Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 3
международное право — права человека
ЕВРОПЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И УНИВЕРСАЛЬНЫЕ КОНВЕНЦИОННЫЕ ОРГАНЫ
Жирмонт Алла Михайловна — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
В формировании норм, касающихся прав человека, большая роль принадлежит ООН и ее специализированным учреждениям. Именно в рамках этой организации государствами были разработаны и приняты все важнейшие международные соглашения в области прав человека. Функции и полномочия ООН в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Кроме разработки и принятия международных соглашений проводятся исследования в области прав человека, оказывается консультативная и техническая помощь отдельным странам. В ряде случаев осуществляются и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых в соответствии с Уставом ООН и международными соглашениями.
Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод человека на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда универсальных международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.
Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека появилась сравнительно недавно. До ее создания действовала система представления государствами — членами ООН Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Специальным комитетом докладов об экономических, социальных и культурных правах, а также гражданских и политических правах и свободе информации. Однако после вступления Пактов о правах человека в силу эта система была заменена новой процедурой, предусмотренной в этих международных договорах, одной из главных функций которой является рассмотрение докладов государства.
Комитет по правам человека был одним из первых контрольных органов, созданных на основании универсальных международных конвенций в области прав человека. В настоящее время функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще шесть органов: Комитет по расовой дискриминации (1970), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985), Комитет против пыток (1988), Комитет по правам ребенка (1990), а также Рабочая группа трех, созданная в соответствии с Конвенцией 1973 г. о пресечении преступления апартеида и наказании за него.
Все эти органы были созданы на основании соответствующих международных конвенций. Единственным исключением является Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять доклады о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономическому и Социальному совету ООН1. Однако в этом международном договоре не было предусмотрено создание специального органа для обсуждения докладов государств. В 1976 г. ЭКОСОС учредил специальную Рабочую группу для рассмотрения таких докладов. В 1985 г. без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который и рассматривает теперь доклады государств-участников. Сейчас выдвигаются предложения, чтобы Комитет обсуждал жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также сообщения отдельных лиц2.
В 1976 г. в соответствии со статьей 28 Пакта о гражданских и политических правах был создан Комитет по правам человека. Комитет состоит из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека, причем принимается во внимание полезность участия нескольких лиц, обладающих юридическим опытом (пп. 1, 2 ст. 28).
Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (п. 1 ст. 40). При рассмотрении докладов государств их представители могут присутствовать на заседаниях Комитета, отвечать на поставленные вопросы, делать заявления по докладам и представлять дополнительную информацию.
Комитет по правам человека, как и другие конвенционные органы, может рассматривать жалобы государств друг на друга о невыполнении взятых ими на себя обязательств (ст. 41). 30 сентября 1992 г. Республика Беларусь сделала заявление о признании компетенции Комитета по правам человека в соответствии со статьей 41 Пакта получать и рассматривать жалобы государств-участников о невыполнении другими государствами-участниками обязательств по Пакту3. Однако такие жалобы не получили какого-либо распространения в практике международных отношений4.
Комитет по правам человека может принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Пакта о гражданских и политических правах и Факультативного протокола к Пакту, которые утверждают, что являются жертвами нарушения данным государством прав, изложенных в Пакте5. Индивидуальная жалоба не должна быть анонимной, до ее подачи должны быть исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты и этот вопрос не должен обсуждаться в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Если Комитет признает жалобу приемлемой, она рассматривается по существу. Об этом сообщается соответствующему государству, которое в течение шести месяцев может представить Комитету письменные объяснения по данному вопросу. Все сообщения рассматриваются Комитетом на закрытых заседаниях. Комитет сообщает свои соображения соответствующему государству и лицу, подавшему жалобу (п. 4 ст. 5). Они не являются юридически обязательными, а рассматриваются в качестве рекомендаций Комитета государству.
За время своей деятельности Комитет по правам человека рассмотрел сотни сообщений и вынес по ним соответствующие рекомендации, большинство из которых были приняты государствами к исполнению. По состоянию на 31 мая 1999 г. 97 государств являются участниками Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах. Республика Беларусь присоединилась к Факультативному протоколу 30 сентября 1992 г.6
Наряду с Комитетом по правам человека индивидуальные жалобы рассматриваются и другими конвенционными органами, такими, как, например, Комитет по расовой дискриминации, Комитет против пыток и др. Функции этих контрольных органов во многом аналогичны полномочиям Комитета по правам человека.
