Белорусский журнал международного права и международных отношений 2001 — № 3
международные отношения
ПРОБЛЕМЫ ЯДЕРНОГО СТАТУСА КАЗАХСТАНА В НАЧАЛЕ 1990-х гг.
Воронович Виталий Валерьевич — аспирант кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
После распада СССР политические элиты бывших союзных республик оказались в непростой ситуации, когда необходимо было одновременно решать комплекс экономических проблем и определять внешнеполитические приоритеты. Причем действиям дипломатов новообразовавшихся государств на международной арене уделялось особое внимание, ибо многих волновали вопросы не только жизнеспособности этих суверенных стран, но и элементарной безопасности мирового сообщества.
Исчезновение с политической карты мира Советского Союза имело результатом появление четырех наследников ядерного потенциала последнего, претендовавших на постоянное членство в клубе "великих держав". Однако подобные амбиции в сочетании с очевидной неустойчивостью отдельных режимов на постсоветском пространстве вызывали справедливые опасения западных лидеров относительно дальнейшего развития ситуации. Вступление новичков в ядерный клуб могло спровоцировать цепную реакцию среди государств, находившихся на пороге обладания таким оружием, побудив их ускорить осуществление собственных ядерных программ, свести на нет все усилия в рамках Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и чрезвычайно осложнить международный климат, запутав донельзя межгосударственные отношения (особенно на Ближнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе).
Кроме того, невозможно не отдавать себе отчет в том, что в формирующейся многополярной системе международных отношений, в которой военная сила сохраняет значение инструмента политики, существует определенный предел уступок, которые ядерные государства могут сделать неядерным, не утратив своего положения и не превратившись в обычные региональные центры силы. Ядерное оружие, таким образом, "сохранило свое значение в качестве атрибута великой державы" [1, 3], а значит, сохранились и военно-политические, и геополитические стимулы к его получению. Растущие новые центры силы, часть из которых расположена в регионах, относимых к "третьему миру", вряд ли будут уважать те международные режимы, которые "были созданы без учета их интересов" [1, 2].
В связи с этим первейшей задачей "старых" центров силы ("великих держав" и "официальных ядерных государств") стало обеспечение устойчивого функционирования инструментов, ориентированных на ограничение гонки вооружений и, в частности, на обеспечение ядерного нераспространения. Вопрос о ядерном статусе бывших союзных республик приобретал здесь ключевое значение, тем более, что данный вопрос так и не был разрешен вискулевскими соглашениями. Безусловно, в них недвусмысленно отмечалась готовность активно сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов и подтверждалось стремление "к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем" [2, 14]. Россия, Украина и Беларусь заявляли, что они "будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием" [2, 14]. Однако содержательная сторона упомянутых выше положений в разрезе проблемы ядерной безопасности сомнительна прежде всего в ее качественном измерении, ибо в соглашении не участвовала одна из ключевых действующих фигур в разрешении проблемы — президент Казахстана Н. Назарбаев, а без этого ни о каком "едином контроле над ядерным оружием" не могло быть и речи.
Заслуживают интереса и в значительной степени проясняют особый статус Казахстана сведения о советском ядерном наследстве, доставшемся молодому государству. В конце 1991 г. оно состояло из 104 ракет СС-18 стратегического базирования с 1400 ядерными боеголовками, 40 стратегических бомбардировщиков Ту-95 МС с 240 крылатыми ракетами, готовых немедленно взять старт с десятков разбросанных по казахстанским просторам военных аэродромов [2, 32]. Исследователи проблем безопасности и нераспространения ядерного оружия давно пришли к заключению о "дестабилизирующем характере многозарядных МБР (межконтинентальных баллистических ракет) шахтного базирования" [3, 21]. Это связано с уязвимостью последних и привлекательностью в качестве объекта нападения, поскольку в данном случае малым количеством ядерных зарядов можно уничтожить большую часть стратегического арсенала вероятного противника.
