Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 4

международные отношения

ЗАЩИТА ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ
(материалы семинара УВКБ ООН для представителей неправительственных организаций 13 октября 2000 г.)

Андрей Гойко

Гойко Андрей Борисович — кандидат исторических наук, координатор совместного проекта УВКБ ООН и Белорусского Зеленого креста по работе с беженцами

Семинар, посвященный проблеме правовой защиты беженцев, проводился накануне празднования пятидесятилетия УВКБ ООН. Руководитель Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Богдан Нагайло в своем приветственном слове к участникам семинара подчеркнул, что в настоящее время проблема защиты беженцев интенсивно расширяется в гуманитарной сфере.

10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила Всеобщую декларацию прав человека — нравственный кодекс, призванный гарантировать мужчинам, женщинам и детям всего мира право на безопасную и достойную жизнь.

Два года спустя по решению Генеральной Ассамблеи было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев для защиты особо уязвимой группы людей, чьи права постоянно нарушались, — беженцев. УВКБ ООН обеспечивает защиту и помощь людям, которые ищут убежищаза пределами своей страны. Эта международная защита имеет целью гарантировать беженцам соблюдение их основных прав человека, и в частности права не быть насильственно возвращенным в страну, где он или она имеет основания опасаться преследования¹.

За прошедшие десятилетия УВКБ ООН помогло более чем 50 млн человек вернуться на свое прежнее место жительства либо начать новую жизнь в других странах. К сожалению, не меньшее число людей и сегодня остаются без пристанища и продолжают нуждаться в помощи и защите международного сообщества.

Люди становятся беженцами, когда нарушается одно или более из их основных прав. Многие являются жертвами войны, политического, религиозного или иного преследования. В хаосе бегства и поисков убежища в другой стране большинство беженцев теряют практически все имущество и права, составляющие основу любого цивилизованного общества, — жилище, личные вещи, возможность учиться и пользоваться услугами здравоохранения, ближайших родственников и друзей, а иногда даже возможность подтвердить свою личность.

Беженец — это лицо, которое покинуло свою страну и не может или не желает вернуться в нее в силу "вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений..."².

Достижение первого же безопасного пункта должно стать точкой отсчета в усилиях беженца вновь наладить собственную жизнь и восстановить свои основные права. Однако обстоятельства при этом складываются по-разному. Во многих районах мира "безопасность" может сводиться к паре квадратных метров вулканической скальной породы и горсти фасоли в день. Тем, кому посчастливилось получить убежище в развитых странах, оказывается более существенная поддержка. Однако где бы беженцы ни находились, они могут стать жертвами злоупотреблений, варьирующихся от жестокого обращения до изощренных юридических уловок, цель которых — обосновать отказ в полной мере обеспечить им защиту.

Женщины и дети, являющиеся наиболее уязвимой группой, как правило, составляют до 80 % потока беженцев. Они могут стать объектом многократных злоупотреблений — в лагерях беженцев, а порой даже по возвращении домой.

К счастью, женщинам и детям присуща исключительная жизнестойкость, они быстро адаптируются к изменяющимся культурным и экономическим условиям, становясь уже в подростковом возрасте во главе семьи или овладевая новыми профессиями. В последние годы УВКБ ООН осуществляет все больше специализированных программ по различным аспектам социального обеспечения женщин и детей-беженцев.

"Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь ..."³.

Некоторые из беженцев начинают новую жизнь в принявших их странах, но большинство в итоге возвращаются на родину. Это не всегда означает, что их проблемы решены. Сегодня люди могут вернуться в Боснию и Герцеговину, но многим из них не удается возвратить свои дома. Не прекращается насилие в Руанде, причиняя все новые бедствия ее многострадальному населению.

Однако миллионы людей воссоединились со своими близкими, которых не видели многие годы, и смогли вновь зажить нормальной, полноценной жизнью.

"Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну"⁴.

Основное направление деятельности УВКБ ООН в Беларуси — это работа со смешенными потоками мигрантов, перемещающихся в направлении Восток — Запад. Часто приходится иметь дело с незаконной миграцией, связанной с определенными экономическими проблемами и безопасностью страны. В этих условиях важно научиться выбирать из потока мигрантов истинных беженцев и обеспечивать защиту их прав. По замыслу организаторов, это стало основной задачей семинара.

