Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 2

международные отношения

НЕЛЕГАЛЬНАЯ ИММИГРАЦИЯ В ИСПАНИЮ И БОРЬБА С НЕЙ

Олеся Слижева

Слижева Олеся Викторовна — аспирантка кафедры дипломатической и консульской службы факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Испания считается одной из основных стран Европы, на границах которой сосредоточено наибольшее количество нелегальных иммигрантов. В условиях слабого миграционного контроля (так считает большинство европейских государств), наличия "прозрачных" границ с соседними государствами и других факторов возникла проблема нелегальной иммиграции — незаконного въезда или пребывания иностранцев на территории Испании. Причиной незаконной иммиграции в Испанию, по мнению Х. М. Ридао¹, является сама иммиграционная политика этой страны.

Испания является одной из стран ЕС, в которой сосредоточено наибольшее количество нелегальных иммигрантов. Из 3 млн нелегалов, находящихся в Европе, 500 тыс. проживают во Франции, 300 тыс. в Испании, 235 — в Италии. Однако, по данным Национального института статистики при Министерстве внутренних дел Испании, на территории страны находится более 1 млн нелегальных иммигрантов², что, как видим, сильно расходится со статистическими данными Евростата.

По мнению специалиста в области миграции, автора книги "Обратная сторона иммиграции"³ Л. Клейна, некоторые испанские источники публикуют заниженные данные о количестве мигрантов на территории Испании, т. е. учитываются только те иммигранты, которые незаконно пересекли границы Испании. Клейн утверждает, что необходимо иметь в виду тот факт, что около 80% иностранцев только на территории Испании становятся нелегальными иммигрантами.

Большинство граждан ЕС (особенно это касается англичан, немцев) — пенсионеров, длительное время проживающих в прибрежных зонах Испании, на Канарских, Балеарских островах, не имеют необходимых документов, зато обладают достаточными экономическими средствами, привлекая иностранный капитал в Испанию, и, таким образом, данную категорию лиц никто не причисляет к незаконным мигрантам.

Многие иммигранты на законных основаниях въезжают в страну по туристическим, студенческим, гостевым визам либо из других стран Европейского союза. Бывший премьер-министр Испании Х. М. Аснар в одном из своих публичных выступлений подчеркнул, что главным каналом нелегальной иммиграции в Испанию является не Гибралтар или Канарские острова, как это принято считать, а аэропорты⁴. И только 20% иностранцев пересекают границы Испании нелегальным путем, зачастую прибегая к помощи преступных формирований.

Специальная правительственная программа по регулированию иммиграционных процессов в Испании (Plan Greco)⁵  выделяет ряд регионов, из которых следуют нелегальные иммигранты:

— Северная Африка (Марокко, Алжир и другие африканские страны);

— Латинская Америка (Колумбия, Эквадор, Доминиканская республика);

— Восточная Европа (Румыния, Украина, Польша);

— Китай и другие страны Азиатско-Тихоокеанского региона.

Выходцы из Африканского континента нелегально пересекают южные границы Испании через Гибралтарский пролив (см. таблицу).

Таблица

Количественное соотношение иммигрантов, задержанных при незаконном пересечении Гибралтара за 1996—2000 гг. ⁶ 

Учитывая ужесточение визовой политики как в рамках Европейского союза, так и в Испании, получение визы для латиноамериканцев является не только обязательной, но иногда и крайне затруднительной процедурой. Поэтому некоторые граждане Латинской Америки въезжают на территорию Королевства Испании через Германию, Голландию, Португалию — страны с наиболее либеральной визовой политикой.

Выходцы из Восточной Европы попадают в Испанию, передвигаясь приблизительно по следующему маршруту: Украина/Беларусь — Словакия/Чехия — Германия — Франция. Тем же путем, что и восточноевропейцы, двигаются граждане Китая.

Противодействие проявлениям транснациональной организованной преступности и ее составляющей — нелегальной миграции является одним из приоритетов государственной политики как Европейского союза в целом, так и Королевства Испании. Государства Европейского союза считают важными направлениями обеспечения национальной безопасности и государственных интересов, защиты прав своих граждан борьбу с незаконной миграцией и упорядочение миграционных процессов на территории всего ЕС, в том числе и Испании. В силу своего географического положения Королевство Испания испытывает особое давление со стороны нелегальной иммиграции, видит ее нарастающую опасность и старается всемерно поддержать стремление остальных европейских государств к углублению своих усилий для разрешения данной проблемы.

Евросоюз оказывает необходимую финансовую поддержку тем государствам, которые являются "плацдармом" для въезда нелегалов в Европу: например, Марокко получило 40 млн евро для укрепления границ. Испании также были выделены дополнительные денежные средства для этих же целей. Таким образом, отметим, что Европейский союз уделяет должное внимание вопросу укрепления своих границ, сотрудничая с соседними государствами Евросоюза в данном направлении и помогая как последним, так и странам — членам ЕС.

