Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 2

международное право — сравнительное правоведение

Правовое регулирование референдума в Польше

Павел Сарнецки

Сарнецки Павел — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права факультета права и администрации Ягеллонского университета
Перевод с польского В. А. Стукиной

Одновременно с общественными и политическими эволюционными изменениями, которые происходили в Польше в 80—90-х гг. прошлого века, осуществлялись и эволюционные конституционные преобразования. Первое конституционное закрепление института референдума произошло в результате внесения соответствующей конституционной поправки 6 мая 1987 г., которая, сохраняя принцип суверенитета "рабочего народа", прибавляла, после ссылки на представительную систему, что "осуществление государственной власти рабочим народом происходит также посредством выражения воли на референдуме" (абз. 3 ст. 2). Не определяя точнее ни предмета референдума, ни особых формальных условий его проведения, эта запись тем самым выражала идею факультативного референдума, а не обязательного. Согласно конституционной отсылке, принципы проведения референдума регулировал принятый в тот же день Закон об общественных консультациях и референдуме. В этом законе появляется достаточно своеобразное определение референдума, а именно: "В процессе голосования на референдуме граждане выражают свою волю о способе решения вопроса, вынесенного на референдум". Таким образом, не решают вопрос, а только выражают свое отношение к способу решения. Принятие формального решения (например, принятие закона, выражение согласия на заключение международного договора) остается в компетенции соответствующих государственных органов. Появление, например, "закона, принятого на референдуме" не предусматривается. В соответствии с законом, результаты голосования должны быть потом преобразованы в формальные правовые акты, если по соответствующему вопросу на референдуме высказалось большинство имеющих право голосовать, а не большинство проголосовавших. Это были весьма трудные для реализации требования. Проведенный в соответствии с вышеуказанными предписаниями референдум 29 ноября 1987 г. по предстоящим экономическим реформам не смог их выполнить.

Значительная конституционная реформа, проведенная в Польше 7 апреля 1989 г., не внесла изменений в данную норму, и только очередное изменение Конституции от 28 декабря того же года заменило определение "рабочий народ" словом "народ". Абзац 3 статьи 2, в указанной выше форме, вместе со всей первой главой Конституции (существенно измененной уже упомянутой поправкой от 28 декабря 1989 г.), действовал затем до вступления в силу настоящей Конституции (т. е. до 17 октября 1997 г.). Однако одновременно с ним появились другие положения конституционного уровня, относящиеся к вопросу референдума. 23 апреля 1992 г. был принят конституционный Закон о порядке подготовки и принятия новой Конституции Республики Польша, который предусматривал после одобрения ее проекта парламентом проведение обязательного конституционного референдума. Поправка к этому закону от 22 апреля 1994 г. ввела дополнительно возможность проведения референдума по поводу "принципов, на которых будет основываться будущая Конституция". Затем значительные изменения внес конституционный Закон от 17 октября 1992 г. о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властью, обычно называемый "Малой конституцией". Именно в ней статья 19, во-первых, установила, что предметом референдума могут быть дела, "имеющие особое значение для государства" (взяв это определение из закона от 6 мая 1987 г.), а, во-вторых, наделила Сейм и Президента правом инициирования референдума (до этого времени этим правом обладал только Сейм). Оба субъекта могли использовать свое право при определенных условиях: Сейм мог принять постановление только абсолютным большинством голосов, а Президент только с согласия Сената, также выраженного абсолютным большинством голосов.

Оба конституционных акта (изменение от 7 апреля 1989 г. и Малая конституция) для определения "принципов и порядка проведения" референдума отсылали к законодательству. Зато конституционный Закон от 23 апреля 1992 г. отсылал к закону регулирование только "порядка проведения". Следует заметить, что, насколько отсылка к закону "порядка проведения референдума" является совершенно понятной и не вызывает никаких сомнений, настолько отсылка к законодательству также и "принципов референдума", в частности того, что понимать под участием в референдуме (явкой), а также под различным количеством выраженного проголосовавшими одобрения или неодобрения вопроса, не верна, так как эти проблемы являются скорее конституционными, хотя бы из-за их очень близкой связи с "принципом принципов" каждой конституции, т. е. с регулированием субъекта суверенитета и его, суверенитета, осуществлением. Частично этот пробел восполнил абзац 3 статьи 19 Малой конституции, постановив, что действительность референдума (или признание результата референдума как окончательного решения определенной проблемы) зависит от участия в нем более половины лиц, имеющих право голосовать. Можно судить, что меньшее, чем этот порог, участие делает из проводимого голосования sui generis общественную консультацию, которая может иметь только политическое значение. Этот вывод становится еще более красноречивым, если сопоставить его с конституционным решением, действовавшим в то время, а именно: отсутствием какой бы то ни было зависимости между указанным порогом участия и действительностью всеобщих выборов в палаты парламента или на должность Президента Республики Польша. Эффективное использование основного инструмента демократии, каковым является референдум, стало быть, в некоторой степени "сложнее", чем эффективное использование народом выборов. Малая конституция, как и прежде, не разрешала проблемы требуемого количества проголосовавших, необходимого для установления, одобрен или нет вопрос, вынесенный на референдум. Это, пожалуй, наиболее важная проблема, обойденная молчанием в конституционных нормах дополнительного законодательного регулирования. Упомянутая конституционная отсылка апрельского изменения и Малой конституции реализовывалась сначала действовавшим в то время Законом об общественных консультациях и референдуме от 6 мая 1987 г., а затем Законом о референдуме от 29 июня 1995 г.¹ Последний реализовывал также отсылку конституционного Закона от 22 апреля 1992 г. и касался как конституционных референдумов, так и остальных вариантов его проведения. На основе этих положений был проведен референдум по утверждению проекта новой Конституции, однако возможность проведения предварительного референдума по вопросу о ее принципах осталась так и не использованной.

