Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 2
международное право — право беженцев
|
Пятидесятилетию благородной деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, дважды удостоенного Нобелевской премии Мира, посвящается |
УВКБ ООН: МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА БЕЖЕНЦЕВ
Моргун Юрий Федорович — сотрудник Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь
|
"Проблема вынужденного перемещения — сегодня самая насущная из проблем, стоящих перед Организацией Объединенных Наций" [1]. |
|
"Реагируя на нее, УВКБ ООН активизировало свои усилия в рамках предоставленного ему мандата по защите соответствующих групп населения" [2]. |
|
"XXI веку предстоит решать сложнейшую задачу — обеспечить людям во всех уголках планеты свободу и безопасность... Никто не должен спасаться бегством и покидать родину, чтобы остаться в живых... В поиске решения проблемы беженцев должны принимать активное участие государства и региональные организации как в богатых, так и в не столь богатых странах. Дело требует энергичных усилий также со стороны международных и неправительственных организаций. Главное — нужно научиться сочувствовать и быть готовыми реально помочь беженцам, людям, возвращающимся в места своего обычного проживания, перемещенным лицам, а также тем общинам, на которые оказывает влияние присутствие этих лиц. Проблема беженцев будет решена только в том случае, если за ее решение добросовестно возьмутся конкретные общества и регионы" [3]. |
Одной из глобальных проблем, стоящих перед человечеством, является проблема беженцев. В 1997 г. в мире насчитывалось 22,3 млн беженцев и других лиц, на которых распространяется мандат УВКБ ООН, в 1998 г. — 21,4 млн чел. [4] Более половины из них (11,4 млн) составляли беженцы, остальные — вынужденные переселенцы, возвращенцы, лица, ищущие убежища, и лица без гражданства.
Для Республики Беларусь проблема беженцев сравнительно нова. Однако в последние годы эта проблема и в Беларуси заявляет о себе все более остро [5]. Все большее число сотрудников правоохранительных органов, милиции, судов, прокуратуры, пограничных войск, других государственных учреждений, а также представителей неправительственных организаций (НПО) по роду своей деятельности сталкиваются с необходимостью решения тех или иных проблем беженцев. Ввиду новизны проблемы, порождающей множество вопросов, принятие оптимального решения не всегда гарантировано.
В настоящей статье предпринята попытка в сжатой форме представить читателям, в первую очередь тем, кто по роду своей профессиональной либо общественной деятельности сталкивается с необходимостью решения различных аспектов проблемы беженцев, практикам, а также научным сотрудникам и студентам, систему международной защиты беженцев. Эта система базируется на правовых концепциях, лежащих в основе защиты беженцев. В статье отражены как источники правовой информации по вопросам международной защиты беженцев, так и практические рекомендации для использования на местах теми, кто по роду своей служебной либо общественной деятельности работает непосредственно с беженцами и перемещенными лицами, стремясь способствовать защите их гарантированных прав.
Статья, разумеется, является не "сборником рецептов", а, скорее, средством заполнения некоторого вакуума в этой специфической и сравнительно новой для белорусского читателя области знаний, призывом к дальнейшему сотрудничеству ученых и практиков, к оживлению деятельности соответствующих административных структур (от парламента, министерства, ведомства — до рядового судьи, пограничника, милиционера), экспертов, специалистов, НПО, к сотрудничеству всех людей и организаций, причастных к проблемам беженцев, для успешного решения этих проблем.
1.Из истории беженцев
История беженцев берет свое начало в незапамятные времена. В 695 г. до н. э. 50 000 человек бежали в Египет, спасаясь от ассирийской армии царя Сеннахериба, вступившей в Иудею. В начале новой эры около 300 000 готов бежали от нашествия кочевников-гуннов на земли Рима. В VIII—IX вв. в результате опустошительных вторжений викингов в Британию около 40 000 островитян бежали во Францию. Процесс крушения под ударами варваров Великой Римской империи (410) сопровождался беспрецедентным до того предвижением масс людей ("великое переселение народов"). Первый крестовый поход (1096—1099) вызвал массовый исход мусульман со "святых мест", захваченных рыцарями. Более полумиллиона арабов и турок стали беженцами. Волны беженцев порождались не только войнами. Тысячи людей в Европе и Азии бежали от частых эпидемий чумы. Настоящее массовое бегство началось в первой половине XIII в., когда монгольские орды, сея смерть и разрушения, прошли от Тихого океана до Средиземного моря. Сотни и сотни тысяч китайцев, арабов, русичей, персов, поляков, венгров бежали в соседние страны, пытаясь спастись от страшного нашествия. В 1492 г. после вердикта короля и королевы Испании беженцами стали более 200 000 человек, не принявших христианство.
Этот скорбный перечень можно продолжать и продолжать. Иногда вследствие различных обстоятельств число беженцев возрастало катастрофически. Так, во время трагического исхода беженцев из Руанды в Заир в 1994 г. общее число лиц, квалифицированных как беженцы, только за одну неделю возросло до 1,2 млн чел. [6] Миллионные массы беженцев породили Первая и Вторая мировые войны. Проблема беженцев стала настолько острой, что международное сообщество в лице Лиги Наций, а затем Организации Объединенных Наций больше не могло оставлять ее без внимания. В 1917 г. знаменитый Фритьоф Нансен был избран Верховным комиссаром по делам российских беженцев. Затем его мандат был расширен на другие группы беженцев — в 1924 г. на армян и в 1928 г. — на ассирийцев и турок.
Столкнувшись после Первой мировой войны с остротой проблемы беженцев, мировое сообщество из гуманитарных соображений стало принимать на себя функции по защите беженцев и предоставлению им помощи. Модель международной деятельности по защите беженцев была установлена Лигой Наций и подтверждена принятием ряда международных соглашений по этой проблеме: Соглашения от 12 мая 1926 г. [7] и 30 июня 1928 г. [8], Конвенции от 28 октября 1933 г. [9] и 10 февраля 1938 г. [10], Протокол от 14 сентября 1939 г. [11] Согласно этим документам, беженцы каждой категории определялись по национальной принадлежности или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своей страны. В 1930-е гг. было создано Международное управление Нансена и Межправительственный комитет по делам беженцев во главе с Верховным комиссаром по делам беженцев. В 1947 г. образована Международная организация по делам беженцев.
В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН определила основные принципы действий относительно беженцев: проблема беженцев является международной по своему значению и характеру; любой беженец или перемещенное лицо, добровольно давшее мотивированное объяснение своего нежелания вернуться на родину, не должен принуждаться к этому; будущее таких беженцев и перемещенных лиц должно стать объектом деятельности международного органа, который необходимо было создать; основной задачей являлось содействие всеми возможными мерами возвращению беженцев в их страны.
Решением Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1950 г. [12] было образовано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), неполитическая гуманитарная организация, приступившая к работе 1 января 1951 г. Его мандат заключается в предоставлении международной защиты беженцам и в содействии достижению долговременных решений проблем беженцев. УВКБ ООН осуществляет свою задачу путем сотрудничества с правительствами и — при условии согласия соответствующих правительств — с частными организациями.
Одновременно с принятием институциональных мер по разрешению проблемы беженцев международное сообщество разработало правовые рамки деятельности в этой области. Право беженцев в основном содержит международные документы, которые определяют основные стандарты обращения с беженцами. Оно включается в право прав человека.