Испанская газета "Эль Паис" предлагает вести переговоры на должном уровне не только с пограничными государствами, но и с потенциальными странами — поставщиками нелегальных иммигрантов. Так, Алжир — Марокко — Испания — таков путь следования иммигрантов из Западной Сахары, Нигерии, Сьерра-Леоне в Европу⁷. Великобритания и Испания настаивают на поддержке в укреплении пограничного и визового контроля некоторых африканских государств, предлагая в случае отказа от такой помощи ввести против них санкции. Это связано с тем, что многие иммигранты используют Испанию как страну транзита по пути следования в Великобританию (из Нигерии, Сьерра-Леоне), Францию (из Мали, Сенегала, Конго), Бельгию, Италию⁸.

Нелегальная иммиграция, в силу своей природы, вступает в тесные связи с незаконным предпринимательством и организованной преступностью, становясь одним из наиболее прибыльных направлений нелегального бизнеса. По своей доходности противозаконная транспортировка мигрантов сопоставима с наркоторговлей. Так, преступные группировки, действующие на территории Марокко и Испании, занимаются не только нелегальными перевозками пассажиров, но и их незаконным трудоустройством. По данным "Эль Паис"⁹, за организацию только одной нелегальной перевозки иммигрантов через Гибралтар преступные группировки зарабатывают около 30 тыс. евро. Между тем уголовное наказание за данное действие в Марокко составляет в среднем не более 2 лет лишения свободы¹⁰.

Испанское правительство, большинство политических партий, вся европейская общественность озабочены тем, что некоторые безработные иностранцы, особенно, по их мнению, это касается иммигрантов, прибывших с Юга, находящихся на территории как Испании, так и всего ЕС, занимаются контрабандой сигарет, торговлей наркотиками и т. д., что отрицательно сказывается на криминогенной обстановке в Европе. Однако в своей статье "A Fondo inmigracion en Espana"¹¹ испанский специалист по миграции Самора опровергает это утверждение: процентное соотношение преступлений, совершенных выходцами с Юга и европейцами, свидетельствует не в пользу последних. Например, 5,2% сексуальных преступлений, убийств, грабежей приходится на иммигрантов с Юга, 12,2% — на англичан, 8,2% — на немцев, 9,6% — на китайцев, 7% — на иммигрантов из Перу, Польши и Румынии.

По признанию правоцентристского правительства Испании, которое находилось у власти до 15 марта 2004 г., их страна уже не способна принимать огромный поток иммигрантов (зачастую нелегальных), приезжающих из Латинской Америки, Северной и Центральной Африки, Восточной Европы и других частей мира.

Таким образом, целью проводимой иммиграционной политики в Испании явилось установление более жесткого контроля за миграционным потоком посредством разработки различных законодательных и организационных мероприятий как на международном, так и на национальном уровне. Королевство Испания, придерживаясь основных норм международного права, правовых актов и других соглашений, заключаемых в рамках Европейского союза, имеет свою нормативно-правовую базу, достаточно подробно регламентирующую вопросы в области иммиграционной политики и в борьбе против нелегальной иммиграции. Конституция Испании 1978 г., специальная правительственная программа по регулированию иммиграционных процессов в Испании (Plan Greco)¹², Основной закон 8/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции от 22 декабря 2000 г.¹³ и Регламент его исполнения¹⁴ являются основными документами в данной сфере.

Новая иммиграционная политика Испании направлена на обеспечение регулирования количества иммигрантов. На саммите в Севилье, состоявшемся в 2002 г., Испания, наряду с такими странами, как Германия, Италия, Великобритания, впервые выступила за ограничение въезда иностранцев в Европу. Этот шаг можно назвать своеобразным прорывом в политике Королевства Испании, так как ранее вышеупомянутое государство, оставаясь особенно заинтересованным в сохранении тесных контактов со странами Латинской Америки и одновременно являясь членом ЕС, вынуждено было проводить двойственную политику в данной сфере. С одной стороны, Испания не ужесточала визовые и иные требования по отношению к гражданам Латинской Америки, как того требовало большинство европейских стран, с другой стороны, вынуждена была подчиниться требованиям Европейского союза и привести свое национальное законодательство в соответствие с европейскими нормами права. Можно отметить, что с 2002 г. Испания стала полноправным членом ЕС в борьбе с нелегальной иммиграцией, а также является союзницей тех европейских стран, которые ратовали за проведение определенных нововведений в данной сфере. В целях урегулирования количества нелегальных мигрантов правящие круги Испании провели политику ограничения некоторых прав иммигрантов: нелегальные иммигранты больше не имеют права на забастовку или любое другое организованное выражение протеста, несмотря на несогласие со стороны многочисленных организаций по защите прав человека.

Однако Испания, наряду со странами Европейского союза, в целях смягчения проводимой политики легализовала некоторых мигрантов, длительное время проживающих на территории страны и не совершивших никаких правонарушений за этот срок. Можно выделить ряд причин, побудивших не только Испанию, но и другие государства ЕС принять программы легализации иммигрантов. Первая, экономическая, состояла в том, что при замедлении темпов развития и роста безработицы в обществе возросла обеспокоенность появлением иностранцев на рынке труда. Таким образом, необходимо было упорядочить условия найма иностранной рабочей силы, которая, как правило, дешевле местной и была способна эффективно конкурировать за ограниченное количество рабочих мест. Вторая причина — политическая, она возникла, когда количество нелегальных иммигрантов на территории страны оказалось таким, что решить эту проблему в рамках обычных процедур стало затруднительно.

