Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 4
международные отношения
Формирование политики безопасности Норвегии и Швеции в 1990-е гг.
Алексей Поплавский
Поплавский Алексей Васильевич — преподаватель кафедры германских языков факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Традиционно политика безопасности является, наверное, одним из ключевых направлений (если не самым важным) государственного строительства. Она связана с проблемой самого существования государства. Как, например, отмечается в Норвежской общеоперативной доктрине (Норвежская общеоперативная доктрина, или, в дословном переводе, Оборонная общеоперативная доктрина, является документом, включающим в себя основные положения как оборонной политики, так и политики безопасности страны), "безопасность государства подразумевает возможность его дальнейшего существования на определенной территории и в определенном регионе, а также сохранение и реализацию ценностей, которые в данном государстве рассматриваются в качестве основополагающих" [1, 76].
Разумеется, цели политики безопасности государства могут в той или иной степени варьироваться в зависимости от конкретных условий, однако представляется возможным проследить и некие общие тенденции. Одной из традиционных целей, которая ни в коей мере не утратила своей актуальности и сегодня, является предотвращение войны и содействие стабильности и мирному развитию [1, 76]. В 1990-е гг. в Европе фактор военной угрозы значительно уменьшился, на первый план вышли политические и внутригосударственные аспекты безопасности. Снизилась роль вооруженных сил в обеспечении безопасности государства, больше внимания стало уделяться характеру взаимоотношений с другими субъектами международного общения. Иначе говоря, та же задача — предотвращение войны и содействие стабильности и мирному развитию — решается с использованием несколько иных методов и средств.
Более того, акцент сместился именно на обеспечение стабильного и устойчивого развития, что достигается посредством разных уровней взаимодействия с другими субъектами и международными структурами. Являясь европейскими странами, Норвегия и Швеция вынуждены были учитывать несколько изменившуюся логику политического развития континента в 1990-е гг., выразившуюся в активизации деятельности старых и создании новых международных структур. Определяющей в Европе стала многосторонняя безопасность, основанная на общих подходах к определению угроз и реакции на них. В связи с этим большинство европейских государств встало перед выбором участия либо неучастия в подобных коллективных органах. Данная проблема нашла отражение и в политике безопасности Швеции и Норвегии.
Формирование политики безопасности Норвегии и Швеции в 1990-е гг. происходило на базе местных условий, которые накладывали естественный отпечаток на поведение этих стран на международной арене.
Выбор государств для анализа — Норвегии и Швеции — обусловлен их различным отношением к ключевым европейским и евроатлантическим структурам в сфере безопасности: НАТО и оборонному измерению ЕС. Рассмотрение альтернативных подходов дает более полное представление о месте Скандинавии в современных международных отношениях в области безопасности. Что касается временного промежутка — 1991—2000 гг., — то его выбор определяется тем фактом, что именно в данное десятилетие произошло институциональное оформление современных европейских и мировых тенденций в сфере обеспечения безопасности в связи с расширившимся спектром угроз и, следовательно, сформировались подходы отдельных государств относительно рассматриваемой проблематики.
Актуальность исследования обусловливается, во-первых, необходимостью анализа новых тенденций в сфере международной и европейской безопасности и реакции на них со стороны государств, не желающих расставаться с собственными, специфическими взглядами на проблемы обороны и безопасности. Это позволяет, с одной стороны, сделать определенные выводы по поводу эффективности и популярности коллективных структур безопасности, а с другой — экстраполировать скандинавскую модель на другие, в первую очередь европейские, субрегионы, обладающие сходными чертами.
Во-вторых, внимание исследователя привлекает уникальность скандинавского региона с точки зрения его однородности и внутренней стабильности. Это позволяет говорить о специфической североевропейской модели безопасности, характеризующейся весьма незначительной ролью военного фактора и практическим отсутствием политических разногласий на субрегиональном уровне.
Сотрудничество с государствами Балтийского региона рассматривается Республикой Беларусь в качестве перспективных направлений. От стабильности на северо-западном направлении во многом будет зависеть возможность включения Беларуси в политические и экономические региональные интеграционные процессы.
Соответственно, целью исследования является анализ вызовов для политики безопасности Норвегии и Швеции в 1990-е гг. и реакция данных государств на развитие европейского центра безопасности в рассматриваемый период.
Особенности стран и специфика их политики безопасности. При анализе вызовов для политики безопасности указанных государств в обозначенный период важно учитывать их местную специфику, касающуюся как геополитического положения, так и исторически сложившихся политических и культурных особенностей. Именно данные факторы являются внутренней составляющей, оказывающей влияние на принятие тех или иных решений при выработке политики безопасности.
Расположенность обоих государств на севере Европы, к тому же на Скандинавском полуострове, обусловила некоторую изолированность их от основных мировых коммуникаций. Более того, окружение региона обширными морскими массивами — Балтийским морем с востока, Баренцевым морем и Северным Ледовитым океаном с севера и Норвежским морем с запада — усугубляет эту изолированность. Не следует, однако, преувеличивать данный факт, так как здесь имеется в виду обособленность в глобальном контексте. Говоря же о роли Швеции и Норвегии в регионе, необходимо обратить внимание на то, что Швеция имеет возможность контролировать Балтийские проливы (что уже имело место во время Первой мировой войны), а Норвегия — путь к стратегически важным российским портам на Кольском полуострове и в Белом море. Кроме того, по утверждению норвежского ежегодника "Скандинавская безопасность — военный баланс", над Скандинавией проложены кратчайшие траектории полета стратегических ракет между наиболее заселенными российскими и американскими регионами [2, 2].