Практический интерес, на наш взгляд, представляет также работа Комитета против пыток, созданного в 1988 г. на основе Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. Эта Конвенция была подписана БССР 19 декабря 1985 г. и ратифицирована 13 марта 1987 г.7
Комитет против пыток состоит из десяти экспертов, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека и выступающих в личном качестве (ст. 17). Члены Комитета избираются государствами-участниками тайным голосованием сроком на четыре года.
Государства-участники представляют Комитету против пыток доклады о принятых ими мерах по осуществлению своих обязательств. Комитет может сделать общие замечания по докладу и направить их государству, а также включить их в свой годовой доклад Генеральной Ассамблее ООН и государствам-участникам.
На основании статьи 20 Конвенции Комитет против пыток может по собственной инициативе провести расследование, если он получает достоверную и, по его мнению, обоснованную информацию о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника. С этой целью Комитет поручает своим членам провести конфиденциальное расследование и представить ему соответствующий доклад. Такое расследование может включать посещение территории государства — участника Конвенции, однако только с его согласия. После рассмотрения результатов расследования Комитет направляет соответствующему государству-участнику свои предложения и замечания. Комитет против пыток рассматривает эти вопросы на своих закрытых заседаниях. О них лишь кратко говорится в ежегодных докладах Комитета, и страны, о которых идет речь, не называются. Республика Беларусь сделала оговорку по статье 20 Конвенции в том, что она не признает компетенцию Комитета против пыток, определенную данной статьей8. Однако в настоящее время рассматривается вопрос о снятии Республикой Беларусь этой оговорки.
Комитет против пыток может также рассматривать сообщения государств — участников Конвенции о невыполнении другими государствами-участниками своих обязательств (ст. 21) и индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Конвенции (ст. 22).
В работе универсальных контрольных механизмов, учрежденных на основе международных конвенций по правам человека, за время их функционирования выявились значительные недостатки, которые и являются причиной их недостаточной эффективности.
Во-первых, как уже упоминалось выше, одной из основных функций конвенционных органов по правам человека является рассмотрение докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь тех прав, которые предусмотрены в международных соглашениях. На основании докладов и информации, полученной от государств-участников, выносились предложения и рекомендации Генеральной Ассамблее ООН. Использовать информацию из других источников контрольные органы не могли, так как это могло быть расценено как вмешательство во внутренние дела государства. Однако государства нередко предоставляли необъективную информацию либо нарушали сроки представления доклада о выполнении взятых ими по международным соглашениям в области прав человека обязательств.
В связи с этим, исходя из опыта работы в первые годы после создания конвенционных органов, позднее был проведен ряд мер по повышению эффективности их деятельности. Так, например, в отношении государств, не представивших доклад в установленные сроки, многие конвенционные органы приняли решение о рассмотрении ситуации в данных странах на основе последнего представленного доклада, был также расширен круг источников информации о нарушениях государствами своих обязательств по правам человека. Так, Комитет против пыток в Правилах процедуры предусмотрел, что он "может предложить специализированным учреждениям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС представить ему в надлежащем порядке информацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета" (правило 62)9.
Во-вторых, многие страны мира не ратифицировали международные соглашения по правам человека. Почти 50 государств — членов ООН не присоединились к Пактам о правах человека. Поэтому они не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы. Так, по состоянию на 31 мая 1999 г. участниками Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. является 141 государство, а Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. — 144 государства. Республика Беларусь ратифицировала оба Пакта по правам человека 12 ноября 1973 г.10
В то же время количество конвенционных органов и масштаб их деятельности постоянно растут, расширяется объем и число рассматриваемых докладов. Многие конвенционные органы дублируют друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе конвенционных органов и различных органов ООН. Все это приводит к неоправданному расходованию людских ресурсов и финансовых средств. Нередко рекомендации, замечания, принимаемые как конвенционными органами, так и органами ООН, государствами не выполняются и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения по правам человека и факультативные протоколы. В связи с этим вносятся предложения об объединении или слиянии ряда конвенционных органов, о внесении поправок в существующие международные договоры и т. п. Однако предлагаемые меры могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности конвенционных органов. Необходима кардинальная реорганизация для повышения эффективности их деятельности11.
В-третьих, представляется, что одной из основных причин недостаточной эффективности конвенционных органов является то, что универсальные международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие рекомендации".
