Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 1
международное право — вопросы теории
ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ РЕЗОЛЮЦИЙ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН В КОНТЕКСТЕ ПРИНЦИПА НЕВМЕШАТЕЛЬСТВА ВО ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА ГОСУДАРСТВ
Елена Довгань
Довгань Елена Федоровна — аспирантка кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Согласно Уставу ООН Совет Безопасности ООН несет основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Он обладает полномочиями делать рекомендации в целях мирного разрешения спора (ст. 38), определять существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, делать рекомендации о мерах для восстановления международного мира и безопасности (ст. 39), требовать от сторон выполнения временных мер (ст. 40), решать вопрос о необходимости применения мер невоенного и военного характера (стст. 41, 42). Нарушение международного мира и безопасности не является внутренним делом отдельных стран, поэтому на деятельность Совета в соответствии с главой VII не распространяются ограничения, налагаемые статьей 2(7) Устава.
К сожалению, Совет Безопасности часто вынужден бездействовать перед лицом реального или возможного вето его постоянных членов. К тому же замысел создателей ООН о создании специальных контингентов для деятельности под контролем Совета не реализовался. На настоящий момент Совет Безопасности лишь санкционирует деятельность государств, вызвавшихся на добровольной основе1. Правомерность права Совета Безопасности санкционировать применение военных и невоенных мер отдельными государствами обосновывается положениями статьи 42: "Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации" — и статьи 48 Устава ООН: "Действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми членами Организации или некоторыми из них …" Таким образом, применение военных принудительных мер не ставится в прямую зависимость от существования сил ООН2 и может выполняться государствами непосредственно. Международный суд ООН в Консультативных заключениях "О возмещении за ущерб, понесенный на службе Объединенных Наций" 1949 г.3 и "Об определенных расходах Объединенных Наций" 1961 г.4 также признает возможность не предусмотренной Уставом деятельности Совета в случаях, если она необходима для осуществления Советом своих функций и находится в соответствии с целями и принципами ООН.
Правомерность принудительных действий государств не оспаривается при наличии явно выраженного согласия Совета Безопасности5 . Проблемы возникают в случаях, когда этот орган ООН не может действовать из-за разногласий между его членами. Манипулируя призывом сделать хоть что-нибудь, государства ссылаются на бездействие или недостаточную эффективность мер, предпринимаемых Советом, как на основание для деятельности по решению других органов ООН (Корейский кризис 1950, Конго 1961), индивидуальной либо коллективной самообороны. В настоящее время необходимость исполнения резолюций Совета Безопасности часто приводится государствами как обоснование применения односторонних мер принуждения (военные акции в Афганистане 2001, Ираке 2003). Статус подобных мер в контексте принципа невмешательства при отсутствии явно выраженной санкции Совета Безопасности, однако, не однозначен. Проиллюстрируем это на примере анализа ситуаций в Корее 1950, Конго 1961, Южной Родезии 1966, Ираке 1990—2003, Сомали 1992, Руанде 1994, Гаити 1994, Косово 1999, Афганистане 2001. Прежде чем перейти к анализу указанных ситуаций, представляется целесообразным установить взаимосвязь между принудительными мерами государств во исполнение резолюций Совета Безопасности и другими основаниями, приводимыми государствами для оправдания своей деятельности.
Согласно Уставу ООН Совет Безопасности обязан действовать в ответ на нарушение или угрозу нарушения международного мира и безопасности, прямым источником которых является, например, транспортировка оружия, попытки разработать или иным образом приобрести оружие массового поражения. В то же время такого рода угроза может возникнуть не только в ситуациях, находящихся в прямой связи с возникновением вооруженного конфликта, но и в случаях, угрожающих общепризнанным ценностям, таким, например, как соблюдение прав человека, в случае транспортировки наркотиков или нарушения международных обязательств.
Существует также связь между ситуациями, угрожающими существованию государства (например, в случае вооруженного нападения), и поддержанием международного мира и безопасности. Согласно Уставу ООН государства обязаны немедленно сообщать Совету о произошедшем вооруженном нападении, и Совет Безопасности имеет право принимать решение относительно правомерности самообороны (ст. 51 Устава). С другой стороны, в случае бездействия Совета государства часто ссылаются на индивидуальную или коллективную самооборону. Ситуации, угрожающие международному миру и безопасности, наносят также ущерб правам и интересам отдельных стран, поэтому можно ожидать принятия ими различных видов контрмер. Еще одну угрозу международному миру и стабильности представляют внутренние конфликты (резолюции 161(1961) от 21 февраля 1961 г. — Конго (Заир), 794(1992) от 3 декабря 1992 г. — Сомали, 929(1994) от 21 февраля 1994 г. — Руанда), равно как акты косвенной агрессии и терроризма.
Ни один международный документ не закрепляет прав государства принимать односторонние меры для обеспечения резолюций Совета Безопасности без явно выраженной санкции с его стороны. Попытки государств действовать без соответствующих полномочий не только не способствуют укреплению международного мира и безопасности, но и подрывают статус Совета. На настоящий момент, однако, государства настаивают на возможности действовать "с подачи" Совета Безопасности в случае его бездеятельности или недостаточной эффективности на следующих основаниях:
1) санкционирование Советом Безопасности применения "всех необходимых мер";
2) признание Советом Безопасности наличия угрозы или нарушения международного мира и безопасности (ст. 39);
3) санкционирование Советом Безопасности деятельности в порядке самообороны (ст. 51);
4) обеспечение исполнения более ранних резолюций Советом Безопасности;
5) другие случаи.