Как Норвегия, так и Швеция имеют значительную протяженность с севера на юг. Это особенно важно, если учесть небольшую, по среднеевропейским меркам, численность населения в этих странах (4,4 и 8,9 млн соответственно). Основная часть жителей в Швеции сконцентрирована на юге и в средних областях, в Норвегии — в южных районах и на западном побережье. Это создает некий вакуум в остальных частях и, следовательно, необходимость перераспределения ресурсов для более оптимального обеспечения безопасности [1, 126]. Вытянутость Норвегии узкой полосой с севера на юг, а также гористый рельеф страны и высокая степень изрезанности береговой линии препятствуют развитию транспортной инфраструктуры и повышают уязвимость страны с военной точки зрения. Таким образом, море является основной транспортной артерией, но одновременно требует повышенных усилий для обороны [1, 127].
И Швеция, и Норвегия являются относительно небольшими по размерам государствами, что обусловливает их довольно незначительный вес даже в европейской системе безопасности и, несомненно, накладывает отпечаток на их политику в этой области.
Возвращаясь к вопросу о морских границах и учитывая их значительную протяженность, что особенно характерно для Норвегии, следует отметить сложность их охраны собственными силами. К примеру, протяженность сухопутных границ Норвегии составляет 2542 км, в то время как береговой линии (с островами) — 57 009 км (Forsvarets fellesoperative doktrin, del A. Forsvarets overkommando, februar 2000. Oslo. S. 124). Необходимо также помнить и об обширной экономической зоне Норвегии на шельфе. Все это, очевидно, явилось одной из причин ориентации на союзнические связи с другими государствами в области безопасности и, в частности, обусловило участие в Организации Североатлантического договора [3, 17—18]. На этот же факт обращает внимание и релевантное заявление Стортинга (парламента), сделанное в 1991 году: "С геополитической точки зрения Норвегия является "островом" по отношению к союзникам (по НАТО. — А. П.). Это означает, что необходимость контроля и охраны морских коммуникаций является первоочередной задачей политики безопасности для нашей страны. Наши союзники исходят, в первую очередь, из морских соображений, рассматривая стратегическое значение Норвегии. Контроль над норвежской территорией важен как на юге (Балтийские проливы), так и на севере (Северная Атлантика и путь к северо-западному региону России)" [4, 17].
Данная проблема не настолько актуальна для Швеции, которая оказывается как бы "прикрытой" Норвегией с внешней стороны. В то же время Балтийское море, побережье которого составляет более 50 % всей границы государства, является регионом столкновения различных интересов, что создает дополнительные вызовы и сложности. В 1990-е гг., тем не менее, наблюдался ряд небезуспешных попыток превратить район Балтийского моря в регион сотрудничества, что привело к созданию ряда региональных международных организаций. Вероятно, срединное положение Швеции и наличие буферных государств в лице Норвегии и Финляндии позволили ей в какой-то мере обходиться без участия в войнах на протяжении уже почти 200 лет.
Одним из самых важных факторов, оказывающих влияние на политику безопасности этих двух скандинавских государств, является их близость к России. Само пограничное расположение вблизи государства, значительно превосходящего их своим потенциалом, заставляет учитывать мнение соседа в выработке внешней политики в целом.
Среди исторических особенностей Скандинавских стран или, вернее, внешнеполитических обычаев, можно выделить те из них, которые тем или иным образом определяют приоритеты и расставляют акценты во взаимодействии с другими субъектами международных отношений. Уже упоминавшаяся особенность географического положения Норвегии, а именно значительная протяженность с севера на юг довольно узкой полосой вдоль берегов Атлантического и Северного Ледовитого океанов, а также скудость внутренних ресурсов предопределили, очевидно, традиционную открытость страны в западном направлении. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что с момента расторжении унии со Швецией в 1905 г. Норвегия опиралась в своей политике безопасности на ведущие атлантические государства. В период между мировыми войнами четко прослеживается ориентация на Великобританию. После Второй мировой войны, и в особенности с конца 1940-х гг., основным союзником в рамках НАТО становятся Соединенные Штаты [5, 8].
Что касается Швеции, то одной из наиболее значимых традиционных линий поведения начиная с XIX в. является политика "нейтралитета во время военного конфликта и неучастия в военных блоках в мирное время" [6, 49]. Действительно, последним конфликтом военного характера, в котором Швеция принимала непосредственное участие, явилась последовавшая за наполеоновскими войнами война с Норвегией 1814 г., завершившаяся включением последней в унию со Швецией.
Этот факт нельзя не признать, несмотря на скептические оценки многих историков в отношении внешнеполитической беспристрастности позиции Стокгольма как на протяжении XIX в., так и во время двух мировых войн, и упреки в благосклонном отношении к Германии. Действительно, шведский нейтралитет обладает некоторой спецификой: он никогда не был закреплен документально и провозглашался правительством по каждому конкретному случаю. Как представляется, такая позиция являлась не чем иным, как лавированием между более влиятельными силами в регионе и мире, что, следует признать, дало определенные результаты. Это нашло отражение и во время "холодной войны", когда Швеция играла роль своего рода моста между двумя блоками, поддерживая более или менее стабильные отношения с Советским Союзом. В существовавшем в то время миропорядке Швеция занимала определенную нишу, которая была по-своему уникальной.
