Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 3

международное право — международное частное право

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ВО ВНУТРЕННЕМ ПРАВЕ ГОСУДАРСТВ

Юлия Кудрявец

Кудрявец Юлия Николаевна — советник-консультант Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь

Вопрос о способах и формах реализации международных соглашений и взятых на себя государствами обязательств в их внутреннем праве представляет собой как теоретическую, так и практическую проблему, которая остается актуальной на протяжении всего последнего столетия. В наши дни значительно ускорились процессы интеграции и интернационализации экономической жизни всех стран мира, поэтому роль международных соглашений возросла настолько, что уже невозможно представить себе взаимодействие государств без создания базовых нормативных актов, предназначенных для решения конкретных практических задач. Естественно, что такие международные договоры стали одним из основных источников правовых норм и для международного права, и, при определенных условиях, для внутренних правовых систем отдельных государств.

Роль международного соглашения как нормативного источника для международного частного права в настоящее время уже не ставится под сомнение, международный договор либо непосредственно формулирует готовые для применения материально-правовые нормы, либо создает предпосылки для возникновения новых норм во внутреннем праве конкретных государств. Однако из-за противоречия между гражданско-правовой, национальной природой международного частного права¹ и интернациональным характером самого международного договора возникает "извечная" теоретическая проблема: каким образом правовые нормы, созданные субъектами одной правовой системы, приобретают обязательный характер для субъектов совершенно иных правовых систем. Как известно, господствующим мнением является то, что международное и внутригосударственное право принадлежат к разным системам права, поэтому международный договор в силу суверенитета государства не может непосредственно создавать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права. Несмотря на существование противоположных правовых теорий, мы будем придерживаться указанной точки зрения.

В юридической литературе эта проблема решается с помощью так называемой "теории трансформации", согласно которой осуществление международно-правовых норм во внутригосударственном праве должно быть опосредовано правовым актом соответствующего государства, т. е. между заключением международного договора и его регулирующим воздействием на субъектов внутреннего права должен существовать волевой акт государства, допускающий такое воздействие. В значительной степени эта теория была разработана Е. Т. Усенко², Д. Б. Левиным³, С. В. Черниченко⁴, Р. А. Мюллерсоном⁵ для международного права в целом, а применительно к международному частному праву конкретизирована А. Л. Маковским⁶, С. Н. Лебедевым⁷ и М. И. Брагинским⁸.

Для обозначения процесса исполнения норм международного права внутри страны при помощи норм национального права чаще всего используется термин "трансформация", в широком смысле означающий все способы осуществления норм международного права внутри страны, в узком смысле — только один из таких способов. Вместе с тем в литературе встречается и такой термин, как "имплементация", по сути являющийся синонимом трансформации в широком смысле слова⁹. Реализация норм и принципов международного права в национальных правовых системах означает не только собственно осуществление конкретных нормативных предписаний, но и создание на национальном уровне правовых возможностей для этого, т. е. деятельность государства на всех уровнях по созданию необходимых условий для такой реализации. Другими словами, имплементация представляет собой целостный механизм осуществления международного права с помощью средств национального права. Употребление термина "имплементация" удобнее еще и потому, что обозначение хоть и родственных, но различных понятий одним термином (как в случае с трансформацией), затрудняет восприятие теории. Поэтому, на наш взгляд, термин "имплементация" следует все же предпочесть каким-либо иным терминам, применяемым для обозначения рассматриваемого явления, а трансформацией именовать только один из способов имплементации наряду с иными способами, о которых будет сказано ниже.

Непосредственно концепция трансформации много раз подробно излагалась и обсуждалась в литературе, поэтому для целей настоящего исследования повторим лишь ее основные положения.

В целом трансформация международно-правовой нормы означает ее преобразование в норму внутригосударственного права путем принятия нормативно-правового акта. Выделяют два основных варианта трансформации: путем отсылки и путем инкорпорации. Отсылка означает создание в национальном праве нормы, отсылающей к нормам международного соглашения, в силу чего последние могут действовать внутри страны в неизмененном виде, т. е. так, как они существуют в самом соглашении. Под инкорпорацией понимается принятие государством норм, способствующих исполнению предписаний международного права, повторяющих норму международного соглашения либо в переработанном виде, либо сохраняющих только ее смысл. Иногда для целей инкорпорации могут применяться уже существующие нормы внутреннего права, но они тоже подвергаются частичному изменению.

