Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 5

Специальный выпуск к 50-летию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев

международное право

Вступительное слово

Предлагаемый Вашему вниманию номер Белорусского журнала международного права и международных отношений посвящен 50-й годовщине учреждения Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и принятия Конвенции о статусе беженцев. Как показывает масштаб мероприятий, приуроченных к этой дате, юбилей имеет огромную международную значимость. И в Беларуси, где, к счастью, не было крупных гуманитарных кризисов и массовых притоков перемещенных лиц, т. е. чрезвычайных ситуаций, которыми и занимается УВКБ ООН, все же ощущается его присутствие и его деятельность. В этой связи 50-я годовщина УВКБ ООН является также и временем подведения итогов: осознание значения этой организации для Беларуси — государства, стоявшего у истоков ООН, радости по поводу существующих достижений и усиления попыток, направленных на решение новых вопросов и полную интеграцию в мировую систему защиты беженцев.

Деятельность УВКБ ООН в Беларуси, равно как и в других странах, входивших в состав СССР, началась сравнительно недавно. В силу разных причин СССР оставался за рамками мировой системы защиты беженцев и только с выходом многонационального сообщества на международную арену, распадом некогда огромной страны и возникновением свободного образования, именуемого СНГ, организация начала играть роль в этом регионе планеты. Архив УВКБ ООН свидетельствует о том, что еще в августе 1990 г. БССР официально обратилась за помощью "для преодоления последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС". Однако ни тогда, ни впоследствии УВКБ ООН не было в состоянии оказать Беларуси помощь в этом жизненно важном для нее вопросе, так как проблемы миграции населения по экологическим причинам не подпадают под мандат этой организации.

Как только УВКБ ООН приступило к разработке стратегии деятельности на территории бывшего СССР, которая ранее во многом была terra incognita для организации и ее операций, весной 1992 г. в Беларусь была прислана первая экспертная группа для изучения ситуации. Постепенно политика УВКБ ООН в отношении новообразованных государств СНГ обрела зримые очертания. Она включала масштабные усилия по наращиванию возможностей правительств и зарождающихся НПО региона решать проблемы, связанные с вынужденным перемещением населения, в соответствии с международными стандартами и с целью "превентивной защиты". Частью такого всеобъемлющего подхода стало открытие во второй половине 1995 г. Представительства УВКБ ООН в Беларуси.

Беларусь, как своеобразный геополитический "перекресток Европы", является важным транзитным коридором для неупорядоченных миграционных потоков с востока на запад. Страна имеет протяженную открытую границу с Российской Федерацией на востоке и севере и границы с Польшей, Литвой, Латвией и Украиной на западе и юге. Незаконная миграция через территорию Беларуси остается крупной проблемой для безопасности; власти признают единовременное присутствие до 150 000 нелегалов. В этой связи главной ролью Представительства УВКБ ООН в Беларуси является содействие белорусским властям в установлении гуманной системы управления неупорядоченными миграционными потоками с акцентом на обеспечение прав лиц, ищущих убежища, и беженцев, в соответствии с международными стандартами и нормами.

За исключением Международной организации по миграции (МОМ), УВКБ ООН остается единственной международной организацией, занимающейся беженцами и вопросами, связанными с миграцией в стране. УВКБ ООН вносит конкретный ощутимый вклад в создание организационных возможностей страны в отношении данных проблем. Все соответствующие белорусские властные структуры подтвердили свое желание тесно сотрудничать с УВКБ ООН. Так, прекрасные рабочие отношения установлены, среди прочих, с Комитетом по миграции при Министерстве труда, Государственным комитетом пограничных войск, Министерством внутренних дел, Министерством юстиции и региональными органами исполнительной власти.

В результате плодотворного сотрудничества между белорусскими властями и УВКБ ООН государство за сравнительно короткий промежуток времени добилось значительных успехов в развитии системы предоставления убежища. Отдадим должное белорусским властям — за последние несколько лет при содействии и консультациях УВКБ ООН они смогли разработать правовые основы. Прежде всего, к ним относится Закон "О беженцах", принятый в 1995 г., который впоследствии был значительным образом доработан (но не целиком) в 1999 г. Кроме того, существует Комитет по миграции с отделениями в столице и областных центрах, что теперь дает возможность проводить процедуру определения статуса беженца по всей стране. В результате, за последние два года число зарегистрированных беженцев резко возросло и к концу 2000 г. составляет 448 человек. Многие заявления лиц, ищущих убежища, рассматриваются в настоящее время Комитетом по миграции.