Так, например, Комитет по правам человека в своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта о гражданских и политических правах, дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживается от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. За последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой доклад Генеральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в процессе завершения обсуждения их докладов. Наряду с Комитетом по правам человека конкретные замечания по докладам стали высказывать и другие конвенционные органы.
Таким образом, несмотря на все предпринимаемые меры по усилению контроля за выполнением государствами-участниками своих обязательств, контрольные органы все же не наделены международными соглашениями по правам человека достаточными полномочиями. Трудности в работе таких органов возникают также и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы неточно и не имеют конкретных правовых границ.
Наряду с универсальным юридическим закреплением прав человека (а сейчас насчитывается более 60 универсальных Конвенций) получили свое развитие и региональные инструменты защиты прав человека в Европе, Америке и Африке.
В рамках старейшей региональной организации — Совете Европы 4 ноября 1950 г. в Риме была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Европейская конвенция содержит лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется. Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав. Ценность Европейской конвенции состоит также в создании реального механизма имплементации зафиксированных в ней прав и свобод человека.
На основании Конвенции были образованы Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека. 3 сентября 1958 г. восемь государств признали обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека, что позволило провести выборы первых членов Суда, которые прошли 21 января 1959 г. За эти 40 лет существования Европейского суда произошли значительные изменения. В 1959 г. были избраны 15 судей, в 1981 г. — уже 21 судья, а с 1997 г. право назначать судей получили 40 государств. За весь период деятельности Суда ни одноо дело не было рассмотрено в 1959, 1963, 1964, 1966 и 1977 гг. В другие годы, вплоть до 1976 г., Суд никогда не выносил более трех решений в год. В 1982 г. Суд впервые слушал более 10 дел. Общее количество решений, принятых Судом в 1998 г., было равно 10612.
В условиях постоянного роста числа жалоб, а также перспективы увеличения числа членов Совета Европы была проведена радикальная реформа системы защиты прав человека. После вступления в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции 1 ноября 1998 г. был создан новый Европейский суд по правам человека, а Европейская комиссия по правам человека прекратила свое существование13.
Европейская конвенция не предусматривает такого метода контроля, как доклады государств о выполнении принятых обязательств. Европейский суд наделен полномочиями по рассмотрению межгосударственных жалоб (сообщений), а также в случае специального заявления на основе статьи 34 Конвенции (ранее ст. 25) — индивидуальных сообщений (петиций). Признание права подачи индивидуальных петиций в Европейский суд по правам человека в соответствии со статьей 34 касается непосредственно возможности рассмотрения возможного нарушения прав человека и, следовательно, имеет большое значение для эффективности системы Конвенции в целом. Закрепленная Конвенцией обязательная юрисдикция Европейского суда является одним из основных преимуществ Европейской конвенции перед другими документами, действующими в данной области. Европейская конвенция вверяет Европейскому суду по правам человека полномочия по надзору как за практическими мерами, принимаемыми государственными органами стран-участниц, так и за национальным законодательством на предмет их соответствия европейским стандартам.
Европейский суд по правам человека состоит из судей, количество которых равно числу государств — участников Европейской конвенции (в настоящее время 41 судья). Они должны удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности либо быть юристами с признанным авторитетом. Таким образом, судьи Европейского суда, являясь беспристрастными и независимыми, могут вынести решение по делу, свободное от каких-либо политических соображений, тогда как такая объективность не всегда присуща членам конвенционных органов, которые зачастую избираются из числа дипломатов и государственных деятелей.
Рудольф Бернхардт, бывший председатель Европейского суда по правам человека, так говорит об организации нового Суда: "Я ожидаю, что постоянное присутствие судей в Страсбурге, которое дает возможность осуществлять регулярный обмен мнениями, функционирование более или менее стабильных палат, которые не нужно будет сформировывать заново при рассмотрении каждого нового дела, а также иные факторы сделают сотрудничество более легким, чем это было в последние годы"14.
Для рассмотрения дел Европейский суд по правам человека учреждает комитеты, состоящие из трех судей, Палаты из семи судей и Большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости индивидуальных жалоб быстро и эффективно решаются комитетами из трех судей. При большом потоке жалоб, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, это является большим преимуществом в сравнении с процедурой рассмотрения жалобы в Европейской комиссии по правам человека, которая действовала до вступления в силу Протокола № 11. Нет также дублирования процесса двумя самостоятельными и дополняющими друг друга контрольными органами, как это было ранее15.
