Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 5
Специальный выпуск к 50-летию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев
международное право — документы и материалы
РЕГИОНАЛЬНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ ПО ПРОБЛЕМАМ БЕЖЕНЦЕВ, НЕДОБРОВОЛЬНО ПЕРЕМЕЩЕННЫХ ЛИЦ, ДРУГИХ ФОРМ НЕДОБРОВОЛЬНЫХ ПЕРЕМЕЩЕНИЙ И ВОЗВРАЩАЮЩИХСЯ ЛИЦ В СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ И СООТВЕТСТВУЮЩИХ СОСЕДНИХ ГОСУДАРСТВАХ
ОБЗОРНЫЙ ДОКЛАД О ПРОЦЕССЕ КОНФЕРЕНЦИИ (1996—2000 гг.)
Женева 2000
Неофициальный перевод с английского
ВВЕДЕНИЕ
Конференция по странам СНГ (Конференция (1996))
В 1994 г. по предложению группы стран во главе с Российской Федерацией Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла резолюцию 49/173, в которой призвала УВКБ совместно с другими заинтересованными государствами и организациями содействовать подготовительному процессу и развивать его. Этот процесс должен был привести к созыву Региональной конференции по проблемам беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах1.
Фактически процесс начался во время подготовительного этапа на первом заседании экспертов, состоявшемся в Женеве в мае 1995 г., на котором были определены вопросы, требующие решения, и методология их рассмотрения. Затем был проведен ряд субрегиональных заседаний, на которых были рассмотрены и обсуждены существующие проблемы и возможные пути их решения. На основе этих обсуждений Секретариат Конференции по странам СНГ подготовил проекты Декларации принципов и Программы действий, которые впоследствии были сведены в один документ "Программа действий", рассмотренный и принятый на Конференции в мае 1996 г.
Конференция состоялась 30—31 мая 1996 г. под эгидой УВКБ, Международной организации по миграции (МОМ) и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Участниками Конференции являлись сами страны СНГ, соседние и другие страны, заинтересованные последствиями воздействия перемещений населения на региональную и международную стабильность, а также международные организации и неправительственные организации (НПО), активно работающие в этом регионе или интересующиеся его развитием.
Целью процесса являлось создать форум для обсуждения, на котором страны СНГ могли бы обменяться идеями и информацией о проблемах миграции в регионе, обсудить типы миграционных передвижений в регионе и определить вопросы, требующие особого внимания, а также разработать интегральную стратегию для региона, обозначенную в Программе действий.
Процесс последующей за Конференцией по странам СНГ деятельности (процесс)
УВКБ, МОМ и ОБСЕ было поручено наблюдение за выполнением Программы действий. Каждый год УВКБ, МОМ и ОБСЕ составляли доклад, который подавался Руководящей группе для обзора прогресса, достигнутого странами СНГ в выполнении Программы действий со времени предшествующего заседания Руководящей группы. В этом докладе также отмечались главные направления последующей деятельности.
В завершающий год этого процесса члены Руководящей группы создали Рабочую группу для рассмотрения вопроса последующих за Женевской конференцией 1996 г. мер (Рабочая группа), а также для подготовки решений о деятельности после 2000 г., которые будут приняты Руководящей группой. Рабочая группа созывалась два раза (13 октября 1999 г. и 9 марта 2000 г.) и соберется еще один раз (30 мая 2000 г.). Работа этой группы осуществляется и координируется УВКБ, МОМ и ОБСЕ. В состав Рабочей группы входят государственные эксперты всех заинтересованных стран, представители международных организаций, а также лидирующие агентства НПО. Кроме того, на подготовительном этапе неформальную, межправительственную консультативную роль сыграл механизм "заседаний друзей"2.
Для составления обзорного доклада, распространенного до второго заседания Рабочей группы, УВКБ, МОМ и ОБСЕ привлекли независимого консультанта3.
Обзорный доклад
Целью обзорного доклада (доклад) является предоставление заинтересованным участникам и членам Рабочей группы оценки достигнутого в процессе прогресса. Так как процесс официально завершается в конце 2000 г., существует необходимость снова рассмотреть имеющиеся достижения и определить, как их поддержать и развить в будущем. Этот доклад не предназначен быть всесторонним обзором. Он более ориентирован на выявление достижений и трудностей в области миграции и защиты в странах СНГ в ходе процесса. В этом докладе обозначается, в каких областях все еще требуется продвижение вперед для закрепления уже достигнутых успехов, а также определяется, на чем следует сосредоточить внимание в будущем.
Методология
В соответствии с пожеланиями членов Рабочей группы в этом докладе используется ряд справочных материалов, а именно: существующая документация, опубликованная УВКБ, МОМ, ОБСЕ/БДИПЧ, доклады Руководящей группы и Рабочей группы, официальные заявления, интервью с некоторыми представителями стран-доноров и экспертами, вопросники, составленные консультантом в сотрудничестве с Отделом оценки и политического анализа и Бюро Европы УВКБ, а также МОМ. Два отдельных вопросника (один — для правительств, другой — для НПО) были разосланы в ноябре 1999 г. правительствам 12 стран СНГ и НПО региона. На вопросники ответили все правительства стран СНГ кроме одного, за которое от его имени ответ составило Представительство УВКБ. НПО из всех стран СНГ также ответили на вопросник. (Количество НПО, ответивших на вопросник, значительно отличается в разных странах СНГ.) Все ответы на вопросник могут быть представлены по требованию на английском или на русском языке.
Ответы на вопросы отличаются по качеству и ясности изложения. Некоторые из поставленных вопросов не нашли ясного ответа. Соответственно, был неизбежен информационный вакуум. В случае, если для иллюстрации факта приводятся примеры стран, то это не обязательно должно рассматриваться как исчерпывающий перечень, кроме тех случаев, в которых это специально оговаривается.
Более того, хотя достижения, приведенные в этом докладе, были сделаны во время процесса, не всегда было бы полностью правильным во всех случаях приписывать их исключительно процессу как основному фактору, способствующему их осуществлению. В некоторых случаях иные политические, социальные и экономические факторы могут рассматриваться как обусловливающие эти успехи или трудности. Таким образом, причинная связь между процессом и описанными результатами не является явной и должна рассматриваться в более широком контексте других событий, происходящих в регионе.
И последнее. Возможно некоторое несоответствие в терминологии, используемой при описании отдельных аспектов процесса. Для избежания такого несоответствия в настоящем докладе используются следующие термины: сама Конференция во всем докладе упоминается как "Конференция (1996)". Подготовительный этап с мая 1995 г. до мая 1996 г. упоминается как "подготовительный этап". Процесс Конференции по странам СНГ, охватывающий период от Конференции (1996) до конца 2000 г., который в ряде документов упоминается как период "последующей деятельности", упоминается как "процесс". Период, последующий за завершением процесса, упоминается как "деятельность после 2000 г.".
ВЫВОДЫ
Для правительств
Оглядываясь назад, на начальные цели Конференции (1996), их можно назвать трехсторонними, а именно, следовало: 1) предоставить надежный форум странам региона для обсуждения проблем недобровольного перемещения населения в гуманитарном, а не политическом контексте; 2) рассмотреть, какие передвижения населения происходят в регионе, определив при этом категории, требующие особого внимания, а также 3) выработать интегральную стратегию для региона, создав Программу действий.
Эти ближайшие цели, значительные сами по себе, были реализованы во время проведения самой Конференции (1996). Период последующей деятельности был также отмечен рядом достижений, а именно: 1) признанием существования проблем миграции в странах СНГ и за их пределами; 2) созданием законодательной базы; 3) развитием организационного потенциала; 4) укреплением межправительственных отношений (стран СНГ); 5) улучшением двусторонних/многосторонних отношений (других стран), а также 6) укреплением межорганизационного сотрудничества.
Однако на исполнительном уровне рейтинг успеха отличается у разных стран СНГ, так как им приходится делать сложный выбор между широким спектром срочных потребностей, а миграция, а также вопросы защиты и предоставления убежища не всегда являются приоритетными.
Вместе с тем, связанные с миграцией вопросы все больше сливаются с вопросами жизненной важности для стран СНГ. Соображения национальной безопасности и региональной стабильности неразрывно связаны с нелегальной и транзитной миграцией. Активное введение и использование странами СНГ с помощью МОМ системы Программ усиления потенциала в управлении миграцией (ПУПУМ) подчеркивает их растущее внимание к этим проблемам. Наблюдаемый в настоящее время уровень сотрудничества, который отражается, например, в обсуждении гармонизации во всем регионе требований к въезду, таких, как визовая политика, еще пять лет назад был бы невозможным. Таким же образом были созданы законодательные и административные инструменты решения растущих проблем беженцев, лиц, перемещенных внутри страны, и других недобровольно перемещенных лиц, что свидетельствует о создании национальных систем гуманитарного отклика, которые соответствуют международным стандартам в этой области. Хотя необходимо провести еще большую работу для их правильного и эффективного применения, странами СНГ был заложен фундамент для решения проблем лиц, находящихся в тяжелых ситуациях.
Ясно, что процесс прямо и косвенно помог странам СНГ приблизиться к цели создать механизмы управления миграцией и защиты для решения проблем миграции, характерных для этого региона. Более того, процесс достиг нового уровня взаимопонимания, поддержания диалога и обмена между правительствами стран СНГ, государствами СНГ и другими государствами, правительствами стран СНГ и НПО, а также международными организациями, работающими в регионе. Также очевидно, что прогресс все еще необходим в ряде областей. Только по одной этой причине особое внимание и усилия должны быть поддержаны после 2000 г. при осуществлении приоритизации работы. Только сейчас стали проявляться результаты пятилетних усилий. Донорам следует поддерживать уровень, соответствующий ожиданиям. Со своей стороны, страны СНГ должны продемонстрировать желание продолжать процесс путем эффективного выполнения программ миграции и беженцев, а также проведением соответствующей политики.
Для НПО
Сектор НПО стал активной частью гражданского общества. Несмотря на достижения во время процесса, значительные препятствия все еще мешают НПО внести свой вклад в решение вопросов беженцев и связанных с ними проблем, а также предоставлять гуманитарную помощь и укреплять гражданское общество в целом. Почти во всех ответах НПО на вопросник указывается, что еще необходимы значительные усовершенствования. Большинство НПО ответили, что требуется дальнейшая помощь для продолжения их деятельности после 2000 г. Некоторые НПО особо сослались на необходимость обучения персонала, другие указали на потребность в технической помощи, третьи — на общее руководство международных участников. Многие отметили необходимость продолжения финансовой помощи и продления временных рамок, установленных Конференцией (1996) и процессом.
1. ОБЗОР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВ
Обзор: Оценка
Все респонденты правительств стран СНГ признали достижения процесса. Хотя выполнение законодательства является нестабильным и неполным, большинство стран СНГ присоединились к международным правовым инструментам. Кроме того, все ввели или находятся на стадии введения законодательства о миграции и беженцах. За период процесса также укрепился организационный потенциал. Были созданы административные структуры, а персонал проходит подготовку и приобретает опыт. Несмотря на этот прогресс, проблемы надежной базы кадровых ресурсов подрывают исполнительные возможности и координацию деятельности сотрудников миграционных учреждений. Во время процесса улучшились также межправительственные отношения. До 1996 г. в странах СНГ в практику работников учреждений, занимающихся вопросами миграции, не входило сотрудничество по разработке и выполнению проектов, связанных с миграцией. В настоящее время, хотя и ограниченно, работающие в области миграции стали делиться информацией, обмениваться идеями, опытом и анализировать достигнутое, а также участвовать в диалоге о гармонизации политики миграции и предоставления убежища. Таким же образом правительствам стран СНГ помогло продолжающееся расширение системы двусторонних и многосторонних отношений с другими странами. Они могут пройти обучение в области управления миграцией и вопросах защиты. И последнее. Правительства стран СНГ признали крепнущую базу межорганизационного сотрудничества во всем регионе. Эта основа будет полезна для решения вопросов миграции и недобровольных перемещений в будущем.
Подавляющее большинство правительств стран СНГ выразили настоятельное желание продолжать процесс после 2000 г., поддержав продолжающий действовать механизм "заседания друзей". Они также выразили заинтересованность в будущем финансировании и указали на необходимость продолжения материальной помощи4.
Несмотря на то, что все правительственные респонденты позитивно оценили развитие в области управления миграцией и вопросах защиты в результате проведения процесса, уровень их удовлетворенности процессом и его последствиями был неоднозначным. Также разным был уровень их удовлетворенности помощью, предоставляемой вовлеченными международными организациями.