2.Конвенция 1951 г. о статусе беженцев
Основными документами, закрепившими процедуры и критерии определения статуса беженца, являются Конвенция 1951 г. о статусе беженцев [13] и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев [14], принятые в связи с потребностью дать юридическое определение статуса беженцев в новых послевоенных условиях. Конвенция была принята на Конференции полномочных представителей ООН 28 июля 1951 г. и вступила в силу 21 апреля 1954 г.
В Конвенции дано определение понятия "беженец", под которым понимается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится за пределами страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего предыдущего проживания в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. В Конвенции предусмотрены обязательства беженцев относительно страны, в которой они находятся, в частности они должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, которые предпринимаются для поддержания общественного порядка. В Конвенции подчеркнута недопустимость дискриминации по признакам расы, религии или страны происхождения. Конвенция определила правовой статус беженцев, в частности личностный статус. Раздел III Конвенции устанавливает право на занятия, приносящие прибыль, включающие работу по найму, работу в собственном предприятии, свободные кредиты, а также право на социальную защиту (систему найма, жилищный вопрос, образование, трудовое законодательство). Конвенция предусматривает административные меры содействия беженцам.
3.Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев
Со временем в связи с возникновением новых ситуаций с беженцами появилась необходимость в расширении применимости положений Конвенции к новым беженцам. Был разработан специальный Протокол, касающийся статуса беженцев [14]. После рассмотрения Генеральной Ассамблеей ООН он был открыт для присоединения 31 января 1967 г. и вступил в силу 4 октября 1967 г. Присоединяясь к Протоколу, государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции в соответствии с приведенным в ней определением беженца без временных и территориальных ограничений Конвенции 1951 г. Содержание договоренностей стран — участниц Протокола сформулировано в 11 статьях. Протокол фиксирует обязательства стран-участниц сотрудничать с ООН в делах, касающихся беженцев, и определяет направления такого сотрудничества (стст. 2, 3, 4, 6, 7). Конвенция 1951 г. [13] и Протокол 1967 г. [14] содержат три основных типа положений: положения, дающие основополагающие определения того, кто является (или не является) беженцем; положения, определяющие правовой статус беженца, его права и обязанности в стране убежища; и положения, связанные с имплементацией положений указанных актов в национальном законодательстве.
4.Международная защита
Международная защита — это прежде всего оказание помощи и содействия лицам, правительства стран которых не желают или не способны защитить своих граждан. Физические лица могут страдать от столь серьезных нарушений их личных прав, что вынуждены искать безопасности в другой стране. Поскольку основные права беженцев уже больше не защищаются правительствами стран их гражданства, ответственность за гарантию уважения и соблюдения указанных основных прав берет на себя международное сообщество. Словосочетание "международная защита" охватывает весь комплекс мероприятий, посредством которых гарантируются права беженцев.
Международная защита беженцев (international protection of refugees) — это действия государств или УВКБ ООН от имени лиц, ищущих убежища, или от имени беженцев с целью гарантии соблюдения их прав, безопасности и благосостояния в соответствии с признанными международными стандартами. Эти действия включают обеспечение их прав и безопасности, гарантию уважения принципа невысылки, реализацию справедливых процедур определения статуса беженца, соблюдение стандартов гуманного обращения и реализацию долговременных решений. УВКБ ООН является единственной структурой ООН, располагающей мандатом на защиту беженцев, и в течение 50 лет работает в этой области.
Лица, отнесенные к компетенции УВКБ ООН (persons of concerns to UNHCR), — это беженцы по определению Конвенции 1951 г.; лица, которые были принуждены покинуть свои страны в результате конфликта или событий, серьезно нарушающих общественный порядок; возвращенцы, лица без гражданства и, в некоторых случаях, внутренне перемещенные лица. Полномочия УВКБ ООН на действия от имени лиц, отнесенных к его юрисдикции, но не относящихся к категории беженцев, основаны на резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН.
Стандарты, закрепленные в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. [13] или в других международных инструментах, устанавливают нормы обращения (standards of treatment) с беженцами. Конвенция 1951 г. предусматривает различные стандарты обращения (режимы), в зависимости от конкретных рассматриваемых прав. Такими видами обращения являются: режим, аналогичный режиму, предоставляемому иностранцу в аналогичных обстоятельствах; наиболее благоприятный режим (или режим наибольшего благоприятствования), предоставляемый в таких же обстоятельствах гражданам другой страны; тот же режим, что и в отношении граждан собственной страны; а также благожелательное, насколько это возможно, отношение.
УВКБ ООН рекомендует, чтобы процедура определения статуса беженца соответствовала ряду основных требований. Компетентное служебное лицо, к которому заявитель (лицо, ищущее убежища) обращается на границе, должно иметь четкие инструкции относительно рассмотрения дел, которые могут входить в сферу действия соответствующих международных документов. Необходимо, чтобы представитель властей действовал в соответствии с нормативными требованиями и передавал эти дела на рассмотрение властей. Лицо, ищущее убежища, должно получить необходимые рекомендации относительно того, какой процедуре ему необходимо следовать. В стране должен существовать специальный орган, несущий ответственность за рассмотрение заявлений о предоставлении статуса беженца.
Заявителю должно оказываться соответствующее содействие, включая услуги квалифицированного переводчика, в передаче дела на рассмотрение властей, предоставляться возможность связаться с представителем УВКБ ООН. В случае признания его беженцем заявитель должен получить документ, свидетельствующий о получении статуса беженца. В случае отказа в предоставлении статуса беженца лицо, ищущее убежища, должно иметь возможность подать апелляцию. Заявителю разрешается остаться в стране до принятия решения или до рассмотрения его апелляции.
Под высылкой (refoulement) понимается высылка лица на территорию, на которой он/она подверглись бы риску преследования или перемещения на другую территорию, где он/она столкнулись бы с преследованием. Принцип невысылки (non-refoulement) — основополагающий принцип законодательства о беженцах, который запрещает государствам возвращать беженцев под каким-либо видом в страны или на территории, в/на которых может существовать угроза их жизни или свободе. Принцип невысылки является частью обычного международного права и, следовательно, обязательным для всех государств, независимо от того, являются ли они сторонами в Конвенции 1951 г. [13] или нет. Обычное международное право (сustomary international law) — это международно-правовые нормы, которые базируются на постоянной и последовательной практике государств. Чтобы практика государства привела к формированию обычного международного права, данная практика должна быть признана государством обязательной для себя [15].
В последние годы деятельность УВКБ ООН характеризуется консолидацией программ и механизмов, образованных в связи с широкомасштабными чрезвычайными ситуациями и соответствующими операциями, поиском и реализацией долговременных решений (добровольная репатриация, местная интеграция, расселение, разработка превентивных стратегий). Основное внимание уделяется методам реагирования на чрезвычайные ситуации, поиску решений, вопросам предупреждения и защиты.
5.Термин "беженец"
"Беженец" — международно-правовой термин универсального характера, определенный Конвенцией ООН 1951 г. [13] и Протоколом ООН 1967 г. о статусе беженцев [14]. Термин "беженец" является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. Обычно применяемое понятие "беженец" значительно отличается от международно признанного определения термина "беженец" и обозначает любого, кто стремится спастись бегством от обстоятельств, которые он считает нетерпимыми, от несвободы и от опасности, от угнетения, угрозы для жизни, преследования, лишений, нищеты, войны или гражданского конфликта, стихийных бедствий, землетрясений, наводнений, засухи, голода, радиационного загрязнения.
В [16] "беженец" определяется как "лицо, изгнанное из своего дома и вынужденное искать убежища, в частности в другой стране, от войны, религиозных преследований, политических волнений, стихийного бедствия", а "убежище" — как "укрытие от опасности или бед". В [17] энциклопедически строгого определения термина "беженец" не приведено.