В Казахстане было сосредоточено около трети боезарядов на тяжелых МБР СС-18. На территории республики имелось и две их базы—в Державинске (Целиноградская область) и Жангизтобе (Семипалатинская область). Однако, в отличие от Украины, Республика Казахстан не располагала потенциалом по производству, переоборудованию и ликвидации МБР. Тем не менее, в республике располагался важнейший объект по испытаниям баллистических ракет, находившийся в пределах космодрома Байконур. Кроме того, расположенная в Семипалатинске база стратегических бомбардировщиков Ту-95 МС, оснащенных крылатыми ракетами, была крупнейшей на территории СССР. Возрастала и роль радиолокационной станции (РЛС) в Сарышагане, ориентированной на основные районы развертывания китайских ядерных сил. В силу этого попытка лидеров трех славянских государств решить столь важный вопрос без Казахстана являлась явно неоправданной. И это в то время, когда возникали проекты о создании некоей азиатской конфедерации. Как сказал президент Н. Назарбаев: "Такое глобальное противостояние могло привести неизвестно к чему..." [4]
В своем стремлении быстрее разойтись по отдельным национальным квартирам лидеры России, Украины и Беларуси пренебрегли не только интересами своих народов, но и интересами мирового сообщества в целом.
Увы, потворствуя "особой позиции" Украины, Россия забыла о мусульманских народах, с которыми она связана историческими корнями, взаимными экономическими и политическими интересами, некоторыми общими традициями. Наконец, русские составляют влиятельное этническое меньшинство в мусульманских государствах, а часть мусульманского мира оказалась в составе Российской Федерации. От отношения России и ее руководства к мусульманам внутри собственного государства, в ближнем и дальнем зарубежье "в определенной степени зависело и зависит положение России в мире, ее безопасность и внутренняя стабильность" [5, 9].
Все перечисленные ранее факторы вполне ощутимо могли затормозить, если не остановить окончательно, процесс определения судьбы ядерного наследия Советского Союза. Определяющей здесь стала позиция президента Н. Назарбаева, для которого более принципиальным, нежели самолюбие, явилось "образование дееспособной структуры, которая скоро дала бы реальный эффект для народов наших стран" [6, 172]. Он пошел на заключение договоренности с главами России, Беларуси, Украины о совместных мерах в отношении ядерного оружия.
В специально принятом Соглашении было подтверждено стремление к ликвидации всех ядерных вооружений, приверженность нераспространению ядерного оружия, желание содействовать закреплению международной стабильности. Руководители государств заявили, что "ядерные вооружения, входящие в состав объединенных стратегических вооруженных сил, обеспечивают коллективную безопасность всех участников Содружества" [2, 24]. Однако в Соглашении по Стратегическим силам ничего не говорилось о судьбе находившихся на территории Казахстана ядерных вооружений, в то время как "украинские" ядерные боеголовки были взяты под контроль объединенного командования Стратегических сил "с целью его неиспользования и разукомплектования к концу 1994 г., в т. ч. тактического ядерного оружия — до 1 июля 1992 г." [2, 32].
Согласно же Соглашению о совместных мерах в отношении ядерного оружия (Алма-Ата, 21 декабря 1991 г.), за основу принимался тезис о том, что государства-участники будут вырабатывать политику по ядерным вопросам и не станут передавать кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства и технологии, а также контроль над такими ядерными устройствами, ни прямо, ни косвенно. Стороны обязались не помогать, не поощрять и не побуждать какое-либо государство, не обладающее ядерным оружием, к его производству или к приобретению, осуществлять контроль над таким оружием или взрывными устройствами [7, 17—18].
Таким образом, проблема ядерной безопасности, возникшая в результате распада СССР и имевшая в качестве вполне вероятной перспективы расширение клуба государств — обладателей ядерного оружия за счет республик бывшего Советского Союза, начала благополучно разрешаться. Россия на правах правопреемницы СССР сохраняла за собой статус ядерной державы. Беларусь и Украина, познавшие весь ужас последствий аварии на ЧАЭС, добровольно отказывались от ядерного оружия (хотя позднее Украина попробует разыграть карту ядерного оружия, решая свои внутриполитические, экономические проблемы). Что касается Казахстана, то он временно воздержался от окончательного определения своего статуса, ибо в Содружестве, на которое Н. Назарбаев возлагал большие надежды, "не удалось сформировать вертикальной системы управления" [8].
