Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 4
международное право — международное уголовное право
ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В БОРЬБЕ С АКТАМИ ТЕРРОРИЗМА
Чернышев Олег Анатольевич — сотрудник Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Генералов Владимир Анатольевич — кандидат наук, начальник кафедры Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Мировое сообщество в конце 60-х—начале 70-х гг. было поставлено перед необходимостью активизировать противодействие актам международного терроризма. Именно в этот период теракты стали широко использоваться в качестве средства политической борьбы и метода влияния на политические процессы, происходящие в обществе. То, что раньше было, скорее, исключением, теперь стало "правилом", повседневностью во многих странах. Колоссально расширились географические рамки террористической активности, которая распространилась сейчас на все регионы. Как естественная ответная реакция — активизировалось сотрудничество государств в борьбе с терроризмом. Однако на фоне общего накопленного значительного массива законотворческой и практической работы в данной области назрела необходимость ее обобщения и анализа через призму возможного творческого использования при выработке международной и национальной концепций борьбы с терроризмом.
Систематизируя имеющуюся практику координации усилий мирового сообщества в вопросах противодействия актам террора, следует отметить, что в ее основе лежит ряд универсальных международных конвенций. В их числе:
— Конвенция о преступлениях и некоторых других действиях, совершенных на борту воздушного судна (1963);
— Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971);
— Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973);
— Конвенция о борьбе с захватом заложников (1979);
— Конвенция о физической защите ядерных материалов (1980);
— Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988);
— Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (1997);
— Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1999);
— Конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999).
Основные усилия по международному сотрудничеству в области борьбы с терроризмом предпринимаются в рамках международных организаций, которые выработали основополагающие программные итоговые документы. Рассмотрим некоторые из них.
Декларация и Программа действий, принятая на Всемирной конференции ООН по правам человека 25 июня 1993 г. в Вене, определила, что акты, методы и практика терроризма во всех его формах и проявлениях являются деятельностью, которая направлена на уничтожение прав, основных свобод и демократии, создает угрозу территориальной целостности и безопасности государств и дестабилизирует законные правительства1.
В продолжение данных тезисов на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (1994) принята Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма, в которой выражается убежденность в целесообразности более тесной координации и сотрудничества между государствами в борьбе с преступлениями, связанными с терроризмом, включая оборот наркотиков, незаконную торговлю оружием, "отмывание денег" и контрабанду ядерных и других потенциально смертоносных материалов. В этом контексте государствам предлагается в срочном порядке провести обзор сферы применения существующих международно-правовых положений о предупреждении, пресечении и ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях с целью обеспечить наличие всеобъемлющих правовых рамок, включая все аспекты этого вопроса2.
В свою очередь на совещании по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) министры стран "большой восьмерки" приняли итоговый документ, в котором заявили о своей решимости уделять первостепенное внимание борьбе с терроризмом, сделали обзор новых тенденций развития терроризма в мире. Участники форума представили на итоговой пресс-конференции согласованный ими список из 25 мер по борьбе с терроризмом, значительная часть которых касается национальной компетенции государств.
Одна из рекомендаций относится к "улучшению взаимодействия между отдельными органами и ведомствами, которые занимаются различными аспектами данной проблемы". (Между строк можно прочесть намек на конкуренцию между правоохранительными службами страны, которая стала на Западе притчей во языцех. Так, по сведениям французской печати, в 1995 г. следствие по делу о террористических актах в Париже и других городах Франции пробуксовывало именно из-за нежелания контрразведки делиться информацией с полицией, а полиции — с прокуратурой, и наоборот.) Речь идет также об улучшении подготовки квалифицированных специалистов по антитеррористическим действиям, в том числе для "предотвращения терроризма с использованием радиоактивных, химических, биологических и отравляющих веществ".
С учетом большого числа террористических актов на транспорте правительствам стран "большой восьмерки" предлагается срочно начать консультации о повышении безопасности общественного транспорта.