1.Санкционирование Советом Безопасности применения "всех необходимых мер"
В доктрине международного права правомерность применения принуждения при наличии санкции Совета использовать все необходимые меры для поддержания международного мира и безопасности не оспаривается. Данная формулировка содержится в 13 резолюциях Совета Безопасности, принятых за время деятельности Организации, за исключением резолюций 929(1994) — Руанда, 1031(1995) и 1088(1996) — Босния и Герцеговина, 1080(1996) — ситуация в районе Великих озер, 1264(1999) — Восточный Тимор, так как в этих случаях санкция давалась для проведения миротворческих операций; и резолюции 1373(2001), ввиду того, что необходимость бороться всеми средствами, закрепленная в ее преамбуле, не равнозначна санкции Совета на применение таких средств. Тем более, что данная резолюция содержит исчерпывающий перечень мер, подлежащих применению на основании главы VII Устава. Таким образом, акцент будет сделан на резолюциях 83(1950), 166(1961), 665(1990), 678(1991), 794(1992), 875(1993), 940(1994).
Резолюция 83(1950) от 27 июня 1950 г. (Корейский кризис): "[Совет Безопасности] рекомендует государствам — членам ООН предоставить Корейской Республике ту помощь, которая может оказаться необходимой для восстановления в этом районе международного мира и безопасности".
Резолюция 161(1961) от 21 октября 1961 г. (Конго (Заир)), пункт 1: "[Совет Безопасности] настаивает, чтобы Организация Объединенных Наций немедленно приняла все соответствующие меры для предупреждения вспышки гражданской войны в Конго, включая мероприятия по прекращению огня, по приостановлению всех военных операций и по предотвращению столкновений, прибегая, если это необходимо, к применению силы в качестве крайней меры";
пункт 3: "...призывает все государства полностью сотрудничать и оказывать содействие и принимать такие меры, какие могут оказаться необходимыми с их стороны, для проведения в жизнь постановлений резолюции".
Резолюция 665(1990) от 29 августа 1990 г. (Ирак — Кувейт), пункт 1: "[Совет Безопасности] призывает те государства, сотрудничающие с правительством Кувейта, которые направляют в этот район морские силы, использовать такие соразмерные конкретным обстоятельствам меры, которые могут оказаться необходимыми, под контролем Совета Безопасности, чтобы останавливать все морские суда, проходящие в обоих направлениях, для досмотра и проверки их грузов и мест назначения".
Резолюция 678(1990) от 29 ноября 1990 г. (Ирак—Кувейт), пункт 2: "[Совет Безопасности] уполномочивает государства-члены, сотрудничающие с правительством Кувейта, если Ирак на 15 января 1991 г. или до этой даты не выполнит, как предусматривается в пункте 1, вышеупомянутые резолюции, использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660(1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе".
Резолюция 794(1992) от 3 декабря 1992 г. (Сомали), пункт 10: "[Совет Безопасности] уполномочивает Генерального секретаря и государства-члены, сотрудничающие в реализации предложения, упомянутого в пункте 8 выше, действуя на основании главы VII Устава, использовать все необходимые средства, чтобы в кратчайшие возможные сроки создать безопасные условия для операций по оказанию гуманитарной помощи в Сомали";
пункт 16: "...призывает государства, действуя на основании глав VII и VIII Устава, использовать самостоятельно или через региональные органы или соглашения такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения строгого соблюдения пункта 5 резолюции 733(1992)".
Резолюция 875(1993) от 16 октября 1993 г. (Гаити), пункт 1: "[Совет Безопасности] призывает государства-члены, действуя индивидуально или через региональные учреждения или соглашения в сотрудничестве с законным правительством Гаити, использовать такие соразмерные конкретным обстоятельствам меры, которые могут оказаться необходимыми, чтобы под руководством Совета Безопасности обеспечить строгое осуществление положений резолюций 841(1993) и 873(1993), касающихся поставок нефти и нефтепродуктов или всех видов вооружений и связанных с ними материальных средств всех типов, и, в частности, останавливать в случае необходимости морские суда, идущие в Гаити, для досмотра и проверки их грузов и места назначения".
Резолюция 940(1994) от 31 июля 1994 г. (Гаити), пункт 4: "[Совет Безопасности] уполномочивает государства-члены сформировать многонациональные силы под объединенным командованием и контролем и использовать на этой основе все необходимые средства для того, чтобы способствовать отбытию из Гаити военного руководства в соответствии с положениями Соглашения Гавернорс Айленд, скорейшему возвращению законно избранного президента и восстановлению законной власти правительства Гаити и установить и поддерживать безопасную и стабильную обстановку, которая позволила бы осуществлять Соглашение Гавернорс Айленд…"
Для того чтобы определить правомерность применения принудительных мер на основании соответствующих резолюций, следует предварительно определить: Кому они адресованы? Какой правовой силой обладают? На каком основании Совет Безопасности предписывает применение "необходимых мер"? Какие меры могут быть использованы? Когда должно прекращаться исполнение государствами данных резолюций?