Государство, исходя из целей регулирования самих международно-правовых норм, а также из соображений целесообразности, само решает, какой способ трансформации избрать в том или ином случае. Поэтому международные договоры, устанавливающие лишь рамки, в пределах которых сами государства уточняют и конкретизируют свои обязательства, не могут применяться внутри страны в результате отсылки к ним, их нормы приводятся в действие только путем инкорпорации. Конкретные же детальные положения договоров, готовые к применению в сфере действия национального права, уже не требующие дальнейшей конкретизации, приводятся в действие путем прямой отсылки. Более того, специальная их адаптация к национальному праву страны зачастую искажает их действительный смысл, поскольку перевод или изложение их содержания терминами, принятыми в национальном законодательстве, не всегда передает точный смысл первоначальной нормы. Поэтому такие положения международных договоров должны применяться государствами-участниками единообразно и в неизменном виде.

Спорным в литературе является вопрос, считать ли трансформационным актом акт ратификации международного соглашения высшим органом власти государства. Большинство ученых, исследующих данную проблему, сходятся в мнении, что ратификация международного соглашения имеет значение трансформации¹⁰. Существует также мнение, что путем ратификации государство только признает для себя действительность соглашения, однако это не означает автоматического приведения договора в действие внутри государства¹¹, и таким образом, международный договор в результате ратификации не приобретает характер источника международного частного права.

Для того чтобы признать приоритет того или иного мнения, следует обратить внимание на то обстоятельство, что смысл ратификации состоит в добровольном принятии на себя определенных международным договором обязательств, одно из которых и состоит в создании внутригосударственной нормативной базы для реализации этих обязательств. Поэтому сам акт ратификации означает согласие государства на применение нормативных предписаний договора для регулирования конкретных правоотношений, ранее не урегулированных либо недостаточно урегулированных государством. Следовательно, такое согласие свидетельствует о признании государством норм международного договора обязательными для исполнения, в том числе и на собственной территории.

Основным аргументом против признания ратификации актом трансформации является то обстоятельство, что международный договор может вступать в силу по истечении определенного промежутка времени или подлежать утверждению после подписания в каком-либо государственном органе, поэтому ратификация может считаться только одним из элементов фактического состава, влекущего за собой трансформацию¹². Однако здесь следует учитывать, что если для международного договора предусматриваются определенные условия вступления его в силу, то они являются либо частью самого договора, либо частью акта ратификации и означают только особенность действия норм международного договора на территории государства. И в том, и в другом случае ратификация остается трансформационным актом и не требует существования дополнительных условий реализации норм международного соглашения.

Механизм трансформации уже достаточно четко отработан во внутренней правотворческой и правоприменительной деятельности Республики Беларусь. Следует заметить, что отечественным законодательством установлено основное правило, в соответствии с которым происходит согласование внутригосударственного права с нормами международных договоров: если международным договором установлены правила иные, чем действующим законодательством государства, то применяются нормы международного договора. Такое правило содержится практически во всех законах Республики Беларусь, и оно устраняет необходимость в каждом случае присоединения государства к международному соглашению принимать специальный внутренний законодательный акт, дословно повторяющий положения договора. Естественно, данная норма подразумевает такие международные договоры, которые наше государство официально считает обязательными для себя, т. е. в отношении норм которых имела место процедура трансформации, поэтому она отсылает не к абстрактным словесным формулировкам международно-правовых норм, а к нормам, трансформированным во внутреннее законодательство.

Иное правило содержится в статье 15 закона Республики Беларусь "О порядке исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь"¹³, согласно которому нормы международных соглашений Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. Здесь избран метод инкорпорации, т. е. включения части международно-правовых норм в состав внутреннего законодательства государства. Тем не менее нужно отметить, что даже инкорпорированные таким образом нормы международных договоров не сливаются с нормами национального права, они всегда сохраняют автономный характер. Таким образом, реализация норм международного права в нашем внутригосударственном праве осуществляется главным образом с помощью уже существующих норм внутреннего права. В результате процесса трансформации возникают новые нормы внутреннего права, которые, однако, имеют совершенно особый, автономный, характер.

