 5 апреля 2006 г. был принят Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в Республике Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства», который прекратил действие прежнего Положения 1994 г. и внес изменения, касающиеся процедуры предоставления убежища и его лишения. Таким образом, в настоящее время сформирована правовая база по вопросам беженцев и учреждены органы занимающиеся миграционными вопросами.

Правовая база основывается на положениях Конституции Республики Беларусь, закрепляющих возможность предоставления убежища лицам, преследуемым в других странах за политические, религиозные убеждения и национальную принадлежность (ст. 12), законодательства, устанавливающего национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства наряду с гражданами Республики Беларусь, если иное не закреплено Конституцией, законом и международными договорами Республики Беларусь (ст. 4 Закона о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства).

Правовая база включает две группы нормативных актов: законы и подзаконные акты, непосредственно регулирующие статус беженца, и иные нормативные акты по общим миграционным вопросам, содержащие положения, касающиеся статуса беженца.

К первой группе относятся Закон «О беженцах», Положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в Республике Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства от 5 апреля 2006 г., Положение о Департаменте по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 4 июня 2004 г., Правила пребывания беженцев в Республике Беларусь от 30 мая 2003 г., Положение об удостоверении беженца от 28 сентября 1999 г., Правила временного размещения и содержания иностранцев на территории Республики Беларусь в случае их массового прибытия в Республику Беларусь по обстоятельствам, предусмотренным абзацем вторым статьи 2 Закона Республики Беларусь «О беженцах» от 23 июня 2003 г., Инструкция о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца от 19 ноября 2004 г., постановление об оказании денежной и иной помощи иностранцам, ходатайствующим о признании беженцами и признанным беженцами от 1 сентября 2004 г.

Ко второй группе относятся: Закон «О гражданстве Республики Беларусь» от 1 августа 2002 г., Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (в ред. 2005 г.), Закон «Об иммиграции» от 29 декабря 1998 г., Закон «О внешней трудовой миграции» от 29 декабря 1998 г., Закон «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» от 2 июня 1993 г.

Процедура предоставления статуса беженца

Процедура предоставления статуса беженца в Республике Беларусь регулируется как Законом «О беженцах», так и Правилами пребывания беженцев в Республике Беларусь (далее — Правила), Положением об удостоверении беженца, Правилами временного размещения и содержания иностранцев на территории Республики Беларусь в случае их массового прибытия в Республику Беларусь по обстоятельствам, предусмотренным абзацем вторым статьи 2 Закона Республики Беларусь «О беженцах» (далее — Правила временного размещения иностранцев), Правилами прохождения обязательного медицинского освидетельствования иностранцами, ходатайствующими о признании беженцами в Республике Беларусь, Инструкцией о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца (далее — Инструкция) и другими вышеуказанными подзаконными актами.

Право обращаться с ходатайством о признании беженцем имеют иностранцы как законно и незаконно пересекающие границу Республики Беларусь, так и проживающие на территории Республики Беларусь. Причем иностранцы, задержанные пограничными войсками в ходе незаконного пересечения границы и заявившие о намерении ходатайствовать о признании беженцами, обращаются с такими ходатайствами в пограничные войска, которые должны в течение трех суток сообщить о ходатайствах таких лиц в орган внутренних дел, а также допустить представителей указанных органов в места временного содержания иностранцев в специальных помещениях пограничных войск для проведения собеседования с ними и регистрации ходатайств (п. 4 Правил). Иностранцы должны содержатся отдельно от других лиц, задержанных при незаконном пересечении границы. Несовершеннолетний (не достигший 18 лет) задержанный иностранец, прибывший без сопровождения родителей и заявивший о намерении ходатайствовать, направляется пограничными войсками в орган внутренних дел (далее ОВД) для составления акта об обнаружении брошенного ребенка и затем передается ОВД в орган опеки и попечительства, который может обращаться от имени ребенка с ходатайством в соответствующий орган внутренних дел (п. 12 Правил). Иностранцы, задержанные за незаконное пребывание в Республике Беларусь, либо находящиеся в ней на законных основаниях, обращаются с ходатайствами в письменном виде в органы внутренних дел. Регистрация ходатайств производится органами внутренних дел в соответствии с распределительными квотами, установленными Министерством внутренних дел (п. 8 Правил). Так, в соответствии с постановлением МВД Республики Беларусь от 21 декабря 2005 г. на 2006 г. установлены следующие квоты: для Брестской области — 20 человек, Витебской области — 40, Гомельской области — 30, Гродненской области — 20, Минской области — 30, Могилевской области — 30 человек. Без учета квот органы внутренних дел регистрируют ходатайства иностранцев по месту их пребывания в Республике Беларусь на законном основании, лиц, страдающих психическими заболеваниями, несовершеннолетних, прибывших без родителей или других законных представителей. Причем ходатайства всех вышеуказанных лиц регистрируются Главным управлением внутренних дел Минского горисполкома (пп. 9 и 10 Правил). Всем категориям таких лиц должна быть предоставлена возможность обращаться в Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь (п. 7 Правил).