Представляется возможным отметить существенное различие между языком резолюций, принятых во время "холодной войны" и после ее окончания. Резолюции более раннего периода (Корейский кризис 1950, Конго 1961, Южная Родезия 1966) адресованы или конкретному государству (например, Великобритании — п. 5 резолюции 221(1966)), или Организации Объединенных Наций в целом и предписывают странам способствовать Организации в осуществлении ее деятельности (пп. 1, 3 резолюции 161(1961)). В резолюции 221(1966) от 9 июня 1966 г. (Южная Родезия) Совет Безопасности напрямую санкционировал применение конкретным государством строго определенных мер. В отношении Корейского кризиса Советом была принята рекомендация, которая не может считаться санкцией на обеспечение странами ее исполнения6 . Таким образом, в данных случаях государства рассматривались как второстепенные игроки, оказывающие содействие ООН в выполнении ее функций.
После окончания "холодной войны" ситуация изменяется коренным образом. Резолюции Совета Безопасности обращены теперь непосредственно к государствам-членам без строгого ограничения их круга. Акцент смещается на деятельность государств, оставляя за Советом Безопасности санкционирующие и контролирующие функции.
Согласно Уставу ООН Совет Безопасности может принимать решения (стст. 39, 41, 42) и рекомендации (стст. 36, 39, 40). Решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государствами, в то время как рекомендации — нет7 . Рекомендации могут рассматриваться как выражение мнения авторитетного международного органа, как предпосылка правомерности деятельности государства в соответствии с предписаниями резолюции8 или даже служить подтверждением обоснованности применения силы в порядке самообороны (резолюция 83(1950))9 . Устав ООН не закрепляет конкретных санкций за невыполнение рекомендаций, однако Совет имеет право учитывать факт невыполнения (ст. 40).
Ввиду того что резолюции не содержат ссылок на конкретные статьи Устава ООН, которыми бы мы могли руководствоваться при решении вопроса о правовой силе отдельных предписаний Совета, для разграничения между решениями и рекомендациями надлежит руководствоваться общими правилами толкования международных договоров, закрепленными в статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., т. е. опираться на обычное значение термина (рекомендует или уполномочивает), а также учитывать объект и цели договора.
Совет Безопасности определяет наличие угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии (ст. 39), уполномочивается требовать исполнения временных мер (ст. 40) и решает, какие меры военного или невоенного характера государствам следует предпринять (ст. 41, 42). В то же время, за исключением резолюции 660(1990) от 2 августа 1990 г., в резолюциях Совета невозможно найти ссылки на конкретные статьи. После окончания "холодной войны" Совет Безопасности констатирует угрозу международному миру и безопасности и принимает решение в соответствии с главой VII Устава, без уточнения конкретных норм, даже в случаях, когда им налагаются санкции невоенного характера (например, п. 13 резолюции 918(1994) от 17 мая 1994 г., п. 8 резолюции 1160(1998) от 31 марта 1998 г.). На наш взгляд, пока деятельность Совета соответствует его целям, принципам и духу Устава ООН, ссылка на главу VII свидетельствует о том, что Совет Безопасности действует в рамках осуществления своих полномочий по поддержанию международного мира и безопасности. Более того, статья 2(7) делает исключение для применения принудительных мер на основании главы VII, а не определенных ее статей. Вследствие этого представляется, что отсутствие указания на конкретную статью Устава не влияет на правовую силу решения. Следует также отметить, что, несмотря на то что Совет Безопасности не всегда употребляет термин "уполномочивает" (в резолюциях 665(1990), 794(1992), 875(1993) Совет Безопасности призывает государства принять все необходимые меры), использование любого из этих терминов в совокупности с предварительным признанием ситуации, угрожающей международному миру и безопасности, и ссылкой на главу VII Устава представляет собой санкцию на применение принудительных мер.
Обязательный характер решений Совета Безопасности не означает права третьих государств самостоятельно выносить решения о принудительных мерах для их обеспечения. Нарушение решений Совета Безопасности представляет собой нарушение международных обязательств. Необходимо, однако, учитывать, что в соответствии со статьей 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., нарушение международного договора одной из сторон дает право прибегнуть к ответным мерам только участнику, особо пострадавшему в результате такого нарушения10 . Следует помнить, что исключительность полномочий Совета не прекращает действия других норм международного права. Несмотря на то что нарушение международного мира и безопасности затрагивает интересы всех государств, применение контрмер, представляющих собой применение силы или угрозы силой в международных отношениях или нарушающих обязательства erga omnes, каковым является запрет вмешательства во внутренние дела, противоправно (ст. 50 Проекта статей об ответственности государств за совершение международных противоправных деяний 2001)11 . Поэтому принудительные меры применяются только в случае явно выраженной санкции Совета.
Необходимо также выяснить, какие меры включаются в категорию всех необходимых. Большинство резолюций не содержат конкретных предписаний. Нидерландский юрист Р. Лавалле отметил, что во время обсуждения и принятия резолюции 678(1990) ни один из членов Совета не высказался против предложения включить в понятие "все необходимые средства" вооруженные меры, предписывая применение против Ирака вооруженных мер12 . Тот факт, что до настоящего момента число подобных решений крайне ограничено, свидетельствует о применении формулировки "уполномочивает принять все необходимые меры" в исключительных случаях. Санкционируя применение невоенных мер (экономических санкций и др.), Совет Безопасности обычно прямо указывает, что необходимо предпринять. Таким образом, представляется обоснованным, что, предписывая предпринимать все необходимые меры, Совет Безопасности включает в их спектр и военные действия.