Особого внимания требуют поиск и разработка методов обнаружения и маркировки взрывчатки и других средств, которые могут привести к гибели или ранению людей.
"Восьмерка" призывала все государства взять под свой контроль неправительственные организации (гуманитарной, культурной или социальной направленности), которые могут служить прикрытием для террористической деятельности.
Предметом пристального внимания должны стать новейшие средства коммуникации, которые террористы используют для пропаганды собственных идей и общения между собой. Подразумеваются прежде всего компьютерная сеть Интернет и частные средства кодирования передаваемой по ней информации.
В отдельный пункт выделено принятие национальных законов с целью более эффективного контроля за производством, торговлей и экспортом оружия и взрывчатки.
Документ обязывает подписавшие его страны отказаться от любой пассивной или активной поддержки террористов; ужесточить юридические меры преследования за террористическую деятельность; отдавать под суд любое лицо, обвиняемое в совершении, подготовке террористических актов или оказании помощи в их осуществлении.
"Восьмерка" рекомендовала всем государствам препятствовать передвижениям групп террористов и их отдельных членов и в этих целях ввести более строгий пограничный контроль и правила оформления удостоверений личности и визовой документации3.
Многостороннее и двустороннее сотрудничество предполагается развивать в двух основных плоскостях: международно-правовой и оперативной. Первая охватывает, в частности, сближение национальных законодательств в области выдачи преступников и предоставления убежища. Документ предлагает рассмотреть возможность выдачи террористов, даже если между заинтересованными государствами нет соответствующих соглашений.
Страны "большой восьмерки" решили также препятствовать движению капиталов, с помощью которых финансируется террористическая деятельность. Вместе с тем, у экспертов, участвовавших в подготовке встречи, не было иллюзий, что на пути эффективного противодействия терроризму в данной области возникнет много препятствий. Например, для многих государств тайна банковского вклада служит гарантией привлечения финансов из-за рубежа, и они вряд ли от нее откажутся.
Успех борьбы с терроризмом напрямую зависит от реального оперативного сотрудничества между спецслужбами. Следовательно, значение состоявшейся в Париже конференции заключается еще и в том, что она внесла свой вклад в преодоление серьезного психологического барьера, традиционно разделяющего представителей профессии, "у которых секретность просто в крови".
Ведущие страны мира пришли к осознанию того, что преступный мир объединился гораздо раньше, чем их правоохранительные органы, укрепилось понимание, что терроризм можно победить только совместными усилиями.
Группа старших экспертов по транснациональной организованной преступности на заседании в Париже 12 апреля 1996 г. приняла следующие рекомендации: государства должны проанализировать свое законодательство, касающееся уголовных преступлений, определить центральный орган, структура которого должна отвечать задачам быстрой передачи запросов о совершенных и готовящихся терактах. Были осуждены преступные акты, методы и практика терроризма, выражена решимость действовать в целях его искоренения как на двусторонней основе, так и путем многостороннего сотрудничества4.
Касаясь ситуации в постсоветских республиках, следует отметить, что криминальный мир, в отличие от мира политического, с разрушением единого правового пространства на территории бывшего СССР быстро консолидировался. Лишение правоохранительных органов и спецслужб бывших союзных республик единого стержня привело к раздробленности их усилий, чем незамедлительно воспользовались преступники. В последние годы отмечался рост тяжких преступлений, имеющих транснациональный характер. Широкое распространение получили различные проявления терроризма, наркобизнес, контрабанда оружия и военной техники.
