Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 4
международное право — международное частное право
Международное сотрудничество в сфере телекоммуникационных технологий в рамках Европейского союза
Юлия Кудрявец
Кудрявец Юлия Николаевна — преподаватель кафедры международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Проблема информационных технологий для всего мира в настоящее время является одной из наиболее актуальных. Именно здесь сосредоточены ресурсы дальнейшего движения во всех направлениях научно-технического прогресса. Финансовые, управленческие системы развитых государств перестраиваются с учетом наибольшего внимания к проблеме разработки информационных технологий и их применения. В настоящее время на первое место по актуальности вышли проблемы, связанные с функционированием телекоммуникационных технологий, которые объединили в себе новейшие способы связи и обработки информации.
В принятой 22 июля 2000 г. Окинавской хартии глобального информационного общества говорится: "Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. ИТ быстро становятся жизненно важным стимулом развития экономики. …Мы должны сделать так, чтобы ИТ служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и безопасности. Достижение этих целей и решение возникающих проблем потребует разработки эффективных национальных и международных стратегий"1.
В Европейском союзе средства связи (коммуникации) и информационные технологии рассматриваются как сфера услуг связи и передачи информации. Высокий уровень информационных и телекоммуникационных средств во всех сферах промышленной и социальной деятельности стал важнейшим фактором научно-технической политики ЕС. На базе объединенных общеевропейских информационных и коммуникационных сетей возникла новая — телекоммуникационная — индустрия. Телекоммуникационные технологии составляют основу информационной структуры ЕС.
Главной целью телекоммуникационной политики ЕС является содействие созданию обширной системы средств связи и коммуникационных услуг, охватывающей не только страны — участницы ЕС, но и сопредельные страны, входящие в глобальную телекоммуникационную сеть. Одним из первых документов, определившим главные задачи и направления деятельности Сообщества в этой сфере, стала принятая Европейской комиссией Программа развития телекоммуникационного сектора STAR2. В этом документе определены, в частности, основные виды телекоммуникационных систем:
— радио и радиотелеграф — распространены во всем мире и являются одной из важных форм массовой коммуникации; каждая радиостанция должна получить лицензию, а также определенную частоту вещания, которую государство отводит ей на основе международного соглашения;
— телевидение — наиболее влиятельное средство международной коммуникации; с развитием телевизионного вещания телекоммуникации приобрели свой теперешний вид; в этой сфере международное сотрудничество играет большую роль, так как вещание направлено за пределы одного государства;
— спутниковая связь — использование спутников позволяет передавать информацию на большие расстояния и на обширные территории независимо от государственных границ; здесь существует конфликт между еще имеющейся государственной монополией на продажу и использование спутниковых антенн и функционированием частных спутниковых каналов, трансляции которых может принимать каждый желающий, установивший соответствующую антенну у себя дома;
— электронные сети — компьютеры могут хранить, анализировать, кодировать и декодировать информацию в таком объеме, что это все больше превращает их в самый мощный и одновременно самый уязвимый инструмент, с помощью которого могут осуществляться сбор и распространение информации; виртуальное пространство стало самостоятельной средой обитания человеческого интеллекта и, как любая объективная реальность, породило массу проблем, в том числе и правовых.
Традиционно международные отношения в области информационного обмена подпадают под действие прежде всего общепризнанных норм международного права, т. е. являются публично-правовой сферой. В области публичного права мы говорим о взаимоотношениях государств, об универсальных правах человека, а в области частного права — об отношениях между частными лицами разных государств, о применении законодательства государств к таким отношениям. В нашем вопросе нам более интересен второй, частноправовой аспект этих отношений.