Европейский суд по правам человека может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты, и рассматривает дело в течение шести месяцев с даты принятия окончательного решения национальными органами. Индивидуальные жалобы не должны быть анонимными и по существу аналогичными тем, которые уже были рассмотрены Судом или уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов. Суд объявляет жалобу неприемлемой также в том случае, если сочтет ее несовместимой с положениями Европейской конвенции или Протоколов к ней либо явно недостаточно обоснованной или неправомерной16. Суд может объявить жалобу неприемлемой на любой стадии разбирательства. Решение о приемлемости или неприемлемости жалобы должно быть мотивированным.
Все дела, переданные в Европейский суд по правам человека, рассматриваются по существу палатами в составе семнадцати судей. В том случае, если дела поднимают серьезные вопросы, касающиеся толкования Конвенции или Протоколов к ней, либо если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным Судом постановлением, они рассматриваются Большой палатой. К функциям Комитета министров, которые непосредственно связаны с выполнением Европейской конвенции о защите прав человека, можно отнести лишь надзор за исполнением постановлений Европейского суда, а также принятие бюджета Совета Европы, включая расходы, необходимые для работы органов Конвенции.
Европейский суд по правам человека — судебный орган, в котором состязательный процесс включает устное и письменное судопроизводство, в нем выступают истец, ответчик, свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления истины. Различные конвенционные комитеты рассматривают и изучают только письменную информацию.
По нашему мнению, одной из основных причин высокой эффективности деятельности Европейского суда по правам человека является то, что постановления палат по делу являются окончательными и обязательными для исполнения. Обязательность принимаемых решений — качество, столь необходимое любому контрольному механизму в области прав человека и столь же недоступное на сегодняшний день ни одному из существующих механизмов, — придает европейской процедуре необходимые черты реального Международного судебного учреждения. Практика Европейского суда по правам человека оказывает огромное влияние на национальное право стран — участниц Европейской конвенции17.
В рамках Совета Европы с целью дополнить контрольный механизм, созданный на основе Европейской конвенции 1950 г., внесудебным механизмом превентивного характера 26 ноября 1987 г. была принята Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. На основе Конвенции был учрежден Комитет против пыток. В настоящее время 40 государств — членов Совета Европы являются участниками Конвенции и, следовательно, признают юрисдикцию Комитета18.
Задачей Комитета против пыток является изучение, посредством посещений, обращения с лицами, лишенными свободы, с целью усиления, если это необходимо, защиты от пыток и от бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 1 гл. 1).
Число членов Комитета равно числу сторон Конвенции. Члены Комитета избираются из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами, известных своей компетентностью в области прав человека или имеющих профессиональный опыт в данной области (п. 1 ст. 4 гл. 2). Очевидно, что это не только юристы, но также и лица, имеющие опыт в вопросах управления тюрьмами и в различных областях медицины, имеющих отношение к содержанию лишенных свободы лиц. Это способствует большей эффективности диалога между Комитетом и государством и облегчает путь конкретным предложениям Комитета.
Члены Комитета выступают в личном качестве, они независимы и беспристрастны и способны эффективно выполнять свои функции. К экспертам предъявляются такие же требования о независимости, беспристрастности и способности исполнять обязанности, как и к членам Комитета. Они подчиняются указаниям Комитета, который несет ответственность за их действия. Комитет, его члены и эксперты пользуются привилегиями и иммунитетами, предусмотренными в Приложении к Конвенции (ст. 16), для обеспечения независимого исполнения их обязанностей.
Члены Комитета избираются абсолютным большинством голосов членов Комитета министров Совета Европы сроком на четыре года. Они могут быть переизбраны только один раз (п. 3 ст. 5 гл. 2).
Государство — участник Конвенции 1987 г. должно разрешить посещение любого места в пределах своей юрисдикции, где содержатся лица, лишенные свободы государственной властью (ст. 2 гл. 1). Объектами посещений могут быть как государственные, так и частные учреждения. Основным критерием является лишение свободы как результат действий государственной власти. По общему правилу, посещения совершаются не менее чем двумя членами Комитета. Комитет, если он считает это необходимым, может воспользоваться помощью экспертов и переводчиков.