В целях координации усилий компетентных органов государств — участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в борьбе с терроризмом и иными видами опасных преступлений начиная с 1991 г. был подписан целый ряд основополагающих межгосударственных нормативных актов. В их числе Соглашение "О концепции военной безопасности государств — участников Содружества Независимых Государств", представляющее собой совокупность согласованных и официально принятых взглядов на защиту государств — членов СНГ от внешних угроз, обеспечение территориальной целостности и политической стабильности5, а также Соглашение "О взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"6. В 1995—1996 гг. принята Концепция формирования информационного пространства Содружества Независимых Государств, включившая совокупность согласованных на межгосударственном уровне мероприятий и условий по развитию на взаимовыгодной основе межгосударственных информационных обменов в интересах сотрудничества государств — участников СНГ в согласованных сферах деятельности и в соответствии с международными принципами распространения информации7, а также Концепция коллективной безопасности государств — участников Договора о коллективной безопасности, провозгласившая международный терроризм в качестве одного из основных источников военной опасности для стран СНГ8.
Важнейшим этапом в кодификационной деятельности стало принятие в 2000 г. Советом глав государств Программы совместных мер борьбы с преступностью на период до 2003 г., включающей в себя комплекс мероприятий, основывающихся на анализе криминогенной ситуации и прогнозе развития преступности в государствах СНГ, результатах научных исследований, практике борьбы с организованными формами преступности и терроризмом. Разработана целевая Межгосударственная программа борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г., что обусловлено растущим числом террористических актов и необходимостью создания в странах СНГ международной системы совместных мер борьбы с ними, координации усилий государств — участников Содружества9.
Во исполнение решения Совета глав государств СНГ 2000 г. создан Антитеррористический центр (АТЦ) государств — участников СНГ, утверждено Положение, определяющее правовой статус, основные задачи, функции, состав и организационные основы деятельности Центра. АТЦ является постоянно действующим специализированным органом Содружества Независимых Государств и предназначен для обеспечения координации и взаимодействия компетентных органов государств — участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.
В интересах более тесного взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб в борьбе с наиболее опасными видами преступлений был сформирован Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств — участников Содружества Независимых Государств (СОРБ), который на своих заседаниях рассматривает и принимает стратегически важные нормативные акты, позволяющие повысить эффективность борьбы с терроризмом и иными преступными деяниями.
Активное двустороннее сотрудничество также осуществляется в рамках подписанного союзного Договора между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Так, Исполнительным комитетом Союза Беларуси и России в 1999 г. утверждены "Основные направления сотрудничества правоохранительных органов и спецслужб Беларуси и России в борьбе с актами терроризма, затрагивающими общие интересы и безопасность Союза Беларуси и России". Документ предусматривает осуществление координации и взаимодействие правоохранительных органов и спецслужб государств — участников Союза.
Однако положения, содержащиеся в вышерассмотренных международных нормативных актах, обычно недостаточно конкретизированы, что затрудняет их использование правоохранительными органами и спецслужбами государств в конкретных практических целях.
В связи с этим после всплеска террора в конце 60-х—начале 70-х гг. США, Италия, Великобритания, ФРГ и некоторые другие страны, в которых данная проблема приобрела наибольшую актуальность, во исполнение международных договоров и с учетом собственных потребностей, приняли ряд законодательных актов, нацеленных на предупреждение и пресечение терроризма, следуя при этом собственной модели законотворческой деятельности.
В США, не существует всеобъемлющего федерального закона, непосредственно касающегося терроризма внутри страны. Террористическим актом может быть признано совершение или попытка организации взрыва, вооруженного ограбления, поджога, убийства, нападения, ракетного удара, захвата транспортных средств, зданий и т. д., захвата заложников или зданий посольств. Все эти действия караются федеральным законом или законом штата и могут быть признаны террористическими действиями в зависимости от мотивов. В структуре федерального законодательства вопрос о терроризме фигурирует в различных аспектах.
Для законодательства Италии, ФРГ, Франции характерны специальные законы, направленные на борьбу с актами внутригосударственного и международного терроризма.
В ФРГ принято около 10 специальных законов, направленных на борьбу с терроризмом. Они действуют и как самостоятельные правовые документы, и как вносящие изменения и дополнения в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство государства10.
Серия дерзких террористических актов в Кизляре и Первомайском, взрывы жилых домов в Буйнакске, Москве и Волгодонске, проведение широкомасштабной антитеррористической операции в Чечне дали мощный толчок кодификационной работе в области противодействия актам террора в России.