Исторически законодательство об электросвязи было сформировано для решения главным образом вопросов государственного управления и обусловливалось сугубо технической стороной телекоммуникационных отношений. В этом смысле основной акцент в правовом регулировании делался на таких проблемах, как совместимость сетей связи, лицензирование деятельности в этой области, стандартизация и сертификация средств и систем связи, решение вопросов их качества, определение полномочий и управленческого взаимодействия государственных структур и т. д. Но в настоящее время информационное право имеет массу частноправовых элементов: распространение вещных прав на информационные объекты и сети, придание статуса товара информационным услугам, применение режима исключительных прав для защиты новых цифровых и виртуальных объектов, а также прав частных лиц и др. Поэтому основные частноправовые проблемы международного взаимодействия в информационной и телекоммуникационной сфере в основном лежат в плоскости правового регулирования порядка и условий использования телекоммуникационных сетей, защиты прав и законных интересов различных субъектов при обмене информацией в глобальных компьютерных сетях, прояснения ситуации с "коллективным управлением правами", регулирования отношений, складывающихся при функционировании глобальных телекоммуникаций на международном уровне.
Внутригосударственные и международные нормы и принципы, касающиеся использования телекоммуникационных систем и сетей, так же как и право на коммуникацию, право на неприкосновенность частной собственности, традиционное авторское право, быстро устаревают, теряют свою регулирующую роль в этой сфере правового регулирования, поскольку их разработка не успевает за темпами развития новых информационных технологий. В такой ситуации государства все чаще применяют метод общего регулирования, устанавливая на международном уровне только рамки и единые для всех участников подходы к урегулированию проблемы, опуская более детальное правовое регулирование на уровень национальных законодательств.
Страны Европейского союза занимаются разработкой мер по согласованию национальных политик в области информационных и телекоммуникационных технологий с середины 80-х гг. прошлого столетия. Главной тенденцией телекоммуникационных реформ Европейского сообщества стало создание структуры общего рынка телекоммуникационных услуг и телекоммуникационных продуктов, распространяемых с помощью новейших технологий связи. С развитием рыночных отношений в информационной сфере, с приходом иностранных производителей телекоммуникационных продуктов и услуг на внутренние рынки возникли международно-правовые проблемы, связанные с правом собственности на эти объекты и правом их использования. Информация, информационные и телекоммуникационные услуги — это такого рода товар, к которому неприменимы традиционные способы определения стоимости и цены, заключения коммерческих сделок; их распространение нельзя ограничить таможенными и тарифными барьерами. В частности, достаточно серьезной проблемой является конфликт между еще существующей монополией некоторых государств на средства дистанционной связи и интересами частных производителей информационных продуктов и услуг, или нежелание государств вводить единые технические стандарты в области обмена информацией, что делает невозможной реализацию прав производителей и потребителей информационных услуг.
Другой крупной проблемой, возникающей в процессе функционирования телекоммуникаций, является обеспечение защиты творческих объектов. Вопросы защиты прав авторов, владельцев авторских прав, организаций вещания и производителей фонограмм в достаточной степени урегулированы на международном уровне рядом конвенций и региональных соглашений, в частности Конвенцией о распространении несущих программы сигналов, передаваемых через спутники, Европейским соглашением по защите телевизионных организаций вещания, Европейской конвенцией, касающейся вопросов авторского права и смежных прав в рамках вещания через спутники. Несмотря на такое количество международных актов, авторская защита все же остается по своей природе национальной. Здесь и возникает главная проблема взаимодействия телекоммуникационных процессов и авторского права, поскольку современная система средств передачи информации не укладывается в рамки национальных границ. Например, законодательством какой страны следует регулировать вопросы нарушения авторских прав в Интернете? Или: действует ли принцип "исчерпания прав" при копировании произведений в цифровой форме? Ответы на эти вопросы мы и попытаемся найти в нормативных документах Европейского союза.