Из категории беженцев обычно исключаются "скрывающиеся" от правосудия — лица, спасающиеся от возмездия за совершенные преступления, за нарушение общего, не имеющего политического аспекта, закона. Для международного права государства ограничили содержание понятия "беженец" — в него не включаются "экономические беженцы", или "мигранты", решение проблем которых может относиться к сфере международной помощи и развития, но не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства.
Мигрант, как правило, оставляет свою страну добровольно, в поисках лучшей жизни. Для беженца экономические условия в стране, предоставившей ему убежище, менее важны в сопоставлении с его собственной безопасностью. На практике определение различия может быть иногда затруднено, но оно является фундаментальным: мигрант пользуется защитой правительства своей страны, а беженец — нет. Как правило, государства настаивают на весьма ограничивающих критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем.
Лицо является беженцем, в соответствии с Конвенцией 1951 г., если оно соответствует критериям, содержащимся в определении. Процесс определения статуса беженца проходит в два этапа. Необходимо, во-первых, выявить факты, касающиеся данного лица, во-вторых, применить к этим фактам определение Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Положения Конвенции 1951 г., определяющие, кто является беженцем, состоят из трех пунктов, которые называются соответственно "зачисление", "прекращение" и "исключение". Пункты о зачислении определяют критерии, которым должно соответствовать лицо, чтобы быть признанным беженцем. Пункты о прекращении и исключении имеют негативное значение — первый указывает на условия, при которых беженец перестает быть беженцем, а второй перечисляет обстоятельства, в соответствии с которыми лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 г., хотя и соответствует позитивным критериям по пунктам зачисления.
На "экономических", "экологических", "техногенных" беженцев и жертв природных катастроф положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. не распространяются. Они также не распространяются на лиц, относительно которых есть весомые подозрения, что они осуществили преступления против мира и человечества, тяжкие преступления неполитического характера или иные действия, несовместимые с целями и принципами ООН.
Цель поиска точной формулировки определения "беженец" — обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты. В случае соответствия положения лица установленным критериям данное лицо может претендовать на соответствующие права или льготы.
В договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход. Беженцем считалось лицо, находящееся за пределами страны своего происхождения и не пользующееся защитой правительства этого государства. Так, "русские беженцы" в 1926 г. определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства" [18, 19]. Аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. о лицах, бежавших из Германии. В том же году был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого было "облегчение вынужденной эмиграции из Германии и Австрии" [20]. В 1943 г. на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и распространен на "всех лиц, кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно, придется покинуть страну своего проживания вследствие опасности для их жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений" [20].
Учрежденная в 1946 г. Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА, соглашение о ее создании подписали 44 государства) занималась прежде всего оказанием помощи гражданским лицам — гражданам союзных стран и перемещенным лицам в освобожденных странах, а также репатриацией и возвращением военнопленных. Она не была уполномочена переселять перемещенных лиц либо работать с беженцами и изыскивать решения их проблем; при этом беженцами считались те, кто "по какой-либо причине, безусловно, не может вернуться в свои дома или не имеет домов, в которые они могли бы вернуться, или больше не пользуется защитой своих правительств". Тем не менее, в процессе своей деятельности ЮНРРА все чаще сталкивалась с проблемами, когда граждане восточноевропейских государств стали спасаться от коммунизма или отказываться от возвращения в коммунистические страны [21—23].
После Второй мировой войны были сформулированы более точные критерии, изложенные в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев [13]. Официальный термин "беженец" стал более закрытым и строже определяемым юридически: беженец — это лицо, которое находится вне пределов его/ее страны происхождения, испытывает вполне обоснованный страх преследования по причине его/ее расы, религии, национальности, принадлежности к конкретной социальной группе или политических воззрений, а также не в состоянии или не желает воспользоваться защитой этой страны или вернуться туда из-за страха преследования. Только 10—12 % лиц, ищущих убежища за пределами своей страны, квалифицируются в соответствии с Конвенцией 1951 г. как беженцы.
Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами или межправительственными организациями в рамках географических регионов. Такие региональные инструменты по беженцам (regional refugee instruments) дополняют Конвенцию 1951 г. и отражают специфический характер проблем, стоящих перед беженцами в рамках конкретного географического района.
Примерами региональных инструментов являются Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г. [24] и Картахенская декларация 1984 г. [25]. В тексты ряда региональных договоров были включены определения, которые расширяли понятие "беженец", приведенное в Конвенции 1951 г. [13]. Конвенция Организации африканского единства, определяющая специфические и весьма острые аспекты проблем, связанных с беженцами в Африке [24], повторяет определение, приведенное в Конвенции 1951 г., однако включает в него любое лицо, принужденное покинуть свою страну "в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного вмешательства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в любой части страны его происхождения либо национальности или на ее территории в целом". Это означает, что лицо, спасающееся бегством от гражданских беспорядков, широко распространившегося физического насилия или войны, имеет право на получение статуса беженца в государствах, которые являются сторонами в данной Конвенции, независимо от того, обоснован ли их страх перед преследованием или нет.
В 1984 г. представители правительств, ученых и известных адвокатов из стран Латинской Америки встретились в Картахене (Колумбия) и приняли документ, который в дальнейшем стал известен под названием Картахенская декларация [25]. Кроме всего прочего, в Декларации рекомендовалось включить в определение беженца, применяемое в данном регионе, в дополнение к положениям, входящим в определение Конвенции 1951 г. [13], лиц, бежавших из своей страны, "поскольку их жизням, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовое нарушение прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушившие общественный порядок". Это определение аналогично приведенному в Конвенции OAЕ [24]. Хотя сама Декларация не является юридически обязательной для государств Латинской Америки, они применяют данное определение в качестве практического инструмента, а некоторые внесли его в свое национальное законодательство.
В ряде других региональных документов рассмотрены вопросы предоставления убежища, проездных документов и т. п.: Конвенция об убежище (Гавана, 1928 г.) [26], Конвенция о политическом убежище (Монтевидео, 1933 г.) [27], Конвенция о дипломатическом убежище (Каракас, 1954 г.) [28], Соглашение о выдаче преступников (Каракас, 1954 г.) [29], Конвенция о территориальном убежище (Каракас, 1954 г.) [30], Договор по международному уголовному процессу (Монтевидео, 1989 г.) [31].
6.Права беженцев
Существует причинная связь между нарушением прав человека и появлением беженцев. Люди покидают свои страны вследствие нарушения их гражданских и политических прав, их экономических, социальных или культурных прав, бегут от стихийных бедствий и войн, создающих обстановку, когда права человека не могут соблюдаться в должной мере. Исполком УВКБ ООН в 1988 г. в своем заключении № 52 (XXXIX) по вопросам международной солидарности и защиты беженцев выразил глубокую обеспокоенность серьезными нарушениями прав человека, порождающими проблемы беженцев, а также перемещениями и страданиями, которым подвергаются миллионы людей. Существуют нерушимые права человека, которые касаются и беженцев, где бы они ни были, поскольку принимающая сторона должна уважать права всех лиц на ее территории, включая иностранцев и беженцев. Защита прав беженцев — это часть универсальной культуры прав человека.