Области достижений
Признание недобровольного перемещения и проблем защиты
Одним из наиболее значительных достижений процесса является признание важности вопросов недобровольного перемещения и защиты в странах СНГ и за их пределами. В то время как миграция все еще не является основным приоритетом per se для большинства стран СНГ, широта масштаба и важность вопросов миграции стали реальностью. Например, правительство Армении ответило на вопросник следующим образом:
Благодаря участию в Конференции по странам СНГ, ее материалам и контактам с другими участниками, государственные служащие стали лучше понимать проблемы, связанные с беженцами и миграцией.
Достижение консенсуса
Тот факт, что государства СНГ достигли определенного консенсуса в вопросе о природе и масштабе миграционных проблем, стоящих перед регионом как одним целым, является само по себе достижением. Выходя за рамки этого уровня соглашения, государства СНГ, как сказал один из членов Секретариата Конференции, выработали общий язык, обозначая новые категории мигрантов в соответствии со спецификой их проблем недобровольного перемещения и деполитизируя определение миграции.
Проблемы, характерные для стран СНГ
Кроме признания масштаба миграционных проблем, процесс способствовал освещению главных вопросов, характерных для миграции в странах СНГ. Это особо относится к ранее депортированным народам. Кроме того, это касается вопроса реформы системы прописки. В декабре 1997 г. УВКБ, ОБСЕ/БДИПЧ и Совет Европы совместно организовали в Киеве заседание группы экспертов о свободе передвижения и выборе места жительства. На этом заседании был сделан ряд выводов, а именно: система прописки противоречит свободе передвижения и хотя касается всех граждан, представляет особую преграду для недобровольно перемещенных лиц. Отсутствие прописки в паспорте препятствует осуществлению социально-экономических прав и во многих случаях доступу к процедуре определения статуса беженца лицам, ищущим убежища. На собрании была подчеркнута насущная необходимость реформировать систему, а также отмечены масштаб и сложность требуемой для этого законодательной реформы. В настоящее время Комитет по миграции, беженцам и демографии Парламентской ассамблеи Совета Европы готовит доклад о системе прописки в странах СНГ и ее последствиях для лиц, ищущих убежища, беженцев и перемещенных лиц.
Несмотря на то, что такие мероприятия не обеспечат изменения государствами своей практики, как произошло в случае с пропиской во многих государствах СНГ, в которых ее отмена не означала отмены ограничивающей регистрации проживания, они, тем не менее, выявляют особые трудности в управлении миграцией и решении вопросов недобровольного перемещения, специфичных для стран СНГ. Официальные лица стран СНГ и заинтересованные стороны способны рассмотреть эти вопросы и прийти к соглашению о том, как их решать в будущем.
Усилившееся вовлечение Запада
Конференция (1996) и процесс дали представление Западу о проблемах миграции в странах СНГ. Импликации для западных стран очевидны. Региональная стабильность, как упомянула Российская Федерация, влияет на вопросы глобальной безопасности. Более того, государства СНГ все больше осознают свой статус транзитных стран. Как отмечается во всех ответах правительств и удачно сформулировано правительством Беларуси, проблемы, связанные с миграцией, непосредственно влияют на Европу, так как ее границы являются " важным и уникальным буфером для Запада". Ответ Беларуси идет дальше; в нем утверждается, что "в духе разделения бремени, Беларуси следует помочь справиться с расходами ... в ее стремлении контролировать нерегулярные потоки через свою территорию и соблюдать международные нормы..." Молдова ответила, что с присоединением Румынии к Европейскому союзу (ЕС) ее границы станут примыкать к ЕС, а это потребует особого внимания и дополнительных средств.
В дополнение к стратегической значимости управления миграцией в странах СНГ, западные страны и Соединенные Штаты Америки продемонстрировали свою заинтересованность проблемами региональной защиты. Один сотрудник отдела проблем беженцев и миграции представительства США в Женеве отметил: "Для правительства США защита является приоритетом, а защита и усиление закона идут рука об руку".
Законодательная база
Международные правовые инструменты
Вероятно, одним из наиболее значительных достижений процесса является развитие законодательной базы в большинстве стран СНГ. До начала процесса четыре страны присоединились к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г. (Армения, Азербайджан, Российская Федерация, Таджикистан). С начала процесса четыре других государства СНГ присоединились к этим международным инструментам (Грузия, Казахстан, Туркменистан и Республика Кыргызстан), связанным с беженцами и недобровольно перемещенными лицами. Все государства, за исключением Беларуси, Молдовы, Украины и Узбекистана, присоединились к главным международным инструментам, а именно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г. Несмотря на это достижение, их выполнение остается проблемой.
Национальное законодательство
Все государства приняли или находятся в процессе разработки законодательства о беженцах и/или миграции. Некоторые разработали законодательство для НПО. В Азербайджане, например, проект Закона об общественных ассоциациях (НПО) будет представлен парламенту в марте 2000 г. для второго чтения (см. главу "Обзор деятельности НПО").
Несмотря на распространение в странах СНГ законодательства о миграции и беженцах, эти законы могут быть противоречивыми, избыточными и часто остаются невыполненными на практике. Государства СНГ должны перейти от разработки законодательства к пересмотру существующих законов для приведения их в соответствие и эффективного применения на практике. Как отметил один эксперт, возможно, процесс зашел слишком далеко в разработке законодательной базы, которая не может функционировать вследствие отсутствия потенциала.
Правительственные респонденты указали на несоответствие между развитием законодательства и исполнительным потенциалом5. В то время как факторы, способствующие этому несоответствию, отличаются в зависимости от недостатка квалифицированного персонала, информации, исполнительных органов, все правительственные респонденты отметили отсутствие финансовых средств как главного препятствия в реализации исполнительного потенциала во время Конференции (1996) и в 2000 г.
Маловероятно, что это препятствие исчезнет в период, последующий за окончанием процесса. Согласно мнению экспертов, требуется размеренный подход к созданию законодательной базы, которая бы соответствовала исполнительному потенциалу соответствующего государства, при оказании существенной финансовой помощи заинтересованных стран-доноров. Кроме того, государства СНГ должны найти новые пути пополнения финансирования. Постановлением правительства от 25 октября 1999 г. (постановление № 1654) Министерство внутренних дел Беларуси (совместно с Государственным комитетом пограничных войск) приняло схему, согласно которой штрафы, полученные за нарушения государственного законодательства, будут поступать в Министерство внутренних дел для покрытия расходов, связанных со случаями нарушения иммиграционного законодательства6. Такое перераспределение средств является эффективным способом дополнения международной помощи и укрепления автономности государств СНГ в финансировании миграционных расходов в будущем.
Кроме финансовых трудностей, несоответствие между законодательным развитием и исполнительным потенциалом отражает позицию, занимаемую миграцией в очередности приоритетов государств СНГ. В то время как процесс позволил понять воздействие и значимость проблем миграции в странах СНГ, перед этими странами стоит длинный ряд экономических и социальных соображений, которые часто выходят на первый план перед проблемами, связанными с миграцией. (Беларусь является показательным примером этого, когда она указывает, что фонды, предназначенные Государственной программе по миграции (1998—2000), должны были быть перенаправлены на ликвидацию последствий Чернобыльской ядерной катастрофы.) Это особенно показательно по отношению к проблемам миграции, которые не оказывают немедленного воздействия на улучшение благосостояния граждан или соображения государственной безопасности. Более вероятно, что фонды будут выделены на удовлетворение срочной гуманитарной помощи или на контроль за невидимой границей, чем на создание общей системы управления миграцией, основанной на строгом выполнении положений законодательства.
Двусторонние/многосторонние региональные соглашения
В контексте создания законодательной базы, большинство государств ратифицировало двусторонние соглашения с региональными соседями. Армения в 1997 г. подписала с Российской Федерацией два соглашения по вопросам миграции и законодательных рамок постоянного места жительства.
Азербайджан подписал с Российской Федерацией соглашение об урегулировании передвижения (на новое место) и защиты прав переезжающих, а также соглашения с Турцией и Казахстаном о сотрудничестве в области социальной защиты мигрантов.
Кыргызстан подписал двусторонние и многосторонние соглашения со странами Центральной Азии, Российской Федерацией, Беларусью и Азербайджаном о разных видах миграции.
Министерство социальной защиты и семьи Молдовы заключило с правительствами России, Украины и Беларуси соглашения о трудовой деятельности и социальной защите рабочих-мигрантов. В настоящее время она ведет переговоры о заключении подобных соглашений с правительствами Грузии, Азербайджана, Таджикистана и Румынии.
Российская Федерация заключила соглашения, связанные с миграцией и защитой прав мигрантов (особенно прав собственности), с Арменией (1997), Азербайджаном (1998), Беларусью (1996), Грузией (1994), Казахстаном (1998), Кыргызстаном (1998), Таджикистаном (1994) и Туркменистаном (1994). Все они были ратифицированы обеими сторонами за исключением российско-грузинского соглашения, которое не было ратифицировано Грузией. Россия также заключила соглашения со странами СНГ о правовом статусе граждан одной стороны, постоянно проживающих на территории другой стороны; соглашения об упрощенной процедуре приобретения гражданства гражданами одной стороны, прибывающими на постоянное жительство на территорию другой стороны; соглашения с соседними государствами о сотрудничестве пограничных районов (предусматривающие ряд мер по упрощению пограничного, иммиграционного и других видов контроля для граждан, постоянно проживающих на территории пограничных районов, управлению миграционным процессом, предотвращению и ликвидации последствий естественных и чрезвычайных антропогенных катастроф).
Украина подписала с Республикой Узбекистан соглашение, вступившее в силу 4 сентября 1998 г., о процедуре выхода крымских татар из гражданства Узбекистана, согласно которому ранее депортированные лица и их потомки освобождаются от оплаты, связанной с выходом из узбекского гражданства. Украина также заключила соглашение о взаимопонимании с Беларусью как основы осуществляемого МОМ совместного пограничного пилотного проекта, который предполагает совместное пользование техникой связи и другими ресурсами для более эффективного управления участком совместной границы.
Организационный потенциал
Как указано в Программе действий, создание организационного потенциала является необходимым первым шагом до того, как заняться оперативным и исполнительным потенциалом. До подготовительного этапа правительствам не хватало: 1) надлежащих административных структур, 2) межправительственного обмена, 3) технической помощи и инфраструктурного потенциала, а также 4) надежной базы.
Административные структуры
С самого начала процесса большинство стран СНГ за исключением Азербайджана, Молдовы, Туркменистана и Узбекистана создали центральные административные органы, занимающиеся исключительно вопросами, связанными с миграцией7.
Армения указала, что "участие в Конференции по странам СНГ, ее материалы и контакты с участниками" привели к "выдающимся успехам", таким, как учреждение департамента правительства по миграции и беженцам.
Азербайджан, не имея центрального главенствующего органа, создал новый департамент по проблемам беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, миграции и сотрудничеству с международными гуманитарными организациями. Этот департамент существует параллельно со множеством административных структур, прямо или косвенно занимающихся проблемами миграции, а именно: Республиканской комиссией по международной гуманитарной помощи, Государственной комиссией по реабилитации освобожденных территорий, Государственным таможенным комитетом, Государственным комитетом по делам беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, (в ее ведении находится департамент репатриации) и др.
После Конференции (1996) Беларусь усовершенствовала структуру своей государственной миграционной службы. В 1997 г. при Совете Министров была создана межведомственная комиссия по миграции для координации действий министерств и агентств.
Грузия кроме Министерства по делам беженцев и расселению также учредила "надлежащие административные структуры для управления миграцией ... в рамках исполнительной власти...". Несмотря на эти структуры, представители Грузии указывают на "недостаток квалифицированных работников" как на одну из преград в выполнении своих национальных приоритетов и Программы действий.
В 1997 г. в Казахстане орган, занимающийся вопросами миграции при Министерстве труда и социальной защиты, был преобразован в Центральное государственное исполнительное агентство Республики Казахстан по миграции и демографии.
В 1998 г. в Кыргызстане при Министерстве труда и социальной защиты был создан Центральный государственный департамент по миграции. В 1999 г. президентским указом была учреждена независимая структура — Государственное агентство по миграции и демографии.
В Российской Федерации главным федеральным органом по миграции и недобровольным перемещениям является Федеральная миграционная служба (ФМС). Продолжалось также создание административных структур "как по горизонтали, так и по вертикали". В числе различных созданных структур были: Правительственная комиссия по миграционной политике под председательством первого заместителя премьер-министра Российской Федерации, Представительство уполномоченного по правам человека, в который входит департамент по делам беженцев и вынужденных мигрантов. Министерство по делам СНГ Российской Федерации занимается inter alia координацией действий исполнительных властей Российской Федерации в области гуманитарного сотрудничества с государствами СНГ и урегулированием конфликтов, миротворческими операциями, а также службой иммиграционного контроля с постами иммиграционного контроля в рамках ФМС для контроля над нелегальной миграцией и, кроме того, представительствами ФМС при посольствах в Армении, Латвии, Таджикистане, Туркменистане и Кыргызстане (1997)8.