Важно обратить внимание и на особое отношение Скандинавских стран к процессам, происходящим в остальной Европе. В целом для них характерен некоторый изоляционизм в отношении континентальной интеграции. Общественное мнение Швеции, несмотря на вступление страны в ЕС в 1995 г., все еще расколото по вопросу дальнейшей интеграции.
Норвегия в этом отношении настроена еще более скептично. Впервые страна подала заявку на вступление в ЕЭС в 1962 г., после того, как это сделала Великобритания. В общем, ориентация на атлантические государства, как упоминалось выше, была далеко не чужда норвежской политической элите. Однако, после отклонения Францией британской инициативы, Норвегия вздохнула, скорее, с облегчением [5, 8]. В начале 1970-х гг., когда Великобритания возобновила переговоры о присоединении, в Норвегии разразился серьезный политический кризис, выразившийся в смене ряда правительств. 25 сентября 1972 г. на референдуме по вопросу о присоединении более 53 % граждан проголосовали против.
Норвежские исследователи видят причину негативного отношения большинства населения, наряду с традиционным норвежским изоляционизмом в отношении европейской интеграции, также в том, что процесс интеграции в Европе рассматривался в Норвегии как исключительно экономический, в то время как политическая составляющая не принималась во внимание [5, 19]. Внешнеполитическая ориентация Норвегии оставалась преимущественно атлантической. В 1990-е гг. отношение к процессам на континенте претерпело в Норвегии некоторые изменения в сторону большего приятия. Тем не менее на референдуме 1994 г. большинство вновь высказалось против присоединения к ЕС.
В Швеции вопрос присоединения к Европейскому экономическому сообществу как таковой в годы "холодной войны" не ставился на повестку дня. Считалось, что участие даже в невоенном союзе государств может негативно отразиться на общей внешнеполитической линии неучастия и "срединного пути". Поэтому внутриполитическая дискуссия по этой проблеме начинает развиваться лишь в начале 1990-х гг. Результатом стал положительный исход референдума 1994 г. и последовавшее за этим официальное вступление в ЕС 1 января 1995 г. Несмотря на это, шведское общество все еще расколото по вопросу отношения к ЕС. Многие из тех, кто положительно или, по крайней мере, терпимо относятся к участию страны в Европейском союзе, с нежеланием воспринимают, например, возможное вступление в зону евро.
Сходные настроения можно проследить и в отношении общей европейской политики в области безопасности. Похожа ситуация и в Норвегии, где, однако, негативное отношение к участию в европейской интеграции практически на всем протяжении 1990-х гг. явно преобладало. Вероятно, это компенсировалось атлантическими связями, которые рассматривались в качестве приоритетных.
С другой стороны, сдержанное отношение к общеевропейским процессам можно в определенной степени объяснить достаточно высокой степенью интеграции между североевропейскими странами, новый и самый интенсивный виток которой пришелся как раз на 1990-е гг. По мнению большинства экспертов, это произошло благодаря ряду факторов. Среди них отмечается, во-первых, относительная цивилизационная однородность североевропейских народов. Общая субрегиональная интеграционная основа, в отличие, к примеру, от Европейского союза, снижает уровень противоречий. Во-вторых, общественность практически без оппозиции встречает саму идею региональной интеграции. К слову, внешнеполитическая линия на взаимодействие с североевропейскими соседями декларируется всеми государствами региона в качестве приоритетной. И хотя координация политики в области безопасности не входит напрямую в число направлений, регламентируемых наиболее влиятельными организациями североевропейской интеграции — Советом северных стран и Советом министров северных стран, сотрудничество в этой области также имеет место.
Для Скандинавских стран в целом при выработке политической линии весьма большое значение имеет общественное мнение. Не исключение и определение политики в области безопасности. Очевидно, наряду с сильной приверженностью демократическим ценностям особую роль играет и относительно небольшое количество населения, что позволяет говорить об осознании национальной общности и о важности поиска консенсуса при принятии решений. Именно поэтому столь большое значение придается общенациональным референдумам, последние из которых состоялись в Норвегии и Швеции в 1994 г. по проблеме вступления в ЕС. Несмотря на то, что их результаты носили консультативный характер, ни парламенты, ни правительства не посмели пойти против общественного мнения. Это необходимо иметь в виду прежде всего для уяснения возможности маневра, которой обладают правительства в ситуациях, требующих от них реакции на изменение условий в области безопасности. Иными словами, правительства находятся в жестких рамках общественно приемлемой позиции в отношении политики безопасности.
Это касается и имеющего в Скандинавии давнюю традицию пацифизма, и трепетного, особенно в Швеции, отношения к проблеме разоружения. Учитывать следует и определенный консерватизм общественного мнения, сыгравший свою роль в продолжительном неприятии Норвегией в 1990-е гг. общеевропейских усилий в области безопасности, а также в неоднозначном отношении шведского общества к данной проблеме.
Специфика общественного мнения в Швеции и Норвегии связана, как полагает норвежский исследователь Б. У. Кнутсен, с феноменом восприятия себя как малого государства. Это означает, по его мнению, формирование политики, находящейся в некоторой оппозиции к той, которую проповедуют ведущие государства [5, 20].
Среди особенностей шведского и норвежского обществ, непосредственно связанных с формированием политики этих государств и оказывающих на нее влияние, следует также назвать открытость и неприятие "тайных" политических решений. Это, разумеется, не означает полного отказа от государственных секретов. Тем не менее сфера скрытой политики достаточно узка, и подобная практика не находит общественной поддержки.