Органы внутренних дел проводят собеседование с задержанными иностранцами, регистрацию их ходатайств. Кроме того, иностранцы подлежат обязательному дактилоскопированию и медицинскому освидетельствованию в порядке, установленном соответственно МВД и Министерством здравоохранения (п. 8 Правил).

На начальной стадии рассмотрения ходатайства может быть установлено, что оно явно необоснованно или имеет характер злоупотреблений. Согласно Инструкции МВД, явно необоснованными являются ходатайства, если они абсолютно не соответствуют критериям предоставления статуса беженца, закрепленным в статье 2 Закона, ходатайства, в которых утверждения заявителя о наличии для него опасности преследования совершенно бездоказательны и не подтверждаются имеющейся информацией о ситуации в государстве происхождения беженца, а также, если иностранец, ранее получивший отказ в признании беженцем, вновь ходатайствует о признании при условии, что обстановка в государстве его гражданства не изменилась со дня получения отказа. К таким иностранцам относятся те лица, которые после получения отказа выехали из Республики Беларусь, а затем по разным причинам вновь вернулись и обращаются с ходатайством (п. 45 Инструкции). Согласно Инструкции, ходатайство носит характер злоупотребления, если при проведении процедуры признания беженцем иностранец умышленно уклоняется от вопросов сотрудника органа внутренних дел либо умышленно вводит в заблуждение сотрудника по основным пунктам опроса; либо иностранец подал ходатайство после задержания пограничными войсками при попытке незаконного пересечения границы или после задержания органами внутренних дел за незаконное пребывание в Республике Беларусь (п. 46).

В том случае, если орган внутренних дел придет к такому выводу относительно заявленного ходатайства, то по его представлению Департамент по гражданству и миграции МВД в течение месяца проводит ускоренную процедуру рассмотрения ходатайства и принимает решение об отказе в признании беженцем либо в направлении дела в орган внутренних дел для проведения полной процедуры рассмотрения ходатайства (ст. 21 Закона). Рассмотрение ходатайства осуществляется в течение шести месяцев со дня его регистрации. При возникновении сложностей с определением обоснованности имеющихся у иностранца опасений стать жертвой преследования со стороны государства его гражданства или прежнего постоянного местожительства Департамент по гражданству и миграции МВД может продлить рассмотрение ходатайств до года. При этом изучаются материалы, полученные во время собеседования с иностранцем, обстоятельства его прибытия на территорию Республики Беларусь, представленные документы, сведения органов государственной безопасности и внутренних дел, информация, полученная от физических и юридических лиц, информация о государстве гражданской принадлежности иностранца или его постоянного местожительства, иные имеющие значение документы (ст. 20 Закона). В период рассмотрения ходатайства, после его регистрации, иностранец имеет право на получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях; на проживание в пункте временного поселения беженцев либо самостоятельное поселение в семье гражданина Республики Беларусь или лица, постоянно проживающего в Республике Беларусь, при согласии всех совершеннолетних членов семьи лица, предоставляющего жилую площадь; на скорую бесплатную медицинскую помощь; на трудоустройство или занятие предпринимательской деятельностью в порядке, установленном законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства; на дошкольное и среднее образование для детей; на судебную защиту; на получение денежной и иной помощи в порядке и размере, установленными Совмином Республики Беларусь (ст. 17 Закона).