В Таджикистане в 1997 г. Центральный департамент по делам беженцев и вынужденных мигрантов Министерства труда был реорганизован в Государственную миграционную службу. Этот орган все еще находится в рамках структуры Министерства труда. Однако он теперь более независим и охватывает всю страну.
Рабочая группа, финансируемая УВКБ, призвана подготовить рекомендации по созданию национального офиса по делам беженцев в Туркменистане. Сообщается, что (на момент написания доклада) рекомендации будут готовы в феврале 2000 г. и поданы правительству9.
В Украине Государственный комитет по миграции и национальностям (Комитет) был расформирован в декабре 1999 г.10
Внутриправительственные отношения
В начале подготовительного периода для многих государственных служащих, только получивших портфели с миграционными делами, дискуссии с представителями соседних стран были немыслимыми. Наследие советской подготовки сказывалось в том, что многие официальные лица опасались друг друга и неохотно обсуждали свои миграционные проблемы.
Подготовительный период способствовал развитию диалога путем создания общего языка, деполитизации вопросов и, в значительной степени, деполитизации целей соответствующих министерств, занимающихся вопросами миграции. Процесс привел к созданию группы лиц в государствах СНГ, которые работают над вопросами, связанными с миграцией, на техническом уровне. Он способствовал созданию связей между государствами и министерствами. Министерства юстиции, иностранных дел, внутренних дел, а также департаменты пограничного контроля сотрудничают в выполнении национальных, двусторонних и региональных проектов. Например, в 1999 г. Министерство внутренних дел и национальной безопасности Армении совместно с грузинскими специалистами по компьютерам участвовали в работе подготовительных курсов Микрософт, организованных в Москве. Эта работа упростила совместные обсуждения и обмен идеями с грузинскими государственными представителями, что привело к написанию доклада, в котором предлагаются определенные меры по усовершенствованию системы управления границами в Армении.
Необходимость в технической помощи и инфраструктурном потенциале
Все правительства положительно отозвались о передаче технических знаний, происходившей во время процесса. Это особенно касается выполнения инструментов и процедур по защите беженцев с помощью УВКБ, а в области пограничного управления и схем миграционного контроля — руководства МОМ. БДИПЧ также оказывало техническое содействие в области прав человека, особенно в рамках выполнения соответствующих разделов меморандумов о взаимопонимании между Бюро и правительствами стран Кавказа и Центральной Азии.
Однако остаются еще значительные проблемы, особенно это касается контроля над нелегальной миграцией. Это также имеет значение в контексте соглашений о повторном приеме в Европе и в государствах СНГ, например, в которых возможности для проживания для тех, кто был отправлен назад в безопасную третью страну в СНГ, не существуют в большинстве государств СНГ. Отсутствие временных центров по размещению или центров по приему лиц, ищущих убежища, также создает трудности для властей, которые стараются выявить мигрантов в своей стране11.
Подготовка кадров
Сила административных структур зависит от создания надежной кадровой базы. Другим важным результатом процесса является широкая сеть возможностей для официальных лиц стран СНГ и персонала миграционных учреждений получить подготовку в международных организациях, таких, как УВКБ, МОМ или НПО, а также путем налаживания двустороннего партнерства с заинтересованными государствами. Такая подготовка охватывает все области, от процедуры определения статуса беженца до механизмов пограничного контроля. Характер этой подготовки, первоначально основанной на опыте Запада, все больше становится региональным. В то время как были достигнуты значительные результаты в создании надежной кадровой базы, такие проблемы, как: 1) перемещение персонала в министерстве и между министерствами и 2) отсутствие средств, недостаток квалифицированных работников и достаточного штата, продолжают негативно сказываться на эффективности и потенциале официальных лиц, занимающихся проблемами миграции в странах СНГ.
Источники подготовки и "Подготовка тренеров"
Большинство правительств отметили позитивное влияние обучения УВКБ/МОМ персонала, работающего в области миграции. Российская Федерация заявила, что помощь международных организаций в усилении потенциала может быть одной из самых главных особенностей помощи в будущем. Странам СНГ также была оказана помощь в обучении на основе двусторонних соглашений. Белорусские работники установили рабочие отношения со шведской Службой иммиграции, Федеральным департаментом по делам беженцев Германии и Литвы. В контексте программ усиления потенциала в управлении миграцией с МОМ служащие Казахстана совершили ознакомительную поездку для изучения израильской политики и процедур реинтеграции иммигрантов. В рамках ПУПУМ был полезен ряд организованных представительствами МОМ ознакомительных поездок в США, Израиль и Германию. Такие поездки обычно оплачиваются принимающей страной, хотя иногда частичное финансирование поступает из бюджета ПУПУМ. В Российской Федерации штат обучают в контексте международных проектов, включая программу ТАСИС Европейской комиссии. Также развивается "плодотворное сотрудничество" с иммиграционными агентствами Канады, США, Финляндии, Швеции и Германии.
Обучение из внешних источников привело к созданию базы экспертов в самих странах. Такое сочетание знаний и опыта предоставило возможность "обучать тренеров", как предложил представитель США на "заседании друзей" 11 января 1999 г. Такая стратегия призывает сместить акцент с обучения большого количества государственных служащих и других лиц на обучение меньшего количества, но более углубленно. Эта позиция уже принята некоторыми правительствами СНГ, например Грузии, которые более ориентируются на обучение в самой стране, чем на внешнее обучение.
Области обучения
Обучение УВКБ основывается на ряде областей юридической помощи беженцам, защите беженцев, переселении, интеграции, репатриации и процедуре определения статуса беженца. Например, в Кыргызстане УВКБ сосредоточило внимание на решении проблем таджикских беженцев, способствуя их добровольной репатриации в Таджикистан. Одновременно правительство Кыргызстана согласилось поддержать проводимую УВКБ программу интеграции более 10 000 таджикских беженцев, главным образом кыргызов по этническому происхождению, предоставив им кыргызское гражданство и интегрировав их в стране. УВКБ способствует этому процессу, в тесном сотрудничестве с другими партнерами разрабатывая процедуры, которые ускорят получение кыргызского гражданства и предоставят доступ к проектам получения заработка, чтобы способствовать повышению уровня их самообеспеченности.
Совет Европы оказывает содействие в принятии законов и осуществлении эффективных мер защиты беженцев и вынужденно перемещенных лиц. В рамках программы Совета Европы по "деятельности, направленной на развитие демократической стабильности" (ДРДС), были подготовлены экспертные доклады по проекту закона Украины об иностранных гражданах. В 1999 г. Совет Европы провел семинар с правительством Молдовы, парламентом Молдовы и Кишиневским представительством УВКБ на тему о возможностях ратификации Конвенции 1951 г., принятия законодательства о беженцах и перемещенных лицах, а также по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Следующие двусторонние и многосторонние встречи с Молдовой запланированы на 2000 г. Экспертные заключения были подготовлены в 1999 г. по проекту закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В развитие этого в этом году в Москве состоится встреча экспертов на данную тему. Семинар по законодательству о беженцах в Грузии также предусмотрен программой работы на этот год.
МОМ создала в государствах СНГ Программы усиления потенциала в управлении миграцией. Целью этих программ является значительное наращивание потенциала правительств для создания и действия единой системы управления миграцией в каждой из этих стран. ПУПУМ объединяет правительственных работников разных министерств и в некоторых случаях представителей НПО. Ее работой руководит МОМ.
Помощь в создании исполнительного потенциала может осуществляться, кроме обучения, в виде предоставления технической поддержки. УВКБ и МОМ предоставили компьютеры и компьютерное обучение, средства коммуникации и оборудование для обнаружения подделки документов.
Обучение предоставлялось также НПО. УВКБ помогает НПО путем укрепления оперативного и организационного потенциала. УВКБ помогает НПО укрепить оперативный потенциал с тем, чтобы они смогли осуществлять программы защиты и помощи беженцам и недобровольно перемещенным лицам. УВКБ помогает им в укреплении организационного потенциала с тем, чтобы НПО могли управлять проектами и программами. Оно предоставляет небольшие гранты НПО для начала выполнения проектов в ряде областей, проводит семинары для обзора и оценки, а также ориентации отношений УВКБ и НПО в области укрепления потенциала на местах, помогает рабочим группам, которые предоставляют своим членам информацию и осуществляют техническое содействие. МОМ также осуществляет программы по усилению потенциала для ограниченного ряда НПО в некоторых государствах СНГ, главным образом на Кавказе, в Российской Федерации и в Украине (см. главу "Обзор деятельности НПО").
Ориентация обучения: специально для стран СНГ
Первоначально обучение официальных лиц стран СНГ вопросам, связанным с миграцией, главным образом основывалось на западном опыте и ограниченном объеме работы, проводимой до того международными организациями в этом регионе. Во многих случаях основное в этом обучении не имело прямого отношения к СНГ. Представитель одного западного государства-донора отметил, что "у Запада не было долгой памяти, так как он не работал с этими государствами ранее. Это была большая образовательная кривая". Российская Федерация объясняет это положение в своем обзоре так:
...В своей работе организации иногда должны были руководствоваться пожеланиями своих стран-доноров, у которых было свое видение миграционных проблем в России и способов их решения, а не приоритетами России в области миграции. Это противоречие должно быть разрешено путем более активного диалога между всеми заинтересованными партнерами.
Таким образом, на то, чтобы понять, какие миграционные механизмы являются лучшими для региона, ушло много времени. Только недавно стали проявляться позитивные результаты обучения, главным образом благодаря тому, что в обучении миграции были использованы подходы, специфичные для стран СНГ12. Удачным примером институциализации миграционных усилий в регионе является создание в 1997 г. Бишкекского центра управления миграцией (БЦУМ) как прямой результат процесса13. Хотя БЦУМ еще не занимается обучением, он служит форумом для межправительственных контактов14. Весной 2000 г. в Кыргызстане при помощи БЦУМ состоится образовательный семинар "Программа международной миграционной политики", финансируемый международными агентствами.
Проблемы надежной кадровой базы
Практика перестановки кадров является одним из наибольших препятствий в создании надежной кадровой базы и ее функционирования в будущем15. Персонал правительственных учреждений, ответственных за миграцию в странах СНГ, постоянно меняется, подрывая, таким образом, результат обучения миграции. Наблюдалась последующая неспособность создать институциональную память в отделах, занимающихся вопросами миграции. Более того, отсутствие постоянного присутствия (не органа, а его сотрудников) для работы над вопросами миграции мешает отношениям с другими органами, будь то международные институты или представители других стран. Работник МОМ, ответственный за создание проектов ПУПУМ в странах СНГ, указывает на перестановку кадров как главную преграду консолидации исполнительного потенциала. Постоянные передвижения миграционного персонала также подрывают укрепление межправительственных связей, так как невозможно поддерживать отношения между экспертами по миграции.
Еще одним препятствием на пути создания надежной кадровой базы является неспособность привлечь достаточное количество выпускников университетов и профессионалов на государственную службу. Вследствие отсутствия средств в этом секторе, большинство выпускников университетов не прельщает государственная работа. Их закрепление зависит от зарплаты. Более того, как было отмечено тем, кто пристально наблюдал за этим процессом, вопросы, связанные с миграцией, должны войти в университетские курсы curricula, подчеркивая тем самым важность этих вопросов для будущих лучших учеников классов.
В некоторых странах такие инициативы уже предпринимаются. В Беларуси в библиотеке факультета международных отношений, которая является библиотекой — депозитарием ООН, уже установлены компьютерная сеть CD-tower и другое соответствующее оборудование. В результате студенты, преподаватели, профессора и широкая общественность имеют доступ к единственной общей базе данных об ООН в Беларуси. Кроме того, материалы о беженцах были разосланы в 12 крупнейших библиотек страны. В Российской Федерации большую роль в формировании миграционной политики играют академические институты. В 1999 г. МОМ спонсировала семинар по управлению бизнесом для малых предприятий мигрантов в контексте регионального экономического развития в России, при сотрудничестве с ФМС и НПО "Соотечественники", в которую входит Московский государственный университет и Международный университет окружающей среды и политических наук.
Другим фактором, подрывающим надежную кадровую базу, является нехватка персонала. Недостаток рабочей силы для удовлетворения некоторых потребностей миграции, таких, как пограничный контроль, препятствует выполнению миграционных проектов. Например, в Казахстане потребность сдержать нелегальную миграцию превосходит возможности около 250 штатных работников, занимающихся такими потоками. Для удовлетворения насущных потребностей миграционных проблем и подготовки для дальнейшей работы критически важно, чтобы департаменты миграции были укомплектованы штатом в достаточном количестве.