Первые нормы, касающиеся вопросов создания общего рынка, куда входит и рынок телекоммуникационных услуг, встречаются в таких основополагающих документах, как Римский договор (1957) и Маастрихтский договор (1991). Безусловно, в Договоре о создании Европейского сообщества прямо не говорится о развитии сферы телекоммуникаций, но можно выделить целый ряд статей, которые так или иначе касаются указанных проблем. В частности, статья 3 Договора оговаривает условия создания единого внутреннего рынка стран-участниц и провозглашает принцип свободы движения товаров, услуг, капитала и населения, а также неограниченной конкуренции; при этом подпункт "n" данной статьи утверждает необходимость развития трансевропейских сетей, включая и телекоммуникационные сети. Статьи 52—66 посвящены свободе доступа к услугам и вопросам демонополизации этой деятельности в рамках общего рынка. Статьи 110—115 развивают основные положения торговой политики общего рынка, а статья 129а устанавливает меры защиты покупателей. Не менее важными являются и предписания статьи 128 о поддержке национальных способов защиты творческих произведений, включая аудиовизуальные произведения и медиа-продукты3.
Непосредственно созданию и утверждению основных принципов единого европейского телекоммуникационного рынка посвящены два очень важных документа, разработанных Европейской комиссией: Белый документ (White Paper) 1985 г. и Зеленый документ (Green Paper) по развитию общего рынка для телекоммуникаций и услуг 1987 г.4 Главной целью обоих документов было объединение национальных телекоммуникационных рынков в единый европейский и достижение единых правил и принципов их деятельности. Сохранявшиеся практически в каждом государстве монопольные права на предоставление услуг связи создавали препятствия для деятельности частных производителей, поэтому основными целями указанных актов стали:
— устранение торговых барьеров допуска на внутренние рынки, в частности лицензионных требований, лимитов количества иностранных услуг, ограничений на аренду сетей и др.;
— разработка единых для всех стран-участниц технических стандартов, технологических способов подключения и передачи информации в целях объединения систем и сетей связи;
— придание телекоммуникационным услугам статуса торгового объекта и разработка единой торговой политики в сфере услуг;
— обеспечение доступа и пользования государственными телекоммуникационными сетями частными производителями услуг и оборудования.
Таким образом, эти два акта Европейской комиссии фактически создали торговые правила телекоммуникационными услугами, определили правовые условия для стимулирования конкуренции на внутренних рынках и открыли доступ на эти рынки для частных и иностранных производителей.
Важно отметить, что торговля такими "нематериальными" объектами, как услуги, порождает несколько иные проблемы, отличные от проблем в торговле товарами. Как правило, торговля услугами не сталкивается с тарифными или иными таможенными барьерами. Торговые барьеры для услуг возникают в связи с недостаточной урегулированностью этих вопросов внутренними законодательствами, несогласованностью технических стандартов, сохранением монополий или исключительных прав и т. п. Поэтому простое распространение правил в области регулирования торговли товарами на сферу торговли услугами невозможно. Необходимы свои особые правила, учитывающие специфику данного вида товара. Такие правила были созданы на основе Генерального соглашения по торговле услугами (ГСТУ), а также Приложения к нему по телекоммуникациям5.
Главной заслугой ГСТУ стал факт придания такому нематериальному явлению, как "услуга", статуса объекта международной торговли. Несмотря на то что национальные законодательства обычно при определении этого понятия обращаются к совершенно различным критериям, для общих целей используется определение, которое характеризует услуги как "коммерческие действия, которые не содержат в себе какой-либо материальный продукт"6. Международной торговля услугами становится, если применяется к торговым услугам, которые оказываются производителем, находящимся на территории одного государства-участника, потребителю, находящемуся на территории другого государства-участника, либо производителем услуг из одного государства-участника через коммерческие предприятия на территории другого государства-участника (п. 2 ст. 1)7. Основные положения ГСТУ касаются обязательств государств по демонополизации внутренних рынков и ограничений правомочий исключительных производителей и поставщиков услуг. Либерализация этого сектора торговли должна базироваться на основополагающих принципах: взаимности, прозрачности, недискриминации, соблюдения установленных процедур, равенства в договоре всех поставщиков услуг. Государства обязались обеспечить доступ на внутренние рынки иностранным производителям услуг, причем "каждая страна-участница будет предоставлять услугам и производителям услуг любого другого государства-участника режим не менее благоприятный, чем тот, который обусловлен соглашением"8.