Если в период рассмотрения ходатайства иностранец будет привлечен к уголовной ответственности за совершение преступления на территории Республики Беларусь, рассмотрение его ходатайства приостанавливается до вынесения органом уголовного преследования постановления о прекращении преследования или до вступления в силу приговора. Если иностранец осужден за совершение преступления (за исключением тяжкого преступления), рассмотрение ходатайства приостанавливается до окончания срока отбытия наказания за преступление (ст. 23 Закона), а затем следует отказ в предоставлении статуса беженца (ст. 30 Закона).

Прекращение рассмотрения ходатайства иностранца возможно также в случае его неявки в течение месяца со дня его повторного вызова Департаментом по гражданству и миграции или отделом внутренних дел для рассмотрения вопросов, связанных с предоставлением статуса беженца. Решение о прекращении отменяется, если иностранец предоставит доказательства наличия обстоятельств, которые препятствовали его своевременной явке в указанные органы (ст. 24 Закона).

Решение о признании беженцем или отказе в его признании принимается Департаментом по гражданству и миграции МВД с учетом заключения органа внутренних дел (ст. 25 Закона). Иностранцу, признанному беженцем, достигшему 16 лет, выдается удостоверение беженца установленного образца в соответствии с Положением об удостоверении беженца, утвержденным Советом Министров Республики Беларусь. Если иностранец не достиг 16 лет и прибыл в Республику Беларусь без сопровождения его законных представителей, удостоверение о признании беженцем вручается его опекуну или попечителю (ст. 26 Закона).

Закрепляются следующие основания для отказа в признании беженцем: если ходатайство лица было явно необоснованным либо имело характер злоупотребления; если иностранец имел гражданство третьего государства, защитой которого мог бы воспользоваться, либо прибыл в Республику Беларусь с территории третьей безопасной страны; если в период рассмотрения ходатайства иностранец совершил тяжкое или особо тяжкое уголовное преступление на территории Республики Беларусь (ст. 30 Закона), либо в заключении органов внутренних дел информации органов государственной безопасности и органов внутренних дел указывалось о наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 3 Закона «О беженцах» — ограничительные условия, при которых иностранцы не могут быть беженцами (п. 37 Правил). При принятии Департаментом по гражданству и миграции МВД решения об отказе в признании беженцем иностранца, задержанного пограничными войсками, он передается органу внутренних дел для решения вопроса о его дальнейшем пребывании. При отсутствии у иностранца других законных оснований для пребывания в Республике Беларусь и отказе от добровольного выезда из Республики Беларусь орган внутренних дел принимает решение о его депортации. Решение об отказе в признании беженцем может быть обжаловано иностранцем в судебном порядке. До принятия судом решения процедура депортации приостанавливается, а иностранец может быть освобожден из места временного содержания при наличии возможности его поселения по направлению органа внутренних дел в пункте временного поселения беженцев либо самостоятельного поселения в семье гражданина Республики Беларусь или постоянно проживающего в Республике Беларусь иностранца. Если суд удовлетворит жалобу иностранца, постановление о его депортации отменяется органом внутренних дел.

Особый порядок предоставления статуса беженца предусмотрен упоминавшимися Правилами временного размещения и содержания иностранцев на территории Республики Беларусь в случае их массового прибытия в Республику Беларусь по обстоятельствам, предусмотренным абзацем вторым статьи 2 Закона «О беженцах» (имеются в виду критерии для признания беженцем). Данные Правила распространяются также на иностранцев, вынужденных искать убежище за пределами своей страны вследствие внешней агрессии, оккупации или событий, серьезно нарушающих общественный правопорядок в части или на всей территории страны их гражданства или прежнего постоянного местожительства (п. 1 Правил временного размещения иностранцев). Под массовым прибытием иностранцев в данных Правилах понимается одновременное прибытие группы людей, вынужденных покинуть страну своего гражданства или прежнего обычного местожительства в силу сходных, имеющих явные признаки преследования, обстоятельств, нуждающихся в срочном предоставлении временной защиты, если невозможно в силу необходимости срочного решения вопроса об их допуске не территорию Республики Беларусь проведение индивидуальной процедуры определения статуса беженца (п. 2).