Частичный ответ на вышеуказанную дилемму состоит в простом признании значительного объема приобретенного потенциала. Следует признать хрупкость некоторых учреждений и их потенциала вместе с тем фактом, что нерегулярные перемещения людей теперь все более регулируемы.
Межправительственные отношения (государств СНГ)
До подготовительного этапа отсутствие контактов между министерствами государств СНГ отражало недостаток средств и мотивации для информационного обмена. Конференция (1996) предоставила форум для проведения диалога и обмена идеями. Однако более сложной задачей было пробудить мотивацию, стоящую за общением представителей стран СНГ, обмен "трудной" информацией (такой, как статистика о беженцах и размах организованной сети незаконной перевозки людей). Процесс способствовал укреплению межправительственных связей между министерствами, занимающимися миграцией в странах СНГ.
Некоторые эксперты отметили решающую роль, которую сыграла в этом плане Программа действий. Хотя ее цели являются высокими и многие согласятся, что она является скорее "планом", чем окончательным документом об управлении миграцией, Программа действий способствовала деполитизации миграционных вопросов. Она предоставила перечень категорий недобровольного перемещения, создала нейтральную терминологию и выработала общий язык по вопросам недобровольного перемещения, характерного для региона стран СНГ.
Предоставив возможность для проведения диалога, а более конкретно, создав атмосферу, способствующую обмену между разными правительствами стран СНГ, процесс стимулировал межправительственный обмен. Преимущества "трансправительственности" были признаны в глобальном масштабе. В то время как разные департаменты и национальные госструктуры укрепляют связи с соответствующими департаментами других стран, создается сеть рабочих отношений стран. Трансправительственность способствует развитию дальнейшего сотрудничества и большей отчетности перед гражданами. Осознание того, что государства СНГ могут учиться друг у друга и что эксперты по миграции могут собраться для выработки совместной стратегии управления миграцией, является фундаментом будущего регионального сотрудничества в этой области.
Уже имеется ряд существенных результатов укрепления отношений между министерствами, занимающимися проблемами миграции и между странами СНГ в целом. В частности, был подписан ряд межправительственных соглашений, таких, как Конвенция стран СНГ о правах человека и основных свободах (1995), Соглашение стран СНГ о борьбе с нелегальной миграцией (1998) и Бишкекская декларация (1999).
Некоторые страны выразили желание идти дальше достигнутого на межгосударственном уровне. Они рекомендуют укрепление сотрудничества между государствами СНГ, ссылаясь, например, на необходимость подписания ими соглашений о безопасной третьей стране и повторном приеме. В дополнение к соглашениям, распространяющимся на все страны СНГ, ряд государств призвали к большей гармонизации миграционной политики государств СНГ.
Однако не все государства поддерживают эти устремления. Как отмечает один эксперт МОМ, соглашения о повторном приеме, например, не всегда отвечают интересам государств СНГ, особенно тех, которые не граничат с государствами, которые потенциально присоединятся к Европейскому союзу.
Более того, несмотря на заключенные межправительственные соглашения, некоторые государства столкнулись с трудностями в успешном выполнении соглашений с соседними государствами. Примером тому являются попытки Украины спасти соглашение по вопросам гражданства с Российской Федерацией.
Нехватка связующих звеньев на страновом уровне
Несмотря на достижения на межправительственном уровне, отсутствие четко определенного распределения обязанностей между различными министерствами приводит к выработке несогласованных и часто противоречивых целей и позиций в миграционной политике. Например, в Таджикистане ОВИР (Департамент виз и регистраций иностранных граждан и лиц без гражданства) применяет специальные инструкции департамента, которые противоречат некоторым положениям закона о беженцах и другим соответствующим законодательным актам. Вместе с тем, упомянутый закон исполняется Центральным департаментом по делам беженцев и вынужденных мигрантов, что приводит к трудностям в координации действий между двумя ведомствами.
Другим государствам присущи похожие проблемы. С точки зрения Армении, "государственные структуры находятся лишь в начальной стадии развития, и имеются недостатки в координации между правительственными учреждениями". Далее говорится: "(ощущается) сопротивление со стороны различных ведомств, которые имеют свои собственные функции в этой области". В этом же русле в ответах Российской Федерации говорится, что "недостаточная межведомственная координация" является главным препятствием на пути реализации административных приоритетов, определенных в 1996 г.
Некоторые правительственные респонденты указывают на необходимость центрального административного органа по миграции как пути решения этой проблемы. Среди новых приоритетов Армении фигурирует "создание местных отделений (правительственного Департамента по делам миграции и беженцев) при четком определении и разграничении функций между министерствами и ведомствами." Украина также призывает к "улучшению координации между различными административными структурами, задействованными в управлении миграцией". В ответах Туркменистана звучит следующее:
Необходима общегосударственная программа по беженцам, в рамках которой каждое министерство, занимающееся беженцами, будет знать свою сферу ответственности и вносить свой вклад в общую программу.
Эксперты полагают, что устранение несоответствий рассматривается национальными правительствами в качестве жизненно важного элемента для развития системы управления миграцией как на национальном, так и на региональном уровне. Хотя различные министерства придерживаются отличных мнений из-за различного экспертного опыта, сотрудничество в развитии целостной системы на национальном уровне будет способствовать устранению дублирования функций государственных структур.
Двусторонние/многосторонние связи (стран СНГ и других государств)
Укрепившиеся двусторонние и многосторонние связи с государствами извне региона СНГ представляют собой еще одно достижение процесса. Ряд государств СНГ развили двусторонние и многосторонние отношения со странами, не принадлежащими к региону СНГ, и воспользовались их технической и юридической помощью в подготовке кадров (подробнее см. в разделе "Административные структуры"). В Украине, например (в контексте ПУПУМ, осуществляемой при содействии МОМ, а также по просьбе правительства США в соответствии с Трансатлантической инициативой ЕС/США и Конференции 1996 г.), МОМ в октябре 1998 г. завершила годовой проект о "Незаконном перевозе женщин из Украины". В результате этого проекта внимание общественности и международного сообщества было привлечено к этой актуальной теме.
Страны СНГ продвинулись от ситуации относительной изоляции и отсутствия опыта в решении миграционных вопросов к установлению связей с западными партнерами. Они способствовали наращиванию технического "ноу-хау" и будут также полезны в будущем. С постепенным переносом фокуса оказания помощи от УВКБ/МОМ в сферу двусторонних и многосторонних усилий необходимо искать пути поддержания таких взаимоотношений. Нахождение механизмов поддержания контактов должно стать составной частью выработки рамок деятельности после 2000 г.
Институциональные связи
Процесс также способствовал упрочению институциональных отношений с международными организациями и НПО, которые оказывают содействие странам СНГ в сфере миграции. Признавая в целом позитивные итоги работы международных организаций и НПО, правительства призывают к расширению сотрудничества (особенно с международными организациями) и высказывают взгляды на то, как эти отношения должны развиваться и поддерживаться в будущем.
Хотя большинство правительственных респондентов признает пользу помощи со стороны в основном УВКБ и МОМ, некоторые из них одновременно заявляют о своем неудовлетворении уровнем этой помощи. Имеет место критика в отношении недостаточного участия двух поддерживающих процесс организаций — МОМ и ОБСЕ. Другие ссылаются на "недостаточную поддержку международных организаций" как сдерживающий фактор на пути реализации национальных приоритетов в 1996—2000 гг. во всех областях (институциональные и операционные рамки, превентивные меры и сотрудничество). Одна страна СНГ заявляет, что помощь международных организаций была до настоящего времени недостаточной, особенно в том, что касается экологических мигрантов и реабилитации пораженных зон. Другая страна призывает к активному вовлечению в процесс гуманитарных организаций, таких, как общества Красного Креста, Управление ООН по координации гуманитарной работы (УКГР) и другие гуманитарные организации.
(Несмотря на критику, все правительства считают, что постоянные связи с международными организациями имеют жизненно важное значение для решения вопросов управления миграцией в будущем.)
Неизменные политические обязательства Запада/роль "друзей"
В целом, правительства стран СНГ выражают разочарование уровнем международной финансовой поддержки. Российская Федерация утверждает, что "международная помощь была неадекватна проблемам в области миграции, требующим своего решения".
Несмотря на невозможность удовлетворить финансовые ожидания государств СНГ, Запад, тем не менее, оказывал постоянную и неизменную политическую поддержку процессу достижения целей Программы действий. Этот интерес выражался через Рабочие группы, ежегодные заседания Руководящей группы (после Конференции 1996 г.) и механизм "заседаний друзей". Это обязательство остается в силе. На "заседании друзей" 11 января 1999 г. в число предложенных сфер усиленной поддержки была включена выработка формулы/рамок деятельности на период после 2000 г.
Сотрудничество между организациями
Другим достижением процесса является развитие отношений между международными организациями, работающими в СНГ. Это прежде всего характерно для УВКБ и МОМ, которые тесно сотрудничали на уровне штаб-квартир и в государствах СНГ. В ряде стран УВКБ и МОМ разработали взаимодополняющие программы, что имело позитивный эффект. Такое партнерство закладывает основы для будущего сотрудничества международных учреждений в регионе. Российская Федерация признает ценность такого партнерства, заявляя, что оно подняло эффективность международной помощи за счет "устранения дублирования деятельности в решении тех же самых аспектов миграционных проблем". При этом делается ссылка на документ УВКБ и МОМ от 1996 г. относительно совместной оперативной стратегии по выполнению Программы действий как "похвальное" усилие в этом направлении.
Аналогично, УВКБ работает в тесном партнерстве со Всемирным банком, ПРООН, ЮНИСЕФ и ЮНФПА по подготовке планов на случай непредвиденных обстоятельств, а также определению стратегических рамок оказания помощи правительству Азербайджана в решении проблем постконфликтного расселения, реконструкции и реабилитации затронутых войной районов. В целях совершенствования юридической среды для НПО, УВКБ в сотрудничестве с Советом Европы, Международным центром по некоммерческому законодательству (МЦНЗ) и Институтом открытого общества (ИОО) организовало субрегиональные консультации по ознакомлению правительств и НПО с нынешней международной практикой и соответствующим законодательством по НПО.
С 1998 г. в координации с правительствами Туркменистана, Узбекистана и Таджикистана и в сотрудничестве с УВКБ, МФОКК (через Национальное общество Красного Полумесяца (НОКП)) и ОБСЕ МОМ оказывает административную, операционную и техническую поддержку для регистрации, наземной транспортировки, приема и реинтеграции таджиков, возвращающихся из Туркменистана. Этот проект имеет целью способствовать усилиям правительства Таджикистана, ОТО и международного сообщества по достижению национального примирения и поддержания мира и стабильности в Таджикистане и в регионе.
В рассматриваемый период УВКБ и Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств работали в партнерстве по оказанию содействия правительству Украины в реинтеграции возвращающихся представителей ранее депортированных народов (включая крымских татар) в Крым. Они содействовали облегчению доступа к приобретению гражданства путем включения соответствующих положений в закон о гражданстве. Они также предпринимали меры по убеждению Узбекистана и других государств Центральной Азии (где проживали представители ранее депортированных народов) облегчить процесс их выхода из гражданства.
Недавно в результате совместных усилий Совета Европы и УВКБ была проведена работа с ответственными лицами Российской Федерации по подготовке нового закона о гражданстве, а с ответственными лицами Грузии — о пересмотре существующего национального законодательства с точки зрения членства этой страны в Совете Европы.
Кроме того, Комитет Парламентской Ассамблеи Совета Европы по миграции, беженцам и демографии тесно сотрудничает с правительственными и неправительственными международными гуманитарными организациями, активно работающими в регионе, а именно с УВКБ, МОМ, МККК и Эмнести Интернешнл.
В то время, когда закладывался этот фундамент, звучали призывы к более активному участию в процессе международных организаций, которые оставались во многом на его периферии. Такие учреждения, как Всемирный банк, ПРООН и ТАСИС должны играть (более значительную) роль в решении миграционных проблем в странах СНГ. Они должны активно участвовать в развитии диалога о будущем процесса.