Новая Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 г. значительно расширила регулирование, касающееся той формы осуществления власти, которую устанавливает референдум. Во-первых, она отказалась от не вполне ясной предыдущей конституционной формулировки: "Осуществление власти происходит также посредством выражения воли на референдуме" (Выделено мной. — П. С.). Однако представляется, что "осуществление власти" — это разработка, принятие, установление конституционных положений и т. п., в то время как "выражение воли" лежит скорее в области намерений, решений о подготовке к деятельности или что-нибудь в этом духе. На ее место введено положение, в известной степени классическое (ср., например, ст. 3 in princ. действующей Конституции Франции), а именно: "Народ осуществляет власть через своих представителей или непосредственно" (абз. 2 ст. 4 Конституции Республики Польша). Этой норме соответствует также статья 62, формулирующая "право участия в референдуме" как одно из политических прав гражданина, закрепленных конституционно. На фоне этого конституционного положения старая законодательная формулировка: "Граждане … выражают свою волю о способе решения вопроса, вынесенного на референдум", оставленная в новом законе, получает новый смысл, и референдум нужно понимать как акт непосредственного осуществления власти народа, а не только как акт демонстрации определенного мнения. Общий предмет референдума Конституция определяет, беря предыдущую формулировку (Малой конституции), как "дела, имеющие особое значение для государства" (абз. 1 ст. 125).

В целом, нужно сказать, что и новая Конституция предусматривает исключительно факультативный характер референдума. По истечении срока действия конституционного Закона от 22 апреля 1992 г. (дабы исключить все сомнения, он был отменен п. 2 ст. 242 Конституции), формально нет никаких положений, закрепляющих обязательный референдум.

Новая Конституция предусматривает новые случаи, при которых возможно проведение общенационального референдума². Речь идет о возможности проведения референдума, во-первых, для одобрения предстоящей ратификации Президентом Республики Польша международного договора, передающего международной организации или международному органу компетенцию органов государственной власти по определенным вопросам (абз. 3 ст. 90), и, во-вторых, для утверждения одобренного палатами парламента проекта закона об изменении Конституции, касающегося положений ее І, ІІ и ХІІ глав (абз. 6 ст. 235). В обоих случаях проведение референдума является факультативным. В первом случае он проводится, если Сейм выберет такой способ выражения согласия, причем само право назначения референдума осуществляет Сейм или Президент Республики Польша. Во втором случае его назначает исключительно Маршал Сейма, но непременно по предложению субъектов, имеющих право инициировать изменение Конституции и перечисленных в абзаце 1 статьи 235 (20% состава Сейма, Сенат или Президент Республики). Данные предложения являются для Маршала Сейма обязательными.

Относительно референдума, закрепленного в статье 235 Конституции, следует заметить,что Конституция не регулирует процесса, касающегося одобрения полностью новой Конституции. Конституционный Закон от 22 апреля 1992 г. был, о чем уже говорилось, отменен. Применение положений, касающихся изменения (отдельных норм) Конституции, также и к процессу одобрения всей новой Конституции не представляется возможным. Согласно польской конституционной традиции всегда существовала разница между положениями о замене прежней Конституции новой и положениями, касающимися внесения в нее изменений. Трудно представить, что новая Конституция могла бы быть принята без общественного голосования, равно как и допустить в такой ситуации возможность основываться только на статье 125 Конституции. Опережая дальнейшие рассуждения, уже сейчас будет кстати сказать, что этого не регулирует — что в данном случае правильно — и новый Закон о референдуме.

Конституция оставляет без изменений компетенцию Сейма и Президента Республики Польша в сфере назначения референдума, повторяя ограничения, закрепленные еще Малой конституцией. Зато новый Закон о референдуме развивает положения предыдущего закона, касающегося субъектов, имеющих право инициировать такое назначение Сеймом, — ими являются депутаты (с соблюдением условий регламента Сейма), Совет Министров (далее — СМ), Сенат и граждане. Такого рода "народная инициатива" рассматривается Сеймом, если будет поддержана как минимум 500 000 граждан. Контроль за правильностью инициирования референдума может осуществлять Государственная избирательная комиссия (далее — ГИК), а окончательное решение выносит Верховный суд (далее — ВС). "Народная инициатива по проведению референдума" не является, однако, для Сейма формально обязательной. Особое производство Сейма при ее рассмотрении и особое производство Сената при выражении согласия на назначение референдума Президентом регулируются соответствующими регламентами палат парламента. По поводу последних положений, наверное, стоит сказать, что Сенат до выражения своего согласия может обратиться к Президенту за обоснованием необходимости проведения референдума.

Среди конституционных положений об общенациональном референдуме можно выделить принципиальные (основные) формулировки, размещенные в специальной, так и называющейся "Референдум", конституционной подглаве (в рамках главы ІV), содержащиеся в статье 125, а также два оставшихся положения, касающиеся двух крайне важных вышеупомянутых случаев проведения референдума: абзац 3 статьи 90 и абзац 6 статьи 235 Конституции. Два последних случая, когда возможно проведение референдума, являются определенным lex specjalis по отношению к статье 125, так как, без всякого сомнения, также относятся к ситуации "особого значения для государства". К  статье 125 однозначно отсылает абзац 3 статьи 90, определяя, что референдум должен проходить согласно положениям статьи 125. Тем не менее, указание на две отдельные ситуации, чрезвычайно важные для функционирования государства, в которых могут быть проведены референдумы, исключает какие-либо сомнения о возможности обращения к этой процедуре в случае их возникновения. Это также бесспорно свидетельствует о более широком подходе настоящей Конституции к вопросу референдума по сравнению с прежним законодательством. Следует заметить, что, несмотря на наличие положений, касающихся референдума в конституционной главе о Сейме и Сенате (схожее положение вещей было и в Малой конституции), референдум по-прежнему не может быть использован как процедура, приводящая к возникновению "закона, принятого референдумом"³. Конституционное определение "дело, имеющее особое значение для государства" обладает, таким образом, материальным, а не формальным смыслом. Согласно ему голосующий на референдуме решает вопрос по существу, зато органы, обладающие определенной компетенцией, обязаны облечь результат референдума в соответствующую правовую форму.