Целью системы коллективной безопасности Устава ООН является поддержание международного мира и безопасности, и Совет Безопасности несет ответственность за ее реализацию. Санкционируя деятельность отдельных стран, Совет конкретизирует их полномочия (например, останавливать и досматривать все морские суда (резолюция 665(1990)), воздерживаться от оказания в любой форме поддержки террористическим организациям (резолюция 1373(2001)). Поэтому представляется, что так как Совет Безопасности обычно не устанавливает конкретных сроков, применение "всех необходимых мер" заканчивается с достижением целей резолюции. Более того, ввиду того, что деятельность, направленная на исполнение резолюций Совета, представляет собой исключение из принципа невмешательства во внутренние дела государств и запрета применения силы, она должна прекратиться в минимально возможный срок, без специального указания Совета Безопасности. Некоторые резолюции (например, резолюции 83(1950), 678(1990)) направлены на восстановление международного мира и безопасности, т. е. конкретный искомый результат не ясен. Вследствие этого возникает вопрос, означает ли, например, санкция резолюции 678(1990) возможность применения вооруженной силы только для освобождения Кувейта или включает и выполнение вторичных предписаний Совета, и восстановление международного мира и безопасности в Персидском заливе в целом?
Проблема усугубляется еще и тем, что не существует установленного правового значения понятия "международный мир". На момент принятия Устава ООН международный мир понимался как отсутствие вооруженных столкновений между государствами. После окончания "холодной войны" данная сфера существенно расширилась и включает, помимо отсутствия военных действий между странами, определенные позитивные социальные, экономические, гуманитарные, экологические обстоятельства13 . Такая интерпретация может быть с легкостью использована для произвольного вмешательства во внутренние дела вовлеченных стран.
Обратимся к документам. Цели резолюции 83(1950) уточняются в резолюции 84(1950) от 7 июля 1950 г., которая призывает государства оказать помощь Корейской Республике в ее обороне против вооруженного нападения, т. е. данный документ свидетельствует о признании правомерности коллективной самообороны. Санкционирующая применение всех необходимых мер резолюция 678(1990), направлена на выполнение 11 предыдущих резолюций, которые содержат требование прекращения вооруженного нападения Ирака на Кувейт и возвращения вооруженных сил Ирака на позиции, которые они занимали до 1 августа 1990 г. и отмечают необходимость соблюдения дипломатических иммунитетов и защиты граждан третьих государств. Резолюция 678(1990) в целом направлена на восстановление международного мира и безопасности, т. е., по нашему мнению, санкция Совета Безопасности прекращается по окончании действия, изначально его нарушающего, — агрессии Ирака в отношении Кувейта. Данная точка зрения поддерживается, например, Г. Деккером и Р. Весселом, Кр. Шаллером, Р. Хофманом14 . Идея о том, что своими последующими резолюциями, например резолюцией 686(1991) от 28 февраля 1991 г., Совет Безопасности подтвердил право участников коалиции использовать военную силу в дальнейшем, представляется сомнительной. Целью ООН, подтверждаемой в резолюциях Совета Безопасности, является укрепление политической независимости и территориальной целостности стран-членов, поэтому, по нашему мнению, представляется сомнительным, чтобы Совет санкционировал вмешательство во внутренние дела государств, т. е. подрывал основы миропорядка, детищем которого он сам является.
Таким образом, в случаях, когда Совет Безопасности признает ситуацию угрожающей международному миру и безопасности и, ссылаясь на главу VII Устава ООН, уполномочивает или призывает государства предпринять все необходимые меры, деятельность государств по исполнению соответствующего предписания не представляет собой вмешательства во внутренние дела государств постольку, поскольку она осуществляется для достижения целей, закрепленных в резолюции или уточненных в других резолюциях по этому вопросу, подконтрольна Совету Безопасности и соразмерна подлежащим достижению целям.
Ссылка на наличие подразумеваемой или косвенной санкции Совета Безопасности (как это провозглашалось в отношении Ирака в 1991, 1993, 1996, 1998 гг., в Афганистане 2001) неправомерны. Действия государств с санкции Совета представляют собой исключение из норм jus cogens (включая принцип невмешательства во внутренние дела государств), поэтому самостоятельное толкование резолюций Совета относительно наличия санкции может привести к анархии в международных отношениях и поэтому недопустимо. Тот факт, что Совет Безопасности постоянно подчеркивает свою ответственность за поддержание международного мира и безопасности непосредственно (резолюция 862(1993)), а также путем требования проведения мер под его контролем (резолюция 665(1990)), провозглашения решимости восстановить международный мир и правопорядок (резолюция 794(1992)), готовности продолжить заниматься проблемой в дальнейшем (резолюция 875(1993)), является свидетельством того, что санкция Совета Безопасности должна быть явно выражена. В противном случае передача полномочий не происходит.