В период рассмотрения заявлений о предоставлении статуса беженца и после того, как этот статус признан, беженцы должны пользоваться всеми правами человека и свободами, предусмотренными Международным пактом о гражданских и политических правах (1966) [32]. Важно учитывать определение Комитета по правам человека о "положении иностранных граждан в соответствии с Пактом" [32]. Общее правило таково, что "какое-либо из прав, перечисленных в Пакте [32], должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами данной страны и гражданами иностранных государств". Одновременно гарантируется право на свободу передвижения, отраженное в ряде международных документов, включая статью 13 Всеобщей декларации прав человека (1948) [33], статью 12 Международного пакта о гражданских и политических правах [32] и статью 2 Четвертого протокола Европейской конвенции по правам человека (1950) [34].
Вместе с тем обоснованны некоторые ограничения прав беженцев, например, относительно их участия в деятельности, направленной против страны их происхождения, поскольку принимающая страна заинтересована в поддержании дружественных отношений с другими странами, включая те страны, которые покинули беженцы. Есть также различия между гражданами и негражданами относительно права голоса. Беженцы и лица, ищущие убежища, имеют также другие приоритеты, кроме пользования всеми гражданскими и политическими правами. Когда они прибывают в новую страну, им предоставляют помощь, делают все необходимое для поддержки их человеческого достоинства и семейной жизни, а затем рассматривают заявления о предоставлении статуса беженца.
Кроме прав, предоставляемых международной защитой в рамках Устава УВКБ ООН [35], Конвенции 1951 г. [13] и Протокола 1967 г. [14], все беженцы имеют основные права человека, отраженные в Хартии ООН и во Всеобщей декларации прав человека [33]. Это — право на жизнь, свободу и неприкосновенность личности, право на юридическую защиту, право свободы мысли, совести и религии, право на приобретение собственности, право на свободу передвижения. Однако во время массовых наплывов беженцев соображения безопасности и защиты прав коренного населения могут обусловить введение определенных ограничений. Вместе с тем беженцы и перемещенные лица также имеют обязанности относительно страны, где они нашли приют: они должны подчиняться законам и правилам данной страны относительно поддержания общественного порядка.
В дополнение к правам, изложенным в Конвенции 1951 г., беженцы, точно так же, как и любые другие люди, пользуются основными правами человека. Эти права изложены в различных международных документах, включая ряд региональных конвенций, которые были подписаны и ратифицированы многими государствами. Наиболее важными из этих документов являются: Международная конвенция по ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965) [36]; Международная пакт о гражданских и политических правах (1966) [32]; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966) [37]; Конвенция ООН по ликвидации всех форм дискриминации женщин (1979) [38]; Конвенция ООН против пыток и другого жестокого, негуманного или унизительного обращения или наказания (1984) [39]; и Конвенция ООН по правам ребенка (1989) [40].
Международный пакт о гражданских и политических правах [32] и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [37] наряду с правами содержат также ограничения некоторых прав человека, которые могут оказаться вполне допустимыми с точки зрения права в условиях чрезвычайных обстоятельств.
Среди основных прав, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. [33], указаны право на жизнь, свободу и безопасность личности; право на обращение о предоставлении убежища и на пользование убежищем; право на свободу от пыток и другого жестокого, негуманного или унизительного обращения или наказания; свободу от рабства и зависимости; на признание в качестве личности перед законом; свободу мысли, совести и вероисповедания; свободу от произвольного ареста или задержания; свободу от произвольного вмешательства в личную жизнь, вторжения в дом и семью; свободу мнения и его выражения; право на получение образования; право на участие в культурной жизни общины (сообщества).
Право на убежище — особенно сложное и противоречивое понятие. Пункт 1 статьи 14 Всеобщей декларации прав человека [33] указывает, что "каждый человек имеет право искать убежище от преследований в других странах и пользоваться этим убежищем". Вместе с тем это право не было включено в Пакт о гражданских и политических правах [32], возможно, потому, что вопросы убежища, как и все иммиграционные вопросы, требуют непосредственного регулирования. Государства избегают ограничения своего суверенитета путем взятия обязательств в этой области, за исключением тех, которые были приняты на основании Конвенции о статусе беженцев 1951 г. [13].
Декларация ООН о территориальном убежище (декабрь 1967 г.) [41] признает, что "предоставление государством убежища лицам, которые могут ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека [33], является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться какой-либо другой страной как недружественный акт". Вместе с тем сама концепция убежища в силу возрастающего наплыва экономических мигрантов находится под угрозой отрицания. Тем, кто ищет убежища по чисто политическим причинам и имеет весомые основания опасаться высылки в страну, откуда они прибыли, может быть отказано в статусе беженца, если их сочтут экономическими мигрантами. Статья 3 Декларации ООН о территориальном убежище [41] указывает: лицам может быть отказано на границе или они могут быть высланы "с целью защиты населения, как, например, в случаях массового наплыва людей".
Предоставление убежища — это мирный и гуманный акт проявления суверенной воли государства, и он не должен трактоваться в качестве недружественного каким-либо государством, в особенности государством происхождения беженца. Формально "право на предоставление убежища" отсутствует: такое право не предусмотрено ни в одном международном документе. Всеобщая декларация прав человека (1948) [33] закрепляет лишь "... право искать и пользоваться убежищем от преследования в других странах" (ст. 14).
Конвенция 1951 г. о статусе беженцев [13] детализирует права беженцев. Хотя некоторые права беженцев могут ограничиваться в определенных обстоятельствах (как это может иметь место и с гражданскими правами), некоторые из важнейших прав, cформулированных в Конвенции, включают: недискриминацию (ст. 3); свободу вероисповедания (ст. 4); свободный доступ к судопроизводству на территории всех государств — сторон в Конвенции (ст. 16); право на труд (ст. 17); право на жилище (ст. 21); право на образование (ст. 22); право на получение государственных пособий и помощи (ст. 23); право на свободу перемещения по территории (ст. 28) и право на невысылку из страны. Статья 32 Конвенции 1951 г. подчеркивает, что беженец, который законно проживает на территории государства — участника Конвенции, не может быть выслан иначе, как по соображениям угрозы государственной безопасности или нарушения общественного порядка. Более того, высылка такого беженца может осуществляться только как выполнение решения, принятого в законном порядке, и такому лицу должен быть предоставлен достаточный период времени для получения законного права на въезд в другую страну.
Наиболее важным правом, подробно изложенным в Конвенции, является право на защищенность от принудительного возвращения, или высылки (refoulement), на территорию, которую покинул беженец. Конвенция обусловливает, что "ни одно из государств, подписавших или признающих соответствующие договоры, не должно ни под каким видом высылать или возвращать ("выдворять") беженца в границы территорий, на которых его жизнь или свобода будут под угрозой по причине его расы, религии (вероисповедания), национальности, принадлежности к конкретной социальной группе или политических взглядов" (ст. 33).
Аналогично статья 13 Пакта о гражданских и политических правах [32] указывает, что "иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте [32] государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного на основании закона, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом или лицами, специально назначенными властью, и на то, чтобы быть представленным с этой целью власти, лицу или лицам".
Согласно I Факультативному протоколу [42] к Международному пакту о гражданских и политических правах [32], все лица, подпадающие под юрисдикцию государства-участника, включая иностранцев и беженцев, могут ставить перед Комитетом по правам человека вопросы о защите их прав посредством извещений, которые рассматриваются по существу и на основе которых выносятся окончательные решения с социальными рекомендациями. Статья 4 Протокола [43] к Европейской конвенции по правам человека [44] провозглашает, что "коллективная высылка иностранцев запрещается", а Европейская комиссия по правам человека правомочна рассматривать жалобы относительно нарушения этого положения. Статья 21 Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества [45] Комиссии международного права рассматривает "депортацию или перемещение населения с помощью силы" как международное преступление.