2. ОБЗОР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НПО
Общие наблюдения: Обзор
НПО в странах СНГ извлекли немалую пользу из процесса в форме укрепления организационного потенциала и операционной помощи. В результате ряд сотрудников сектора НПО приобрели экспертный опыт (как по сути, так и в сфере технического "ноу-хау") в вопросах беженцев и относящихся к беженцам. Некоторые НПО смогли расширить свою деятельность, вынеся ее за пределы городских центров в сельскую местность, куда в прошлом помощь очень часто не доходила. НПО улучшили свою инфраструктуру и усилили техническую и коммуникационную базу. После Конференции (1996) НПО развили также свою собственную сеть помощи и поддержки на национальном, региональном и международном уровнях. Хотя некоторые эксперты полагают, что еще большой путь надо проделать для того, чтобы широкоразветвленные и постоянные меры поддержки стали действенными, НПО, тем не менее, уже создали солидную базу связей для информационного обмена и оказания помощи. Наблюдались позитивные подвижки в решении наиболее противоречивой со времени подготовительной фазы Конференции (1996) проблемы взаимоотношений между правительствами и НПО. В то же время юридические рамки, способствующие деятельности НПО, доступ к официальной информации и каналам принятия решений остаются первостепенными приоритетами для практически всех НПО в странах СНГ, которые ответили на вопросник.
В соответствии с ответами опрошенных НПО в странах СНГ две принципиальные сферы требуют повышенного внимания и обсуждения в связи с рассмотрением деятельности после 2000 г.: закрепление источников будущего финансирования и выработка стратегии, которая определила бы рамки и структуру будущего партнерства. Оба вопроса требуют расширения настоящей базы сотрудничества путем привлечения новых активных участников в процесс и в деятельность после 2000 г. Кроме того, повышенное внимание должно уделяться интеграции существующих участников, в частности местных НПО, таким образом, чтобы реальное чувство собственности в сохранении активного и продуктивного гражданского общества равномерно лежало на плечах самых главных участников процесса и тех, кто его поддерживает.
Дополнительная информация
До начала процесса НПО играли несущественную роль в вопросах, относящихся к беженцам и миграции в странах СНГ. Они обладали небольшим либо вовсе не имели опыта и финансовой поддержки. Представители правительств были мало знакомы с деятельностью НПО и не вступали в диалог с ними16. Законодательство, создающее благоприятную среду для деятельности НПО, практически не существовало. К тому же весьма немногочисленные НПО занимались проблемами беженцев и недобровольного перемещения.
В результате значительного давления со стороны целого ряда международных участников, таких, как Институт открытого общества (ИОО), Международный совет добровольных агентств (МСДА) и Европейский совет по делам беженцев и лиц в изгнании (ЕКРЕ), а также благодаря усилиям НПО в странах СНГ, неправительственные организации смогли принять участие в Конференции (1996). В Программе действий НПО упоминаются как жизненно важные участники процесса. Наибольший же прогресс в секторе НПО был достигнут после Конференции (1996).
В течение 1997 г. в рамках процесса была предпринята наиболее важная инициатива по поддержке сети НПО и их объединению — создание тематических рабочих групп. Рабочие группы НПО были сформированы вокруг операционных разделов Программы действий в целях создания форума для заинтересованных НПО и облегчения их участия во всех стадиях процесса реализации целей Конференции (1996). При финансовом и техническом содействии УВКБ было сформировано пять тематических рабочих групп. В настоящее время существуют следующие рабочие группы: по репатриации, переселению и интеграции перемещенных лиц (лидер группы: Каутерпарт Интернэшнл17); по гуманитарной/чрезвычайной помощи (лидер группы: Норвежский совет по делам беженцев (НСБ)); по законодательству о беженцах и международной защите (лидер группы: Датский совет по делам беженцев (ДСБ)18); по институциональным рамкам Конференции по странам СНГ19; а также по управлению конфликтами и их предупреждению (лидер группы: Центр по управлению конфликтами, Казахстан, и Интернэшнл Алерт, Великобритания)20. Шестая рабочая группа по проблемам ранее депортированных народов была сформирована в 1999 г. Продолжение ее работы (и вопрос о том, будет ли у нее лидирующее агентство), однако, остается неопределенным21.
Создание сектора НПО в области миграции/вынужденного перемещения
Некоторые эксперты объясняют налет разочарования в отношении процесса тем, что его цели были слишком амбициозны. Как сказал один из экспертов, "Программа действий призвала к созданию гражданского общества в СНГ… эта задача выходит за рамки межправительственного процесса и ее реализация займет более пяти лет".
Тем не менее, динамичный сектор НПО возникает, и гражданское общество становится более вовлеченным. Деятельность сектора НПО и укрепление гражданского общества представляют собой одно из наибольших достижений с начала процесса. Это становится особенно заметным на фоне скромной роли НПО и их влияния в странах СНГ до 1996 г. Правительства и внешние партнеры сыграли значительную роль в создании среды, благоприятной для расцвета НПО. Помощник Верховного комиссара ООН по делам беженцев на одной из встреч "друзей" отметил прогресс в укреплении гражданского общества посредством работы по укреплению потенциала НПО как наиболее успешно развившийся сегмент осуществления Программы действий. Бывший директор Бюро Европы УВКБ заявил, что это одно из "наиболее заметных и замечательных" достижений процесса22.
Взгляд НПО на правительства
Несмотря на нынешнее общее позитивное отношение большинства правительств к работе НПО, неправительственные организации продолжают жаловаться на: 1) неблагоприятную правовую обстановку и 2) ограниченный доступ к официальной информации и выработке политики.
По причине несуществующего или сложного законодательства по НПО, непонятный или невыгодный налоговый статус, отсутствие регистрационных процедур и мониторинга практики и правил, НПО в странах СНГ в целом сталкиваются с трудностями в реализации провозглашенных ими целей. Большинство НПО высказывают неудовлетворенность правовой средой23.
Соответствующие юридические рамки24 и налоговые положения25 должны способствовать созданию такой среды, в которой НПО могут работать, создавать организации, быть открытыми и ответственными в глазах общественного мнения и правительств. В частности, Совет Европы играет ключевую роль в сфере становления законодательства по НПО путем предоставления нормативных рамок для законодательства по НПО26.
Одновременно имеется несколько камней преткновения на пути обеспечения стабильной юридической базы, способствующей деятельности НПО. Пересекающиеся, часто изменяемые и противоречивые законы затрудняют их исполнение и подчинение им. Большинство законодательных актов страдают неясностью в отношении юридического статуса незарегистрированных НПО27. Регистрационные требования зачастую бывают произвольными и обременительными. Правительственный надзор может быть сложным и приказным, механизм отчетности может блокировать НПО в осуществлении их программ и деятельности. В некоторых странах СНГ правительства имеют полную свободу действий (карт-бланш) в отношения роспуска НПО. Более того, имеющиеся налоговые послабления и донорские поощрения в общем незначительны или вовсе отсутствуют.
НПО указывают, что законодательство должно в идеале подразумевать юридические и налоговые механизмы и включать в себя ясные регистрационные механизмы для национальных и иностранных НПО. Совет Европы опубликовал руководство по национальному законодательству для НПО (инициатива, возникшая в процессе рассмотрения вопросов законодательства по НПО, начатом НПО и УВКБ). Совет Европы также выступил за то, чтобы создать постоянно действующий консультативный орган по проблемам сотрудничества правительств и НПО, а также законодательства по НПО. Последующие за субрегиональными конференциями по законодательству по НПО меры уже принимаются. Вместе с тем они требуют расширения за счет вовлечения и сотрудничества Всемирного банка и, возможно, ОБСЕ/БДИПЧ.
Большинство НПО также не удовлетворены уровнем сотрудничества между правительствами и НПО. Хотя большинство НПО признают улучшения в доступе и предоставлении возможности иметь голос в официальных кругах, они квалифицируют этот доступ как поверхностный и несущественный. Они утверждают, что не имеют доступа к соответствующей информации по политике и развитию и что их вовлечение в выработку политики незначительно28. В некоторых странах, например, при регистрации НПО сталкиваются с серьезными препятствиями, варьирующимися от административной блокады до отрицания права на ассоциации. Большинство НПО полагают, что недостаток консультативных механизмов создает атмосферу конфронтации с правительствами.
Вместе с тем наблюдаются позитивные изменения как в юридической сфере, так и во взаимоотношениях правительств и НПО. Законодательство по НПО было или находится в процессе одобрения в таких странах СНГ, как Азербайджан, Грузия и Таджикистан29. Взаимоотношения правительств и НПО также улучшаются через проведение дискуссионных форумов. Место для их проведения часто предоставляется самими НПО или поддерживающими организациями (как Совет Европы или как программа МОМ по укреплению потенциала в Кыргызстане, в рамках которой создана постоянная рабочая группа, состоящая из НПО, представителей правительства и международных организаций, или созданный УВКБ и МОМ под эгидой МИД Туркменистана Информационный центр по проблемам миграции и беженцев).
Взгляд правительств на НПО
В самом начале процесса большинство правительств в странах СНГ не очень четко понимали роль сектора НПО. Они ставили под сомнение мотивацию НПО и жаловались на нехватку ответственности у них30. Процесс способствовал улучшению отношений путем предоставления форума для диалога между НПО и правительствами на международном уровне.
Этот прогресс отмечается в правительственных ответах на вопросник. В целом, они признают деятельность НПО и полезное присутствие НПО в качестве отдельных организаций, работающих над улучшением условий в странах СНГ. Правительство Беларуси ценит достижения в секторе НПО и роль процесса, который привел государства к "началу понимания роли НПО в поиске решений… миграционных проблем". Российская Федерация призывает к "усилению роли неправительственных организаций". (Ряд НПО представлены в российской правительственной Комиссии по миграционной политике.) Некоторые правительственные респонденты идут дальше и делают предложения относительно того, как НПО могут дополнить государственные миграционные программы. Правительство Молдовы отвечает:
В отсутствие центральной правительственной структуры и учитывая нехватку финансовых и материальных ресурсов, НПО при поддержке УВКБ устранили существующие пробелы (выделено автором) и соответственно способствовали восполнению гуманитарных потребностей.
Ряд правительств признают необходимость большей государственной поддержки сектора НПО. Российская Федерация указывает, что одним из препятствий для реализации национальных приоритетов (1996) в отношении развития сотрудничества является "материальная и институциональная слабость НПО и ограниченные возможности государства для поддержания их усилий…"
Три правительства ответили негативно в отношении роли НПО в их странах. Одно заявляет, что "роль НПО незначительна; их разбросанность и неорганизованные действия не способствуют процессу". Другое говорит: "Роль НПО в поиске решений проблем миграции/беженцев минимальна". По словам еще одного:
(Правительственные органы, занимающиеся миграционными проблемами) ответили, что они крайне мало взаимодействуют с НПО. (Один правительственный орган) полагает, что в правительстве популярность НПО невелика. Это отношение подчеркивает необходимость продолжения процесса Конференции по странам СНГ, чтобы доказать правительствам потенциальную пользу сотрудничества правительства с НПО в целях защиты уязвимых групп, включая беженцев.
Хотя трения продолжают присутствовать, заметен четко выраженный рост сотрудничества НПО и правительств в ряде государств СНГ31. Сейчас НПО оказывают консультационные услуги многим правительствам СНГ. Они оказывают экспертную помощь при разработке нового законодательства; они часто представлены в правительственных органах, занимающихся вопросами миграции32; в некоторых государствах СНГ они устраняют разрывы между национальным законодательством и политикой и способностью государства достичь своих целей. В июне 1999 г. НПО обратились с призывом к правительствам СНГ продолжить поддержку позитивных достижений в этой сфере, своевременно зарегистрировать все могущие быть зарегистрированными НПО, улучшить операционные связи с ними, а также предоставить возможность НПО высказывать свою озабоченность, вносить вклад в общественную выработку политики и координировать их деятельность.
Достижения в секторе НПО
Организационный потенциал
НПО получили широкие возможности для обучения и передачи опыта со стороны международных организаций, НПО и заинтересованных государств. Такая помощь позволила НПО прийти к лучшему пониманию проблем беженцев в целом и проблем, специфических для СНГ, а также международных правовых инструментов в области защиты беженцев до того, как они приступили к решению вопросов, относящихся к миграции, и осуществлению соответствующих программ в странах СНГ.
Одной из главных сфер достижений НПО является возросшее понимание вопросов вынужденного перемещения и защиты. В 1996 г. очень немногие НПО в странах СНГ были знакомы с понятием "беженец". Сегодня большинство знакомо с различными категориями перемещенных лиц и мандатом УВКБ. Благодаря помощи УВКБ и фонда НПО33 гораздо большее число местных НПО стали работать в области проблем беженцев и смежных вопросах.
Возросшее знание проблем вынужденного перемещения и защиты способствовало расширению информационной базы. Большинство офисов УВКБ проводят регулярные встречи с НПО-партнерами, а также участвуют во встречах, организуемых НПО или другими межправительственными и двусторонними организациями. Кроме того, в соответствии с запросами офисов УВКБ и сообщества НПО большее внимание стало придаваться производству и переводу соответствующих материалов.