И здесь встает принципиально важный вопрос, могут ли органы, созданные для контроля за упомянутыми актами, пользоваться своей компетенцией относительно формального характера данного акта. В частности, если актом будет закон, то подлежит ли он контролю со стороны Конституционного трибунала (как в ходе предварительного, так и последующего контроля) и возможно ли здесь использование права законодательного вето Президентом Республики Польша? На самом деле, такой акт формально будет являться законом, принятым Сеймом с участием Сената, но происходить будет из явно выраженного отношения народа по строго определенному вопросу. Умозрительно можно заключить, что компетенция КТ не должна нарушаться. Основным аргументом здесь является принцип демократического правового государства вместе с принципом конституционализма, а также место первого из этих принципов в конституционной системе, ибо он в ней стоит до принципа суверенитета народа. Следует, однако, высказаться против возможности использования Президентом Республики Польша права законодательного вето, если оно вызвано несогласием Президента с содержанием закона.

Статья 125 развивает регулирование, ставящее в зависимость действительность референдума от участия в нем более половины имеющих право голосовать. Явное исключение закреплено в абзаце 6 статьи 235 (референдум по проекту закона о внесении изменений в Конституцию), которое, не делая ссылки на процедуру, закрепленную статьей 125, отказывается, тем самым, от какого бы то ни было минимума участвующих в голосовании. Оценки такого положения в доктрине сильно отличаются друг от друга, а спектр используемых аргументов очень широк. Кроме того, Конституция ничего не говорит о принципах определения результата референдума. Здесь опять исключением является референдум, утверждающий конституционные изменения, при котором, согласно абзацу 6 статьи 235, утверждение наступит, если за него выскажется большинство проголосовавших. В этой ситуации (имеется в виду отсутствие какого-либо требуемого минимального порога участия) голосующий находится перед очевидной альтернативой, состоящей только из двух возможных вариантов ответа, и иной вариант для решения этого вопроса трудно себе представить. Таким образом, это большинство всегда является абсолютным.

Определенной новеллой действующего конституционного положения является однозначное указание на ВС как орган, устанавливающий действительность каждого референдума (абз. 4 ст. 125). Это положение аналогично тому, которое регулирует установление действительности выборов (ср. стст. 101 и 129). Исходя из единого понимания этих конституционных норм, отраженных в положениях о выборах, они однозначно указывают на обязанность ВС устанавливать действительность выборов независимо от рассмотрения возможных избирательных протестов. Следует предположить, что соответствующим образом это должно рассматриваться и Законом о референдуме, что в действительности и случилось (ср. главу 5 действующего закона).

Закон о референдуме от 14 марта 2003 г.⁴ (далее — ЗоР) является обширным актом, разработанным с заботой об обеспечении комплексности регулирования. Он насчитывает 98 статей (Закон 1995 г. — 46), объединенных в 13 разделов (Закон 1995 г. — 8). С формально-правовой точки зрения закон характеризуется двумя чертами. Во-первых, среди его 13 разделов преобладающее большинство занимают разделы, регулирующие вопросы, общие для всех трех референдумов, уже известных конституционным положениям (абз. 3 ст. 90, ст. 125 и абз. 6 ст. 235). Это разделы 1—7 и 11—12. Раздел 1 (Общие положения) регулирует вопросы, связанные с правом граждан участвовать в референдуме, раздел 2 регулирует структуру органов, проводящих референдум, раздел 3 занимается порядком голосования, раздел 4 — процедурой определения результатов, раздел 5— установлением действительности референдума, раздел 6 — организацией и финансированием кампании референдума, раздел 7 — финансированием референдума. Следовало бы сюда отнести также раздел 11, содержащий положения уголовного права, раздел 12 — с особыми положениями для проведения одновременно референдума и всеобщих выборов и раздел 13, включающий переходные и заключительные положения. Зато вторая группа положений закона составляет 3 раздела, посвященных проведению референдумов в трех, предусмотренных Конституцией ситуациях, которые закон называет "референдум по делам, имеющим особое значение для государства" (раздел 8), "референдум по выражению согласия на ратификацию международного договора" (раздел 9) и "референдум, утверждающий изменение Конституции Республики Польша" (раздел 10). Очевидно, что предметом регулирования в этих трех разделах являются только специфичные проблемы, возникающие при проведении соответствующего референдума. Это, например, вопросы назначения референдума и причин его инициирования, элементов (обязательных и факультативных) назначения, времени проведения референдума и, наконец, его действительности.