Высылка запрещена также целым рядом других документов, включая Конвенцию Организации Объединенных Наций против пыток и другого жестокого, негуманного или унизительного обращения или наказания [39] (ст. 3), Декларацию Организации Объединенных Наций по защите всех лиц от насильственного исчезновения [46] (ст. 8), а также Принципы Организации Объединенных Наций по эффективному предотвращению и расследованию незаконных, произвольных и осуществляемых в упрощенном порядке приговоров [47] (принцип 5). Фактически, широко принято, что запрет на высылку является частью международного обычного права. Это означает, что все государства должны уважать принцип невысылки, даже если они не являются сторонами в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (не подписали ее).
Предоставляя беженцу убежище, любая страна принимает на себя обязательства защищать данного беженца от высылки, уважать и гарантировать защиту прав человека данного беженца, а также разрешать ему оставаться на своей территории до тех пор, пока не будет найдено оптимальное решение.
Нарушение принципа невысылки имеет место в случаях, когда: обращающимся за предоставлением убежища отказывают на границе и они не имеют возможности обратиться по вопросу предоставления убежища в другие органы власти; беженца изгоняют из страны, предоставившей убежище, на территорию, на которой его/ее жизнь, свобода или физическая безопасность могут оказаться под угрозой; и/или когда беженцев принудительно возвращают в страну их происхождения, в которой они опасаются преследования, либо их высылают в страну, из которой они могут быть депортированы в страну их происхождения, на территории которой они опасаются преследования.
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. не содержит определения понятия "преследование", которое используется в приведенном в ней определении беженца. Однако нарушение вышеуказанных прав человека — как применительно к отдельной личности (например, право на жизнь и свободу), так и собирательно — может рассматриваться как преследование, если данное нарушение характеризуется такой степенью жестокости, что делает дальнейшее пребывание личности в его/ее родной стране невыносимым или невозможным, и если таковое базируется хотя бы на одном из пяти оснований (раса, религия, национальность, отнесение к определенной социальной группе или политические воззрения), перечисленных в Конвенции 1951 г. [13]
Защита беженцев — это прежде всего обязанность государств. Те государства, которые подписали Конвенцию 1951 г., юридически обязаны защищать беженцев в соответствии с условиями, изложенными в Конвенции. От них требуется соблюдать указанные условия, без дискриминации в отношении расы, вероисповедания или страны происхождения, а также уважать основополагающие принципы защиты, как-то невысылки и неизгнания (которые обязаны уважать и те государства, которые не подписали Конвенцию). Поскольку беженцы редко располагают временем для подготовки проездных документов или получения виз, прежде чем они обратятся за предоставлением убежища, государства, подписавшие Конвенцию [13], не должны привлекать к ответственности беженцев за нелегальный переход на их территорию при условии, что беженцы "... незамедлительно обращаются к властям и указывают уважительную причину своего нелегального перехода или присутствия" (ст. 31).
При возникновении ситуации с появлением беженцев как предоставляющие убежище, так и другие государства должны работать по разрешению причины появления потока беженцев и по взятию на себя совместной ответственности за защиту беженцев. В тех случаях, когда внутренние разногласия вызывают появление международной проблемы беженцев, важна именно ответственность всех государств, в особенности соседних, по восстановлению мира и безопасности в стране конфликта. Страны, предоставляющие убежище, берут на свои плечи наиболее тяжелое бремя в ходе кризиса, порождающего появление беженцев, поскольку предоставление пристанища зачастую означает нарушение нормальной жизни — иногда значительное нарушение — в районах, в которые прибывают беженцы. Но эти государства не должны брать на себя ответственность в одиночку. Другие государства — как в данном регионе, так и за его пределами — могут разделить эту ответственность, оказав поддержку как финансового, так и материального характера, чтобы поддержать и защитить беженцев в той мере, в какой последние нуждаются в международной помощи.
7.УВКБ ООН
УВКБ — специализированное учреждение ООН для реализации международного мандата по защите беженцев и предоставления им разнообразной помощи — учреждено в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН [12] в декабре 1949 г. и начало функционировать с 1 января 1951 г. УВКБ ООН играет ведущую роль в координации помощи беженцам. Предоставление материальной помощи осуществляется, как правило, через посредничество правительственных органов заинтересованных стран или неправительственных организаций, в частности организаций Красного Креста и Красного Полумесяца.
УВКБ уполномочено обеспечивать под эгидой ООН международную защиту беженцев, забота о которых подпадает под его компетенцию, путем: содействия принятию и ратификации международных конвенций по защите беженцев, наблюдения за выполнением положений этих конвенций и предложений необходимых поправок к ним; содействия, посредством заключения специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мер, целью которых является облегчение положения беженцев и сокращение количества беженцев, которым необходима защита; содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах; облегчения допуска беженцев, не исключая неимущих, на территории разных стран; реализации мер на получение разрешения на перевозку имущества беженцев, крайне необходимого для их расселения; получения от правительств информации относительно количества беженцев на их территории и их положения, а также законов и постановлений, касающихся беженцев; поддержки тесных контактов с заинтересованными правительственными и межправительственными организациями; установления наиболее целенаправленных и эффективных контактов с частными организациями, занимающимися беженцами; облегчения координации усилий частных организаций, опекающих беженцев.
Кроме того, УВКБ, по решению Генеральной Ассамблеи ООН, может выполнять функции, связанные с репатриацией и расселением беженцев, а также выполнять, в соответствии с Конвенцией о сокращении безгражданства [48], определенные функции для предоставления помощи лицам без гражданства. Региональные и межрегиональные Представительства УВКБ ООН функционируют в 120 странах мира.
В государствах, которые не присоединились к Конвенции ООН 1951 г. [13] или Протоколу ООН 1967 г. [14], касающимся статуса беженцев, УВКБ ООН выполняет свой международный мандат посредством направления специальных, так называемых "полевых" миссий. Одним из таких "полевых" офисов является Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь. УВКБ ООН консультирует государственные миграционные органы, добиваясь того, чтобы соответствующее национальное законодательство включало международно закрепленные права беженцев и лиц, ищущих убежища, и наблюдает за соблюдением этих прав, осуществляет организованное переселение беженцев. УВКБ ООН содействует расширению знаний и понимания на мировом и региональных уровнях принципов обращения с беженцами.
Устав УВКБ ООН [35] утвержден 1 января 1951 г. в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН, он является дополнением к резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1950 г. [49]. Согласно Уставу, Верховный комиссар назначается с целью обеспечения под эгидой ООН международной защиты беженцев, подпадающих под компетенцию Управления. В Уставе содержится определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара, которое совпадает (хотя и не идентично) с определением, содержащимся в Конвенции 1951 г. [13]
В соответствии с Уставом, Верховный комиссар компетентен решать проблемы беженцев независимо от временных либо географических границ. Таким образом, лицо, соответствующее критериям Устава УВКБ ООН, пользуется защитой ООН, которую обеспечивает Верховный комиссар, независимо от того, присоединилась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 г. [13] и Протоколу 1967 г. [14] или нет, и независимо от того, признается ли это лицо беженцем этой страной или нет. Беженец может оказаться в стране, которая не присоединилась к Конвенции 1951 г. [13] или к Протоколу 1967 г. [14], или может быть не признан беженцем по причине временных или географических ограничений, приведенных в Конвенции [13]. Тем не менее это лицо подпадает под защиту Верховного комиссара в соответствии с Уставом УВКБ ООН, который рассматривается как власть, которой поручено обеспечение международной защиты беженцев и, в частности, содействие ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также контроль за их применением.