В выступлении господина Богдана Нагайло особое внимание было уделено вопросу взаимоотношений с партнерами УВКБ ООН. Традиционными можно назвать взаимные усилия, направленные на укрепление административных возможностей правительственных и неправительственных организаций. Однако эти усилия приведут к желаемому результату только в том случае, если партнеры в итоге смогут самостоятельно решать свои задачи. Перспективным в сотрудничестве является расширение контактов партнеров УВКБ ООН в Беларуси с партнерами в других странах, особенно в прибалтийских госудаствах, России и Украины. Кооперация и согласованность действий позволит избежать многих ошибок.

Выступление советника по правовой защите Масако Киношита было посвящено мандату УВКБ ООН по международной защите. Правовая основа организации описана в уставе. Важным элементом правовой защиты беженцев является ответственность, возлагаемая на принимающие государства. Она напрямую связана с проведением политики, обеспечивающей права беженцев. Это прежде всего доступ к процедуре регистрации, помощь в подаче заявления, предоставление статуса беженца и, конечно, всесторонняя помощь в решении проблем, появляющихся у беженцев, проживающих в принимающей стране на постоянной основе. УВКБ ООН тесно работает с правительственными организациями, в первую очередь, оказывая помощь по вопросам управления потоками мигрантов. При этом основные силы направлены на создание правовой системы, соответствующей принятым международным нормам. Для Республики Беларусь важным шагом на этом пути станет присоединение к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. В настоящее время к ней присоединились 139 государств.

Обязательным принципом защиты беженцев, принимаемым всеми государствами, является принцип не высылки. Этот принцип запрещает "высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений"⁵.

Другой важный принцип касается беженцев, незаконно находящихся в стране. Представим ситуацию. Лицо, находящееся на территории страны без визы, задерживают правоохранительные органы. На вопросы: "Кто вы такой?" и "Где ваша виза?" — задержанный дает ответ: "Я ищу убежища в вашей стране". Однако возникает закономерный вопрос, является задержанное лицо беженцем или нелегальным мигрантом. Разрешить эту спорную ситуацию можно только в том случае, если будет предусмотрена процедура оформления статуса беженца⁶.

Проблема процедуры определения статуса беженца в Республики Беларусь была освещена в выступлении начальника Управления по делам беженцев Комитета по миграции при Министерстве труда Людмилы Михайловны Сериковой.

Беларусь столкнулась с проблемой беженцев в начале 90-х гг. Тогда же начала формироваться миграционная политика. В 1995 г. был принят Закон Республики Беларусь "О беженцах", который начал действовать в 1997 г. частично, а с 1998 г. по всей территории республики.

Важным шагом стало принятие Государственной миграционной программы на 1998—2000 гг. Фактически Беларусь не присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., но в перечне понятий и терминов, употребляемых в Программе, понятие "беженец" соответствует определению, данному в подпункте 2 пункта А статьи 1 Конвенции.

Концепция государственной миграционной политики определила цели, задачи и принципы политики, а также дала развернутую характеристику миграционных потоков. Помимо традиционных четырех потоков, таких, как вынужденная миграция, внешняя миграция, незаконная миграция, внешняя трудовая миграция, особое место было отведено экологической миграции, связанной с последствиями Чернобыльской катастрофы.

Одним из пунктов Государственной миграционной программы стала реализация Закона Республики Беларусь "О беженцах". "Согласно указанному Закону процедуру определения статуса беженца должны осуществлять территориальные органы Государственной миграционной службы Республики Беларусь, к которым относятся областные и Минская городская миграционные службы при комитетах по труду облисполкомов и Минского горисполкома". Были приняты следующие меры: организовано предварительное информирование населения о начале процедуры определения статуса беженца; обеспечено взаимодействие территориальных органов по миграции с органами внутренних дел; организована выплата денежной помощи беженцам и их расселение. На оказание помощи беженцам были выделены следующие средства: единовременная помощь после регистрации ходатайства о признании беженцем; денежная помощь на питание остронуждающимся (2 минимальные зарплаты); помощь на приобретение одежды остронуждающимся (4 минимальные зарплаты); единовременная помощь лицам, признанным беженцами (1 минимальная зарплата); оплата проживания в арендованных пунктах временного поселения для иностранцев, не имеющих возможности самостоятельно поселиться у родственников или знакомых, на трехмесячный срок с момента регистрации ходатайства до завершения процедуры.