В этой ситуации МВД совместно с заинтересованными республиканскими органами госуправления вносит в Совет Министров предложение об организации работы с прибывшими иностранцами, а также план мероприятий по приему, размещению и обеспечению условий проживания до решения проблемы добровольной репатриации или переселения в третьи страны (п. 3 Правил временного размещения иностранцев). Такие иностранцы расселяются в специально оборудованных временных пунктах размещения с обязательным соблюдением принципа невысылки в страну их гражданства или постоянного местожительства и принципа недискриминации по признаку расы, религии, политических убеждений, пола, языка, национальной принадлежности (пп. 4—6 Правил временного размещения иностранцев). Иностранцам гарантируются пользование основными гражданскими правами, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека; обеспечение необходимыми условиями существования (питанием, медицинскими услугами); право на обращение в суд и другие органы власти, в УВКБ ООН и иные международные организации; помощь в поисках близких родственников, необходимых документов, удостоверяющих личность; право на получение корреспонденции, материальной помощи из внешних источников (п. 7 Правил временного размещения иностранцев). Финансирование затрат на размещение и содержание таких иностранцев осуществляется из государственного бюджета, а также из привлеченных средств международного сообщества и УВКБ ООН в рамках международной солидарности (п. 8 Правил временного размещения иностранцев). МВД совместно с МИД Республики Беларусь и международными организациями принимает меры для добровольной репатриации иностранцев либо переселения их в третьи страны. Если указанные действия не приводят к решению проблемы, МВД проводит индивидуальную процедуру признания беженцем (п. 11 Правил временного размещения иностранцев).

Статус беженца. Утрата и лишение статуса беженца

Статус беженца иностранец приобретает со дня принятия Департаментом по гражданству и миграции МВД решения о признании беженцем. Дети, родившиеся в семье беженца на территории Республики Беларусь, по заявлению родителей также признаются беженцами (п. 24 Правил).

Иностранец, признанный беженцем, имеет право на информацию о своих правах и обязанностях. Устанавливается национальный режим наравне с гражданами Республики Беларусь в отношении права на судебную защиту и право на дошкольное и среднее образование детей беженца. В отношении иных прав (право на специальное и высшее образование, медицинскую помощь и социальное обеспечение, трудоустройство, занятие предпринимательством, приобретение движимого и недвижимого имущества, право на участие в общественной деятельности) устанавливается такой же режим, как для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь.

Кроме того, беженец имеет право на самостоятельное поселение в семье гражданина Республики Беларусь или постоянно проживающего в стране иностранца при согласии всех совершеннолетних членов семьи и наличии жилищной квоты (не менее 6 м2 на человека); получение в органах внутренних дел удостоверения на выезд и въезд на территорию Республики Беларусь; обращение с ходатайством о приобретении гражданства после семи лет проживания в стране; получение денежной и иной помощи в размерах, установленных Советом Министров; добровольное возвращение в свою страну либо выезд на местожительство в другое государство (ст. 31 Закона).

Права беженца могут быть ограничены только в случаях, предусмотренных законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 33 Закона). Наряду с правами беженец имеет обязанности, включающие соблюдение Конституции и иных законов, национальных традиций, необходимость регистрации в течение трех дней после получения удостоверения беженца, информирования органа внутренних дел о любых изменениях семейного положения, приобретения гражданства Республики Беларусь или иного государства, изменениях места проживания. Он должен обязательно проходить ежегодную перерегистрацию и выполнять иные обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь.