Во время учреждения УВКБ ООН, в условиях последствий Второй мировой войны, работа Управления велась прежде всего в Европе, в которой материальная помощь оказывалась главным образом государствами, предоставившими убежище. Несколько позже, когда многие связанные с беженцами проблемы в мире начали возникать в развивающихся странах, УВКБ ООН при поддержке международного сообщества было призвано предоставлять беженцам также материальную помощь. Оказание помощи зачастую дает государствам возможность принимать беженцев, поскольку это в какой-то мере освобождает государства от финансового бремени, связанного с приемом и размещением беженцев. Хотя помощь во многих случаях способствовала гарантии защиты, следует помнить, что мандат УВКБ ООН выдан для защиты и соблюдения основных прав беженцев, а также для поиска долговременных решений проблем беженцев.
Устав УВКБ ООН [35] (ст. II, п. 9) также предусматривает охват в ходе своей деятельности и небеженцев. Согласно данному положению, УВКБ ООН зачастую привлекалось к защите и помощи возвращенцам (лицам, которые были объектом заботы УВКБ ООН, когда находились вне пределов страны своего происхождения, и которые оставались под его опекой в течение ограниченного периода времени после возвращения домой), некоторым внутренне перемещенным лицам (лицам, которые бежали из своего дома, но остались в границах своих стран), а также другим лицам, живущим в условиях, схожих с условиями проживания беженцев вне пределов стран своего происхождения, но которые не были формально признаны в качестве беженцев (таким, как жертвы войны в бывшей Югославии и различные группы в странах Содружества Независимых Государств).
Какое-либо лицо становится беженцем только в том случае, когда он/она пересекает международную границу. Напротив, внутренне перемещенное лицо остается внутри границ государства его/ее происхождения. Таким образом, различие между беженцами и внутренне перемещенными лицами является техническим или правовым, и мало зависит от причин, вынудивших их на исход. На обеих категориях лиц зачастую сказываются одни и те же причины исхода. Часто они имеют аналогичные потребности в защите и материальной поддержке, которые заслуживают равного внимания со стороны международного сообщества. Многие организации, занимающиеся гуманитарной помощью, обладают потенциальными возможностями для рассмотрения и удовлетворения нужд как беженцев, так и внутренне перемещенных лиц. УВКБ ООН, чей официальный мандат заключается в защите беженцев, уполномочен также Организацией Объединенных Наций, при необходимости, действовать от лица внутренне перемещенных лиц.
Деятельность УВКБ ООН по международной защите беженцев включает: содействие доступу беженцев к конвенциям и законодательству по беженцам и реализацию положений таковых; гарантирование обращения с беженцами в соответствии с признанными международным правовыми стандартами; гарантирование предоставления убежища беженцам и исключения вероятности принудительного возврата их в страны, из которых они бежали; установление соответствующих процедур определения, является ли то или иное лицо беженцем в соответствии с определением Конвенции 1951 г. и определениями, сформулированными в региональных конвенциях; оказание помощи беженцам в нахождении решения их проблем путем добровольной репатриации, локальной интеграции или переселения в третью страну; помощь в реинтеграции возвращенцев по приезде домой; а также предоставление защиты и оказание помощи внутренне перемещенным лицам в случае их обращения.
Другие виды деятельности УВКБ ООН заключаются в оказании помощи в чрезвычайных ситуациях, которые влекут за собой массовые потоки беженцев; осуществлении на регулярной основе программ в таких областях, как образование, здравоохранение и предоставление жилища; содействии самообеспечению беженцев и их интегрированию в принимающей стране; содействии добровольной репатриации; содействии переселению в третьи страны беженцев, которые не могут вернуться домой и в то же время сталкиваются с проблемами, связанными с предоставлением им защиты в стране первого убежища.
Одна из уставных задач УВКБ ООН — поиск долгосрочных решений проблемы беженцев. Право и политика относительно беженцев имеют в своем распоряжении как превентивные меры, так и меры, направленные на улучшение ситуации. Массовых потоков беженцев можно избежать посредством уважения прав человека, включая экономические права, в странах исхода беженцев. Меры, направленные на изменение ситуации, включают добровольную репатриацию или, если репатриация невозможна, натурализацию в принимающей стране или переселение в третьи страны. УВКБ ООН активно сотрудничает с Центром по правам человека по разработке решений, направленных на обеспечение максимального уважения прав беженцев во всем мире.
Хотя УВКБ является единственной организацией ООН, в задачу которой входит защита беженцев, зачастую с УВКБ сотрудничают и другие организации системы ООН. В число этих организаций входят: Мировая продовольственная программа (МПП), являющаяся основным поставщиком фонда помощи продовольствием; Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), оказывающий помощь правительствам программами, сфокусированными на оздоровлении, питании, образовании, обучении детей и детских социальных службах. ЮНИСЕФ играет также важную роль в защите несопровождаемых несовершеннолетних и в воссоединении семей, оказавшихся разобщенными в ходе исхода из страны их происхождения; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), действующая в качестве направляющей и координирующей силы в сфере международного здравоохранения и, кроме всего прочего, занимающаяся вопросами иммунизации и организацией компаний по борьбе с ВИЧ-инфекцией; Программа развития ООН (ПРООН), координирующая все действия по развитию, предпринимаемые в системе Организации Объединенных Наций, долговременные планы по развитию, осуществляемые за рубежом по завершении этапа чрезвычайных обстоятельств, и играющая важную роль в реализации программ интеграции и реинтеграции; и Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, играющее ведущую роль в вопросах по правам человека и концентрации усилий на вопросах соблюдения прав человека на международном и национальном уровнях, координирующее проведение мероприятий в сфере прав человека в системе Организации Объединенных Наций и реагирующее на серьезные нарушения этих прав.
С УВКБ ООН взаимодействуют также организации, не входящие в систему ООН: Международная организация по миграции, Международный комитет Красного Креста, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Международная организация по миграции (МОМ) — межправительственная организация, которая помогает перемещению беженцев, перемещенных и других лиц, нуждающихся в оказании услуг во внутренней или международной миграции. Международный комитет Красного Креста (МККК) — независимое агентство, которое оказывает помощь жертвам войн и внутренних конфликтов с насилием и пытается гарантировать реализацию правил гуманного обращения, ограничивая вооруженное насилие. Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКККП) через свои национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца предоставляет гуманитарную помощь людям, пострадавшим в чрезвычайных обстоятельствах, и способствует реализации международного законодательства по гуманитарным вопросам.
8.УВКБ ООН в Республике Беларусь
В Республике Беларусь Представительство УВКБ ООН начало функционировать в сентябре 1995 г. К настоящему времени география его деятельности охватывает все шесть областей Беларуси. Представительство постоянно предпринимает действия, направленные на укрепление организационного потенциала тех органов власти, которые призваны на практике, в соответствии с международно признанными нормами и стандартами, реализовать Закон о беженцах Республики Беларусь.
В 1999 г. сотрудники Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь оказывали помощь органам власти и, в частности, региональным службам миграции и миграционной службе г. Минска с целью более широкого внедрения процедуры определения статуса беженца на территории Республики.