2.Признание Советом Безопасности наличия угрозы или нарушения международного мира и безопасности (ст. 39)
Ряд авторов (например, М. Осман, А. Кассессе) отстаивают точку зрения, что признание ситуации угрожающей международному миру и безопасности при недостаточности мер, предпринимаемых Советом, дает государствам право применять принудительные меры для обеспечения исполнения требований соответствующей резолюции 15 . Рассмотрим правовые последствия такого признания. После окончания "холодной войны", ввиду интернационализации внутренних конфликтов, потоков беженцев, наращивания вооружений и др., Совет Безопасности отошел от рассмотрения международного мира исключительно как отсутствия вооруженных столкновений между государствами16 . В резолюциях Совета Безопасности, принятых после окончания "холодной войны", наличие угрозы международному миру и безопасности провозглашается в случаях:
1) внутреннего конфликта в стране: резолюция 161(1961) от 21 февраля 1961 г. (Конго (Заир));
2) массового нарушения прав человека/гуманитарного кризиса/геноцида: резолюции 751(1992) от 24 апреля 1992 (Сомали), 940(1994) от 31 апреля 1994 г. (Гаити);
3) нелегитимности правительства, сопровождающейся массовыми нарушениями прав человека: резолюция 221(1966), от 9 апреля 1966 г. (Южная Родезия);
4) потоков беженцев, что дестабилизирует обстановку в регионе и способствует эскалации конфликта: резолюция 812(1993) от 12 марта 1993 г. (Руанда);
5) возобновления боевых действий: резолюция 846(1993) от 22 июня 1993 г. (Руанда);
6) невыполнения обязательств по урегулированию проблемы: резолюции 875(1993) от 16 октября 1993 г. (Гаити), 1441(2002) от 8 ноября 2002 г. (Ирак);
7) распространения в стране оружия: резолюция 775(1992) от 28 февраля 1992 г. (Сомали);
8) бандитизма: резолюция 775(1992) от 28 февраля 1992 г. (Сомали);
9) совершения террористических актов: резолюции 1373(2001) от 28 сентября 2001 г. (Афганистан), 1511(2003) от 16 декабря 2003 г. (Ирак);
10) угрозы распространения оружия массового поражения: резолюция 1441(2002) от 8 ноября 2002 г.
Данный перечень не является исчерпывающим. Как справедливо отмечает британский юрист П. Маланчук, возможность применения государствами односторонних принудительных мер при наличии угрозы международному миру и безопасности открыла бы дорогу для произвола государств17 (например, ситуация в Косово). На наш взгляд, даже в наиболее серьезных случаях, например при наличии гуманитарного кризиса или констатации Советом факта нарушения мира, признание Советом Безопасности ситуации угрожающей международному миру и безопасности не является санкцией на применение вооруженной силы. Ввиду того что "угроза международному миру" является еще более широким понятием, чем акт агрессии, страны не имеют права принимать ответные вооруженные меры без явно выраженной санкции Совета Безопасности, если не имело место вооруженное нападение18 . В этом случае, однако, правовым основанием деятельности государств будет являться статья 51 Устава, а не резолюция Совета Безопасности.
В результате признания ситуации как угрожающей международному миру и безопасности она изымается из сферы внутренней компетенции вовлеченных государств и представляет интерес для всего мирового сообщества. Исключение ситуации из внутренней компетенции государства в таких случаях, однако, не означает права других стран вмешиваться в нее, тем более с применением вооруженной силы. Изъятие из статьи 2(7) Устава распространяется только на принудительные меры, принимаемые на основании главы VII, т. е. на действия, осуществляемые Советом Безопасности или в рамках полученных от него полномочий. Таким образом, исходя из формулировки статьи 39, признание Советом ситуации как угрожающей международному миру и безопасности является необходимой предпосылкой принятия им принудительных мер, однако не представляет собой санкции на обеспечение исполнения соответствующих резолюций отдельными странами и, следовательно, не оправдывает применения вооруженной силы.
3.Признание Советом Безопасности угрозы международному миру и безопасности как санкционирование им деятельности в порядке самообороны
До настоящего момента имели место 3 попытки (Корейский кризис, кризис в Персидском заливе, борьба с терроризмом) провозгласить признание Советом угрозы международному миру и безопасности в качестве санкции на применение силы в порядке самообороны. Рассмотрим соответствующие резолюции.
Резолюция 84(1950), пункт 1: "[Совет Безопасности] приветствует быструю и энергичную поддержку правительствами и народами Объединенных Наций резолюций 82(1950) и 83(1950), принятых Советом 25 и 27 июня 1950 г., относительно оказания помощи Корейской Республике в ее обороне против вооруженного нападения и восстановления таким путем в этом районе международного мира и безопасности".
Резолюция 661(1991), преамбула: "...подтверждая неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону, в ответ на вооруженное нападение Ирака на Кувейт в соответствии со статьей 51 Устава".
Резолюция 1368(2001) от 12 сентября 2001 г., преамбула: "...признавая неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии с Уставом".
По нашему мнению, пытаясь определить статус мер, направленных на обеспечение исполнения резолюций Совета Безопасности, упоминающих право государств на индивидуальную и коллективную самооборону, необходимо принимать во внимание формулировку статьи 39: "Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации…" и статьи 51 Устава ООН: "Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности…"
Децентрализованный механизм статьи 51 и централизованная система главы VII являются неотъемлемыми элементами существующей системы безопасности. Вооруженное нападение всегда нарушает международный мир. Очевидно, что государства пытаются интерпретировать резолюции Совета как санкционирующие самооборону именно тогда, когда оснований для применения силы на основании статьи 51 Устава недостаточно. Вследствие этого интерпретация признания Советом Безопасности угрозы международному миру, как санкционирующей самооборону, расшатывает рамки самообороны и открывает возможность для злоупотреблений со стороны отдельных государств. Решая вопрос о правомерности применения силы, в таких случаях необходимо сначала определить, как соотносится осуществление права на самооборону с деятельностью Совета Безопасности и может ли признание Советом угрозы международному миру рассматриваться как санкция самообороны?
Существует мнение, что государства могут осуществлять самооборону только до тех пор, пока Совет Безопасности не начнет действовать19 . На наш взгляд, однако, ввиду "неповоротливости" Совета и возможности вето со стороны его постоянных членов, принятие Советом Безопасности вопроса к своему рассмотрению не налагает запрета на осуществление самообороны. Трудно ожидать, что жертва вооруженного нападения прекратит сопротивление после осуждения Советом Безопасности акта агрессии, если агрессор продолжает свои действия. Действия в порядке самообороны, однако, не должны противоречить мерам, предпринимаемым Советом для поддержания и восстановления международного мира и безопасности.