Наряду с периодическими посещениями Комитет вправе организовать такие посещения, какие сочтет необходимыми исходя из конкретных обстоятельств19. В отношении таких посещений ad hoc на усмотрение Комитета предоставляется как решение вопроса о необходимости посещения, так и основания принятия такого решения. Таким образом, поскольку Комитет не связан с расследованием по индивидуальным жалобам (которое предусмотрено, например, Европейской конвенцией по защите прав и основных свобод человека), он свободен в оценке информации, поступающей от отдельных лиц или групп, и в решении вопроса о принятии мер на основании такой информации.
Комитет уведомляет правительство заинтересованной Стороны о своем намерении совершить посещение. После такого уведомления он вправе в любое время совершить посещение любого места. Государство должно обеспечить Комитету для выполнения его задач доступ на свою территорию и право передвижения без ограничений; полную информацию о местах содержания лишенных свободы лиц; неограниченный доступ в любое место, где находятся эти лица; а также другую информациею, которой располагает государство и которая необходима Комитету для выполнения его задач. В поисках такой информации Комитет соблюдает применимые нормы национального права и профессиональной этики (ст. 8 гл. 3).
Комитет вправе беседовать с лицами, лишенными свободы, наедине, свободно вступать в контакт с любым лицом, которое, как он полагает, может предоставить ему соответствующую информацию.
При исключительных обстоятельствах компетентные органы заинтересованной Стороны могут обратиться к Комитету с представлением, содержащим возражения против конкретного времени или конкретного места, предложенного Комитетом для посещения. Такие представления могут быть сделаны только по соображениям национальной обороны, общественной безопасности, в случае серьезных беспорядков в местах содержания лиц, лишенных свободы, медицинского состояния лица или в связи с проведением неотложного допроса, касающегося совершения тяжкого преступления (п. 1 ст. 9 гл. 3).
После каждого посещения Комитет составляет доклад о фактах, установленных во время посещения, с учетом всех замечаний, которые могли быть представлены ему заинтересованным государством. Он направляет последний доклад, включающий в себя любые необходимые с точки зрения Комитета рекомендации. Если государство не вступает в сотрудничество или отказывается исправить ситуацию в свете рекомендаций Комитета, Комитет может, после предоставления государству возможности изложить свою позицию, принять решение большинством в две трети членов, сделать публичное заявление по данному вопросу (ст. 10 гл. 3).
С учетом специфических особенностей функций Комитета, предусмотренных данной Конвенцией, Комитет собирается при закрытых дверях. Это положение дополняется принципом, содержащимся в статье 11 Конвенции, о том, что данные, собранные Комитетом в связи с посещением, содержание его доклада и консультаций с заинтересованным государством являются конфиденциальной информацией.
При условии соблюдения правил о конфиденциальности Комитет ежегодно представляет общий отчет о своей деятельности Комитету министров. Отчет, который представляется Ассамблее и предается гласности, содержит информацию об организации и внутренней работе Комитета и о собственно его деятельности с указанием посещенных государств. На 6 марта 2000 г. Комитет осуществил 69 периодических посещений и 30 специальных. На 2000 г. Комитетом запланировано посетить 10 государств, в том числе Россию, Украину, Литву, Словацкую Республику.
Конвенция 1987 г. применяется не только в мирное время, но и во время войны или при чрезвычайном положении иного характера. Комитет не посещает те места, которые эффективно контролируются на регулярной основе представителями или делегациями держав-покровительниц или Международного комитета Красного Креста на основании Женевской конвенции от 12 августа 1949 г. и Дополнительных Протоколов к ней от 8 июня 1977 г. (ст. 17 гл. 4). Однако Комитет может совершать посещение определенных мест (в частности, в случае немеждународного вооруженного конфликта), которые МККК не посещал "эффективно" или "на регулярной основе".
Конвенция 1987 г. предполагает соотношение ее с Европейской конвенцией по защите прав человека 1950 г. (п. 2 ст. 17). В Комментарии к Конвенции предусматривается, что кардинальное значение права на обращение с индивидуальной жалобой, установленное статьей 25 Европейской конвенции по правам человека, не снижается. Не допускается отказ на основании пункта 1 (b) статьи 27 Европейской конвенции по правам человека лицу, чье дело рассматривалось Комитетом, если оно впоследствии обратится в Европейский суд по правам человека с жалобой о том, что явилось жертвой нарушения этой Конвенции. Комитет против пыток не занимается проблемами, возникающими из рассматриваемых Европейским судом дел, а также толкованием положений Европейской конвенции по правам человека20.