"Мы не по своей воле стали ядерным государством, стремимся стать безъядерными... всем должно быть понятно наше желание обеспечить безопасность своего государства" [4]. Эта фраза, сказанная в мае 1992 г., также принадлежит президенту Казахстана и наряду с мыслью о том, что "скоординированная оборонная стратегия необходима и России, и Казахстану" [4], является ключевой в политике Республики Казахстан по вопросу ее ядерного статуса и взаимодействия со странами СНГ.
Создание же объединенных вооруженных сил позволило бы не пугать мировое сообщество расширением ядерного клуба и срывом подписанных договоров, сохранить основу необычайно дорогостоящей оборонной и пограничной инфраструктуры бывшего Союза, избежать формирования полноценных национальных армий, весьма обременительных для бюджетов отдельных государств.
Именно поэтому, несмотря на то, что отношение казахского президента к СНГ становилось все более прохладным, он никогда не отказывался от своей позиции необходимости сохранения общей армии Содружества, "даже если эта армия будет только российско-казахстанской" [9], неизменно подтверждая, что "на территории СНГ должны быть единые вооруженные силы" [10].
Такой интерес Казахстана к данной проблеме объяснялся несколькими причинами. Во-первых, так как ядерные силы являются стратегическими и соответственно обеспечивают безопасность всех государств — членов Содружества, то и оплачивать их содержание по планам республиканского Минфина будет не только одна Республика Казахстан. Во-вторых, сохранив ядерное оружие на своей территории, но при этом согласившись на принятие процедуры коллективного решения относительно его применения, Казахстан мог обезопасить себя от втягивания в военные конфликты с его использованием или от несанкционированного запуска ракет с ядерными головками. Он не утрачивал собственного политического авторитета и веса в регионе, входя в стратегический альянс с Россией в качестве равной с ней по статусу ядерной державы. Обладая огромным экономическим потенциалом, но находясь в глубоком кризисе ввиду внезапного разрыва производственных связей со странами СНГ, Казахстан нуждался и в реальном подкреплении государственного суверенитета, и в средствах давления военно-политического характера на Иран и Турцию. Несмотря на то, что "советский размер ядерного щита" [11] превышал финансовые возможности даже России, не говоря о собственно Казахстане, амбиции политической элиты республики явно были удовлетворены самим наличием этого щита.
Однако президент Украины Леонид Кравчук внезапно отклонил концепцию создания объединенных вооруженных сил (ОВС) СНГ по типу ОВС Организации Варшавского Договора, заявив: "У нас нет единого государства, и не может быть единых вооруженных сил" [12]. Ответ президента России Б. Ельцина о том, что "Россия и Казахстан будут стоять насмерть за единые вооруженные силы" [12], показался неубедительным. Кроме того, Б. Ельцин фактически дезавуировал собственное заявление фразой: "Но если большинство республик начнут формировать собственные вооруженные силы, то мы будем делать то же самое" [12]. Тем самым вопрос о создании ОВС был решен, и решен отрицательно раз и навсегда.
В принципе, ОВС СНГ были обречены изначально, и не точка зрения Л. М. Кравчука, будто главная опасность для Содружества исходит из попыток создать единые вооруженные силы, явилась толчком к их роспуску. Разнились не только политические ценности республик, "но и их взгляды на безопасность" [13, 62].
Для Грузии основная опасность исходила от сепаратистских настроений в Южной Осетии и Абхазии. Для Азербайджана главная угроза виделась в поддержке Арменией сепаратизма Карабаха. Что касается Армении, то для нее таковая заключалась в возможном блокировании Баку с Анкарой или Тегераном. Молдова как первейшую угрозу своим интересам рассматривала самостоятельность Приднестровья. Различными представлялись и взгляды России и Украины на проблему Черноморского флота и военно-морской базы в Севастополе. Средняя же Азия с ее сохранившейся административно-командной системой еще несла на себе отпечаток стабильности, но внутренние проблемы между республиками уже давали о себе знать.