Операционный потенциал
В течение последних лет УВКБ была предпринята сознательная попытка распространить деятельность НПО из больших городов в странах СНГ в сельские районы34. В 1996 г. большинство соглашений УВКБ заключило с базирующимися в столице НПО. В 1998 г. фокус сместился на регионы, куда доступ был затруднен и инфраструктура не существовала. Эта тенденция отражает особое внимание УВКБ к тому, чтобы местные НПО играли более значимую роль в осуществлении программ и политики. При помощи фонда НПО Каунтерпарт Консорциум играет лидирующую роль в распространении программ в сельских районах, где в основном имеются проблемы беженцев и недобровольно перемещенных лиц. В результате местные НПО впервые смогли получить международное финансирование и возможность работать с международными организациями. Эта тенденция выгодна для всего гражданского общества. Местные НПО зачастую предоставляют более аккуратную и свежую информацию об условиях на местах. Кроме того, широкая сеть помощи создана в целях укрепления законодательства по беженцам, воспитания терпимости, представления юридических интересов и оказания консультативной помощи, обучения языку и культуре, профессиональной подготовки, приносящей доход деятельности, реализации микро-кредитных схем, обеспечения первичной медицинской помощи и т. д.
Упор нужно будет сделать на интегрирование местных НПО в процесс с тем, чтобы упорядочить деятельность УВКБ и сохранить целесообразность Программы действий после 2000 г. Предложения в этом направлении включают выработку страновой/региональной стратегии для укрепления потенциала местных НПО на базе имеющихся ресурсов; консолидацию передачи знаний и умения международных партнеров местным НПО; большее международное сотрудничество по оказанию эффективной и доступной помощи местным НПО; расширенный доступ к образовательным программам и материалам УВКБ при обеспечении перевода на русский (и другие местные языки).
Структурная среда
До начала процесса НПО были слабо оснащены для осуществления своего мандата. Им не хватало базовой инфраструктуры, кадров, языковых знаний, технического экспертного опыта. В рамках финансовой поддержки через фонд НПО УВКБ предоставляло небольшие гранты местным НПО с целью укрепления их потенциала. В результате большее количество НПО получают такое инфраструктурное содействие, как офисное оборудование и доступ к Интернету. Укрепление операционного потенциала с созданием технической и коммуникационной базы означает, что большее число НПО смогли стать более профессиональными и продуктивными и установили прочные связи с международными партнерами.
Создание сетей взаимосвязи НПО
До 1996 г. НПО не хватало целостной сети взаимодействия и обмена. Мало международных НПО действовало в странах СНГ, поскольку они не были знакомы с регионом. Со своей стороны, национальные НПО находились в эмбриональном состоянии на местах.
В 1997 г. были созданы рабочие группы НПО в качестве главного механизма поддержки развития сети НПО и их объединения. Объединяясь вокруг тематических вопросов, НПО способны развить свои знания предмета, поделиться соответствующей информацией и наилучшей практикой, улучшить координацию и сотрудничество, предпринять совместные инициативы. Большинство НПО положительно оценили опыт рабочих групп НПО и высказались за сохранение подобной организационной структуры после 2000 г.
На основе ответов на вопросник НПО, участвующие в рабочих группах по законодательству по беженцам и защите, репатриации, переселению и интеграции, а также по управлению конфликтами и предупреждению были в наибольшей степени удовлетворены успехами, достигнутыми рабочими группами НПО.
Некоторые эксперты НПО занижают успехи в этой области. Хотя процесс и стимулировал развитие диалога и солидарности, он не превратился в механизм для межорганизационной помощи и поддержки НПО. Они полагают, что создание жизнеспособной сети НПО должно быть инициировано на региональном уровне.
3. ВЗГЛЯД В БУДУЩЕЕ
Поскольку настоящий доклад является в принципе инструментом оценки прогресса, достигнутого с момента проведения Конференции (1996), представляется вполне логичным, что некоторые общие тенденции и возникающие темы приобретают более четкие очертания в результате проделанного анализа. В настоящем разделе рассматриваются некоторые из этих тематических тенденций, которые неоднократно проявляются в документации и исследовательском материале. Здесь рассматриваются возможности того, как они могут пролить свет на будущее направление процесса. По меньшей мере, эти моменты должны стать предметом размышления и основой для дискуссии по будущему направлению деятельности, относящейся к процессу на период после 2000 г.
Д л я п р а в и т е л ь с т в
Региональный, субрегиональный и национальный подходы
Отмечалось, что региональный подход, принятый Конференцией (1996) и в рамках процесса, был слишком амбициозным и что фокус в деятельности после 2000 г. должен лежать в сфере субрегионального подхода. Правительственные респонденты в общем принадлежат к одному из следующих лагерей. Те, кто: 1) одобряют субрегиональный подход, основанный на тематических вопросах; 2) подчеркивают, что субрегиональный подход не учитывает различий между государствами СНГ и что выбор должен пасть на более государствоцентричный фокус в будущем; 3) поощряют более тесные отношения с Западом, и Европейским союзом в частности, ставя их выше связей внутри СНГ; и 4) выступают за поддержание status quo, поощряя сотрудничество в странах СНГ, подкрепленное широкой двусторонней и многосторонней поддержкой. (Эти категории не являются взаимоисключающими. Некоторые правительства поощряют более государствоцентричный подход в будущем, однако призывают также, например, к развитию более тесных связей с Западом.)
Субрегиональный подход
Делаются предложения создать субрегиональные группы, основанные на тематических вопросах в целях сохранения присущей процессу деятельности после 2000 г. Поскольку национальные программы вряд ли претерпят радикальные изменения после 2000 г., акцент должен быть сделан на выработке межнациональных рамок процесса и надежных механизмов и структур для продолжения деятельности по укреплению потенциала в нескольких тематических областях. Суть этого предложения состоит в передаче "реальной ответственности" в отношении процесса самим странам СНГ. Кыргызстан считает, что "было бы полезно… создать подразделения на субрегиональном уровне, т. е. на уровне Центральной Азии". Украинское правительство предлагает:
Вместо подхода к СНГ как целостному образованию, определение географических субрегионов, которые имеют сходные проблемы, могло бы быть рассмотрено, как, например, Восточная Европа, Кавказ, Центральная Азия и Россия.
Позиция Украины отражает одну из ее первостепенных забот, а именно нелегальную/транзитную миграцию. Правительство страны признает, что сотрудничество с соседними государствами по укреплению границ и разработке превентивных мер на региональном уровне является наиболее эффективным путем предотвращения нелегальной миграции. Российская Федерация также согласна с субрегиональным подходом, но одновременно вполне ясно выступает за прозрачность субрегиональных групп.
Вместе с тем, идеи относительно гибких группировок в большинстве случаев представляются проблематичными. Субрегиональное группирование может привести к большей фрагментации и трениям между государствами. По причине неразрешенности конфликтов субрегиональные группировки могут оказаться хрупкими и непродуктивными. Грузия предлагает создание Южно-кавказской группы, но в то же время предупреждает, что ее сплоченность, вероятно, будет слабой. Звучит парадоксально, но регион СНГ в целом представляет собой более сильное объединение и выражает более солидный подход, чем субрегиональные группировки.
Государствоцентричный подход
Основная критика субрегионального подхода состоит в том, что при этом не принимаются во внимание специфические для каждой страны аспекты, национальный контекст и то, как его элементы создали уникальный набор миграционных проблем в каждом государстве СНГ. Ряд участников процесса, как правительства, так и НПО, критиковали Программу действий за нечеткость ее целей, которые не переведены в плоскость решения соответствующих миграционных проблем стран СНГ. В пояснительной записке грузинских НПО признается, что доноры предпочли бы региональный (глобальный) подход, но это вряд ли правильный или целесообразный метод:
Грузия является государством на Южном Кавказе со своей спецификой, и часто видение ее в региональном контексте не может быть оправдано. Доноры со своей стороны должны принимать во внимание приоритеты Грузии. Понятно, что доноры предпочитают рассматривать проблемы на региональной основе, однако в нынешней ситуации интересы Грузии, Армении и Азербайджана не совпадают.
Более прочные отношения с Западом
Другая идея фокусируется на связях с Западом и западных подходах. Ввиду расширения Европейского союза ряд государств СНГ полагают, что гармонизация европейских государств выгодна и неизбежна. Некоторые правительственные респонденты пошли дальше. Они заявляют, что связи с Европейским союзом должны стать главнее отношений с соседними государствами СНГ. Правительство Молдовы предлагает, чтобы
... процесс Конференции по странам СНГ продолжился после 2000 г., но в модифицированном формате, при меньшем упоре на СНГ и с более тесными контактами с Восточной/Западной Европой… Молдова стремится… к участию в некоторых региональных программах наряду со странами Восточной Европы… включая приближение деятельности УВКБ в Молдове к европейским стандартам в гуманитарной и юридической областях.
Эта позиция разделяется группой республик Центральной Азии. Несмотря на сформированность региональной группы (партнерство в рамках Центральноазиатского экономического союза (ЦАЭС), например), ряд республик Центральной Азии все активнее ищут помощи Запада в решении их собственных, относящихся к миграции проблем35. Несмотря на растущую тенденцию направленности в сторону Европейского союза и других доноров, страны СНГ имеют различные интересы и цели. Эти различия и составляют суть их индивидуальных отношений с Европейским союзом и другими странами-донорами.
Сохранение status quo
Другое предложение, касающееся будущего фокуса деятельности после 2000 г., состоит в сохранении status quo, когда политика осуществляется в основном на национальном уровне, но вместе с тем предпринимаются действия по развитию регионального диалога и осуществлению проектов на уровне стран СНГ. Международные участники процесса оказывали бы помощь в подготовке кадров и продолжалась бы практика обеспечения международной финансовой помощи путем сохранения контактов и демонстрации международным организациям и странам из-за пределов стран СНГ объединенных усилий в направлении управления миграцией. (В большей или меньшей степени все государства придерживаются этой позиции.)
Сильная национальная база как приоритет
Вне зависимости от предпочитаемых подходов (или их комбинации) к долгосрочной перспективе, упор должен быть сделан на консолидации национальной политики и административных структур для эффективного решения миграционных проблем. Этот приоритет должен занять высокое место в повестке дня правительств СНГ. Без прочного фундамента дискуссии по вопросу основных направлений будущего международного сотрудничества и координации представляются бессмысленными.
Международная поддержка
Финансовые ресурсы
Как уже упоминалось, сама Конференция (1996) и процесс не привлекли финансовое обеспечение в том объеме, как на это надеялись поддерживающие процесс организации и правительства СНГ. Это разочарование финансовой поддержкой обусловлено как завышенными ожиданиями со стороны правительств СНГ, так и убежденностью потенциальных доноров в том, что правительства СНГ должны продемонстрировать свою приверженность процессу путем принятия необходимых мер в сфере миграции до того, как фонды на эти цели будут выделены.
Эта ситуация остается неизменной и сегодня. Позиция правительства США, выраженная на встрече друзей 11 января 1999 г., состоит в том, что только страны с доказанными достижениями в ходе процесса могли бы реально ожидать финансовой поддержки в будущем. Принимая во внимание несоответствия в реализации Программы действий в различных государствах СНГ, вероятно предположить, что предпочтение может быть отдано не тем странам, которые предпринимают незначительные усилия, а тем, которые более четко демонстрируют приверженность целям процесса36. Донорское участие будет оставаться плотно привязанным к политической воле и конкретным достижениям государств СНГ.
Помимо желания правительств стран-доноров вносить вклад в управление миграцией и решение вопросов защиты в странах СНГ, сеть потенциальных доноров должна быть расширена за счет привлечения других международных учреждений, которые пока еще не приняли участия в процессе.
Донорская поддержка
По мере приобретения большей значимости вопросов, относящихся к миграции, в странах СНГ вероятность реализации донорской поддержки возрастает. К настоящему времени, по словам представителей наибольшего вкладчика в процесс, расходы, связанные с процессом, не были значительными, учитывая достигнутые политические и связанные с миграцией результаты. Творческий поиск ресурсов и обращение к внешним источникам, в частности международным финансовым учреждениям, должны активно использоваться.
Изначально поддерживающие процесс организации постепенно консолидируют свою деятельность в регионе и поощряют перенесение ответственности за процесс на страны СНГ37. В этом контексте УВКБ/МОМ/ОБСЕ должны на этот раз сыграть активную роль в разработке предложений и осуществлении программ, а также привлечь других международных участников к большей вовлеченности в процесс.