Однако экономическое положение страны не позволяет предоставить льготы по обеспечению жильем и работой лицам, признанным беженцами. Для оказания помощи беженцам разрабатываются специальные адаптационные и интеграционные программы, способствующие "вовлечению беженцев в экономически активную жизнь"⁸ . В разработке, финансировании и реализации программ адаптации и интеграции лиц, получивших статус беженца, "необходимо расширение сотрудничества с УВКБ ООН, МОМ, странами-донорами"⁹, а также с неправительственными организациями.

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 16 июня 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах" были приняты два важных постановления Совета Министров Республики Беларусь.

Первое постановление определило "Перечень государств, временное нахождение в которых до прибытия в Республику Беларусь является основанием для отказа в регистрации ходатайства о признании иностранца беженцем и отказа в признании беженцем"¹⁰. К таким государствам были отнесены: Латвийская Республика, Литовская Республика, Республика Польша, Российская Федерация и Украина¹¹.

Второе постановление утвердило Положение об удостоверении беженца. "Удостоверение является основанием для регистрации в установленном порядке иностранца, признанного беженцем, и членов его семьи в органах внутренних дел по месту пребывания и получения вида на жительство на срок признания беженцем" (п. 1). Оно выдается лицу, достигшему шестнадцатилетнего возраста. Члены семьи, не достигшие этого возраста, заносятся в удостоверение одного из родителей или родственника, достигшего восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание ребенка (п. 2). Удостоверение оформляется Комитетом по миграции и выдается взамен временного свидетельства о регистрации ходатайства, национального (гражданского) паспорта и других документов, удостоверяющих личность иностранца (пп. 3, 4)¹². Иностранец признается беженцем на срок до трех лет (ст. 11 Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь <О беженцах>"). В соответствии с продлением срока признания иностранца беженцем срок действия удостоверения продлевается на каждые пять лет в соответствии с пунктом 5 Положения об удостоверении беженца.

Иностранец, получивший уведомление об отказе в признании беженцем, имеет право на обжалование решения об отказе в вышестоящем органе или в суде вплоть до Верховного суда (ст. 15 Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь <О беженцах>").

Обратимся к официальной информации, представленной Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь в Situation Report — Беларусь, август 2000 г. В июле Комитет по миграции присвоил статус беженца в общей сложности 20 лицам, доведя общее количество лиц, которым предоставлен статус беженца в Беларуси с начала процедуры предоставления статуса беженца в 1997 г., до 409 человек.

В январе—августе 2000 г. миграционные службы зарегистрировали 136 ходатайств о получении статуса беженца, 152 ходатайства были отклонены на стадии регистрации. Данные за аналогичный период 1999 г. — 225 зарегистрировано, 108 отказов.

Чаше всего региональные миграционные службы отказывают в регистрации ходатайств о получении статуса беженца лицам, прибывшим транзитом через страны, считающиеся безопасными (в основном — Россия).

Основную помощь лицам, ищущим убежище, в подаче жалоб в Комитет по миграции и в суды оказывают юристы службы по консультированию беженцев (совместный проект УВКБ ООН и Белорусского движения медработников).

Следует отметить, что некоторые афганцы, которым окончательно отказано в праве получения статуса беженца, не могут вернуться на родину ввиду продолжающегося вооруженного конфликта. В этом случае УВКБ ООН рекомендует юристам службы по консультированию беженцев оказывать помощь данным лицам в составлении ходатайств о получении статуса беженца в соответствии с Декретом Президента № 229 от 24 мая 1994 г. Другие возможные меры включают наблюдение за ситуацией с целью предотвращения возбуждения уголовных дел вследствие нелегального пребывания и недопущения депортации этих лиц, а также обсуждения необходимости введения дополнительных механизмов гуманитарной защиты.