Вот почему СНГ проявило "полную неспособность к урегулированию конфликтов на своей территории" [14], перекладывая посредничество на исключительно внешние силы: СБСЕ, ООН, Иран, Францию, Турцию и пр.
Н. Назарбаев, тем временем, продолжал недоумевать: "Если Россия и Украина создают армию, то давайте создадим армию каждый. А затем вступим в оборонительный союз, как нормальные независимые государства. Почему же это надо делать исподтишка, осложняя ситуацию, что чревато непредсказуемыми последствиями" [4]. Непонятной в этой связи остается позиция России, которая самоустранилась, не поддержала своего главного союзника в регионе. И это в тот момент, когда Турция, Иран и арабские страны включились в соревнование за преобладающее влияние в регионе, а Индия и Пакистан "стремились перетянуть северных соседей каждая на свою сторону в своем давнем споре" [15, 51]. Возникавшие тогда перед молодыми государствами соблазны были достаточно серьезны, ибо в то время еще не стало достаточно очевидным, что набивавшиеся к ним в друзья и союзники стремятся лишь закрепить свое политическое присутствие в условиях вакуума, создавшегося после развала Союза, получить соответствующие дивиденды, а затем посмотреть, как будет складываться ситуация.
Политическая элита России была "очень занята отношениями с Западной Европой, Америкой" [4], теша себя иллюзиями равноправного партнерства, и определенной позиции в отношении среднеазиатских государств у нее не было. Трудно однозначно ответить, почему это происходило. Возможно, виновата самонадеянность: свои, советские, а значит, никуда не денутся. Хотя нельзя исключить и тонкий расчет: не случайно происходят некие "утечки информации" в зарубежные газеты о якобы имевших место поездках президента Н. Назарбаева в Тегеран и планах продать баллистические ракеты Ирану, о том, что с территории Казахстана военные производят запуски ракет СС-18, а руководство суверенной республики об этом даже не подозревает. Подобные публикации откровенно ставили под сомнение способность республики достаточно эффективно контролировать имеющиеся ядерные вооружения и средства его доставки.
Кроме того, и самому Казахстану статус ядерной державы начал мешать, ибо из-за него в некоторой степени застопорилось сотрудничество со странами региона. Бывшие республики Союза раздражало исключительное положение Казахстана и пусть гипотетическая, но возможность навязать свою волю путем ядерного шантажа. Иран волновали собственные несостоявшиеся атомные амбиции. Турция опасалась возможных последствий несанкционированного использования ядерного оружия, что в условиях нестабильности на постсоветском пространстве приобретало в глазах турецких политиков осязаемую реальность и опасность. Китай же "хотел бы закрепить выгодную для него, но слабеющую с каждым днем ориентацию руководства Средней Азии на Москву и СНГ" [16], ибо ему меньше всего хотелось бы увидеть на своей территории агитаторов из казахского движения "Азат", которые действовали в соседней Монголии, организуя репатриацию тысяч живущих там соотечественников под лозунгом "Пусть казахов в Казахстане будет больше".
Было очевидно, что Н. Назарбаев не спешил расставаться с ядерным арсеналом, как и не спешил завладеть "ядерной кнопкой" и взять под свой контроль средства доставки или, тем более, продавать ядерное оружие соседям. Он выжидал. Журналисты тогда написали то, о чем вслух не говорили: "Казахстан, как, впрочем, и Россия, лишаясь оружия, превращается в третьеразрядное, беспомощное и отсталое государство – щедрый источник ресурсов для других стран. И не более. И ему ни на что, кроме снисходительной благотворительности, рассчитывать не приходится" [17]. Поэтому Н. Назарбаев вел торг относительно оружия основательно, не торопясь, зная, что время работает на него.