Телекоммуникационные услуги были одним из главных дискуссионных вопросов на переговорах по ГСТУ. Телекоммуникации имеют двойственный характер: с одной стороны, это сектор услуг как таковых, с другой — важнейший вспомогательный сектор, служащий для продвижения и обеспечения других услуг, например банковских, консультационных, информационных. Поэтому основное Соглашение имеет Приложение по телекоммуникациям, целью которого является обеспечение возможности частным компаниям использовать публичные сети и средства обеспечения услуг и вовлекать их в частный торговый оборот. Телекоммуникационное приложение обращается не к сектору услуг как таковому, а определяет условия доступа на внутренние рынки и устанавливает порядок использования национальной инфраструктуры. Исходя из двойственной роли сектора телекоммуникационных услуг как самостоятельной области экономической деятельности и как "вспомогательного транспорта" для иных видов такой деятельности, Приложение по телекоммуникациям уделяет большое внимание уточнению мероприятий по открытию доступа и пользованию национальными государственными телекоммуникационными передающими сетями и услугами.
В развитие положений ГСТУ и Приложения по телекоммуникациям Европейская комиссия приняла ряд решений по устранению большей части барьеров, препятствующих выходу на рынки телекоммуникационных услуг. В первую очередь предлагается пересмотреть структуру правового регулирования рынка электронных коммуникаций в национальных законодательствах, в частности: предусмотреть возможность передачи части государственных телекоммуникационных сетей и оборудования в частную собственность9; пересмотреть государственную политику в области спектра радиочастот; ввести возможность получения лицензии на оказание универсальной общественной услуги частными компаниями10; развивать рынок новых телекоммуникационных и информационных услуг.
Весьма интересна Директива по созданию согласованных правовых рамок для электронной торговли в границах общего рынка11. Среди этих сфер — определение места регистрации операторов, регулирование коммерческих телекоммуникаций, разработка электронных договоров, установление ответственности посредников, особенности правоприменения в отдельных сферах информатизации и др.
В программе ЕС в области законодательных инициатив, по мнению Европейской комиссии, информационное пространство невозможно создать без совершенствования внутренних законодательств государств на основе унифицированных общеевропейских нормативных актов. А создание гармонизированного внутреннего европейского законодательства приведет к реализации программы "Единое информационное пространство" (по рынку услуг информации), утвержденной Комиссией Европейских сообществ12.
Меры по реализации этого принципа заложены в положениях Директивы 2000/31/ЕС о некоторых правовых аспектах услуг информационного общества. Согласно Директиве государства — участники ЕС обязаны принять соответствующие законы или привести в соответствие с Директивой действующее национальное законодательство, регламентирующее предоставление услуг информационного общества.
Прежде всего Директива определяет услуги информационного общества как любые услуги, предоставляемые: а) за вознаграждение; б) на большое расстояние; в) с использованием электронных средств обработки и хранения данных; г) по индивидуальному запросу получателя. Признак предоставления услуги за вознаграждение определяет ее торговый характер, но статья 2 дополняет этот признак еще и коммерческим характером сообщения (информации), т. е. предмета информационной услуги: ее целью должно быть содействие продвижению товаров или услуг на рынки; деятельность организации, предоставляющей услугу, должна иметь хозяйственный характер.
Директива устанавливает, что в информационном обществе трансграничные услуги должны предоставляться сервис-провайдерами свободно, государства-участники не должны ограничивать свободу предоставления услуг по причине неурегулированности внутренними нормами. В целях обеспечения этого принципа Директива требует от государств-участников включения в их законодательство ряда требований к сервис-провайдерам и порядку их деятельности.