25 июля 1998 г., ввиду резкого ухудшения криминальной ситуации в России, Президентом Российской Федерации был подписан Закон "О борьбе с терроризмом". Закон впервые в новой истории России определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом, вопросы координации и порядок взаимодействия органов власти в борьбе с терроризмом, а также права, обязанности и гарантии прав граждан. В частности, на законодательном уровне сформулированы такие бывшие ранее спорными понятия, как террористическая организация, террористическая деятельность, международный терроризм и ряд других.
Документ не устанавливает конкретные нормы уголовной ответственности за террористические деяния, чем данный Закон отличается от американского (1996) и западногерманского (1993), — он предусматривает, что ответственность за них наступает в соответствии с действующим Уголовным кодексом Российской Федерации (стст. 205—208, 277 и 360). Однако в некоторых случаях к преступлениям террористического характера могут быть отнесены и другие составы преступлений, в частности захват заложников или транспортных средств (стст. 206 и 211 Уголовного кодекса), похищение людей (ст. 126)11.
Что касается Беларуси, то в республике продолжается кодификационная деятельность в данной области с учетом обширной международной практики по разработке законов, регламентирующих борьбу с терроризмом.
До 1999 г. Уголовный кодекс Республики Беларусь квалифицировал террористический акт как посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в связи с его государственной или общественной деятельностью, с целью дестабилизации общественного порядка или воздействия на принятие решений государственными органами либо воспрепятствования политической или иной общественной деятельности (ст. 63). Кроме того, террористическим актом признавалось убийство представителя иностранного государства с целью провокации войны или международных осложнений (ст. 64).
Однако террористические акты против мирного населения в Российской Федерации вследствие затянувшегося вооруженного конфликта на Кавказе и экспансии исламского фундаментализма создали реальные предпосылки для насильственных проявлений в Беларуси со стороны преступных и экстремистских группировок, как возникающих внутри республики, так и прибывающих извне.
Ряд дерзких преступлений террористического и иного насильственного характера, произошедших в последние годы, послужили основанием для законотворческой деятельности, регламентирующей борьбу с терроризмом в Беларуси.
21 октября 1997 г. Президент Республики Беларусь подписал Декрет № 21 "О неотложных мерах по борьбе с терроризмом и иными особо опасными насильственными преступлениями". Он явился первым в истории Беларуси нормативным актом, который целиком посвящен проблемным вопросам борьбы с терроризмом. В соответствии с Декретом под терроризмом понимается применение насилия или угроз насилия в целях нарушения общественной безопасности, дестабилизации общественного порядка, устрашения населения, либо оказания воздействия на принятие решений государственными органами, либо воспрепятствования политической или иной общественной деятельности. Кроме того, документ квалифицировал деяния, относящиеся к проявлениям террористического характера, а также возложил обязанности по надзору за деятельностью специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью и коррупцией на одного из заместителей Генерального прокурора. Введена специализация судей судов различных инстанций по рассмотрению уголовных дел о терроризме и иных особо опасных насильственных преступлениях12.
Безусловно, Декрет сыграл свою положительную роль, нацелив правоохранительные органы и спецслужбы на недопущение всплеска терроризма в республике. Однако документ содержит ряд недостатков. Так, чрезвычайно широкий перечень проявлений терроризма позволяет различно интерпретировать понятие "общественно опасное лицо". В частности, к терроризму, при определенных обстоятельствах, можно отнести угрозу насилия в отношении народного дружинника в связи с выполнением им общественного долга или заведомо ложное сообщение о готовящемся взрыве или пожаре. В значительной степени могут быть справедливы суждения о неадекватности данного законодательного акта складывающейся общественно-политической ситуации в государстве, что позволило критикам документа назвать его излишне радикальным и политизированным. К сожалению, в Декрете не нашли места положения о субъектах борьбы с терроризмом, порядке разграничения их полномочий и другие принципиальные вопросы.