Так, в ответ на инициативы Б. Ельцина по дальнейшему сокращению ядерных вооружений пресс-служба президента Республики Казахстан заявила, что заложенные в заявлении принципы и идеи "требуют согласования со всеми государствами — участниками СНГ и прежде всего с располагающими ядерным потенциалом" [18]. Более того, президент Республики Казахстан продолжал поднимать цену безъядерного статуса республики, заявляя: "Что касается ядерных вооружений, то мы в Алма-Ате подписали документ, согласно которому Украина и Беларусь становятся безъядерными, а Россия и Казахстан оставляют ядерное оружие у себя. В Договоре о нераспространении ядерного оружия статья 9 гласит, что ядерным является то государство, которое до 1967 г. произвело и взорвало ядерное оружие или устройство. Казахстан испытывал ядерное оружие начиная с 1949 г. и в той или иной мере участвовал в разработке и производстве его элементов тоже задолго до 1967 г. Таким образом, Казахстан нельзя считать неядерным государством... При этом вопрос о возможном применении должен решаться уже государствами, на территории которых размещено оружие" [4].
Н. Назарбаев, прагматичный и абсолютно светский лидер, даже утверждал, что в случае отсутствия реальной помощи "Казахстану не останется ничего другого, как вернуться к своим мусульманским братьям на Востоке" [19]. И верить этому как будто были основания. Пакистан открыто заявлял об особом эмоциональном восприятии Средней Азии, которая до сих пор воспринимается в Исламабаде как часть некогда единого целого мусульманского пространства с общими историческими, культурными, религиозными и генеалогическими корнями [5, 44]. Необходимо отметить, что благодаря своему финансовому и военному могуществу Пакистан и Саудовская Аравия до сих пор способны оказать немалое воздействие на развитие среднеазиатских государств, Казахстана и Азербайджана.
Однако наиболее высокие шансы сыграть ведущую роль в новом "мусульманском" зарубежье имеют Турция и ее главный соперник в борьбе за сферы влияния в регионе — Иран. Как на Западе, так и в СНГ общественное мнение в целом склонилось к тому, что турецкий вариант светского государства предпочтительнее для среднеазиатских государств и Азербайджана, нежели иранская модель, в которой силен отпечаток религиозного фанатизма и нетерпимости. Турция — единственное исламское государство, ставшее членом НАТО — превращается в этой связи в притягательный региональный центр. На это возлагают особые надежды США, стремящиеся изыскать любые возможности для того, чтобы привязать рассматриваемые здесь республики к Западу, блокировать их связи с исламскими фундаменталистами из соседних стран и особенно из Ирана.
Необходимо отметить, что любая переориентация подобного рода являлась бы тяжелым ударом по позициям России в регионе, способным отодвинуть ее на второстепенные роли в многосторонних отношениях в одном из ключевых районов земного шара.
При этом нельзя не упомянуть тот факт, что многие политические деятели полагают, что турецкая политика в регионе определяется не участием этого государства в Северо-Атлантическом альянсе и не степенью европеизации Турции, если даже этот процесс существенно преобразил ее политико-культурный облик, а в первую очередь собственными традиционными интересами. Вовсе не обязательно, что они совпадут с интересами России или так называемого "цивилизованного мира".
И именно в начале 90-х гг. появились варианты создания различного рода пантюркистских альянсов, ибо распад Советского Союза и наметившийся уход России из региона открывали благоприятную возможность при поддержке США "формировать новую сферу политического влияния среди пятидесяти миллионов тюркоязычных мусульман бывшей советской Средней Азии" [20, 4]. Несомненно, крупным успехом турецкой дипломатии явилось проведение в Стамбуле региональной конференции 9 черноморских государств и подписание соглашения о региональном сотрудничестве. Это была своеобразная проба сил перед броском в Среднеазиатский регион. Сотрудничеству тюркских государств были посвящены Бишкекская (апрель 1992 г.) и Ашхабатская (май 1992 г.) встречи в верхах, которые, впрочем, не принесли ощутимых результатов.