Большое значение как в Швеции, так и в Норвегии имеет состояние окружающей среды, что несколько смещает акцент в определении состояния безопасности. Здесь больше, чем в других регионах, уделяется внимания устойчивому развитию, в том числе и в международном аспекте, которое не наносило бы вред окружающей среде.
Для обоих государств характерна экспортная ориентация экономик, что предопределяет их геополитическую уязвимость. Кроме того, значительную часть производственного сектора занимают крупные корпорации, неизбежно оказывающие влияние на политику правительств. Норвежские запасы нефти и газа на шельфе, наряду с необходимостью обеспечения их охраны, повышают степень интернационализации норвежской политики безопасности. Экспорт газа и нефти в другие европейские государства ставит норвежскую безопасность в зависимость от ситуации в соответствующих странах. Даже если Норвегия не является прямым участником гипотетического конфликта, ее нефтяная и газовая инфраструктура может стать потенциальным объектом нападения. Все это повышает требования к обеспечению безопасности государства, в том числе и при сотрудничестве с затрагиваемыми странами. В частности, Норвегия обеспечивает природным газом Францию на 33,7 %, Испанию — на 21,5%, Германию — на 18,5%. В среднем по Европе зависимость от поставок норвежского газа составляла в 1996 г. 9,1% [7, 21—26].
Таким образом, существует ряд факторов, формирующих основу и рамки для деятельности органов государственного управления Норвегии и Швеции в сфере формирования политики безопасности. Эти факторы включают в себя некоторые особенности двух рассматриваемых государств, касающиеся их географического положения, демографической и физико-географической специфики. Накладывают отпечаток исторические предпосылки, обусловившие характер и векторы безопасности Швеции и Норвегии. Важны при анализе и некоторые особенности политической культуры, менталитета населения этих государств, их экономические системы. При этом важно отметить наличие многих схожих черт, объясняющих во многом похожую реакцию на вызовы в области безопасности в 1990-е гг. В то же время имеется и целый ряд различий, как географического, так и исторического и экономического плана, повлиявших на несколько отличную позицию Норвегии и Швеции в сфере политики безопасности в рассматриваемый период.
Проблемы и вызовы для политики безопасности Норвегии и Швеции. Рубеж 80—90-х гг. XX в. явился в значительной степени переломным для внешней политики и политики безопасности Скандинавских стран. С изменением баланса сил в Европе после распада блока социалистических государств, а в целом логики и стратегии международных отношений, и Норвегия, и Швеция были вынуждены вносить коррективы в ранее проводимые внешнеполитические линии. Основной задачей для них, таким образом, стало приспособление к изменяющимся реалиям.
Во время "холодной войны" Норвегия выступала в роли северного форпоста Североатлантического блока, являясь единственным государством этой организации, имеющим общую сухопутную границу с Советским Союзом в Европе. Практически все гарантии безопасности Норвегии, делая ставку на территориальную оборону, взял на себя блок НАТО, хотя коллективные силы альянса на территории Норвегии никогда не размещались. Как упоминалось ранее, для союзников страна имела значение в первую очередь с точки зрения возможности контроля над морскими коммуникациями. Учитывая важность северо-западного региона Советского Союза в военном отношении и степень его насыщенности войсками, соответствующее значение в НАТО сохраняла и Норвегия.
Швеция до 1990-х гг. также занимала по-своему уникальное место в системе международных отношений в Европе, являясь посредником между восточным и западным блоками, открыто отдавая в то же время предпочтение последнему. Именно лавирование, неучастие и многовекторная внешняя политика гарантировали безопасность страны. В то же время существуют свидетельства того, что Швеция во время "холодной войны" рассчитывала на американскую помощь в случае вторжения советских войск. Созданная в начале 1990-х гг. Комиссия по нейтралитету подвергла огласке ряд фактов, в числе которых были практические меры по приспособлению шведских аэродромов к возможности принимать американские стратегические бомбардировщики. Кроме того, были установлены прямые контакты со штаб-квартирой американской военной авиабазы в Висбадене (Германия) [8, 2—3].
В любом случае, в период "холодной войны" Северная Европа имела ряд специфических черт при формировании политики безопасности, которые назывались "скандинавским балансом". Это подразумевало, среди прочего, ограничение иностранного вмешательства в Финляндии и Норвегии и особую позицию Швеции. Однако изменение внешних условий существования в начале 1990-х гг. заставило Норвегию и Швецию искать новые формы взаимодействия с окружающим миром и обеспечения безопасности.
Следует отметить, что приспособление к новым условиям явилось вынужденной и для многих нежелательной мерой и встретило сильную внутреннюю оппозицию. Наверное, вновь стоит обратить внимание на уже упоминавшийся консерватизм общественного мнения, определенную инерцию мышления, сдерживающую правительства от принятия более решительных мер. Норвежский исследователь Б. У. Кнутсен в отношении Норвегии и Швеции использует термин "страны status quo", имея в виду их нежелание идти на изменения [9, 26].
Среди внешних трансформаций, оказавших непосредственное влияние на политику безопасности Норвегии и Швеции в 1990-е гг., одной из ключевых явилась активизация усилий европейских стран по созданию собственного центра безопасности. Немаловажную роль в выработке новых подходов к формированию европейской составляющей в политике безопасности данных государств сыграли изменение характера опасности с Востока и взаимоотношения с Россией, а также, что особенно актуально для Норвегии, изменения, произошедшие внутри Организации Североатлантического договора, и новые условия ее существования.