Вместе с тем трансформация не охватывает всех способов реализации международно-правовых норм и возникновения на их основе новых норм внутреннего права. Постоянно расширяющимся международным экономическим отношениям становится тесно в рамках внутринационального права, поэтому возникла идея всеобщей унификации норм национальных правовых систем государств. Унификация правового регулирования предполагает такую нормотворческую деятельность каждого конкретного государства, в результате которой достигается высокая степень единообразия правового регулирования той или иной сферы общественных отношений. Унификация осуществляется различными методами: чаще всего несколько государств заключают международный договор, содержащий готовые к применению на территории участвующих стран единообразные нормы, но иногда одно государство просто заимствует иностранную либо международную норму и переносит ее в акт собственного законодательства.

В литературе в качестве одного из методов унификации называется гармонизация права¹⁴. Однако с этим утверждением нельзя согласиться, поскольку гармонизация по своему содержанию является более широким понятием, чем унификация. Процедура унификации законодательства всегда имеет конечной целью формирование конкретной единообразной нормы путем принятия внутреннего акта законодательства или путем заключения международного договора. Однако даже с принятием комплекса внутренних правовых актов, содержащих унифицированные нормы, касающиеся конкретного вида правоотношений, не всегда достигается единообразие правового регулирования данных правоотношений, так как различия и особенности национальных правовых систем заключаются не только в их нормах. Гармонизация же предполагает приведение к единообразию одновременно целого комплекса правовых категорий: целей правового регулирования, основных начал и принципов, понятийного аппарата, нормативной терминологии и т. д. При решении задач экономической интеграции, особенно в рамках союзов и сообществ государств, важно согласовать общие цели и направления их деятельности, в том числе и нормотворческой. Эти задачи и решает гармонизация права. Таким образом, не гармонизация является методом унификации права, а сама унификация во всех ее видах служит целям гармонизации правовых систем различных стран. Наибольшую актуальность гармонизация приобретает для правотворческой деятельности государств в рамках экономического и политического союза независимых государств.

Унификация национальных систем законодательства происходит не только с помощью заключения соответствующих межгосударственных соглашений. В последнее время явное предпочтение отдается такому способу унификации, как разработка и принятие модельного или типового законодательного акта. Преимущества этого способа состоят в том, что типовой акт не имеет обязательной силы для государств, он вырабатывается на основе общего соглашения о достижении единообразия правового регулирования стран-участниц и служит только образцом, моделью возможного внутреннего нормативного акта, поэтому у государств существует возможность, с одной стороны, достаточно быстро достичь определенного единства и восполнить пробелы в нормативном регулировании тех или иных вопросов, с другой — сохранить некоторые старые положения и правила, которые невозможно в данный момент кардинально изменить. Вместе с тем, в итоге осуществления унификации методом принятия модельного акта достигается тот же результат, что и при международно-договорной унификации: возникают новые нормы внутреннего права, которые опосредуют условия ранее заключенного международного соглашения. В таком понимании унификация имеет сходство с процедурой имплементации, о целях которой говорилось ранее. Поэтому, если международно-договорную унификацию можно считать разновидностью имплементации, то к этой же категории следовало бы отнести и унификацию законодательства путем принятия модельного акта.

В международной практике применения различных способов унификации внутренних законодательств, как правило, речь идет о регулировании гражданско-правовых отношений. Классическим примером может служить новый Гражданский кодекс Республики Беларусь, который вобрал в себя и нормы модельного Гражданского кодекса, рекомендованного Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств, и нормы межгосударственных соглашений СНГ, применявшиеся странами-участницами для регулирования отдельных гражданско-правовых вопросов.