Лица, которым отказано в доступе к государственной процедуре регистрации или в предоставлении статуса беженца ввиду недостаточно обоснованных опасений преследования, считаются нелегальными мигрантами, несмотря на невозможность их возвращения на родину.

Несколько лиц, ищущих убежища, из Афганистана, одно лицо из Шри-Ланки и одно из Того обжаловали решения миграционных властей в суде. В большинстве случаев основаниями для отказа в удовлетворении требований служили транзит через страны, считающиеся безопасными, и "заведомо необоснованные требования". Следует отметить, что в большинстве судебных слушаний суды поддерживают решения миграционной службы.

Представительство УВКБ ООН постоянно собирает информацию о конфликтах между лицами, подпадающими под компетенцию УВКБ ООН и органами милиции. Например, в августе этого года было сообщено об 11 конфликтах. Большинство таких ситуаций связано с отказами паспортно-визовой службы продлить лицам регистрацию на основании отрицательного решения миграционной службы, а также с наложением штрафов на таких лиц (включая случай, когда лицо, ищущее убежище, происхождением из Афганистана было дважды оштрафовано по дороге в паспортно-визовую службу). Из Витебска было сообщено об одном случае изъятия документа у камерунца, зарегистрированного органами внутренних дел.

Миграционной службой по Минской области было отказано в регистрации заявления о предоставлении статуса беженца афганскому несовершеннолетнему подростку без документов. Причинами отказа в регистрации являются: явно необоснованное заявление, транзит через Россию и невыполнение требования о регистрации в течение 24 часов. Оказалось, что Комитет по миграции и суд не могут принять заявление от 16-летнего лица. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь такие заявления могут подаваться законными представителями несовершеннолетнего. Эта проблема ожидает своего решения.

В настоящее время Представительство УВКБ ООН предпринимает усилия по получению чешских виз для шести несовершеннолетних подростков без документов из Афганистана, чья мать получила статус беженца в Чехии. Детям была оказана материальная помощь, и была предоставлена арендованная квартира. После выдачи детям проездного документа региональным представительством Международного комитета Красного Креста в Киеве, Представительство УВКБ ООН способствовало получению белорусской выездной визы.

С Комитетом по труду Могилевского областного исполнительного комитета было подписано соглашение о реконструкции общежития, в результате чего будут предоставлены места для проживания и прописка более чем 15 признанным беженцам.

Исполнительными партнерами Представительства УВКБ ООН осуществляются программы, не требующие значительных финансовых затрат и приносящие пользу наиболее уязвимым категориям лиц. Каждое лето белорусским детям и детям беженцев предоставляется отдых в летних лагерях, организованные Белорусским Зеленым крестом и Представительством УВКБ ООН. Белорусский Зеленый крест организовал также афганский культурный центр и выпускает ежемесячный информационный бюллетень, подготовленный подростками-беженцами. Еще один лагерь с участием детей-беженцев организуется Центром детей и подростков "Эврика" и полностью финансируется администрацией Фрунзенского района г. Минска.

В заключение отметим, что поскольку, в соответствии с определением термина "беженец", основные права беженцев не защищаются государственными органами в их родных странах, ответственность за их соблюдение и уважение принимают на себя международное сообщество.

Термин "международная защита" охватывает все виды деятельности, обеспечивающие права беженцев. Юридическую ответственность за осуществление защиты беженцев несут те государства, которые подписали Конвенцию 1951 г. По единодушному мнению участников семинара, логическим шагом нашего общества на пути к международным правовым стандартам станет подписание Республикой Беларусь Конвенции 1951 г.

¹ Статья 33 (1) Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
² Статья 1 (А.2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
³ Статья 25 (2) Всеобщей декларации прав человека.
⁴ Статья 13 (2) Всеобщей декларации прав человека.
⁵ Статья 33 (1) Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.
⁶ Статья 31 (2) Конвенции 1951 г. о статусе беженцев
⁷ Вопросы государственного регулирования процессов миграции в Республике Беларусь. Мн., 2000. С. 60.
⁸ Там же. С. 51.
⁹ >Там же. С. 60.
¹⁰ Там же. С. 70.
¹¹ Там же. С. 71.
¹² Там же. С. 68.