Стимулирование Конференции по странам СНГ
Помимо финансовых соображений, связанных с сохранением процесса на период после 2000 г., другим важным элементом является значение целей и достижений процесса для международного сообщества. Доноры скорее одобрят проект, имеющий международные аспекты, и такой, который может послужить моделью для других регионов. В других регионах мира наблюдается растущая тенденция к принятию региональных стратегий управления миграцией и вопросов защиты. Эта тенденция отражена в процессах Пуэбла, Бангкока и Будапешта, где миграционные проблемы решаются на региональном уровне. В то время как эти процессы только начинаются в некоторых регионах мира, в странах СНГ этот подход уже развивается в течение пяти лет (включая подготовительный период). Во многих аспектах регион продвинулся далеко вперед в создании региональных структур для решения транснациональных проблем миграции. По этой причине, как отметил один официальный представитель США, "едва ли сейчас время бросать это дело".
Приоритизация и презентация
Важным аспектом будущей жизнеспособности процесса станет то, как деятельность будет соответствовать приоритетам и как она будет представлена38. Эта позиция поддерживается сотрудниками международных организаций, таких, как ОБСЕ, которые полагают, что "процесс Конференции по странам СНГ должен быть значительно "переоформлен," чтобы иметь будущую жизнь"39. Большинство стран СНГ высказываются по поводу структур будущего участия и предлагают ясный выбор стратегии. Позиции государств СНГ варьируются между принятием субрегионального, более государствоцентричного или более ЕС/международного подходов40. (Наличие солидной и всеобъемлющей национальной миграционной политики и соответствующих административных структур является необходимым предварительным условием для любого подхода.) Страны СНГ и потенциальные доноры обсуждали рамки будущей деятельности. По мере достижения целей Программы действий и их закрепления разработка четких рамок деятельности рассматривается в качестве критически важной части будущего плана. По словам одного эксперта из стран СНГ, "каждое (государство) получило немного чего-то… полезного; сейчас пришло время продвинуть процесс дальше… с акцентом на заделывание дыр в фундаменте, который был заложен, и строительство новых структур (или) принятие инициатив, где это необходимо".
Насущные и своевременные вопросы
В соответствии с этой озабоченностью находится необходимость определения сфер, требующих наибольшего внимания в будущем, которые, вероятно, мобилизуют широкую национальную и международную поддержку. Основные сферы, требующие внимания в будущем (как отмечено правительствами СНГ и экспертами), отражены в настоящем докладе. Несомненно, новые вопросы разного уровня сложности и значимости еще возникнут. Одним из методов привлечения и поддержания внимания к ним является фокусирование на определенном наборе тематических вопросов, вокруг которых государства СНГ сконцентрируют свои усилия. Правительства СНГ в целом положительно отнеслись к этой идее. На встрече друзей 11 января 1999 г. один эксперт предложил, чтобы выбранные для будущей деятельности цели были небольшими по числу или охвату. Хотя выработка реалистичных целей для будущего важна сама по себе, эксперты напоминают, что жизненно важно привлечь интерес и внимание всех стран СНГ и стран-доноров. Для достижения этой цели критически важно, чтобы проблемы были своевременны и важны по своему охвату для СНГ, а также для международного сообщества. К ним наверняка можно будет отнести вопросы защиты (например, уязвимых групп) и региональной стабильности (например, нелегальную/транзитную миграцию).
По словам представителей стран-доноров, несмотря на многие трудности, с которыми сталкиваются государства СНГ в ходе этого переходного периода, следует делать упор на вопросы защиты и подчеркивать постоянное внимание к вопросам особо уязвимых групп, как, например, ранее депортированные народы, и возрастающему количеству лиц, перемещенных внутри страны41. Лица, перемещенные внутри страны, на Южном Кавказе, например, по причине конфликта в конце 80-х и в начале 90-х гг. продолжают противостоять неопределенности и трудностям жизни, поскольку пока не найдены долгосрочные решения их проблем в связи с отсутствием прогресса в мирном процессе. В результате региональных конфликтов численность уязвимых групп и уровень их нищеты растут, а не уменьшаются42.
По мнению экспертов, испробование различных путей привлечения постоянного внимания к таким проблемам должно стать приоритетом. Разработка законодательства в области защиты — это шаг в правильном направлении, но он еще не является достаточной мерой в этом отношении. Государствам СНГ надо также работать с НПО в областях, которые находятся в русле первоочередных потребностей таких групп. Например, в 1999 г. в Крыму было официально образовано, зарегистрировано и обеспечено начальной финансовой поддержкой и программами развития десять НПО, которые работали с многочисленными представителями ранее депортированных народов. Такие НПО, специально задействованные в процессе оказания помощи особым уязвимым группам, должны привлекать особое внимание и быть представлены в официальных кругах, где принимаются решения относительно таких групп лиц.
Общей для всех правительственных респондентов озабоченностью является рост нелегальной миграции и стремление выработать механизмы пресечения этой тенденции. Правительства стран СНГ рассматривают нелегальную/транзитную миграцию как глобальную проблему, которая может найти решение через региональные механизмы сотрудничества. Их коллеги из Европейского союза также признают связь между управлением миграцией, региональной стабильностью и ее значением для будущего. Были разработаны новые методы помощи странам СНГ для укрепления границ, обучения пограничников и усовершенствования механизмов определения границы. Этот вопрос, вероятно, приобретет большее значение как для государств СНГ, так и для растущего числа заинтересованных государств за пределами региона. Этот вопрос следует отметить как приоритетный для дальнейшей деятельности после 2000 г.
Для НПО
Будущие источники финансирования
Главной заботой относительно поддержки участия НПО в выполнении целей Программы действий после 2000 г. является обеспечение финансовой помощи международных доноров. Кроме усиления организационного потенциала, НПО зависят от внешнего финансирования. Как отмечает один эксперт:
Прекращение всесторонней поддержки НПО в регионе может не только привести к провалу всех достижений и созданных систем, оно может также разочаровать преданных работников и добровольцев, активно работающих в НПО, которые верят в гражданское общество как часть более светлого будущего для своих охваченных кризисом стран.
Несмотря на то, что фонд НПО помогает стартовыми грантами (до 2001 г.), следует продолжать долгосрочную помощь НПО и предоставлять им доступ к донорским грантам путем проведения более общей стратегии. НПО в странах СНГ остаются зависимыми от внешнего финансирования и должны обеспечить продолжение помощи путем развития более широкой сети финансовой поддержки. Фонд НПО помог в этом отношении, обучая НПО управлению, включая приобретение навыков написания предложений и подхода к донорам, а также устанавливая непосредственный контакт НПО с представителями сообщества доноров, проводя собрания и конференции.
Согласно экспертам по НПО стран СНГ, рабочие группы НПО должны помочь финансировать инициативы местных НПО. Международные НПО должны взять на себя больше ответственности в предоставлении доступа к донорской информации, а также оказывать больше помощи местным НПО в подготовке и подаче проектов-предложений донорам (оценке потребностей, разработке проекта, переводе предложений и т. п.). Международные НПО, местные центры поддержки НПО и более опытные национальные НПО в странах СНГ должны помогать новосозданным НПО получить финансирование.
Однако перед НПО стоит ряд проблем с финансированием. Например, доноры продолжают оказывать финансовую помощь избранной группе существующих местных НПО, в то время как новые НПО не могут получить финансирование. Более того, НПО часто не осведомлены о финансовых перспективах и, таким образом, упускают потенциальные возможности. Как указано в совместном заявлении НПО на последнем заседании Руководящей группы (1999), доноры должны усовершенствовать свою представительскую тактику с тем, чтобы финансовые возможности широко рекламировались в регионе. И наконец, ряд доноров требуют, чтобы обращения о финансировании были составлены на английском языке. Эта предпосылка создает значительные затруднения для НПО в странах СНГ. Предоставление возможности подачи просьбы на русском языке открыло бы двери гораздо более широкой группе НПО43.
Будущее партнерство
Одним из основных вопросов поддержания активности НПО является вопрос о том, как и какие организации примут на себя большую нагрузку в помощи НПО по укреплению их потенциала и оперативной экспертизы. Исходя из ответов на вопросник, комментариев лидирующих агентств и опроса экспертов, будущая стратегия должна быть трехсторонней: 1) лидирующие агентства должны интегрировать программы и политику на местном уровне и способствовать региональной собственности на деятельность; 2) исполнительные и оперативные партнеры УВКБ должны быть интегрированы в общие кооперативные и консультативные рамки НПО УВКБ, тем самым обеспечивая создание механизма поддержки участия НПО из региона в заседаниях ПАРинАКа, Исполнительном и Постоянном комитетах УВКБ, а также 3) в процесс следует привлекать новых международных участников, которые будут продолжать передавать столь необходимый опыт. В частности, лидирующие агентства рабочих групп будут активно поддерживать более заметное привлечение ОБСЕ к развитию и поддержке гражданского общества и выступать за более активное участие ОБСЕ в этой области, а также любой другой деятельности в будущем в рамках СНГ.
Приложение А
Сравнительная таблица международных конвенций по правам человека, беженцам и миграции. Данные о ратификации некоторых международных правовых инструментов
| Страны(бывший СССР) | CSR51/CSRP67 | PPCG48 | CSSP54 | CRS61 | ICCPR66 | ICES66 | CAT84 | CERD65 | CRC89 |
| Армения |
Х |
Х |
Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х |
| Азербайджан | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х |
| Беларусь | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |||
| Грузия | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х | ||
| Казахстан | Х | Х | Х | Х | Х | ||||
| Кыргызстан | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х | ||
| Республика Молдова | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |||
| Российская Федерация | Х | Х | Х | Х | Х | Х | Х | ||
| Таджикистан | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |||
| Туркменистан | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |||
| Украина | Х | Х | Х | Х | Х | Х | |||
| Узбекистан | Х | Х | Х | Х | Х | Х |
CSR51/CSRP67 — 1951 г. Конвенция и/или Протокол, касающийся статуса беженца 1967 г.
PPCG48 — 1948 г. Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него
CSSP54 — 1954 г. Конвенция о статусе апатридов
CRS61 — 1961 г. Конвенция о сокращении безгражданства
ICCPR66 — 1966 г. Международный пакт о гражданских и политических правах
ICES66 — 1966 г. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах
CAT84 — 1984 г. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания
CERD65 — 1965 г. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
CRC89 — 1989 г. Конвенция о правах ребенка
И с т о ч н и к и: документ, подготовленный УВКБ ООН для заседания экспертов по вопросам свободы передвижения в странах СНГ (вопросы прописки), организованного УВКБ и ОБСЕ в декабре 1997 г. в Киеве, позднее вышедший "Сборник документов о беженцах и лицах в ситуации, сходной с положением беженцев, в Республике Казахстан со сравнительным исследованием и анализом в отношении стран Центральной Азии и СНГ", подготовленный/опубликованный УВКБ Алматы в 1998 г. на английском и русском языках, переведенный и опубликованный в 1999 г. на казахском языке Казахстанским центром по правовой поддержке беженцев. Дальнейшие изменения и дополнения были внесены составителем доклада при содействии отдела договоров департамента по юридическим вопросам штаб-квартиры ООН, Нью-Йорк.
Приложение Б
Таблица миграционных потоков и данных в странах СНГ в 1997 г.
| Общая численность населения | 284 080 000 44 |
| Иммигранты | 25 300 45 |
| Эмигранты | 220 600 46 |
| Потоки в странах СНГ и регионе Балтии | 795 500 47 |
| Беженцы и лица, находящиеся в положении беженцев, из стран СНГ и Балтии | 111 556 000 48 |
| Беженцы из-за пределов СНГ и лица, ищущие убежища | 109 400 49 |
| Лица, перемещенные внутри страны | 1 790 000 50 |
| Репатрианты | 482 000 51 |
| Недобровольно переселяющиеся лица | 100 000 52 |
| Ранее депортированные народы | 150 000 53 |
И с т о ч н и к: "Миграция в странах СНГ в 1997—1998 годах" (издание 1999 г.), издано Техническим центром сотрудничества стран Европы и Центральной Азии Международной организации по миграции, Женева, Швейцария.
1 Резолюция 50/151 (1996) призвала УВКБ в тесном сотрудничестве с государствами и межправительственными организациями созвать конференцию в 1996 г.
2 Состоит из государств СНГ, других заинтересованных стран и УВКБ/МОМ/БДИПЧ(ОБСЕ).
3 Составителем является д-р Коллин Туэз. Она интенсивно изучала вопросы беженцев и миграции в странах СНГ. Отдел оценки и политического анализа и Бюро Европы УВКБ назначили ее для составления обзорного доклада о процессе Конференции по странам СНГ ко второму заседанию Рабочей группы.
4 Большинство стран точно указывают, на какие цели необходимо выделить средства. Например, правительство Грузии подчеркивает необходимость более активного участия международных финансовых учреждений и стран-доноров в операциях по оказанию гуманитарной помощи в местах временного проживания лиц, перемещенных внутри страны, и беженцев (кратко-, средне- и долгосрочный подходы), а также в реконструкции и реабилитации постконфликтных зон.