Законодательством Республики Беларусь регулируются основания прекращения и лишения статуса беженца. Согласно Закону, иностранец утрачивает статус беженца, если он получил гражданство Республики Беларусь, добровольно воспользовался защитой государства своего гражданства либо добровольно вновь приобрел его, либо получил гражданство другого государства и пользуется его защитой, добровольно вернулся в государство своего гражданства, которое ранее покинул, ссылаясь на опасность преследования, либо не может отказаться от защиты государства своего гражданства или прежнего местожительства, так как опасность преследования более не существует (ст. 34 Закона). Лишение иностранца статуса беженца возможно по следующим основаниям: сообщение заведомо ложных сведений или предъявление поддельных документов, необходимых для признания его беженцем; если беженец создает угрозу для национальной безопасности или совершил тяжкое или особо тяжкое уголовное преступление на территории Республики Беларусь; если он выехал за пределы Республики Беларусь и не вернулся в установленные сроки (ст. 35 Закона). Возможно также аннулирование решения о признании иностранца беженцем, если он в течение трех месяцев после его уведомления о признании беженцем не является за получением удостоверения (ст. 27 Закона). Решения об утрате иностранцем статуса беженца либо о лишении его такого статуса принимается Департаментом по гражданству и миграции МВД при наличии вышеизложенных оснований, закрепленных в Законе, по представлению органов государственной безопасности или органов внутренних дел (пп. 38 и 39 Правил). Решение об утрате иностранцем статуса беженца может быть принято Департаментом по гражданству и миграции также по заявлению иностранца о добровольном отказе от статуса беженца (ст. 38 Правил). Законом предусматривается, что иностранцы, в отношении которых прекращено рассмотрение ходатайства либо принято решение об утрате или лишении статуса беженца, имеют право на получение в органах внутренних дел разрешения на временное проживание в Республике Беларусь в порядке, установленном Советом Министров. Такие иностранцы имеют право на трудоустройство или занятие промышленной деятельностью, установленное законодательством для иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 37 Закона).

Иностранец имеет право обжаловать решение Департамента в суд в месячный срок со дня получения решения. В случае отказа суда в удовлетворении жалобы иностранца либо необращения его в суд в установленный срок он обязан в течение месяца покинуть территорию Республики Беларусь вместе с членами своей семьи (ст. 41 Закона). Иностранец, не покинувший территорию Республики Беларусь в установленный срок, подлежит депортации за пределы Республики (ст. 42 Закона).

Однако иностранец не может быть выслан или возвращен против своей воли в государство, где его жизни или свободе угрожает опасность (ст. 37 Закона).

По состоянию на 1 апреля 2006 г. статус беженца в Республике Беларусь получил 791 иностранец из 13 стран, главным образом Афганистана и Грузии. Было отказано в статусе беженца 425 лицам. (Процедура определения статуса беженца началась в 1997 г.)

Таким образом, анализ законодательства и иных нормативных актов Республики Беларусь по вопросам беженцев свидетельствуют о том, что оно в целом соответствует Конвенции 1951 г., заключениям и рекомендациям Исполнительного комитета УВКБ ООН, а также международным стандартам в области прав человека. По оценке УВКБ ООН, система предоставления статуса беженца на территории Республики Беларусь является одной из лучших в СНГ⁶. Вместе с тем, законодательство Республики Беларусь в этой области нуждается в совершенствовании. По мнению Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь, определение третьей безопасной страны, данное в Законе, носит ограничительный характер: оно не включает государства, через территорию которых осуществлялся транзитный проезд лица, ищущего убежища (ст. 2). Кроме того, Республика Беларусь не заключала соглашений с другими странами о реадмиссии. Нуждается в более четкой регламентации процедура воссоединения семьи, идентификации личности; необходимо закрепление в законе статуса дополнительной защиты. С этой целью в проект Государственной программы подготовки нормативно-правовых актов Республики Беларусь на 2006—2010 годы представлены предложения о внесении соответствующих изменений в Закон «О беженцах»7.