Кроме того, несколько сместился акцент в определении состояния безопасности. Наряду с военными приобрели актуальность иные аспекты, в частности экономические, информационные, экологические и другие измерения безопасности. Повысилась их зависимость друг от друга. В этой же связи можно отметить обеспокоенность демографической ситуацией, характеризующейся, с одной стороны, отрицательным приростом населения, а с другой — сложностями, связанными с притоком иммигрантов. Поэтому особую актуальность в обеспечении безопасности приобретает сочетание военных средств с политическими, участие в военных и международных организациях, имеющих целью обеспечение безопасности стран-членов, реакцию на изменение внешних обстоятельств.
Новые трудности привносит с собой и растущая взаимозависимость в мире. В норвежские и шведские официальные документы, касающиеся оборонной политики и политики безопасности, прочно вошло понятие глобализации. Утверждается, что этот процесс может оказать негативное влияние на стабильность в мире и Европе и тем самым непосредственно затронуть соответствующие государства. Поэтому считается необходимым более широкое международное участие, в том числе и с целью поддержания стабильности в различных регионах мира. Норвежская общеоперативная доктрина вводит понятие двух осей безопасности: Запад—Восток и центр — периферия. Документ гласит, что ось Запад—Восток являлась преобладающей с 1940-х гг. до конца 1980-х гг. Напротив, ось центр — периферия становится все более актуальной в 1990-е гг. В частности, региональные конфликты приобретают все большую значимость и дестабилизируют обстановку [1, 78—79].
Укрепление европейского центра безопасности и реакция Норвегии и Швеции. По окончании "холодной войны" среди европейских государств возникла идея развития кооперативной системы безопасности. Задача построения оборонной составляющей и составляющей политики безопасности в рамках Европейского союза была закреплена еще в Маастрихтском договоре 1991 г. Данный процесс, однако, занял больше времени, чем предполагалось вначале, и полную силу набрал лишь во второй половине 1990-х гг.
Вступивший в силу в 1999 г. Амстердамский договор включил так называемые "Петерсбергские задачи", т. е. миротворческие, спасательные и гуманитарные операции, в сферу деятельности Европейского союза. Ранее выполнение Петерсбергских соглашений 1992 г. входило в компетенцию Западноевропейского союза (ЗЕС). Таким образом, был сделан шаг по включению функций ЗЕС в ЕС. На Хельсинкском саммите ЕС 1999 г. было принято решение, что к 2003 г. будут собраны коллективные силы быстрого реагирования в количестве 50—60 тыс. человек, готовые к развертыванию в течение 60 суток для выполнения задач, указанных в Петерсбергских соглашениях. На встрече в Фейре в 2000 г. было принято решение о создании пятитысячного полицейского контингента для выполнения международных миссий [10, 8].
В рамках ЕС созданы Комитет по внешней политике и политике безопасности, Военный комитет, Гражданский комитет и Военный штаб. В сочетании с экономическими мерами (уровень внешнеторговых отношений, введение санкций, оказание помощи) военная структура ЕС может оказаться действенной в разрешении возникающих кризисов.
Многие, тем не менее, скептически относятся к эффективности европейского сотрудничества в области безопасности, указывая на основополагающую роль НАТО в европейской системе безопасности и на существующие разногласия по этому вопросу внутри ЕС. Действительно, 11 из 15 стран ЕС являются одновременно членами НАТО, и потенциал этой организации в военном плане значительно превосходит общеевропейский. Тем не менее сам факт создания независимых от НАТО структур в области безопасности в рамках наиболее влиятельной региональной организации — ЕС — имеет далеко идущие политические последствия.
ЗЕС, ранее выполнявший задачи, закрепленные в Петерсбергских соглашениях, с вступлением в силу Амстердамского договора утратил актуальность. Это повлекло определенные последствия для политики безопасности Норвегии и Швеции и вынудило их приспосабливаться к новым обстоятельствам.
Норвежскую позицию в отношении общей европейской политики в сфере безопасности в 1990-е гг. можно разделить на два периода: до 1998 г. отношение было, по преимуществу, отрицательным или сдержанно-выжидательным; с 1998 г. прослеживается линия на поддержку общеевропейских инициатив.
Дискуссия по вопросу отношения к наметившимся шагам по европейскому сотрудничеству в области безопасности началась в Норвегии практически сразу после подписания Маастрихтского договора в конце 1991 г. В связи с несколько изменившимся статусом НАТО и, соответственно, частичной утратой страной старой роли "северного плацдарма", а также фактом неучастия в Европейском союзе в Норвегии появились опасения того, что страна может остаться за пределами структур, принимающих решения в области безопасности.
Это явление, характерное не только для Норвегии, но и для Швеции, получило в Скандинавии название "боязнь маргинализации" [5, 9] и усиливалось периферийным географическим положением данных государств. Боязнь маргинализации была характерна для рассматриваемых стран на всем протяжении 1990-х гг. и явилась одним из основных рычагов, вынуждавших их модернизировать политику безопасности. С другой стороны, особенно в Норвегии, учитывая ее традиционную атлантическую ориентацию, сильны были противники европейской интеграции, в том числе и в сфере безопасности.
Норвежский стортинг выдвинул в 1992 г. два взаимосвязанных варианта развития отношений с ЕС с целью избежать маргинализации. Они включали в себя усиление скандинавской составляющей политики безопасности в рамках ЕС после вступления в организацию трех североевропейских стран (к тому времени были поданы заявки на вступление) и "европеизацию" норвежских отношений с Россией на севере. Отмечалось, что таким образом норвежскую безопасность следует рассматривать в европейской перспективе [11, 3].