Требования к содержанию и качеству услуг, порядку их предоставления и порядку заключения договоров с помощью телекоммуникационных средств, согласно Директиве, тоже должны быть едиными в национальных законах государств. Тем самым устанавливаются общие качественные характеристики информационной услуги как товара. Кроме того, к производителям услуг — сервис-провайдерам — тоже предъявляется ряд требований, в частности, они должны в любой момент предоставлять получателю услуги такую информацию, которая позволяет быстро отыскать этого провайдера, связаться с ним и получить сведения о характере его деятельности, статусе его организации, имеющихся разрешениях и ограничениях и ценах на услуги.
Директива предусматривает обязанность государств-участников обеспечить в своих правовых системах обязательства провайдеров в отношении предоставляемой ими информации и оказываемых услуг, а также арбитражные процедуры рассмотрения споров с учетом специфики услуг информационного общества.
В процессе реализации услуг в сфере коммуникации и информации возрастает важность обеспечения должного уровня эффективной охраны и реализации прав интеллектуальной собственности. В этой связи следует обратить внимание на специальный документ, обобщивший накопленный опыт решения проблем собственности в сети Интернет, — Директиву ЕС №2001/29/ЕС "О гармонизации некоторых аспектов авторского права и смежных прав в информационном обществе" от 22.05.2001 г. Она закладывает основы для создания общей и гибкой правовой системы, способствующей развитию информационного общества и нового рынка товаров и услуг. Не отменяя устоявшуюся систему охраны авторских и смежных прав, она в то же время значительно расширяет объем и конкретизирует рамки предоставляемой охраны. Основные нововведения касаются сферы "имущественных прав".
В отдельную от авторов категорию выделяются "производители первых записей фильмов"; в качестве особого охраняемого объекта выделяются также "записи фильмов" (ст. 2 Директивы). Такая практика в отношении информационных объектов уже известна. Так, например, Директива 96/9/ЕС о правовой охране баз данных от 11 марта 1996 г. устанавливает правовую защиту для так называемых "инвестиционных баз данных", не подпадающих под охрану авторским правом ввиду отсутствия у них элемента творчества, но требующих для своего формирования значительных капиталовложений. Статья 7 Директивы вводит для указанных объектов право sui generis, устанавливая, что "...изготовителям баз данных при условии существенного качественного и/или количественного вклада в сбор, проверку или представление содержания базы данных предоставляется право запрещать извлечение и/или переработку содержания всей базы или ее существенной части"13.
Право на воспроизведение дополнено исключительным правом на доведение до всеобщего сведения в интерактивном режиме, сформулированным как "исключительное право разрешать или запрещать доведение до всеобщего сведения по проводам и средствам беспроволочной связи таким образом, что представители публики могут осуществлять доступ к охраняемым объектам из выбранного ими места или в выбранное ими время" (ст. 3 Директивы).
Особое внимание в Директиве уделяется вопросам "исчерпания прав", т. е. возможности дальнейшего распространения введенных в гражданский оборот экземпляров без согласия правообладателя и без выплаты ему вознаграждения. Общим правилом устанавливается, что ни при каких условиях сообщение произведения для всеобщего сведения путем эфирного или кабельного вещания либо путем доведения до всеобщего сведения в интерактивных цифровых сетях не должно рассматриваться как основание для дальнейшего их использования в гражданском обороте без согласия правообладателя. Особо оговариваются случаи тиражирования в режиме он-лайн, так как при такой передаче не происходит переход права собственности на оригинал или экземпляр произведения.
Правовой механизм средств связи и информации Советом Европы закреплен в обязательствах государств — участников соглашений, касающихся средств обмена телевизионными фильмами 1958 г., в Европейском соглашении по защите телевизионного вещания 1960 г. и трех протоколах к этому Соглашению 1965, 1974 и 1983 гг., а также в Европейском соглашении о предотвращении вещания передатчиками со станции вне национальной территории 1965 г., Европейской конвенции о транснациональном телевидении 1989 г. и Европейской конвенции относительно вопросов авторского права в структурах трансграничного вещания со спутников 1994 г.