Руководствуясь очевидными предпосылками к однообразному регулированию подобных проблем⁵, обнаружим в новом законе многочисленные отсылки к положениям избирательного законодательства, в основном к положениям о выборах в Сейм и Сенат. Кроме этих отдельных ссылок, статья 92 закона содержит также общую отсылку на соответствующее применение положений о выборах в Сейм и Сенат по всем остальным вопросам, не урегулированным в ЗоР. В некоторых случаях найдем в ЗоР также отсылку к положению о выборах в советы гмин, поветов и воеводских сеймиков. Кроме того, две из трех категорий органов, созданных для проведения референдума, это органы, образованные на основе положений о выборах, которые также используются при проведении референдума. Это ГИК (говоря о которой, следует также упомянуть ее исполнительный аппарат — Общепольское избирательное бюро, также участвующее в проведении референдумов) и избирательные комиссары, действующие на выборах в местные советы. Только окружные избирательные комиссии (низшего уровня) назначаются ad hoc, исключительно в целях проведения референдума. Специфика голосования на референдуме сказывается также на специфике создания их состава, основанной на субъектах, имеющих право на участие в кампании. Это стремление к максимально возможной однородности регулирования прослеживается также в разделах, касающихся трех видов референдума, где иногда положения закона предписывают соответствующее применение правил, формально предназначенных для иного вида референдума.

Несмотря на стремление к полноте регулирования, закон предусматривает в целом немало, до 20 случаев предоставления полномочий на издание подзаконных положений, из которых 8 относятся к постановлениям различных министров (обычно изданных с согласия ГИК), 3 — к распоряжениям Общепольского совета по радиовещанию и телевидению, а 9 — к решениям ГИК. Все эти подзаконные акты, касающиеся различных организационно-технических вопросов, и отсылки не создают препятствий с точки зрения соответствия конституционным основам, а их размещение в самом законе было бы в ущерб его прозрачности.

Одним из принципов, принятых в ходе подготовительной работы над законом, было максимальное развитие прежних и ныне действующих законодательных решений⁶, естественно, в рамках измененных конституционных положений. Это позволило также использовать при создании закона предыдущую практику, сложившуюся в ходе проведения нескольких референдумов в 80-х и 90-х гг. в Польше. А для толкования формулировок закона в большой степени сохраняют свое значение определения, содержащиеся в литературе предмета тех лет⁷. Итак, оставлено два типа референдума: или предоставляющий ответ на поставленный вопрос, или выбирающий один из предложенных вариантов решения определенной проблемы. Голосующий должен отметить свой выбор с помощью определенного знака в предназначенной для этого рубрике бюллетеня, голосование проходит в помещениях избирательных комиссий в присутствии их членов и представителей. Окружная избирательная комиссия проводит подсчет результатов, а контроль за ним осуществляют избирательные комиссары, которые потом фиксируют результаты во всех воеводствах и пересылают их в ГИК.

К наиболее существенным изменениям относятся:

а) предоставление возможности проведения референдума в течение одного дня или в течение двух последовательно сменяющих друг друга дней (но не более!), причем второй из них должен быть выходным днем. Сама Конституция не говорит о продолжительности проведения референдума, поэтому принятие такого решения не встретило каких бы то ни было конституционных препятствий. Поводом для такого решения стало желание создать лучшие условия для фактического участия в референдуме избирателей. Такая практика уже существует в нескольких государствах. Решение по этому вопросу зависит от органа, назначающего проведение референдума (Сейма, Президента, Маршала Сейма), что, правда, четко не закреплено, но следует из здравого смысла. В связи с этим закон регулирует отдельные вопросы деятельности органов по проведению референдума, в случае, если он двухдневный (в особенности обеспечения голосов и бюллетеней), а также предусматривает составление более многочисленных окружных избирательных комиссий и дополнительных списков лиц, которым на второй день голосования исполнится 18 лет (по достижении 18-летнего возраста граждане становятся совершеннолетними и имеют право голосовать (прим. — В. С.)). Как пример, постановлением Сейма от 17 апреля 2003 г. был назначен референдум по выражению согласия на ратификацию договора, касающегося вступления Польши в ЕС, где и была использована такая возможность. Следует заметить, что опыт этого референдума может потом стать дополнительным материалом для размышлений о двухдневных всеобщих выборах. Необходимо, однако, заметить, что создатели закона не использовали другую возможность значительного увеличения порога участия, такую, как введение голосования почтой, также используемого в других странах;

б) существенным дополнением по сравнению с предыдущим законом является возможность принятия органом, назначающим референдум, решения о внесении в бюллетень "разъяснения, касающегося предмета референдума", установленного субъектом назначения в постановлении (решении) о назначении референдума (наряду с определением вида референдума (одного из трех), субъектом назначения, датой, вопросом (или вариантами решения проблемы), а также "информацией о способе голосования"). Это регулирование гораздо шире предыдущего. "Информация о способе голосования" известна положениями о выборах в Сейм, на должность Президента и в органы местного самоуправления, в то время как упомянутые "разъяснения" являются новым институтом. Они касаются не регламентации поведения голосующего, а значения отданного определенным образом голоса, установления последствий того или иного распоряжения бюллетенем, обеспечивают однозначность высказываемого ответа на вопрос или выбираемого варианта. "Разъяснения" являются, в некоторой степени, аутентичной интерпретацией такого поведения и потому должны быть установлены субъектом, инициирующим референдум. Использование этой возможности может значительно облегчить как само голосование, так и процедуру подсчета голосов.

Свидетельством высокой оценки значения регулирования, касающегося агитационной кампании, является значительно более широкое регулирование этой проблематики в новом ЗоР. Законодатель решил полностью урегулировать проблему, отказываясь от ссылки на процедуру избирательной кампании, записанной в положении о выборах в Сейм, которую нужно бы "соответственно" использовать. Значительно ограничен в этой сфере круг отсылок на распоряжения Общепольского совета по радиовещанию и телевидению. В результате это привело к принятию раздела из статьи 21. Очевидно, что регулирование касается только кампании, проходящей бесплатно в общественных средствах массовой информации.