В последние десятилетия появились новые формы реализации международного права во внутреннем. В первую очередь это связано с интенсификацией экономической жизни государств. Дело в том, что имплементация — процесс достаточно длительный и требует прохождения ряда официальных процедур, поэтому государство, присоединившись к международному договору, еще до завершения процесса имплементации, может неофициально обязать своих внутренних субъектов придерживаться норм этого договора в процессе осуществления любой деятельности. С другой стороны, государство часто намеревается присоединиться к какому-либо международному соглашению, однако по тем или иным причинам не делает этого, но придерживается правил такого договора. И в первом, и во втором случае на практике возникает ситуация, когда внутригосударственные субъекты начинают фактически исполнять международные нормы, даже при отсутствии их трансформации в нормы национального права. Если такая деятельность субъектов носит достаточно длительный характер, то в результате возникает пробел в правовом регулировании, который со временем восполняется, но уже нормой внутреннего характера. Таким образом, здесь очевидно воздействие международного права на внутригосударственное право, но не общепринятым официальным путем трансформации. Практика показывает, что уже можно говорить не о тенденциях подобного воздействия, а о реально создаваемых внутренних нормах международно-правового характера, нормах прямого и непосредственного действия, к которым трудно применить концепцию трансформации во внутреннее право. Развитие этого процесса позволяет определить еще один способ реализации международного права, имеющий общие черты с процессом гармонизации и унификации правовых систем государств, но носящий односторонний характер, т. е. осуществляемый государством самостоятельно.

Исходя из проанализированных теорий реализации норм международных соглашений во внутреннем праве и современной практики применения отдельных способов такой реализации, можно, на наш взгляд, сделать следующие выводы.

1. Необходимо признать, что трансформация является не единственным способом национально-правовой имплементации, понимаемой как вся совокупность методов осуществления норм международных актов в национальном праве отдельных государств. Унификация законодательных систем, происходящая как путем заключения международных договоров, содержащих унифицированные нормы, так и путем принятия модельного законодательного акта, имеет сходные черты с трансформацией, поэтому может рассматриваться как один из способов имплементации.
2. Гармонизация права является более широким понятием, чем унификация правовых норм, и может быть определена как взаимодействие государств, направленное на достижение гармоничного взаимодействия различных правовых систем. Унификация права понимается как нормотворческая деятельность государства, результатом которой является установление единообразия правового регулирования отдельных общественных отношений. При этом унификация служит более общим задачам гармонизации права.

Процесс совершенствования методов имплементации норм международных актов во внутреннее законодательство государств в настоящее время еще не завершен. В процессе осуществления международного сотрудничества появляются новые способы имплементации, изменяются традиционные, поэтому для нашей страны было бы целесообразным использовать опыт международной унификации и гармонизации права, накопленный прежде всего Европейским экономическим сообществом и Союзом Независимых Государств.

¹ Подробнее о месте международного частного права во внутренней системе права см.: Лунц Л. А. Курс международного частного права: Общая часть. М., 1976; Лебедев С. Н. О природе международного частного права // Сов. ежегодник международного права, 1979. М., 1980. С. 61—80; Маковский А. Л. Проблема природы международного частного права в советской науке// Труды ВНИИСЗ. № 29. М., 1984. С. 206—224; Матвеев Г. К. Международное частное право. Киев, 1985; Богуславский М. М. Международное частное право. М., 1994.
² Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права// Сов. ежегодник международного права, 1977. М., 1978. С. 67—86.
³ Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974.
⁴ Черниченко С. В. Международное право: современные теоретические проблемы. М., 1993.
⁵ Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982.
⁶ Маковский А. Л. Вопросы теории международно-договорной унификации права и состав международного частного права: Материалы Торгово-промышленной палаты СССР. Вып. 34. М., 1983. С. 26—33.
⁷ Лебедев С. Н. Унификация правового регулирования международных хозяйственных отношений (некоторые общие вопросы) // Юридические аспекты осуществления внешнеэкономических связей: Труды кафедры международного частного и гражданского права МГИМО МИД. М., 1979. С. 15—43.
⁸ Брагинский М. И. О сближении и унификации национальных правовых норм стран — членов СЭВ // Материалы секции права Торгово-промышленной палаты СССР. Вып. 34. М., 1983. С. 34—46.
⁹ Черниченко С. В. Указ. соч. С. 128.
¹⁰ Усенко Е. Т. Формы регулирования социалистического международного разделения труда. М., 1965. С.156; Талалаев А. Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973. С. 64.
¹¹ Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 252; Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 225.
¹² Черниченко С. В. Указ. соч. С. 141.
¹³ Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1991. № 32. Ст. 584.
¹⁴ Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. М., 1998. № 6. С. 53—67.