Согласно Уставу ООН применение принудительных мер Советом Безопасности может иметь место в случаях угрозы международному миру и безопасности, нарушения мира или акта агрессии. Любое из данных понятий шире, чем вооруженное нападение — единственное основание для самообороны в соответствии с Уставом ООН. Несмотря на то что в настоящий момент существует мнение (например, О. Н. Хлестов, С. Д. Мерфи, Н. Дж. Шрийвер) о том, что начало XXI в. характеризуется появлением нестандартных ситуаций и что, например, террористический акт 11 сентября может быть квалифицирован как вид вооруженного нападения, служащий основанием для самообороны20 , данная позиция не пользуется общим признанием в международно-правовой доктрине. Противниками подобного подхода выступают, например, российские исследователи С. В. Глотова, Н. В. Прокофьев, И. И. Лукашук21 . Применение силы в порядке самообороны после констатации Советом угрозы международному миру привело бы к необоснованному расширению данного права. Несомненно, использование принудительных мер к государству-нарушителю в таких случаях возможно, однако оно осуществляется на основании санкции Совета Безопасности ООН в рамках функционирования системы коллективной безопасности, а не на основании права на самооборону. Обращение к институту самообороны являлось бы, таким образом, попыткой подмены уже существующих терминов и механизмов.
Цели и принципы осуществления данных механизмов также различны. Целью самообороны является прекращение вооруженного нападения на территорию государства. Совет Безопасности стремится обеспечить международный мир и безопасность. Государства обладают правом на самооборону, если они стали жертвой вооруженного нападения (т. е. данное обоснование может применяться исключительно при межгосударственных конфликтах). Более того, в резолюциях Совета Безопасности право на самооборону упоминается со ссылкой на статью 51 Устава ООН. Поэтому расширительное толкование самообороны как включающей превентивные меры или меры, направленные против негосударственных акторов международного права (как в случае провозглашения войны против международного терроризма), противоречит самим этим резолюциям.
Следует также согласиться с мнением Й. А. Фровайна, что признание Советом Безопасности права на индивидуальную и коллективную самооборону носит рекомендательный характер и не может являться основанием для принудительных действий отдельных государств22 , так как констатация угрозы международному миру осуществляется Советом Безопасности на основании статьи 39 Устава ООН, в соответствии с которой Совет может делать рекомендации, но не принимает обязательные к исполнению решения. Необходимо, однако, еще учитывать, что только в резолюциях 83(1950) и 84(1950) ссылка на самооборону содержится в резолютивной части документа, т. е. Совет Безопасности действительно рекомендует государствам на добровольных началах оказать помощь Корейской Республике в отражении вооруженного нападения. В двух других случаях самооборона упоминается в преамбулах соответствующих резолюций, поэтому говорить даже о рекомендации Совета не представляется возможным.
Согласно статье 39 Устава ООН Совет Безопасности принимает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42. Таким образом, круг мер, принятие которых может быть санкционировано Советом Безопасности, ограничен. Совет Безопасности лишь дает оценку правомерности ответных действий, предпринимаемых государством-жертвой. Факт вооруженного нападения констатируется страной самостоятельно, и он не может санкционировать применение мер в порядке самообороны. Вследствие этого признание Советом Безопасности ООН права на индивидуальную и коллективную самооборону в преамбулах резолюций 661(1990) и 1368(2001) не является санкцией на применение государствами принудительных мер, а представляет собой лишь констатацию правомерности действий государств в случае, если вооруженное нападение имело место, что особенно актуально в отношении резолюции 1368(2001), так как в момент ее принятия автор нападения не был известен. Вследствие этого признание Советом Безопасности ситуации, угрожающей международному миру и безопасности, не может быть использовано в качестве санкции для осуществления права на самооборону.
4.Обеспечение исполнения государством более ранних резолюций Совета Безопасности
Заявление о необходимости обеспечения исполнения более ранних резолюций Совета Безопасности в случае невыполнения их адресатами часто встречается в практике государств. Так, нанесение воздушных ударов по территории Ирака 16—19 декабря 1998 г. обосновывалось нарушением Ираком резолюции 687(1991) в результате приостановления сотрудничества с МАГАТЭ, и специальной комиссией ООН23 . Начиная акцию против Ирака в марте 2003 г., США настаивали, что ссылка на резолюцию 678(1990) в резолюции 1441(2003) косвенно санкционирует любые действия государств, направленные на принуждение Ирака к исполнению обязательств по разоружению. Ряд авторов (Г. Деккер, Р. А. Вессел) признают возможность применения силы в случае нарушения государством своих обязательств, из резолюций Совета Безопасности без специальной санкции Совета24 . Отдельными исследователями (Р. Лавалле) также допускается возможность применения вооруженной силы для обеспечения выполнения, санкций, налагаемых Советом25 . Представляется необходимым, однако, ответить на следующие вопросы: Каковы временные границы санкции Совета Безопасности? Каково международно-правовое основание применения силы для обеспечения исполнения резолюций? Что представляет собой нарушение обязательств из резолюций? Правомерно ли обеспечение выполнения санкций невоенного характера военными мерами?