В законе впервые закреплены субъекты, допущенные к участию в кампании. Во-первых, закон указывает на политические партии, но не все. Их круг был установлен аналогично регулированию, содержащемуся в законе о политических партиях относительно их финансирования, а также в положениях, касающихся представления своих убеждений политическими партиями по радио и телевидению. Он охватывает, таким образом, партии, которые получили в последних выборах в Сейм в рамках всего государства 3% голосов самостоятельно или 6% голосов в избирательной коалиции, в состав которой они входили. Такой механический перенос количества с выборов на участие в агитационной кампании не вполне верен, так как партии своей поддержке в выборах могут быть во многом обязаны хорошо подобранным кандидатам, а не собственным избирательным программам. На референдуме же учитываются только соображения по существу. Введение для партии определенного заградительного пункта представляется, по практическим соображениям, единственно возможным и приемлемым вариантом. Это также несколько облегчает допуск к кампании иных, нежели партии, субъектов. Ими являются клубы (депутатские, сенаторские и парламентские), общества и учреждения, занимающиеся деятельностью, связанной с предметом референдума, а также представители групп граждан, обратившихся в Сейм с инициативой о референдуме. Можно предположить, что иногда лидеры партий, не допущенных к участию в референдуме, могли бы посредством таких субъектов все же участвовать в кампании. Решение о допуске конкретного субъекта к участию принимает по его предложению ГИК. Хочется подчеркнуть, что это решение не является окончательным, так как закон предусматривает возможность обжалования отрицательного решения ГИК в ВС, который таким образом получает новую компетенцию.

Во-вторых, проявлением участия в кампании является, аналогично избирательным кампаниям, распространение общественным радио- и телевещанием так называемых "передач, посвященных референдуму". Закон устанавливает общее время, предназначенное на общественных радио и телевидении для агитационной и разъяснительной кампании. Следует отметить, что в случае референдума по поводу выражения согласия на ратификацию международного договора это время значительно больше по сравнению с двумя остальными случаями проведения референдума (ср. стст. 50—51 ЗоР). Выделенное время равно делится между всеми субъектами, уполномоченными на участие в кампании. На конкретные установления, сделанные правлениями отдельных передающих станций, уполномоченные на участие в кампании субъекты могут подавать жалобы в ГИК, что также является новым регулированием (обращение в ВС здесь не предусмотрено). Очередность трансляций передач решается жеребьевкой. Использование оферты (предложения), закрепленной посредством вышеупомянутого положения закона, не исключает возможность проведения кампании другими способами, в частности посредством распространения радио- и телепередач на средства самих заинтересованных. Закон подтверждает упомянутые возможности, отсылая по этому поводу к положениям о рекламе в Законе о радиовещании и телевидении. Рассматривая такое решение в свете конституционного принципа равенства, трудно не заметить, что более богатые субъекты могут оказывать большее влияние на общественное мнение. ЗоР в некоторой степени противодействует этому, требуя от вещателей взимать со всех желающих транслировать свои передачи одинаковую оплату, а также запрещая им отказывать в трансляции отдельным субъектам, участвующим в кампании. Вероятнее всего, из этих законодательных положений следует не требование приема одинаковой оплаты всеми радио- и телевизионными вещателями, а только запрет на взимание различной оплаты одним и тем же вещателем. Нельзя, однако, не удержаться от следующих общих рассуждений: не было ли желательным ограничение кампании по радио и телевидению только по отношению к эфирному времени, установленному в соответствии с положениями закона, разделенному поровну между правомочными субъектами, и проведение кампании исключительно посредством публичного радиовещания и телевидения?

В-третьих, если предыдущий Закон о референдуме признавал элементом кампании также "представление и разъяснение сути вопросов и вариантов ответов на них, а также проблем, вынесенных на референдум… органом, назначившим референдум, и ГИКом", то действующий закон такое понимание кампании однозначно исключает, уже иначе трактуя проведение информационной деятельности органом, назначившим референдум. Неверно, однако, была опущена при этом обязанность публичных вещателей бесплатного распространения такого вида разъяснений, закрепленная еще в предыдущем законе.

Из общих вопросов нового ЗоР следует также обратить внимание на обширные положения уголовного права, учитывающие специфику такого вида голосований и основанные на нескольких неординарных ситуациях, наблюдаемых во время предыдущих голосований. Понятно, что эти положения только дополняют соответствующие нормы уголовного и административного кодексов.

Нельзя не подчеркнуть, что новый ЗоР отступает от принципа о том, что "референдум не проводится за пределами государства" (абз. 1 ст. 3 прежнего закона), и принимает в этой области (ср. постановление о списках имеющих право голосовать, участках для голосования) положения, аналогичные тем, что закреплены в положениях о выборах. Можно также сказать, что кроме ныне действующих специальных участков для голосования (госпитали, морские суда и др.) введена также возможность создания специальных участков в студенческих общежитиях.

Следует упомянуть определенные новшества, закрепленные в положениях, касающихся трех случаев проведения общенационального референдума, которые, в общем, продолжают предыдущие положения, хотя и со значительно большей их конкретизацией.

А. Референдум по делам, имеющим особое значение для государства (раздел 8 закона).

Оставлено положение, по которому Сейм может назначить проведение референдума, как по собственной инициативе, так и по предложению Сената, СМ или в результате "народной инициативы". Сохранено также прежнее ограничение "народной инициативы": она не может касаться финансовых дел, обороноспособности и амнистии. Закон также вводит крайний срок проведения референдума: он должен быть проведен не позднее девяностого дня после принятия Сеймом постановления о его назначении или, соответственно, после принятия постановления Президентом.