Большое значение в совершенствовании законодательства в сфере телекоммуникаций имеют соглашения или отдельные нормы по связи, информатике и информационной инфраструктуре, такие, как, например, Будапештская декларация о европейской политике в области новых информационных технологий 1999 г. В подобных соглашениях закрепляются обязанности государств поддерживать развитие современных методов обработки и передачи информации, включая ее средства; обмениваться информацией о политике в области создания информационных инфраструктур; выявлять возможности реализации совместных исследовательских и прикладных проектов в области информационно-коммуникационных технологий, а также в сфере создания телекоммуникационной инфраструктуры; разрабатывать совместные программы по подготовке специалистов в области телекоммуникационных технологий и услуг и т. п.
Таким образом, конечной целью либерализационных реформ Европейского сообщества стало создание многоступенчатой структуры общего рынка телекоммуникаций, доступ на который получили частные производители и поставщики информационных и коммуникационных услуг. Этот сектор экономической деятельности подвергся демонополизации и базируется на принципах взаимности, недискриминации, предоставления иностранным компаниям благоприятного режима деятельности. Применение этих принципов к области европейского обмена информацией конкретизировано в ряде международных документов и документов, выработанных органами ЕС.
Характерной чертой современных телекоммуникационных связей европейских стран является частноправовой характер большого числа отношений, существующих в этой сфере, поэтому правовое регулирование телекоммуникаций из административной сферы переросло в частноправовую сферу. Наиболее важными вопросами, получившими правовое регламентирование на европейском уровне, стали обеспечение и защита права частной собственности на информационные и коммуникационные сети и оборудование; определение торгового режима телекоммуникационных услуг; защита частных прав субъектов на информационные объекты.
Ввиду глобального характера телекоммуникаций международный уровень правовой регламентации отношений в этой сфере является наиболее эффективным на сегодняшний день. Но международное регулирование телекоммуникационных отношений как единого целого должно сочетаться с их национально-правовым регулированием, основными тенденциями которого должны стать унификация и имплементация норм международного права во внутреннее законодательство государств. Реально достижимой целью в данной области является гармонизация национальных систем в той степени, которая необходима, с одной стороны, для создания единой системы торговли и защиты прав участников телекоммуникационного рынка, с другой — для защиты информационных продуктов.
Национальное регулирование отношений, связанных со спецификой использования объектов интеллектуальной собственности и исключительных прав на них в телекоммуникационных отношениях, должно учитывать экономическую и техническую стороны этих явлений и предоставлять полноценные гарантии для обладателей прав с целью дальнейшего развития частноправовых отношений.
1 Окинавская хартия глобального информационного общества // Международное право. International Law. 2000. № 9. С. 410.
2 Implementing Reforms in the Telecommunication Sector. Washington, D.C., 1995. P. 283.
3 Gillies D., Marshall P. J. W. Telecommunications Law (Law and Legislation). London: SWIV,1997. P. 564—565.
4 Ibid. P. 275—276.
5 Uruguay Round General Agreement on Trade in Services. Bruxelles, 1997. P. 98.
6 Ibid. P. 99.
7 Ibidem.
8 Ibid. P. 100.
9 Директива 98/46/ЕЕС от 13.10.98 г. об обеспечении открытых сетей.
10 В частности, принятые Европейским парламентом Директива о лицензиях от 10 апреля 1997 г. и Директива по лицензиям в области спутниковой связи от 11 июня 1997 г.
11 Directive 99/8/EC of the European Parliament and of the Council // http://www.wipo.org/clea/en/index.html.
12 Implementing Reforms in the Telecommunication Sector. P. 274.
13 Directive 96/9/EC of the European Parliament and of the Council // http://www.wipo.org/clea/en/index.html.