Как было отмечено выше, резолюции Совета Безопасности обычно не содержат конкретного срока их действия. В то же время полномочия на осуществление принудительных мер становятся недействительными по достижении целей, изначально поставленных Советом Безопасности в отношении конкретных участников конкретного конфликта. Санкция Совета относительно любых других действий, целей, конфликта, государств является недействительной.
В 2003 г. США провозгласили отсутствие полного и исчерпывающего сотрудничества со стороны Ирака основанием для военной операции. Неясно только, кто и по каким критериям может решать вопрос о соблюдении резолюций. По нашему мнению, в соответствии со статьей 42 Устава, только Совет Безопасности имеет право оценивать, соблюдает ли государство предписания резолюций, и решать, какие меры нужно предпринять для обеспечения их исполнения. В случае нарушения решений Совета действуют общие правила ответственности государств за нарушение международных обязательств. Применение односторонних мер принуждения неправомерно. Контрмеры могут предприниматься только тем государством, права которого непосредственно нарушены. Так, Генеральной Ассамблеей ООН 133 голосами "за" при 2 "против" была одобрена резолюция 52/181 от 4 февраля 1998 г., осуждающая применение США односторонних экономических мер принуждения против Ливии в 1996 г. под лозунгом исполнения резолюций Совета Безопасности, ввиду того, что такие меры представляют собой вмешательство во внутренние дела государства, против которого они направлены. Вследствие этого представляется, что одностороннее применение военных мер для обеспечения санкций невоенного характера, возможность чего провозглашалась, например, США и Великобританией для обеспечения торговых санкций в отношении Ирака в 1990 г.26 , тем более недопустимо.
Согласно Уставу ООН принудительная деятельность Совета Безопасности в соответствии с главой VII не является вмешательством. Данное исключение распространяется также на действия отдельных государств, предпринимаемые с явно выраженной санкции Совета. Расширительное толкование данной нормы, в частности провозглашение подразумеваемых полномочий на обеспечение выполнения санкций или расширение круга мер, предписываемых к исполнению Советом, недопустимо. В статье 42 Устава непосредственно закрепляется требование наличия специальной санкции Совета Безопасности на применение вооруженных мер.
5.Иные обоснования
Государства приводят и иные обоснования применения мер принуждения для исполнения резолюций Совета Безопасности ООН. В качестве санкции Совета иногда провозглашают последующее одобрение действий страны, осуждение действий государства, угрозу Совету неблагоприятными последствиями27 .
До настоящего момента не существует ни одной резолюции Совета Безопасности, содержащей явное одобрение односторонних мер, предпринятых государствами без санкции Совета. Представляется, что в данном случае речь идет скорее об отсутствии осуждения. К такому оправданию прибегают преимущественно постоянные члены СБ, которые могут блокировать любую резолюцию Совета, поэтому оно не может использоваться для применения принудительных мер. Осуждение действий государства (резолюции 660(1990) от 2 августа 1990 г. (параграф 1), 1160(1998) от 31 марта 1998 г. (преамбула), 1205(1998) от 5 ноября 1998 г. (параграф 1), 1378(2001) от 14 ноября 2001 г. (преамбула)) используется Советом Безопасности для того, чтобы высказать мнение мирового сообщества по конкретному вопросу и оказать моральное давление на государство, поэтому оно тоже не представляет собой санкции на применение силы. Угроза серьезными последствиями (резолюции 670(1990) от 25 сентября 1990 г. (преамбула), 1154(1998) от 2 марта 1998 г. (параграф 3), 1441(2002) от 8 ноября 2002 г. (параграф 13)) также не эквивалентна разрешению применять меры принуждения для исправления ситуации. Следует учитывать, что помимо такой угрозы соответствующие резолюции содержат требование уважения суверенитета государств-нарушителей и закрепляют готовность Совета действовать. По нашему мнению, угроза неблагоприятными последствиями должна рассматриваться не как санкция односторонних мер государств, а как их запрет как минимум на время, предоставленное стране на выполнение требований Совета, а скорее до тех пор, пока Совет Безопасности не санкционирует прямо принятие принудительных мер.
Таким образом, ввиду того что система коллективной безопасности Устава ООН не смогла реализоваться в задуманном виде, в настоящее время Совет Безопасности осуществляет свои принудительные функции, санкционируя деятельность отдельных государств или региональных международных организаций. Меры принуждения не представляют вмешательства во внутренние дела государств постольку, поскольку они осуществляются в соответствии с полномочиями, полученными от Совета, и прекращаются по достижении цели, на обеспечение которой предоставлена санкция. Иные оправдания, например признание Советом Безопасности угрозы или нарушения международного мира и безопасности, нарушение странами предписаний Совета, упоминание в резолюциях права на самооборону, угроза неблагоприятных последствий в случае невыполнения, не являются основаниями для применения односторонних мер принуждения к выполнению решений Совета Безопасности, и, соответственно, такие действия представляют собой нарушение принципа невмешательства во внутренние дела, принципа неприменения силы или угрозы силой. Бездействие Совета Безопасности также не равнозначно его санкции на применение односторонних вооруженных мер.
1 Farer T. J. Humanitarian Intervention Before and After 9/11: Legality and Legitimacy // Humanitarian Intervention: Ethical, Legal and Political Dillemas / Ed. by J. L. Holzgreff and R. O. Keohane. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P. 65.
2 See: Kirgis F. L. The Security Council’s First Fifty Years // American Journal of International Law. 1995. V. 89. Issue 3. P. 521.
3 Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations. Advisory Opinion // I.C.J. Reports 1949. P. 174.