Решение проблемы по существу принимается, если по вынесенному на референдум вопросу было подано большинство "действительных голосов", положительных или отрицательных. Это не то же самое, что большинство "проголосовавших", а тем более — большинство "имеющих право голосовать". Вышеупомянутое большинство является наименьшим. Зато если на референдуме нужно будет выбрать одну из нескольких альтернатив, то это будет решение проблемы по существу в пользу той альтернативы, которая получит большинство действительных голосов. Все это, естественно, при выполнении конституционного требования о 50%-ном участии избирателей, при котором результаты референдума становятся обязательными.

В. Референдум по выражению согласия на ратификацию международного договора (раздел 9 закона).

Регулирование порядка голосования в этом случае не могло быть закреплено в предыдущем законе. Однако, поскольку абзац 3 статьи 90 Конституции отсылает в данном случае к положениям статьи 125, то регулирование, содержащееся в разделе 9, также ссылается на соответствующие положения раздела 8.

Во введении к этому регулированию закон устанавливает, что Председатель СМ сообщает Маршалу Сейма о заключении такого договора. Таким образом, Закон об общенациональном референдуме дополняет Закон от 14 апреля 2000 г. о международных договорах⁸. Представляется, что Председатель СМ выступает здесь только в качестве представителя СМ, а надлежащую классификацию международного договора и подтверждение, что он отвечает условиям статьи 90 Конституции, выполняет сам СМ, как орган, конституционно уполномоченный на "заключение" всех международных договоров, требующих ратификации (п. 10 абз. 4 ст. 146 Конституции). Председатель СМ обязан также одновременно передать текст договора в Сейм. По сути дела, ни депутаты, ни Президент Республики Польша, ни Сенат или граждане не могут инициировать этот вид референдума.

Также нужно обратить внимание, что посредством этих постановлений закон существенно дополняет конституционные положения. В связи с этим возникает интересный вопрос, может ли Сейм, при отсутствии сообщения от Председателя СМ, признать определенный договор — если Сейм получил такой договор от СМ или в виде приложения к законодательной инициативе (по вопросу выражения согласия на ратификацию международного договора в законе), или только в виде "сообщения" согласно абзацу 2 статьи 89 Конституции — за договор, отвечающий условиям статьи 90 Конституции, и начать соответствующую процедуру ратификации, но иную, нежели предложил СМ. Не рассматривая более эту проблематику, следует, однако, отметить, что такого вида договоры ввели бы значительные изменения в действующую в Польше правовую систему, откуда следует, что роль законодательных палат не может быть уменьшена. Обращает на себя внимание то, что Сейму принадлежит право запроса о совершении СМ другого выбора, а именно: выбора порядка так называемой "малой ратификации договора", т. е. осуществляемой Президентом только с обязательством "сообщения" Сейму через Председателя СМ, без необходимости получения согласия, закрепленного в законе. Очевидно, что Сейм, и как главный элемент законодательной власти, и с точки зрения принципа суверенитета народа (допускающего его непосредственное осуществление), и, наконец, согласно положению, содержащемуся в абзаце 4 статьи 15 Закона о международных договорах (допускающему изменение квалификации, по гораздо менее важному вопросу) – осуществление Сеймом такого рода, иной, нежели СМ, квалификации было бы возможно и эффективно. Напротив, не кажется, что отличную от СМ квалификацию договора мог осуществить Президент Республики Польша, или получая (кроме текста договора) для промульгации текст закона, выражающего согласие на ратификацию, или получая информацию о "сообщении" Сейму.

Конституция предусматривает два порядка выражения согласия на ратификацию договора, соответствующего требованиям статьи 90 Конституции ("парламентарный" порядок и "в порядке референдума"), передавая Сейму право выбора абсолютным большинством голосов. Теоретически, после принятия решения Сеймом о выборе "в порядке референдума", между Сеймом и главой государства может начаться своеобразная "гонка", кто раньше назначит референдум. В данном случае в более выгодной ситуации находится Сейм, так как сразу после своего выбора он может назначить проведение референдума, в то время как Президент стеснен в своих действиях тем, что должен получить согласие Сената. Добавим, что ЗоР требует уведомления Маршалом Сейма Президента (как и Председателя СМ, а также Маршала Сената) о выборе порядка, но не определяет срока уведомления. Поскольку такое требование предусмотрено, то следует считать, что Президент должен ждать официального выполнения этой обязанности Маршалом Сейма, хотя очевидно, что на практике он узнает об этом автоматически.

Определенные Конституцией общие условия действительности референдума относятся также и к ратифицирующему референдуму. Актуализируется отсылка абзаца 3 статьи 90 к статье 125 Конституции. Президент Республики Польша получает полномочия на ратификацию договора, если на референдуме за него проголосовали большинством "действительных голосов" (не обязательно большинство "проголосовавших"). Возникает в связи с этим важный вопрос: в ситуации необязательного результата референдума (при участии менее половины избирателей) следует ли отказываться от дальнейших шагов, по крайней мере в течение данного срока полномочий депутатов Сейма, и ожидать наступления обстоятельств, которые позволили бы рассчитывать на проведение действительного референдума? Следовало бы пояснить, что институт "приостановления" или тем более "окончания" ратификационного процесса не известен международному праву и — согласно "открытым" международным договорам — в принципе всегда может быть начат заново. По этому поводу ЗоР содержит однозначное положение (ст. 75), согласно которому в анализируемом случае (недействительности референдума) Сейм может заново заняться вопросом по выражению согласия на ратификацию договора, начиная свою работу с повторного рассмотрения вопроса о выборе порядка для выражения такого согласия. Недействительность референдума не означает отрицательное отношение к конкретному договору. Стиль такого положения ("Сейм имеет право …") означает, что этот орган может также фактически приостановить ратификационный процесс, временно не возвращаясь к этому делу. В связи с вышесказанным тот факт, что статья 75 ЗоР не определяет для Сейма срока для повторного рассмотрения, является верным решением.