На первый взгляд кажется, что данное положение свидетельствует в пользу всемерного сотрудничества Норвегии с европейскими структурами. Более того, влиятельные правые партии — "Хёйре" и Прогрессивная партия, а также часть Рабочей партии высказывались за полное вступление в ЕС. Будучи министром иностранных дел, Бьёрн Туре Гудал заявил тогда о поддержке Норвегией целей интеграции, содержащихся в Маастрихтском договоре. Это предполагало, в том числе, и поддержку общей политики безопасности. Однако подобные заявления носили массовый характер лишь до референдума 1994 г. После отклонения большинством населения членства в Европейском союзе изменилась и партийная риторика. Правые, например, стали обращать внимание на то, что главным для безопасности Норвегии является гарантия суверенитета страны [12, 18]. Для норвежского и шведского обществ характерно представление, что членство в Европейском союзе неизбежно влечет ограничение самостоятельности и навязывание решений из Брюсселя. Поэтому подобную позицию можно охарактеризовать как антиинтеграционную, относящуюся в то же время к сфере безопасности.
Были, однако, предприняты и практические шаги в русле приспособления к новым реалиям европейской безопасности. В 1992 г. Норвегия обратилась с заявкой об ассоциированном членстве в ЗЕС и вступила в организацию в 1995 г. На большее Осло, руководствуясь отрицательным результатом референдума 1994 г., не пошел. Следует заметить, что ассоциированное членство в ЗЕС в то время вполне устраивало различные политические силы в Норвегии. В этом случае, не настаивая на непопулярном вступлении в ЕС, правительство могло принимать участие в выработке ряда общеевропейских решений в области безопасности.
Общая же позиция Норвегии по вопросу развития европейской системы безопасности заключалась в то время в подчеркивании первостепенной роли НАТО в обеспечении безопасности на континенте, о чем неоднократно говорилось и в выступлениях политических деятелей, и в парламентских резолюциях. В частности, на Берлинской встрече Североатлантического совета в 1996 г. норвежские и исландские представители упорно отстаивали точку зрения о том, что европейская идентичность в сфере безопасности и обороны должна развиваться в рамках НАТО [5, 8].
Еще одной отличительной чертой норвежской позиции являлось четкое разделение внешней политики и политики безопасности, с одной стороны, и общей оборонной политики, с другой. Последнее направление рассматривалось исключительно как прерогатива Североатлантического альянса. Подобное негативное отношение к общеевропейской оборонной политике содержалось, в частности, в правительственном отчете перед парламентом 1998 г. Речь в документе, помимо отрицательных для Норвегии последствий возможного слияния ЗЕС и ЕС, шла также о вероятном противодействии России процессу превращения Европейского союза в "оборонный альянс". Это, в свою очередь, могло привести к ее попыткам воспрепятствовать расширению организации и к ухудшению отношений в целом [13, 41].
Однако по мере того, как развитие общей европейской политики безопасности к концу 1990-х гг. стало набирать обороты, позиция Норвегии также претерпела определенные изменения. Это не было связано с изменением отношения норвежцев к европейскому сотрудничеству в данной сфере. Оно по-прежнему оставалось преимущественно отрицательным. Пойти на пересмотр старых положений политики безопасности норвежское правительство и Стортинг заставили изменившиеся внешние условия, которые могли привести к усилению изоляции страны.
Амстердамский договор, включивший, по сути, функции ЗЕС в ЕС, поставил на повестку дня вопрос о самом существовании Западноевропейского союза. Имевшая статус ассоциированного члена, Норвегия могла, таким образом, утратить возможность участвовать в выработке совместных решений. Это вынудило Осло искать новые подходы к взаимодействию с ЕС в связи с его растущей ролью центра политики безопасности.
Одним из толчков к изменению норвежской позиции явилась совместная франко-британская декларация, подписанная в декабре 1998 г. в Сент-Мало и призвавшая интенсифицировать усилия по укреплению европейского центра безопасности. Для Норвегии это означало, прежде всего, четко выраженную позицию Великобритании, положительно рассматривающей совместные европейские действия в данном направлении. Если учитывать исторические связи и традиционную внешнеполитическую ориентацию на Великобританию, можно заключить, что это послужило Норвегии примером для подражания.
Тенденции большего приятия европейского вектора безопасности нашли свое выражение уже в январе 1999 г. в речи министра иностранных дел Кнута Воллебэка. В ней он подчеркнул растущую значимость общеевропейской внешней политики и политики безопасности, а также заявил, что Норвегия, как страна, вносящая существенный вклад в урегулирование кризисов, должна быть вовлечена в процесс принятия решений в сфере общей политики безопасности в рамках ЕС [14]. В мае 1999 г. Кнут Воллебэк вновь, на этот раз гораздо определеннее, подчеркнул поддержку Норвегией развития общеевропейской политики безопасности: "Норвегия решительно поддерживает укрепление европейской безопасности и обороны. Мы согласны с необходимостью наличия эффективной внешней политики и политики безопасности" [15].
Следует еще раз подчеркнуть, что норвежской заботой в этом отношении являлось не развитие европейского вектора безопасности как такового, но боязнь того, что новый статус государства будет менее значимым, чем роль ассоциированного члена ЗЕС. Внимание, в частности, уделялось проблеме взаимоотношений между Европейским союзом и шестью членами НАТО, не входящими в ЕС. Речь шла о норвежском предложении постоянных консультаций по вопросам обороны и безопасности, так называемом формате 15+6 [16, 12]. Инициатива, однако, была без особого восторга встречена Европейским советом.