В дальнейшем данные пробелы были устранены целым рядом специальных указов и распоряжений Президента Республики Беларусь. Так, в целях повышения уровня организованности и эффективности деятельности правоохранительных и других государственных органов по обеспечению личной безопасности граждан и политической стабильности в Республике Беларусь, предотвращению террористических и других экстремистских акций, с учетом складывающейся криминогенной обстановки в республике были определены первоочередные задачи руководителям субъектов борьбы с терроризмом.
Указано, в частности, что координация деятельности специальных антитеррористических подразделений должна осуществляться в интересах повышения эффективности борьбы с терроризмом, организованной преступностью и коррупцией путем разработки и осуществления согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Координирующая деятельность специальных подразделений возложена на прокуратуру, а государственным координирующим органом по борьбе с организованной преступностью и коррупцией названа Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь. Сформулированы основные направления и формы координационной деятельности, полномочия ее участников.
Важнейшим этапом по совершенствованию законодательства в области борьбы с терроризмом явилось принятие 2 июня 1999 г. Палатой представителей новой редакции Уголовного кодекса Республики Беларусь. В Кодексе, в разделе VI "Преступления против мира, безопасности человечества и военные преступления", дано определение международному терроризму: это организация совершения либо совершение на территории иностранного государства взрыва, поджога или иных действий, направленных на уничтожение людей или причинение телесных повреждений, разрушение или повреждение зданий, сооружений, путей и средств сообщения, средств связи или другого имущества с целью провокации международных осложнений, войны или дестабилизации внутреннего положения иностранного государства, либо убийство или причинение телесных повреждений государственным или общественным деятелям иностранного государства, либо причинение вреда их имуществу с той же целью (ст. 126). При этом предусмотрено наказание лишением свободы на срок от десяти до двадцати пяти лет, или пожизненное заключение, или смертная казнь.
Принципиально новым моментом является включение формулировки терроризма в раздел Х Уголовного кодекса "Преступления против общественной безопасности и здоровья населения". Отныне под терроризмом понимается совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения им телесных повреждений, причинения ущерба в крупном размере или наступления иных тяжких последствий, в целях устрашения населения, либо оказания воздействия на принятие решений государственными органами, либо воспрепятствования политической или иной общественной деятельности (ст. 289).
В качестве квалифицирующего признака определен терроризм, совершенный группой лиц по предварительному сговору либо повлекший причинение ущерба в особо крупном размере или иные тяжкие последствия, а также указанные действия, сопряженные с убийством человека либо совершенные организованной группой. Впервые предусмотрена уголовная ответственность за угрозу совершения акта терроризма (ст. 290)13.
Проведенный анализ зарубежного законодательства позволяет выделить определенные закономерности правовой регламентации борьбы с терроризмом, представляющие интерес для законотворческой деятельности в Беларуси.
Во-первых, кодификация законодательных норм в области борьбы с терроризмом способствует его более эффективному применению;
во-вторых, внутреннее право стран должно своевременно реагировать на изменение в международной договорной практике в этом направлении, последовательно отражая все ее позитивные начала;
в-третьих, несмотря на общую для развитых стран мирового сообщества тенденцию к демократизации своего законодательства, государства предусматривают повышенную меру ответственности и наказания за совершение террористических актов и участие в террористической деятельности;
в-четвертых, уголовное преследование за акты насилия, совершаемые в отношении лиц, обладающих правом на специальную защиту, предусматривается нормами так называемого чрезвычайного антитеррористического законодательства;
в-пятых, при подготовке и принятии в Беларуси законодательных и иных нормативных актов, регламентирующих борьбу с терроризмом, целесообразно исходить из особенностей складывающейся общественно-политической и криминогенной ситуации в республике, а не придерживаться принципа так называемой модельности, следуя в русле принятого в Российской Федерации Закона "О борьбе с терроризмом".
Литература