4 Certain Expenses of the United Nations (Article 17, Paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion // I.C.J. Reports 1962. P.151.
5 Yee S. The Potential Impact of the Possible US Responses to the 9—11 Atrocities on the Law Regarding the Use of Force and Self-defense // Chinese Journal of International Law. 2002. V. 1, N 1. P. 280.
6 See: Lavalle R. The Law of the United Nations and the Use of Force under the relevant Security Council Resolutions of 1990 and 1991 to Resolve the Persian Gulf Crisis // Netherlands Yearbook of International Law. XXIII (1992). P. 60.
7 Kaikobad K. H. Self-defense, Enforcement Action and Gulf Wars, 1980—1988 and 1990—1991 // British Yearbook of International Law. V. 66 (1992). Oxford: Clarendon Press, 1993. P. 356.
8 Цsterdahl I. Threat to the Peace: The Interpretation by the Security Council of Article 39 of the UN Charter. Gцteborg: Iustus Fцrlag, 1998. P. 119.
9 See: The Charter of the United Nations. A Commentary / Ed. by B. Simma. New York: Oxford University Press Inc., 1995. P. 615.
10 1155UNTS 331. C. 346.
11 Report of the International Law Commission on the work of its 53rd session // Yearbook of the International Law Commission. 2001. V. II. P. 2. New York: UN, 2001. GAOR 56th session. Supplement N 10(A/56/10). P. 55.
12 Lavalle R. Op. cit. P. 32—33.
13 Цsterdahl I. Op.cit. P. 88.
14 Dekker G. den., Wessel R. A. Military Enforcement of Arms Control in Iraq // Leiden Journal of International Law. 1998. V. 11. P. 503; Schaller Cr. Weapons of Mass Destruction and Preventive War — Option for the Justification of a Military Intervention in Iraq from the International Law Perspective // Zeitschrift fьr Auslдndisches цffentliches Recht und Vцlkerrecht. 2002. V. 62, N 3. P. 667; Hofmann R. International Law and the Use of military Force against Iraq // GYIL 45(2002). Berlin: Duncker & Humblot GmbH, 2003. P. 17; McWhinney E. International Law-based Responses to the September 11 International Terrorist Attacks // Chinese Journal of International Law. 2002. V. 1, N 1. P. 282.
15 Osman M. A. The United Nations and Peace Enforcement: Wars, Terrorism and Democracy. Hampshire: Ashgate Publishing Company, 2002. P. 130; Cassese A. Ex iniuria ius oritur: Are We Moving toward International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community? // European Journal of International Law. 1999. V. 1. P. 27.
16 Blokker N. M., Kleiboer M. The Internationalization of Domestic Conflict: The Role of the UN Security Council // Leiden Journal of International Law. 1996. V. 9. P. 32.
17 Malanczuk P. Humanitarian Intervention and the Legitimacy of the Use of Force. The Hague: Het Spinhuis, 1993. P. 26.
18 Глотова С. В. Международная борьба с терроризмом: проблема эффективности // Российский ежегодник международного права 2003. Специальный выпуск. СПб.: Россия-Нева, 2003. С. 241—243.
19 Frowein J. A. Legal Consequences for International Law Enforcement in the Case of Security Council Inaction // The Future of International Law Enforcement: New Scenarios — New Law?; Proceedings of an International Symposium of the Kiel Institute of International law. March 25 to 27, 1992 / Ed. by J. Delbrьck. Berlin: Buncker und Humblot, 1993. P. 117—118.
20 Хлестов О. Н. Международно-правовые аспекты борьбы с терроризмом // Российский ежегодник международного права. 2002. СПб.: Россия-Нева, 2002. С. 310; Schrijver N. J. Responding to International Terrorism: Moving the Frontiers of International Law for "Enduring Freedom"? // Netherlands International Law Review. V. XLVIII (2001/3). P. 276; Murphy S. D. Terrorism and the concept of "Armed Attack" in Article 51 of the UN Charter // Harvard International Law Journal. 2002. V. 43 (1). P. 45.
21 Глотова С. В. Указ. соч. С. 240—241; Лукашук И. И. Терроризм и международное право // Социальные и психологические проблемы борьбы с международным терроризмом. М.: Наука, 2002. С. 123; Прокофьев Н. В. К вопросу о борьбе с международным терроризмом на территории иностранных государств // Московский журнал международного права. 2003. № 1б. С. 47—48.
22 The Charter of the United Nations. P. 615.
23 Contemporary Practice of the United States Relating to International Law / Ed. by S. D. Murphy // American Journal of International Law. 1999. V. 93. Issue 2. P. 471—472; Zedalis R. J. Dealing with the Weapons Inspections Crisis in Iraq // Zeitschrift fьr Auslдndisches Цffentliches Recht und Vцlkerrecht. 1999. V. 59/1. P. 42—43.
24 Dekker G. den., Wessel R. A. P. 501.
25 Lavalle R. Op. cit. P. 14—15.
26 See: Mьllerson R., Scheffer D. J. Legal Regulation of the Use of Force // Beyond Confrontation: International Law for the Post-Cold War Era / Ed. by L. F. Damrosh, G. M. Danilenko, R. Mьllerson. Boulder: Westview Press, 1995. P. 112.
27 See: Mьllerson R. Jus ad Bellum: Plus зa change (le Monde) plus c’est la mкme chose (le droit)? // Journal of Conflict and Security Law. 2002. V. 7, N 2. P. 155.