По информации Комитета по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь, на конец февраля 2000 г. статус беженца в Республике Беларусь получили 319 человек [50] — в основном беженцы из Афганистана, а также из Грузии, Эфиопии, Таджикистана, Азербайджана, Индии, Либерии. К этому времени территориальными миграционными службами республики зарегистрировано более 600 ходатайств от лиц, ищущих убежища, о предоставлении статуса беженца. Статус заявителей должен быть определен Комитетом по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь. "Хотя число признанных беженцев все еще остается незначительным, власти добились значительного прогресса с момента начала практической реализации процедуры определения статуса беженца в июне 1998 г., когда начался процесс рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца" [50]. УВКБ ООН, в соответствии со своим мандатом, стремится обеспечить всем лицам, ищущим убежища, доступ к беспристрастной и эффективной процедуре определения статуса беженца [51—53] во всех областных центрах республики.
Представительство УВКБ ООН помогает двум категориям беженцев: официально признанным белорусскими властями и получившим статус беженцев и тем, кто зарегистрирован УВКБ ООН как лица, ищущие убежища. С момента своего открытия в 1995 г. Представительством УВКБ ООН в Беларуси зарегистрировано свыше 2900 лиц, ищущих убежища, из которых большинство — беженцы из Афганистана, Грузии, Эфиопии, Ирака, Ирана, Таджикистана, Шри-Ланки, Сомали, Пакистана. По информации из государственных источников, на территории Беларуси проживает около 13 000 потенциальных беженцев из стран СНГ.
Представительство УВКБ ООН осуществляет в Беларуси три проекта: ежегодная программа "Забота о беженцах и ищущих убежища", а также две специальные программы — Программа сотрудничества с государственными структурами ("Government Capacity Building") и Программа по предоставлению технической и финансовой поддержки неправительственным организациям. Главной целью программ УВКБ ООН является содействие повышению заинтересованности государственных и негосударственных организаций в решении проблем беженцев, а именно: помощь государственным учреждениям Беларуси в доведении национальных норм и методов работы с беженцами до международных стандартов; помощь государству в управлении процессом адаптации беженцев в белорусском обществе; содействие предоставлению помощи и социальных услуг наиболее социально незащищенным группам ищущих убежища: женщинам, детям и престарелым.
Ключевую роль в обеспечении защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев, которые находятся на территории Беларуси, играет созданная Служба оказания юридической помощи беженцам [54]. Основными задачами и функциями Службы оказания юридической помощи беженцам являются:
- информирование лиц, ищущих убежища, о том, как получить доступ к процедуре определения статуса беженца, осуществляемой правительством;
- оказание помощи лицам, ищущим убежища, в подаче апелляции на отрицательное решение, вынесенное миграционной службой;
- оказание помощи лицам, ищущим убежища, и беженцам при аресте, задержании или преследовании либо запугивании со стороны властей;
- регистрация беженцев и лиц, ищущих убежища, с целью сбора статистических данных;
- оказание помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, в поиске решения тех правовых и социальных проблем, с которыми они сталкиваются.
В связи со всевозрастающим, после начала полномасштабного проведения в жизнь Закона Республики Беларусь о беженцах в июне 1998 г., объемом работы Служба оказания юридической помощи беженцам открыла свое отделение в Витебске и увеличила число сотрудников в своем отделении в Минске. В настоящее время в штате службы 3 адвоката, 3 переводчика и 2 сотрудника по правовым и административным вопросам. Особое внимание Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь обращает на положение таких наиболее уязвимых категорий людей, как женщины [55—57], дети [61] и престарелые. С целью облегчения женщинам-беженкам проведения собеседований, интервью и т. п. Представительство направляет свои усилия на то, чтобы для работы в качестве юриста, переводчика, сотрудников Службы привлекались женщины.
Основными целями деятельности Представительства УВКБ ООН в Беларуси на 2000 г. являются [58]:
- совершенствование работы национальной системы предоставления убежища с тем, чтобы она соответствовала международным стандартам;
- распространение этой системы на все области Беларуси;
- стимулирование присоединения Беларуси к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г.;
- оказание помощи правительству республики в решении вопросов интеграции беженцев в белорусское общество;
- оказание помощи становлению и развитию действенного и скоординированного сектора НПО, которые в сотрудничестве с правительственными учреждениями смогут эффективно реализовать программы оказания помощи беженцам;
- предоставление юридической помощи и социальных услуг наиболее уязвимым группам лиц, ищущих убежища: женщинам [55—57], детям [61] и престарелым;
- усиление информационной деятельности с целью улучшения понимания и повышения уважения прав беженцев и лиц, ищущих убежища, со стороны населения Беларуси.
В русле этих задач определены конкретные направления деятельности Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь на 2000 г., утверждены финансовые документы, определяющие цели проводимых операций и требования по проектам в целом. Общий бюджет на осуществление программ 2000 г. составляет более 500 000 долларов США. В начале 2000 г. Представительство УВКБ ООН подписало соглашения со своими основными партнерами — Обществом Красного Креста Беларуси, Движением медицинских работников Беларуси, Государственным комитетом пограничных войск, Центром детей и подростков "Эврика", ПРООН (Программой развития ООН в Беларуси), Белорусским государственным университетом, Центром социальных инноваций.
Республика Беларусь еще не присоединилась к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающимся статуса беженцев. (По данным [59] на 31 декабря 1997 г. Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г. подписали более 130 стран.)
Особое внимание в деятельности УВКБ ООН в 2000 г. будет обращаться на пропаганду и стимулирование присоединения Беларуси к этим международным документам. Кроме того, УВКБ ООН будет наращивать усилия по укреплению организационного и оперативного потенциала правительственных учреждений Беларуси. Укрепляя их потенциал, УВКБ ООН стремится добиться более высокого уровня координации усилий и сотрудничества между учреждениями, которые занимаются решением проблем беженцев, и распространения процедуры определения статуса беженца на все области республики. УВКБ ООН продолжает предпринимать усилия по укреплению правового и социального положения неправительственных организаций в республике, усилия по налаживанию устойчивых и результативных отношений партнерства между правительственными учреждениями и НПО в области защиты беженцев и оказания им помощи.
9.Неправительственные организации — партнеры Представительства УВКБ ООН в Беларуси
Устав предписывает Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев предоставлять беженцам защиту путем, кроме других видов деятельности, установления контактов с "частными организациями" (известными теперь в качестве неправительственных организаций либо общественных объединений), занимающимися вопросами, относящимися к беженцам, и вопросами оказания помощи в координации усилий частных организаций, содействующих улучшению благосостояния беженцев (гл. 2, номер 8, разделы H и I).
По международным конвенциям неправительственные организации не могут уполномочиваться конкретными мандатами на оказание защиты беженцам. Однако посредством своей деятельности и своего участия многие НПО осуществляют мероприятия в рамках своих уставных задач, которые обязывают их предоставлять защиту беженцам. Реализуя эти мероприятия, они оказывают срочные и ценные услуги, которые могут существенно сказаться на эффективности защиты беженцев. Путем тщательного планирования своего участия в оказании внимания потребностям беженцев в защите, НПО могут практически помочь в удовлетворении самых насущных потребностей беженцев в защите.
Партнерами Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь, действующими в сфере оказания помощи беженцам, являются Белорусская республиканская общественная организация "Объединенный путь", Республиканское общественное объединение "Центр "Золотой полис", общественное объединение "Белорусское движение медицинских работников", общественное объединение "Центр социальных инноваций", Белорусское общество Красного Креста, общественное объединение "Белорусская ассоциация молодых христианских женщин" [60]. УВКБ ООН стремится расширять свои контакты с белорусскими НПО, реализует ряд программ, направленных на развитие отношений между НПО и международным сообществом, а также на сотрудничество НПО с государственными учреждениями посредством осуществления программ в сфере предоставления социальных услуг беженцам, общественного питания, интеграции, образования и т.п.