Таким образом, корректировка позиции норвежского правительства в конце 1990-х гг. по проблеме развития европейской политики в сфере безопасности в сторону большего приятия имела целью избежать усиления изоляции страны в результате изменения внешних условий. Определенные результаты в этом направлении были достигнуты. Наверное, наиболее решительным шагом стало решение правительства предоставить в распоряжение общеевропейских структур силы быстрого реагирования в количестве около 3500 человек [17, 7]. Тем не менее, проблемы остаются. Не являясь членом ЕС, Норвегия не может рассчитывать на равноправный статус в процессе принятия решений. Фактическое отклонение Евросоветом норвежского предложения о создании формата консультаций 15+6 оставляет открытым вопрос о дальнейших взаимоотношениях в рамках общеевропейской политики в области безопасности. Иными словами, уйти от риска маргинализации в европейском контексте, чем и было продиктовано изменение норвежской позиции в конце 1990-х гг., в полной мере в рассматриваемый период не удалось.
В Швеции отношение к общеевропейским структурам и мерам в области безопасности было на протяжении 1990-х гг. несколько иным, хотя схожие черты, особенно в отношении общественного мнения, имели место. С окончанием конфронтации по линии Восток — Запад утратила актуальность и шведская позиция лавирования между двумя центрами силы. В новых условиях, на фоне прогрессирующего развития европейской интеграции и уменьшения фактора восточной угрозы перед страной встала задача поиска новых внешнеполитических установок. Если Норвегия, являясь членом НАТО и таким образом обеспечивая свою безопасность, имела возможность и время для адаптации, то Швеция в условиях отсутствия прочных трансатлантических связей рисковала остаться в стороне от новых тенденций в области политики безопасности. Ставка была сделана на включение в общеевропейские процессы в данной сфере.
Правительство Швеции практически на всем протяжении 1990-х гг. официально поддерживало общеевропейскую интеграцию, включая и общую политику безопасности. Подписав Маастрихтский договор без оговорок, Швеция уже в 1994 г. высказалась, таким образом, в поддержку усилий ЕС в сфере безопасности. Референдум 1994 г., на котором незначительное большинство населения проголосовало за присоединение к ЕС, позволил стране в начале 1995 г. официально вступить в организацию. В том же 1995 г. Швеция получила статус наблюдателя в Западноевропейском союзе.
Говорить, однако, об отсутствии проблем, с которыми сталкивалось шведское правительство в данном отношении, представляется ошибочным. Наиболее важной из них является сильная оппозиция в обществе на пути принятия общеевропейских стандартов, хотя тенденция более положительного отношения к европейской политике безопасности к концу 1990-х гг. имела место [8, 6].
В начале 1990-х гг., когда на повестке дня стоял вопрос о вступлении в Европейский союз, проблематичность такого шага была связана с вопросом о совместимости участия в ЕС с традиционной нейтральной позицией неучастия в блоках в мирное время. Хотя официально в мае 1992 г. риксдаг проголосовал за формулировку, согласно которой Швеция проводит политику нейтралитета и свободы от военных союзов в прежней форме [6, 112], экс-министр иностранных дел Маргарета аф Углас высказывала мнение, что "нейтралитет не может больше отражать ту политику, которую Швеция желает проводить в Европе, где положение отныне не характеризуется противостоянием двух военных блоков". Будучи в то время премьер-министром, Карл Бильдт подчеркивал, что на внешнюю политику Швеции важное влияние будет оказывать принадлежность к Европейскому союзу и что он больше не рассматривает внешнюю политику страны как политику нейтралитета [18, 40—41]. Таким образом, Швеция фактически отказалась от внешнеполитической линии, проводимой до этого долгие годы.
Практически аналогичная проблема являлась центральной и в ходе дискуссии в отношении вступления в Западноевропейский союз. В этом случае был сформулирован компромиссный подход, отражающий совместимость участия в выработке общих решений с чаяниями консерваторов. Показательно в этом плане заявление правительства, сделанное накануне получения страной статуса наблюдателя в ЗЕС: "...мы полагаем, что Швеции, при условии продолжения политики неучастия, предоставляется ценная возможность участвовать в выработке решений в рамках ЗЕС, касающихся политики безопасности, особенно в отношении гуманитарных и миротворческих операций" [8, 10].
Следует, однако, учитывать, что внешнеполитические взгляды правых партий, входивших в то время в правительство, и в частности Умеренной коалиционной партии, являлись более проевропейскими. Поэтому после прихода в конце 1994 г. к власти социал-демократов, многие из которых традиционно являлись приверженцами нейтралитета, подобные высказывания высших государственных лиц в рассматриваемый период больше не повторялись. Очевидно, факт нахождения правых у власти в первой половине 1990-х гг. отразился и на результатах референдума 1994 г. Используя административный ресурс, они смогли мобилизовать сторонников европейской интеграции.
Во второй половине 1990-х гг. различия во взглядах партий по вопросу участия в общеевропейской интеграции в целом и в политике безопасности в частности, по крайней мере, между ведущими партиями правого и левого крыла — модератами (Умеренная коалиционная партия) и социал-демократами, имели незначительный характер и обнаруживали себя лишь во внутриполитической борьбе. И те, и другие на официальном уровне поддерживали общую европейскую политику безопасности. Социал-демократы, правда, более осторожны в высказываниях, что позволяет им сохранять часть консервативно настроенного электората.