Отметив иранскую и турецкую активность в зоне ее жизненных интересов, Россия вернулась в региональную политику и вспомнила о своем союзнике — Казахстане. Майская встреча (1992) в Ташкенте лидеров стран СНГ явилась прекрасным поводом для того, чтобы прояснить позиции, определить приоритеты и внешнеполитические ориентиры. Очевидно, что именно подписание здесь Договора о коллективной безопасности, а также четкая позиция Российской Федерации, поддержавшей стремление Казахстана к безъядерному статусу, послужили толчком к заявлению от 18 мая 1992 г. Н. Назарбаева о том, что Казахстан присоединится к ДНЯО как безъядерное государство. Республика изменила свою позицию, "отказавшись от взрывоопасного статуса" [22], ибо Казахстан, став членом Совета коллективной безопасности СНГ, обеспечил над собой "ядерный зонтик", а США признали Республику Казахстан как участника договорного процесса по сокращению СНВ и подтвердили свои обязательства по защите безъядерных государств, подписавших соглашение о СНВ.
Достигнутые договоренности имели следствием исключительно позитивное изменение международного климата, перевод взаимоотношений в регионе на качественно новый уровень, ибо впервые государство, столь мощное по экономическому потенциалу и политическому весу, отказывалось от ядерного оружия в таком взрывоопасном регионе. В очередной раз твердость намерений республики была подтверждена подписанием 25 мая 1992 г. Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Россией и Казахстаном на 25 лет, где недвусмысленно указывалось, что "хранение тактического оружия на территории Казахстана исключено" [23], а стратегические силы находятся и будут находиться под единым командованием. Дальнейшая же модернизация и сокращение этих сил может производиться по взаимной договоренности между Россией и Казахстаном.
В мае 1992 г. в Лиссабоне министры иностранных дел России, Украины, Беларуси и Казахстана и госсекретарь США подписали протоколы к советско-американскому Договору по СНВ. В соответствии с ними Украина, Республика Казахстан и Республика Беларусь не только подтвердили обязательства СССР по Договору, но и обязались "полностью ликвидировать СНВ, дислоцируемые на их территории" [3, 57], в течение семи лет. Кроме того, три республики обещали присоединиться к ДНЯО в качестве безъядерных государств.
Развивая свои взгляды на строительство эффективной системы безопасности как на региональном, так и на глобальном уровне, в своих выступлениях на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе президент Казахстана выдвинул ряд оригинальных идей "по укреплению мира и улучшению жизни людей на планете" [6, 62]. Он предложил главам 7 азиатских государств (Туркменистана, Казахстана, Турции, Ирана, Узбекистана, Пакистана и Киргизии) обсудить идею создания новой системы коллективной безопасности в Азии (АСКБ). В основу же формирования Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии намечалось "положить принципы работы СБСЕ" [24] и использовать структуру этой организации при создании собственного механизма. По мнению Н. Назарбаева, АСКБ не должна носить замкнутого характера, чтобы сделать возможным присоединение к ней других государств региона, в частности России, Китая, Индии и Монголии. Такая инициатива вызвала не только живой, неподдельный интерес многих государств, но и твердую поддержку со стороны Германии, Франции, Австрии, России, Китая, Индии, Турции, Ирана, Пакистана, государств Средней Азии, так как являла собой реальное и вполне осуществимое приложение по укреплению доверия и обеспечению безопасности в регионе и во всем мире.
Таким образом, потерпев неудачу в попытках использовать ОВС СНГ для сохранения своего ядерного статуса, Казахстан нашел в себе достаточно силы и ответственности, чтобы отказаться от игры вокруг вступления в ядерный клуб, несшей угрозу как для международной и региональной, так и для собственной безопасности. Испытывая постоянное давление со стороны мусульманского мира, республика не пошла на дестабилизацию обстановки и передачу ядерного оружия либо его компонентов пороговым государствам в обмен на некие экономические преимущества. В результате же заключения Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи с Россией, а также получения гарантий безопасности от США республика приобрела безъядерный статус, сохранив государственный суверенитет и оградив себя от внешних угроз без риска атомной катастрофы. Улучшилась и обстановка в регионе, отношения с соседними государствами, свидетельством чего являются инициативы созыва Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии, а также озвученная президентом Казахстана идея создания безъядерной зоны в регионе.
Литература