Если же, однако, Сейм решил бы использовать возможность, закрепленную в статье 75 ЗоР, возникает простой вопрос, располагал бы он и дальше возможностью выбирать одну из двух процедур: проведение повторного референдума или обращение к "парламентарной" процедуре. Положительно на этот вопрос отвечает П. Винчорек⁹, опираясь на мнение К. Дзялохи¹⁰, высказанное еще до принятия действующего Закона о референдуме и основанное, в принципе, исключительно на конституционных положениях. Такое однозначное решение было принято также ЗоР, который, допуская возможность повторного рассмотрения этого вопроса, ничем не ограничивает Сейм по поводу выбора процедуры выражения согласия. Политически повторное поднятие этого вопроса Сеймом будет зависеть от реального хода такого референдума с "необязательным" результатом.

Автор, исходя из польского права, был бы против понимания референдума без правовых последствий, как референдума консультативного (совещательного), который стал таковым только из-за недостаточного для его действительности участия избирателей. Очевидно, здесь все-таки необходимо положительное решение законодателя. Институт "консультативного референдума" является в некоторых государствах юридически закрепленной процедурой (например, как "Volksbefragung" согласно ст. 49 b Конституции Австрии, в отличие от “Volksabstimmung”, например, ст. 43 той же Конституции), что подтверждает требование ее институционализации¹¹. Об определенной "консультации" в анализируемой ситуации в Польше можно говорить только в политическом смысле. С формально-правовой точки зрения следовало бы признать, что Сейм во всех случаях "недействительного" референдума располагает полной свободой для дальнейших действий.

В конце рассуждений по этому поводу добавим, что такая возможность Сейма для повторного рассмотрения вопроса о выборе порядка выражения согласия на ратификацию может иметь место только в случае "недействительного" референдума. Этого не может быть при "парламентарном" порядке с отрицательным результатом. Эта ситуация вполне может иметь место на практике, если при голосовании Сейм или Сенат не будут удовлетворять тем повышенным, как уже известно, конституционным требованиям, предъявляемым в случае принятия уполномочивающего на ратификацию закона. А при первоначальном решении (т. е. о выборе "парламентарного" способа) Сейм мог бы взвесить также, например, высокую стоимость референдума или другие обстоятельства. Не существует, стало быть, возможности sensu stricto "referro ad populum" (от которого, как известно, происходит само название "референдум") по решению парламента, зато существует возможность перейти от своеобразного "решения" народа к парламенту. Вероятно, это не может не вызывать возражений, а потому ведет к предложению о пересмотре закона, например, обращения к референдуму, хотя бы только по предложению граждан.

Другое дело — возможный вопрос о конституционном запрете на сдерживание повтора всего процесса ратификации договора по статье 90 Конституции ("(обязательный) срок ожидания"). П. Винчорек положительно оценивает ситуацию, при которой закон не устанавливает какого-либо обязательного срока ожидания¹², аргументируя тем, что это вытекает "из необходимости гибкого реагирования на обстоятельства вне и внутри страны, при которых происходит заключение и ратификация государствами международных договоров. Связывание строгими сроками, а значит, невозможность возврата к вопросу, который уже однажды выносили на референдум, может негативно отразиться на отношениях страны с другими государствами и международными организациями. Практика возврата к вопросам, уже рассмотренным на референдуме, известна в связи с процессом расширения и изменения принципов деятельности Европейских сообществ". Следует признать верность такой аргументации.

В конце рассуждений о втором виде референдума будет уместно рассмотреть еще один вопрос: располагает ли, после выражения на референдуме согласия на ратификацию, Президент Республики Польша возможностью инициирования превентивного конституционного контроля такого договора, согласно абзацу 2 статьи 133 Конституции, а значит, и связанных с этим возможностей для КТ. Безусловно, следует признать за Президентом такое право по отношению к договорам, согласие на ратификацию которых было выражено в парламентарном порядке. Несмотря на определенные сомнения, необходимо признать соответствующее право Президента также и в случае использования порядка референдума. Преобладающим аргументом здесь должен быть взгляд на принцип демократического правового государства вместе с принципом конституционализма, а также место первого из этих принципов в конституционной системе, ибо в ней он находится перед принципом суверенитета народа¹³. Безусловно, эту же ратификационную процедуру можно будет повторить, если, после отрицательного решения КТ, будет существенно изменена Конституция. Mutatis mutandi эти аргументы можно также применить для анализа возможности проведения последующего контроля такого вида договоров КТ.

С. Референдум, утверждающий изменение Конституции (раздел 10 закона).

Эта проблематика также не могла быть предусмотрена в предыдущем законе, так как конституционным положениям не был известен данный вид референдума. Положения ЗоР, по сравнению с весьма подробными положениями самой Конституции, соответственно только повторяют их. Единственным стоящим внимания их дополнением является требование, чтобы Маршал Сейма представлял Президенту Республики Польша на подпись закон об изменении Конституции немедленно после опубликования в Законодательном Вестнике (Dziennik Ustaw) постановления ВС о действительности референдума. Возникает вопрос, не делает ли такой формулировкой законодатель выбор в пользу отсутствия компетенции у Президента для обращения в КТ по поводу контроля за таким видом изменений, по крайней мере, в ситуациях, когда конституционные изменения положительно прошли тест на референдуме¹⁴. Однако очевидно, что содержание конституционных положений не может быть установлено положениями обычного законодательства.

В свете положений ЗоР нескольких замечаний требует еще проблема определения участия половины имеющих право голосовать, как это закрепляет абзац 3 статьи 125 Конституции, а также установления содержания решения, принятого на референдуме.