Шведская позиция не сводилась лишь к пассивному принятию решений ЕС в данной области. Наиболее значительным шагом Стокгольма стала совместная шведско-финская инициатива об усилении роли ЕС в сфере урегулирования конфликтов. В меморандуме, представленном министрами иностранных дел двух стран в апреле 1996 г., речь шла о "необходимости наличия у ЕС возможностей противостоять любым угрозам миру и безопасности" [19].
Момент озвучивания меморандума пришелся на время прохождения межправительственной конференции ЕС, на которой обсуждались в числе прочих и вопросы политики безопасности. В частности, некоторые положения меморандума нашли отражение в подготовленном конференцией Амстердамском договоре. Тем самым был сделан шаг к включению в компетенцию Европейского союза функций, ранее принадлежавших ЗЕС. Подобный подход можно объяснить стремлением в как можно более полной мере участвовать в выработке совместных решений. Статус наблюдателя в ЗЕС оставлял Швеции роль второго плана, в то время как в ЕС страна является хоть и не самым влиятельным, но все же полноправным членом. Поэтому меморандум, рассматривая взаимоотношения между ЗЕС и ЕС, отдает приоритет последнему, указывая на необходимость наличия у него возможностей планирования и принятия решений.
Вслед за меморандумом в октябре 1996 г. соответствующими министерствами иностранных дел были распространены предложения остальным членам ЕС, более конкретно рассматривающие возможности построения общеевропейской системы безопасности. В целом они сводились к возможно более полному единству в выработке политики безопасности и широкому охвату задач этой политики [20].
Таким образом, на фоне значительной общественной оппозиции интеграции Швеции в европейские структуры безопасности (а общественное мнение играет в стране весомую роль в формировании политической линии) наблюдается полная правительственная поддержка общеевропейских решений в данной сфере. Единственная оговорка, присутствующая в заявлениях шведских политических деятелей, заключается в размежевании понятий "урегулирование кризисов" и "оборона". В общеевропейском контексте, по их мнению, оборона и заключается в урегулировании кризисов [10, 21].
Подводя итог, можно отметить, что в обеих странах в 1990-е гг. наблюдается осознание необходимости включения в европейские процессы в области политики безопасности. Это вызвано, скорее, нарастающими темпами европейской интеграции и боязнью остаться за пределами активного политического поля. В Швеции процесс поддержки общеевропейской политики безопасности был на протяжении 1990-х гг. гораздо более активным, что объяснялось необходимостью изменения внешнеполитической концепции в новых условиях. Норвегия, традиционно ориентировавшаяся на атлантические связи и НАТО, долгое время не склонна была менять приоритеты. Наличие энергоресурсов и членство в НАТО уменьшали риск маргинализации. Поворот в позиции к концу десятилетия произошел, с одной стороны, по причине изменения статуса страны в Североатлантическом союзе, а с другой — благодаря успехам европейских стран в построении общих структур безопасности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Forsvarets fellesoperative doktrin, del A. Oslo: Forsvarets overkommando, 2000.
2. Nordisk sikkerhet — militжrbalansen 2000—2001 / Redigert av Chris Prebensen. Oslo: Den norske atlanterhavskomite, 2001.
3. Riste O. Facing the 21st Century: New and Old Dilemmas for Norwegian Foreign Policy. Oslo: Security Policy Library, 2001.
4. Stortingsproposition 1 (1991—1992). Oslo: Stortinget, 1991.
5. Knutsen B. O. The Nordic Dimension in the Evolving European Security Structure and the Role of Norway. Paris: The Institute for Security Studies of the Western European Union, 2000.
6. Johnsson H.-I. Sverige i fokus. Vдrnamo, 1995.
7. Austvik O. G. Norge som storeksportшr av gass: utenriks- og sikkerhetspolitiske implikasjoner. Oslo: Det sikkerhetspolitiske bibliotek, 2001. N. 8.
8. Lindstrцm G. Sweden’s Security Policy: Engagement — the Middle Way. Paris: The Institute for Security Studies of the Western European Union, 2000.
9. Knutsen B. O. EU — en militжr stormakt? Kooperativ sikkerhet og integrasjon som grunnlag for europeisk samarbeid. Oslo: Forsvarets forskningsinstitutt, 2001.
10. Ojanen H. Participation and Influence: Finland, Sweden and the post-Amsterdam development of the CFSP. Occasional Papers 11. Paris: Institute for Security Studies of Western European Union, 2000.
11. Stortingsmelding 16 (1992—1993). Oslo: Stortinget, 1992.
12. Flikke G. Norge og europeisk sikkerhet — tilpasning til besvжr? // Det sikkerhetspolitiske bibliotek. 2001. N. 15.
13. Regjeringens rapport 22 (1997—1998). Oslo: Regjeringen, 1997.
14. Vollebжk K. Statement on the Government’s European Policy, with Emphasis on Relations with the EU // http://odin.dep.no/ud/taler/1999/u990119e.html. 13.03.2002.
15. Vollebжk K. Statement at the WEU Council of ministers meeting in Bremen in May 1999 // http://odin.dep.no/ud/taler/1999/u990510e.html. 13.03.2002.
16. Stortingsmelding 38 (1998—1999). Oslo: Stortinget, 1998.
17. Stortingsproposisjon 38 (1998—1999). Oslo: Stortinget, 1998.
18. Аф Углас М. Политика безопасности Швеции в Европе после "холодной войны" // КОМПАС (Комментарии, прогнозы, анализ, события). 1994. №. 91. С. 37—46.
19. Swedish MFA Press Release. 1996, April 21.
20. Swedish MFA Press Release. 1996, October 8.