Итак, Конвенция 1987 г. предусматривает внесудебный механизм превентивного характера, способствующий сотрудничеству государств в области защиты прав человека. Все государства — члены Совета Европы являются участниками Конвенции. В дальнейшем, после вступления в силу Дополнительного протокола № 1, ее участниками смогут стать и государства, не являющиеся членами Совета Европы21. Очень существенным является также то, что нет дублирования работы Комитета против пыток и Европейского суда по правам человека.
Таким образом, Комитеты, учрежденные универсальными международными или региональными конвенциями по правам человека, не являются судебными органами. Они не выносят приговоров и не осуждают. Процедура предоставления и изучения докладов имеет целью установить конструктивный диалог с отчитывающимся государством. Комитет стремится произвести оценку de jure и de facto положения в государстве, представившем доклад, и помочь этому государству в выполнении обязательств, возлагаемых на него после ратификации или присоединения к Конвенции. Однако в работе Комитетов очевидны недостатки, влияющие на эффективность их деятельности:
1) большое число не представленных вовремя докладов, в том числе и в связи с низкой способностью Секретариата обрабатывать доклады;
2) государствам иногда приходится представлять до пяти докладов в год по вопросам, тесно связанным между собой;
3) отсутствие процедуры осуществляемых на регулярной основе последующих мероприятий;
4) шесть рабочих языков, усложняющих работу ООН;
5) эксперты не получают вознаграждение за оказываемые ими услуги, в то время как эксперты, работающие в Совете Европы, получают зарплату в соответствии с классом D1/D222.
В связи с этим представляется очевидным, что только судебный орган, обладающий полномочиями рассматривать индивидуальные жалобы и жалобы государств, принимающий обязательное и окончательное решение по делу, может являться реальным механизмом защиты прав человека.
Богатый опыт рассмотрения обращений и обширная практика Европейского суда по правам человека не оставляют сомнений в эффективности европейского механизма защиты прав человека в отличие от иных, предусмотренных международными договорами и пактами как универсального, так и регионального характера.
Итак, большое обилие документов по правам человека отражает признание прав и свобод человека как универсальных. Очевидно, что все разногласия касаются механизмов контроля, которые позволяют реально проверить политическую волю государств, не ограничиваясь словесными заявлениями, а на практике обеспечивая эффективную систему защиты прав человека. Главным достижением послевоенного периода в области контроля явилось принятие принципа права индивидуума привлечь к судебной ответственности государство в случае нарушения фундаментальных прав. Таким образом, права человека были включены в юридическую сферу как на национальном, так и на международном уровне. Однако до сих пор остается актуальным вопрос: готовы ли государства принять принцип обращения в международные судебные инстанции, которые они финансируют, при том, что в полномочия этих инстанций входит вынесение публичного приговора государствам, нарушающим права человека
1 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Ст. 16 // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 10.
2 Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 470.
3 Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 1133.
4 Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 469.
5 Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах 1966 г. Ст. 1 / Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 28.
6 Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 1133.
7 CAT/C/2/Rev.2. 1992. 26 February. P. 2.
8 CAT/C/2/Rev.2. 1992. 26 February. P. 5.
9 CAT/C/3/Rev.1. 1989. 29 August.
10 Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 1133.
11 Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. С. 477.
12 Бернхард Р. Европейский суд по правам человека в Страсбурге: новый этап, новые проблемы // Государство и право. 1999. № 7. С. 57.
13 Жирмонт А. М. Европейский суд как реальный механизм защиты прав человека // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 4. С. 12.
14 Бернхард Р. Указ. соч. С. 61.
15 Согласно статье 32 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел и, следовательно, не являющихся независимыми экспертами, мог выносить решение по делу.
16 Протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ст. 35.
17 Matthias Herdegen Europarecht. Munchen. 1997. S. 519.
18 Статья 21 Конвенции 1987 г. запрещает делать оговорки в отношении положений Конвенции.
19 Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Ст. 7, п. 1 // Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 880.
20 См.: Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 894—895.
21 Там же. С. 895.
22 Кориблум Э. Сравнительный анализ систем представления государствами докладов, самооценок // Международный журнал Красного Креста. 1995. № 2. С. 63—64.