Наибольшую явку в голосовании можно получить, признавая за "участие в голосовании" факт появления в помещении и взятие бюллетеня; следует обратить внимание на то, что о "количестве лиц, которым выдали бюллетени", упоминает абзац 2 статьи 22 ЗоР. Меньшую цифру можно получить, учитывая только тех, кто полученные бюллетени бросил в урны; непринятие во внимание, при установлении участия, всех тех, кто использовал бюллетени на другие цели, кажется очевидным, так как эти лица, в сущности, не желали участвовать в референдуме. Однако ЗоР требует, чтобы "количество лиц, принявших участие в голосовании", окружные избирательные комиссии устанавливали "на основе количества действительных бюллетеней, извлеченных из урны", и вводит равнозначность понятий: "лица, которые приняли участие в голосовании" и "действительные бюллетени", извлеченные из урны. Таким образом, такое установление явки избирателей является еще более узким, исключающим как проголосовавших, но недействительными бюллетенями (т. е. иными, нежели установило государство, или незаверенными печатью комиссии), так и лиц, бросивших бюллетени полностью разорванными, которые — что и понятно — "не берутся во внимание". Тем не менее, данные решения представляются единственно обоснованными.

От "действительных" или "недействительных" бюллетеней закон отличает "действительный" или "недействительный" голос. Оба эти вида голосов могут быть отданы только на "действительном" бюллетене. "Действительным" голос является тогда, когда бюллетень дает однозначный ответ о позиции, занятой голосующим по предмету проблемы, вынесенной на референдум (высказывание только по одной из альтернатив). Недействительным голос является тогда, когда эти позиции невозможно определить, так как проголосовавший или не отметил ни одного предпочтительного ответа, или отметил более одной из нескольких исключающих друг друга альтернатив. В результате, закрепленное в законе определение "большинство действительных голосов" следует понимать как величину, преувеличивающую результат референдума — если в случае участия в нем половины избирателей (кроме референдума об изменении Конституции) он имеет обязательный характер. Это большинство "однозначно" проголосовавших ("действительными голосами"), а не большинство фактически проголосовавших, даже действительными бюллетенями. Количество фактически проголосовавших действительными и целыми бюллетенями говорит о количестве участвующих избирателей. Только статья 79 ЗоР (касающаяся референдума об изменении Конституции) пользуется другим определением, а именно: "большинство проголосовавших" (вместо "большинство действительных голосов"), или фактически проголосовавших, в том числе и "недействительными голосами". В этом случае законодатель был связан однозначным конституционным положением (абз. 6 ст. 235 in fine), чего, очевидно, не имел права изменить.

¹ Dziennik Ustaw RP. N 99. Poz. 487.
² Конституция содержит также положения о местном референдуме (ср. ст. 72 МК и ст. 170 действующей Конституции), который, однако, здесь не будет рассмотрен, так как его не касается анализируемый в данной работе закон.
³ Ср. по этому поводу замечания Л. Гарлицкого (L. Garlicki), комментирующего статью 125 Конституции в "Konstytucyja RP — Komentarz" (Wydawnictwo Sejmowe) под его редакцией и используемую там литературу, несмотря на то, что этот автор непоследовательно определяет выражение согласия на ратификацию международного договора референдумом как "одобрение ратификационного закона" (там же, с. 7 замечаний к ст. 125).
⁴ Dziennik Ustaw RP. N 57. Poz. 507 (приведенные в тексте номера статей относятся к этому закону).
⁵ Ср. Winczorek P. Projekt ustawy o referenach ogólnokrajowych // Państwo i Prawo. 2002. N 12.
⁶ Ibid. P. 20.
⁷ Ср. особенно Waniek D., Staszewski M. T. [red.]: Referendum w Polsce współczesnej. Warszawa, 1995; Staszewski M. T., Waniek D. [red]: Referendum w Polsce i w Europie środkowej. Warszawa, 1996; Staszewski M. T. [red]: Referendum konstytucyjne w Polsce. Warszawa, 1997; Repel J. Nowa ustawa o referendum // Psej. 1997. N 2.
⁸ Dziennik Ustaw RP. N 39. Poz. 443.
⁹ Winczorek P. Projekt ustawy o referenach ogólnokrajowych.
¹⁰ Ср. Komentarz do Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe (wydawnictwo ciągłe), заметка 7 к статье 90.
¹¹ Ср. также Volksbefragungsgesetz этого государства в 1989 г.
¹² Ibidem.
¹³ Отрицательно к компетенции Президента инициировать превентивный контроль в данном случае высказывается М. Мастернак-Кубяк (Masternak-Kubiak M. Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym. Warszawa, 1997. S. 73), так как "исследование конституционности такого согласия не входит в сферу конституционной компетенции Конституционного трибунала".
¹⁴ Об этой проблеме ср. обширный комментарий В. Соколевича к статье 235 Конституции (в приведенном выше "Komentarz"), замечание 39. Этот автор положительно отзывается о допустимости контроля таких актов КТ: "Речь идет об исключении из правового порядка законов, в каком бы порядке они ни были приняты, если только они противоречат Конституции, или по своему содержанию или по способу принятия. Нет, соответственно, какого бы то ни было повода, чтобы вывести из-под контроля КТ определенную категорию законов, только из-за непосредственного участия народа — суверена в их принятии" (выделено мною. — П. С.). В. Соколевич впадает здесь, однако, в определенные внутренние противоречия. Фрагмент, из которого взята эта цитата, однозначно относится к законам о конституционном изменении. В то время как ранее (в том же замечании "Komentarz") он утверждает, что "по смыслу закона об изменении Конституции, контроль [КТ] не может касаться ее существенных положений…", то есть здесь контроль по существу исключал.