Однако до сих пор в измененном законе и его реализации существует ряд недостатков. Они касаются официальных оснований, препятствующих доступу лиц, ищущих убежища, к процедуре предоставления статуса беженца (например, такие лица должны подать заявления в течение 24 часов в случае нелегального въезда на территорию Беларуси). УВКБ ООН подготовило детальные комментарии и рекомендации по измененному Закону "О беженцах" для передачи в 2001 г. соответствующим государственным структурам.

Серьезную проблему представляет собой отсутствие договоренностей с сопредельными государствами о том, что составляет безопасную третью страну, равно как и процедуры возвращения. Например, Беларусь рассматривает Россию в качестве безопасной страны и автоматически отклоняет заявления от лиц, пересекших российскую территорию. По этой причине многие заявления не подлежат регистрации Комитетом по миграции на основе принципа безопасной страны. Данный подход отражает озабоченность правительства борьбой с нелегальной миграцией.

Тот факт, что все еще действует устаревший институт прописки, также является барьером на пути интеграции в общество официальных беженцев. Но, по крайней мере, власти демонстрируют желание искать пути решения этой проблемы совместно с УВКБ ООН, а региональные власти взяли на себя свою долю ответственности за обеспечение таких беженцев местом, где они смогут жить и интегрироваться в общество.

Сейчас, в конце 2000 г., представляется, что еще два других важных вопроса близки к успешному решению. УВКБ ООН постоянно рекомендовало белорусскому правительству присоединиться к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и тем самым обрести политические дивиденды от уже существующей практической деятельности правительства в этой области. На знаменательной встрече в Женеве в июле 2000 г. Верховного комиссара ООН по делам беженцев Садако Огата и Премьер-министра Республики Беларусь Владимира Ермошина белорусское правительство обязалось ускорить процесс присоединения. И сейчас, когда 2000 г. близится к своему окончанию, существуют обнадеживающие знаки того, что правительство устранило препятствия для подписания Конвенции и внесло свои рекомендации в Администрацию Президента для визирования.

Начиная с 1996 г. Представительство УВКБ ООН в Беларуси также стремится заключить с белорусским правительством страновое соглашение. После встречи Верховного комиссара с Премьер-министром Беларуси переговоры активизировались и к концу 2000 г. стороны подошли к решающему прорыву.

В Беларуси существует мнение, что стране не воздают должное за ее роль в контролировании нелегальной миграции, а также опасение того, что она все больше остается один на один с этой проблемой. УВКБ ООН содействует Беларуси в получении должного признания достижений государства в сферах решения проблем миграции и предоставления убежища для беженцев, а также в создании возможностей для широкого внешнего сотрудничества. УВКБ ООН стимулирует региональное сотрудничество сопредельных государств и Беларуси. Организация организовала ознакомительные визиты белорусских официальных лиц за рубеж, встречи представителей официальных структур и негосударственных организаций в приграничных регионах с их коллегами.

УВКБ ООН также содействует более активному участию белорусских властей в мероприятиях, последовавших за Женевской конференцией 1996 г. по вопросам вынужденной миграции в СНГ, организованной УВКБ ООН, МОМ и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, и осуществления Программы действий, совместно принятой на данном многостороннем форуме.

Как видно, УВКБ ООН активно действует на территории Беларуси, что является частью глобальной задачи установления единой международной системы предоставления убежища. Во время встречи с Премьер-министром Беларуси В. Ермошиным, Верховный комиссар выразила благодарность белорусскому правительству за значительный прогресс в установлении, в соответствии с международными нормами, функционирующей системы предоставления убежища на территории Беларуси, достигнутый за сравнительно короткий период времени и в сложных экономических условиях. УВКБ ООН будет с гордостью продолжать содействовать этим усилиям, которые отвечают интересам как Беларуси, так и человечества в целом.

Богдан Нагайло
Представитель УВКБ ООН в Республике Беларусь