По соглашению с УВКБ ООН "Центр "Золотой полис" принял под свой патронаж группу детей лиц афганской национальности из семей, ищущих убежища в Беларуси. Для них был организован праздник в Международный день защиты детей, проведена дискотека, в которой приняли участие 200 детей, из которых 120 — из семей афганцев, а также более 100 членов их семей из афганской общины. Организован выезд на оздоровление в летний лагерь 20 афганских детей. Три недели афганские ребята отдыхали и общались со своими белорусскими сверстниками. Создан компьютерный класс для профессионального и общеобразовательного тренинга. Группы детей в возрасте от 6 до 15 лет общей численностью 40 человек, из которых 35 — афганские дети, получили базовые навыки работы на компьютере.
Из прошедших обучение были выделены ребята, интересующиеся компьютерами и желающие быть тренерами в последующих группах. Для этих детей проводился углубленный курс, включающий умение рисовать, верстать, пользоваться графическими редакторами и т. п. Группы детей начинают осваивать технику быстрого набора текста программы CorelDRAW, Windows и другие. Организовано празднование Нового года. Возле новогодней елки собрались около 300 детей, из которых примерно половина были из семей афганских беженцев. Проведен большой новогодний — по мусульманскому календарю — праздник для афганских детей и членов их семей. Планируется на базе компьютерного класса создать Компьютерный центр социальной реабилитации и образовательного сервиса и детский интернациональный клуб с возможностью работы в Интернете, создать оригинал-макет афганской азбуки, в подготовке которого будут задействованы учащиеся компьютерного класса, организовать и провести серию культурно-развлекательных мероприятий. Помощь детям из семей беженцев — одно из основных и конкретно результативных направлений деятельности "Центра "Золотой полис".
Помощь беженцам и переселенцам — одна из основных задач общественного объединения "Белорусское движение медицинских работников" (БДМР). В соответствии с соглашением с УВКБ ООН Движение осуществляет проект по социальной и правовой помощи, а также проект противотуберкулезной помощи беженцам и лицам, ищущим убежища в Республике Беларусь. В рамках первого проекта открыта Служба по консультированию беженцев с отделениями в Минске и Витебске. Планируется открытие таких служб в других областных городах Беларуси. Основными направлениями деятельности Службы являются консультирование беженцев и лиц, ищущих убежища, по всем правовым вопросам; помощь лицам, ищущим убежища, при обращении в органы по миграции; содействие лицам, ищущим убежища, в обжаловании неправомерных решений миграционных органов республики; поддержка лиц, ищущих убежища, в судах; разрешение проблем, возникающих с милицией, у беженцев и лиц, ищущих убежища; помощь беженцам при заполнении анкет паспортно-визовой службы; интеграция беженцев.
Только за первое полугодие 1999 г. более 400 беженцев и лиц, ищущих убежища, обратились в Службу с различными проблемами и получили необходимую помощь. Исполнителем проекта противотуберкулезной помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, является один из туберкулезных диспансеров г. Минска, имеющий современную материально-техническую и кадровую базу. В рамках проекта осуществлен комплекс организационно-методических и медицинских мероприятий; оказывается консультативная помощь; осуществляется постоянное взаимодействие с государственными и общественными структурами, ведущими работу с беженцами и лицами, ищущими убежища; проводится санитарно-профилактическая работа с представителями национальных диаспор. Значительному числу лиц (около 300 человек) проведено профилактическое флюорографическое обследование с целью выявления туберкулеза на ранних стадиях.
Различные программы помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, в соответствии с соглашением с УВКБ ООН, выполняет Белорусский Красный Крест. Основными направлениями его практической деятельности являются финансовая поддержка наиболее уязвимых категорий беженцев — стариков, инвалидов и тяжелобольных, одиноких женщин, женщин с детьми без мужей, многодетных семей, стариков и детей без сопровождения. На базе филологического факультета Белорусского государственного университета осуществляется образовательная программа "Обучение женщин и подростков из Афганистана русскому языку". В рамках выполняемой медицинской программы в 1999 г., кроме помощи беженцам в вопросах лечения, реализована программа стоматологической помощи более чем 100 беженцам по зубопротезированию; на базе санатория-профилактория "Свiтанак" проведено профилактическое лечение больных афганцев, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, там же организован отдых детей при проходящих лечение родителях. Реализуется программа "Гуманитарная помощь беженцам" — помощь Красного Креста как посредника между беженцами и государственными учреждениями.
Общественное объединение "Белорусская ассоциация молодых христианских женщин" осуществляет проект "Социально-культурная адаптация мусульманских женщин, ищущих убежища в Беларуси", который направлен на выявление приоритетных проблем и подготовку мусульманских женщин к жизни в белорусском обществе, на помощь в их интеграции.
В силу своего независимого статуса НПО зачастую оказываются первыми на месте событий и осуществляют помощь в случае осложнений. Они также могут использовать свое присутствие и прямое участие в судьбах отдельных лиц, чтобы помочь беженцам в случае возникновения потребности в защите путем доведения этих проблем до сведения государственных или международных организаций или других НПО; оповещения общественности и СМИ об указанных потребностях; агитации в пользу международных стандартов среди лиц государственных и местных органов власти и общественности; предоставления беженцам консультаций по правовым и социальным вопросам, программ по обучению и профессиональной подготовке; контроля за соблюдением прав человека как в стране исхода, так и в стране, предоставившей убежище.
НПО могут оказывать эти ценные услуги независимо от того, каким видом помощи они обычно занимаются. Все работники спасательных служб, независимо от их специализации-относится ли она к медицине, образованию, профессиональной подготовке, религии или закону, могут помочь защитить беженцев, если они внимательно отслеживают проблемы защиты и сообщают о нарушениях, если таковые имеют место.
Неправительственные организации значительно различаются по своему численному составу, широте охвата программ, количеству источников финансирования и своему стилю работы. Некоторые являются интернациональными, другие национальными, но проводящими международные мероприятия; третьи являются исключительно национальными или местными. Большая часть НПО, работающих с перемещенными лицами, оказывают различную помощь и содействуют разрешению острых проблем беженцев и лиц, ищущих убежища. Это ставит их в положение, когда они могут отслеживать и сообщать случаи возможного нарушения прав этих лиц.
Персонал НПО может эффективнее защитить беженцев путем привлечения их к участию во всех мероприятиях и всех аспектах планирования и оказания помощи. Беженцы знают и понимают потребности своей общины намного лучше, чем кто-либо иной. Они всегда должны участвовать в выявлении потребностей своего сообщества, в планировании и создании программ, удовлетворяющих их нужды. Таким образом укрепляется взаимодоверие. При этом персонал НПО получает, насколько это возможно, наиболее широкий доступ ко всем кругам беженцев, а беженцы сохраняют чувство самоуважения и уверенности. К этим мероприятиям должны привлекаться все беженцы-мужчины, женщины и дети.
В заключение: защита беженцев является общей ответственностью. Только работая совместно, дополняя сильные стороны друг друга, НПО, отдельные государства и международные организации могут предоставить эффективную защиту, в которой нуждаются и которой заслуживают беженцы.
Благодарность
Автор выражает искреннюю признательность и глубокую благодарность за постоянное внимание и поддержку господину Богдану Нагайло, главе Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.
Автор благодарен за всестороннюю помощь сотрудникам Представительства — госпоже Масако Киношита, госпоже Елене Ремишевской, госпоже Татьяне Селивановой, господину Виталию Масловскому, господину Дмитрию Хведчене и господину Игорю Допкюнасу.
Литература