5 Эксперты также высказали предположение, что в некоторых случаях выполнению мешало отсутствие политической воли.
6 Среди рекомендаций, предложенных экспертами Беларуси/Украины, имеется пилотный проект по управлению границами.
7 Несмотря на позитивные тенденции в учреждении соответствующих административных структур, некоторые эксперты высказали предположение, что в некоторых случаях лучше было бы использовать уже существующие структуры (например, пограничников) реального размера и потенциала и учредить дополнительные департаменты, необходимые для выполнения функций, связанных с миграцией.
8 В настоящее время идут переговоры с другими странами относительно открытия представительств.
9 УВКБ призвали продолжать оказывать техническую, материальную и финансовую помощь для успешного открытия Туркменского офиса по делам беженцев.
10 Функции Комитета были переданы министерствам юстиции, внутренних дел, культуры и искусства. Кроме того, существует Межведомственный государственный координационный совет по миграции в качестве постоянно действующего органа с консультативным статусом, который возглавляется заместителем премьер-министра.
11 МОМ помогает Российской Федерации в решении этой проблемы. Она поддерживает временные центры размещения и поселения лиц, перемещенных внутри страны, а также предоставляет материалы для поддержки проектов получения заработка и развития предприятий, управляемых мигрантами.
12 В то время как разрабатываются новые подходы, ориентированные на страны СНГ, один эксперт отмечает: "…ознакомление и интеллектуальное противостояние с западными моделями может быть очень полезной и конструктивной средой для внешнего обмена взглядами стран СНГ".
13 В ответе представительства БЦУМ указывается, что они проводят обучение персонала, готовят информацию и ведут научно-исследовательскую работу, предполагается дальнейшее развитие сотрудничества в области управления миграции с государственными структурами и НПО в странах Средней Азии.
14 Например, три среднеазиатские страны собрались вместе в конце 1999 г. в Бишкекском центре управления миграцией для заключения соглашения, направленного на гармонизацию своей миграционной политики и процедуры предоставления убежища.
15 Это также относится и к перестановке персонала в международных организациях.
16 Взаимоотношения между правительствами и НПО часто менее конфликтны на международном уровне, чем на страновом, где различия во взглядах и подходах более часты.
17 Штаб-квартира находится в Вашингтоне. Имеются офисы во всех странах СНГ кроме Армении, Азербайджана и Молдовы.
18 Изначально лидером рабочей группы по законодательству о беженцах и международной защите был ЕКРЕ. ЕКРЕ делегировал практическую координацию группы одному из своих членов — Финскому консультативному центру по вопросам беженцев (ФКЦБ), который был de facto лидером группы (УВКБ подписало соглашение напрямую с ФКЦБ) в 1998 г. С начала 1999 г. лидером является ДСБ, который имеет контракт с УВКБ.
19 ИОО сформировал рабочую группу НПО "Институциональные рамки Конференции по странам СНГ". Она сосредоточила свою работу на оценке процесса Конференции по странам СНГ и законодательства по НПО. УВКБ взяло на себя лидирующую роль в составлении законодательства по НПО, а Проекты по вынужденному перемещению (ПВП) ИОО в соответствии с достигнутым соглашением внесли вклад в анализ законодательства по НПО и оплатили одного сотрудника Международного центра по некоммерческому законодательству, а также покрыли расходы, связанные с участием нескольких местных НПО в субрегиональных консультациях.
20 Изначально группой руководило БДИПЧ/ОБСЕ.
21 На заседании Руководящей группы в июне 1999 г. была одобрена рекомендация по созданию рабочей группы НПО по проблемам ранее депортированных народов. Это единственная рабочая группа, занимающаяся категорией лиц, а не операционным разделом Программы действий. 28—29 октября 1999 г. в Друскининкай (Литва) прошло заседание Рабочей группы по проблемам ранее депортированных народов, организованное УВКБ в сотрудничестве с Обществом Красного Креста Литвы, в целях обсуждения ее состава и будущей работы. УВКБ временно выступал координатором группы до момента выбора соответствующего лидера для координации работы группы. Однако на втором заседании Рабочей группы НПО по проблемам ранее депортированных народов, состоявшемся 1—2 марта 2000 г., ее целесообразность и вовлечение в ее работу УВКБ были поставлены под сомнение. (Возникшие проблемы включали как отсутствие общих интересов у представителей ранее депортированных народов, так и несовместимость мандата УВКБ с целями представителей ранее депортированных народов.)
22 На самой Конференции (1996) было представлено 77 НПО. К 1999 г. 171 НПО получила статус аккредитованной организации.
23 Исключение составляют грузинские НПО, которые рассматривают правовую среду в своей стране как благоприятную. Они описывают свою правовую среду как "весьма благоприятную… позволяющую создать компетентный сектор НПО в этой области".
24 Регистрация некоммерческих организаций, правила и отчетность НПО, использующих общественные и частные фонды, свобода ассоциаций и мирных собраний, справедливые и доступные средства судебной защиты (с тем, чтобы подвергающиеся незаконному обращению НПО могли прибегнуть к обычной судебной процедуре).
25 Безналоговый статус, таможенные преференции для общественно полезной и некоммерческой деятельности, поощрение частных и корпоративных пожертвований, местных и международных грантов.
26 С 1998 г. УВКБ, Совет Европы, МСНЗ и ИОО вступили в межорганизационное сотрудничество по законодательству НПО.
27 Исключение составляет Российская Федерация, где федеральный закон об общественных организациях признает за общественными ассоциациями право на организацию и функционирование без предварительного одобрения правительства или регистрации.
28 В Российской Федерации ряд НПО высказывают надежду, что перемены в руководстве ФМС в марте 1999 г. будут способствовать улучшению связей НПО—правительство.
29 Хотя во всех государствах СНГ есть законодательные рамки для ассоциаций и фондов, специфическое законодательство по НПО является все же более недавним явлением. Специфическое законодательство по НПО может рассматриваться как положительное явление, поскольку оно признает специфику некоммерческой и благотворительной деятельности. Вместе с тем это может рассматриваться и как негативный фактор в некоторых случаях, когда правительства приобретают власть регулирования деятельности ассоциаций и фондов. Более детальная информация о преимуществах и недостатках распространения юриспруденции на НПО содержится в публикациях Ассоциации американских адвокатов/Центрально- и Восточноевропейской юридической инициативы (ААА/ЦВЕЮИ) по Центральной Азии, Фонда благотворительной помощи (ФБП) по Российской Федерации, Международного центра по некоммерческому законодательству по Украине и Беларуси, Фонда "Горизонты"/Ассоциации молодых юристов по Грузии.
30 Общие взгляды на сектор НПО отражены в докладе Европейской комиссии ("доклад Пара"), в котором отмечается: "Поскольку отсутствуют традиции НПО, также отсутствует опыт правильного функционирования НПО. Недисциплинированный и неконтролируемый сектор НПО, как он сейчас существует во многих новых независимых государствах, это вредное явление, поскольку может привлечь преступную деятельность и серьезно подорвать репутацию всего сектора". Доклад озаглавлен "Борьба против организованной преступности в новых независимых государствах (ННГ)" и был опубликован по итогам миссии ННГ/ЕС по юридическим и внутренним делам, предпринятой Комиссией Европейских сообществ.
31 Можно привести следующие примеры: в Западной Грузии НПО был назначен сотрудник по связям для работы с местными властями; в Азербайджане новый национальный форум создается при содействии ПРООН (подробнее см.: Заявление НПО на четвертом заседании Руководящей группы Конференции по странам СНГ 24—25 июня 1999 г.).
32 Например, в России НПО играют консультативную роль в ФМС.
33 Фонд НПО, учрежденный в 1997 г., является специальной четырехлетней инициативой в целях предоставления финансовой поддержки местным, региональным и международным НПО, работающим в области беженцев и смежных областях в СНГ. Его задача состоит в наращивании операционного сотрудничества между УВКБ и НПО и обеспечение участия НПО на всех стадиях процесса осуществления последующих за Конференцией мер. В соответствии с независимой оценкой, проведенной в 1998 г., фонд НПО помог многим НПО приобрести первый опыт работы с международными организациями; ознакомиться с программами и операциями УВКБ; распространить свою деятельность на периферию; построить связи на местном, региональном и международном уровнях.
34 Эта цель сейчас отражена в ряде программных документов НПО (см., например: Горизонты: Журнал для третьего сектора в Грузии. 1999. № 7).
35 В функции ЦАЭС входит, в частности, решение миграционных проблем путем наращивания взаимодействия субрегиональных миграционных структур в области развития законодательства, подготовки кадров и обмена опытом.
36 Примеры Украины в интегрировании представителей ранее депортированных народов и Таджикистана были приведены в качестве примера того, как правительства продемонстрировали свою приверженность решению проблем вынужденного перемещения.
37 На встрече "друзей" 11 января 1999 г. Помощник Верховного комиссара ООН по делам беженцев г-н Ессен-Петерсен подчеркнул, что УВКБ и МОМ не планируют со своей стороны никакого прекращения деятельности. "Соответствующие программы и деятельность должны продолжаться в интересах стран СНГ".
38 Уже имели место некоторые дискуссии, например, относительно того, чтобы избегать подчеркивания термина "СНГ" в будущем.
39 Частью "переориентировки" является вопрос изменения (или оставления) официального названия Конференции (1996).
40 Правительство Грузии выступает за разные уровни подхода к решению тематических вопросов: (а именно) государствоцентричный, субрегиональный и региональный.
41 Относительно ранее депортированных народов, например, предлагается предоставлять гражданство и прописку представителям депортированных народов по месту их временного проживания.
42 Правительство Грузии особо требовательно по этому вопросу. Оно настаивает на (большем акценте) на вопросах защиты прав беженцев и недобровольно перемещенных лиц; выработке эффективных механизмов (политических и других) для оказания давления на соответствующие стороны для безоговорочного возвращения беженцев и лиц, перемещенных внутри страны и уважении прав человека; (сосредоточение внимания) на необходимости обеспечения неприкосновенности собственности беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, а также вопросах восстановления собственности; расследовании случаев применения силы и массового нарушения прав человека во время массовых перемещений и вовлечении институтов международного права к процессу привлечения к суду военных преступников, принимавших участие в злодействах, этнической чистке и геноциде; а также выработке эффективных превентивных мер предотвращения новых конфликтов и принудительных массовых перемещений населения в будущем.
43 Совместное заявление НПО на четвертом заседании Руководящей группы, 24—25 июня 1999 г.
44 Данные Статистического комитета стран СНГ. Это общее количество населения стран СНГ на начало 1998 г.
45 Данные статистической службы министерств внутренних дел стран СНГ. Приводится количество иммигрантов в странах СНГ, прибывающих из-за пределов СНГ (за исключением государств Балтии) в 1997 г.
46 Данные статистической службы министерств внутренних дел стран СНГ. Приводится количество лиц, эмигрировавших из стран СНГ в другие страны (за исключением государств Балтии) в 1997 г.
47 Расчеты для Грузии и Таджикистана на основе данных Государственного комитета статистики Российской Федерации и для других стран СНГ при использовании данных статистических служб соответствующих стран. Это общее количество мигрантов, которые переехали из одной страны в другую в странах СНГ и регионе Балтии в 1997 г. (определялось по регистрации при въезде).
48 Национальные статистические данные, данные миграционных служб и данные УВКБ. Приводится общее количество беженцев и лиц, находящихся в положении беженцев, из стран СНГ и государств Балтии на начало 1998 г. (включая лиц, получивших статус "вынужденных переселенцев" в Российской Федерации, которых до недавнего времени не выделяли из общего числа беженцев).
49 Национальные статистические данные и данные УВКБ. Приводится общее количество беженцев и лиц, ищущих убежища, из-за пределов СНГ и региона Балтии на начало 1998 г.
50 Национальные статистические данные, данные миграционных служб и данные УВКБ. Приводится общее количество лиц, перемещенных внутри страны, в странах СНГ на начало 1998 г.
51 Данные статистических служб стран СНГ. Приводится количество репатриантов, переехавших в страны СНГ в 1997 г. Общее количество репатриантов на конец 1996 года составляло 4 207 000.
52 Национальные статистические данные и данные УВКБ. Приводится общее количество недобровольно переселяющихся лиц на начало 1998 г.
53 Национальные статистические данные, данные миграционных служб и министерств внутренних дел. Приводится количество ранее депортированных лиц, мигрировавших в 1997 г. Общее количество ранее депортированных народов на конец 1996 г. составляло 1 058 000.