Следует отметить, что кроме предоставления статуса беженца законодательством Республики Беларусь регулируется вопрос о предоставлении убежища. При всей схожести и тесной взаимосвязи указанных институтов они являются автономными, регламентируются различными нормативными актами, закрепляют различную процедуру их предоставления и статуса. Правовыми основаниями для предоставления убежища являются статья 12 Конституции Республики Беларусь, Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (в ред. 2005 г.), Положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в Республике Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства от 5 апреля 2006 г. (далее — Положение), международные договоры и иные акты законодательства (п. 3 Положения). Сходство данных институтов проявляется в том, что лица, получающие статус беженца или убежище, — это иностранные граждане или лица без гражданства, временно находящиеся на территории Республики Беларусь, спасаясь от преследования по сходным основаниям (хотя для получения статуса беженца они трактуются более широко, чем для получения убежища). Сходными при наличии специфики для получения убежища являются исключительные статьи, а также основания утраты и лишение статуса беженца и убежища. Взаимосвязь институтов беженца и убежища определяется в Положении следующим образом. Иностранец не может получить убежища, если ему было отказано в признании беженцем в Республике Беларусь вследствие отсутствия критериев для такого признания, предусмотренных законом, либо если он утратил или лишен статуса беженца в Республике Беларусь (пп. 5.4, 5.5 Положения).

Специфика получения убежища проявляется как в критериях его предоставления, основаниях его лишения, так и в самой процедуре получения убежища, его утрате и лишении, а также отсутствии гарантий защиты лица, получившего убежище, аналогичных гарантиям защиты беженцев (право на судебную защиту, принцип невысылки).

В частности, критерии для получения убежища носят ограничительный характер, включая только преследование лица в стране его гражданства либо прежнего обычного местожительства «по политическим, религиозным убеждениям или национальной принадлежности» (п. 2 Положения). Акцентирование внимания на политические или религиозные убеждения позволяет сделать вывод о том, что речь идет об иностранцах, известных в своих странах религиозной или общественной деятельностью. Поэтому предоставление таким иностранцам убежища либо его утрата или лишение осуществляется на высшем уровне — путем решения Президента Республики Беларусь (п. 4 Положения). Это объясняется отсутствием у них права на обжалование решения в отличие от иных лиц, ищущих убежища, или беженцев.

Как показывает практика государств, лица, получившие убежище, выделяются в особую категорию — политических эмигрантов или политических беженцев.

Основания непредоставления убежища трактуются Положением более широко, чем основания для непредоставления статуса беженца. Они дополняются такими критериями, как наличие гражданства третьего государства, где иностранцы не преследуются по политическим или религиозным убеждениям или национальной принадлежности; отказ в признании беженцем вследствие отсутствия вполне обоснованных опасений стать жертвами преследования в государстве своей гражданской принадлежности или государстве прежнего обычного места жительства по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений; утрата или лишение статуса беженца в Республике Беларусь (пп. 5.3—5.5).

Процедура предоставления убежища состоит из нескольких этапов.

На первом этапе иностранец обязан обратиться с заявлением в орган внутренних дел по месту своего временного пребывания или проживания с приложением документов, подтверждающих наличие у него оснований для получения убежища. Если иностранец обращается с заявлением в Администрацию Президента, оно пересылается через МВД в соответствующий орган внутренних дел, который регистрирует заявление и выдает иностранцу справку о регистрации, подтверждающую наличие у него оснований для законного пребывания на территории Республики Беларусь на весь период рассмотрения его заявления.

На втором этапе орган внутренних дел рассматривает заявления вместе с приложенными документами и может запрашивать необходимые сведения относительно заявителя как у государственных органов страны пребывания, так и у другого государства. Срок рассмотрения заявления не должен превышать 30 дней. Если орган внутренних дел обращается за документами или информацией к компетентным органам другого государства, указанный срок не применяется. Орган внутренних дел направляет заявления и все собранные документы и материалы в МВД (п. 7 Положения).

На третьем этапе МВД в трехдневный срок со дня получения материалов от органов внутренних дел направляет их в Комитет государственной безопасности и Министерство иностранных дел, которые в течение 30 дней представляют в МИД свое заключение о наличии или отсутствии оснований для предоставления убежища заявителю (п. 8 Положения). МВД в течение 10 дней направляет все материалы вместе с заключением указанных органов через Администрацию Президента Республики Беларусь в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте.

На последнем этапе Комиссия рассматривает все представленные материалы вместе с заключением о возможности предоставления убежища заявителю. При этом Комиссия может запросить дополнительные материалы. Комиссия при наличие оснований для предоставления иностранцу убежища готовит соответствующий проект указа и вносит его на рассмотрение Президента. Если Комиссия придет к выводу об отсутствии оснований для предоставления убежища или наличии вышеизложенных обстоятельств, закрепленных в пункте 5 Положения, она информирует об этом Президента, а затем — МВД.

МВД в десятидневный срок после получения указа Президента или информации Комиссии уведомляет иностранца о результатах рассмотрения его заявления (п. 11 Положения).

Если иностранцу предоставлено убежище, он пользуется теми же правами и несет такие же обязанности, как и иностранцы, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь. Иностранцам, получившим убежище, и членам их семей выдается в установленном порядке разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь и вид на жительство (п. 13 Положения).

Иностранец, получивший убежище, утрачивает его по тем же основаниям, что и лицо, получившее статус беженца (п. 14 Положения). Основания лишения иностранца убежища при аналогии ряда из них с основаниями лишения статуса беженца трактуются в Положении более широко, включая в качестве новых критериев такие, как: членство в террористической или иной организации, «имеющей целью насильственное изменение конституционного строя или ведущей пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды»; причастность к незаконной торговле оружием,
боеприпасами, взрывчатыми веществами, незаконному обороту наркотических и психотропных веществ, незаконной миграции иностранцев (п. 15 Положения).

При выявлении обстоятельств, влекущих утрату или лишение иностранца убежища, МВД направляет в Комиссию предложение о необходимости принять решение об утрате или лишении иностранца убежища с приложением соответствующих документов. Комиссия рассматривает предложение и при наличии соответствующих обстоятельств представляет Президенту соответствующий проект указа о лишении или утрате иностранцем убежища.

МВД после получения указа Президента в десятидневный срок должно сообщить иностранцу о принятом относительно его решении.

Если в отношении иностранца принято решение об утрате или лишении его убежища, то при отсутствии оснований для дальнейшего пребывания на территории Республики Беларусь он обязан в месячный срок вместе с членами своей семьи покинуть территорию Республики Беларусь (п. 17 Положения).

Итак, анализ законодательства позволяет сделать вывод, что в Республике Беларусь обеспечивается защита вынужденных мигрантов в двух формах: путем предоставления статуса беженца и предоставления убежища.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте понятие национальной процедуры защиты прав беженца, укажите ее стадии, источники.
2. Назовите источники правового регулирования статуса беженца в Республике Беларусь.
3. Какова процедура признания беженцем в Республике Беларусь?
4. Как регламентируются статус беженца в Республике Беларусь, его утрата и лишение?
5. Найдите несоответствия белорусского законодательства и Конвенции о статусе беженцев.

¹ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 84—85.
² Консультация по международной защите. Док. ООН ЕС/GC/01/12. 2001, 31 мая. С. 4.
³ Консультация по международной защите. Док. ООН ЕС/GC/01/12. 2001, 31 мая. С. 4.
⁴ Записка о международной защите, представленная на пятидесятой сессии Исполнительного комитета УВКБ ООН: Док. ООН А/АС.96/914. П. 19 // Система оптических дисков ООН http://www.ods.un.org.
⁵ Серикова, Л. М. Беженцы в Республике Беларусь // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2000. № 5. С. 11.
⁶ Мы — часть белорусского общества. Минск: Асобны Дах, 2002. С. 5.
⁷ Связь между беженцами и миграцией: материалы международного семинара «Связь между убежищем и миграцией. Выявление лиц, ищущих убежища в смешанных миграционных потоках» // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 4. С. 73.