Новые механизмы регулирования иммиграционной политики направлены и на изменение привычки испанцев использовать дешевый труд нелегальных рабочих. Так, увеличены штрафы для предприятий, нанимающих на работу лиц, не имеющих разрешения на осуществление того или иного вида деятельности на территории Испании.

Особенно строгие меры принимаются по отношению к посредникам, занимающимся поставкой нелегальных иммигрантов. В соответствии с испанским законодательством, ужесточилась ответственность за организацию незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства и в отношении самих иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших правила пребывания в Испании (в связи с ежегодным увеличением потока нелегальных иммигрантов). В случае отказа иностранцу во въезде на территорию Испании перевозчик, доставивший лицо на внешнюю границу воздушным, морским или наземным транспортом, обязан незамедлительно возвратить данного иностранца в третье государство, из которого он был доставлен, либо в третье государство, выдавшее проездной документ, либо в любое другое государство, в которое ему разрешен въезд. Перевозчик должен принять все необходимые меры для обеспечения того, чтобы иностранец, перевозимый воздушным или морским транспортом, имел проездные документы, требуемые для въезда в Испанию.

С 2004 г. авиакомпании, выполняющие рейсы в Испанию, обязаны направлять в эту страну списки пассажиров еще до того, как самолет вылетит в аэропорт назначения. Авиаперевозчики должны следить, чтобы все пассажиры с туристической визой использовали свой обратный билет. Если пассажиры не покидают страну в положенные сроки, компания обязана незамедлительно информировать об этом компетентные исполнительные органы. Если же она по каким-либо причинам не представила интересующие сведения, на авиакомпанию налагается штраф (около 60 тыс. евро).

Были расширены полномочия центральных и местных исполнительных органов власти по задержанию и выдворению нелегалов. Испания также изменила законодательство в отношении выдворения из страны. Ранее иностранец, в отношении которого было вынесено постановление об изгнании, имел право подать апелляцию о пересмотре вышеупомянутого решения. Испанское законодательство теперь решает этот вопрос по-иному: если иностранец, в отношении которого вынесено постановление об изгнании, подает протест, то орган, принявший решение, может выдворить лицо из страны без рассмотрения апелляции (при этом отказ должен быть мотивирован). Было также предоставлено право полиции использовать для выявления нелегалов списки лиц, зарегистрированных в муниципалитетах (ранее эти списки являлись конфиденциальной информацией).

В результате испанские власти в 2003 г. депортировали из страны 92 700 нелегальных иммигрантов, что на 25% больше, чем в 2002 г. До октября 2002 г. было депортировано 17 272 (32%) марокканцев, 12 730 (25%) румын, 3334 (более 6%) граждан Эквадора, 5,7% выходцев из Боливии, 2,7% из Нигерии, 2,1% украинцев, 1,9 % поляков¹⁵.

Однако, с другой стороны, в некотором смысле наблюдается одновременно и смягчение иммиграционной политики. Так, иностранец, в случае нарушения правил въезда, выезда или пребывания в Испании, может избежать высылки, если заявит в компетентные органы об организаторах и соучастниках нелегальных организованных групп, способствующих росту незаконной иммиграции, или будет сотрудничать с полицией, поставляя соответствующую информацию или выступая в качестве свидетеля на процессе против упомянутых органов. Высылка также может быть не применена, если иностранец является жертвой, потерпевшим или свидетелем в каком-либо деле, находящемся в ведении прокуратуры Испании, и его присутствие в стране в интересах следствия обязательно. Управление отдела по расследованию нарушений законодательства об иммиграции при передаче дел в иммиграционный отдел Аликанте даже предложило предоставить вид на жительство в Испании тем иностранцам, которые содействуют в работе правоохранительным органам.

По мнению политических партий, проголосовавших против нового законодательства об иммиграции, одной из его негативных сторон является практически полная отмена существующих ранее правил, согласно которым иммигрант, находящийся на территории Испании не менее 5 лет, получал право на легализацию своего положения. Теперь такое разрешение будет даваться в индивидуальном порядке.

Учитывая разностороннюю критику относительно ужесточения миграционной политики, испанское правительство решило провести несколько кампаний по легализации нелегалов. Для всех этих программ, проведенных в Испании, характерны следующие черты. Так, все законные амнистии, как правило, устанавливали временные рамки, в течение которых можно было подать ходатайство. Этот срок составлял от 2 месяцев до года. Также устанавливался минимальный срок незаконного проживания — и только незаконные иммигранты, въехавшие в страну до его наступления, подпадали под условия амнистии. Результатом положительного рассмотрения ходатайства, как правило, являлось предоставление временного или постоянного вида на жительство, во всех случаях подразумевающее право на работу. Для успеха таких программ проводились предварительные информационные кампании, рассчитанные непосредственно на группы иммигрантов, которым была адресована программа. Еще одним важным фактором успеха проведения легализации стало участие в них неправительственных организаций и групп адвокатов, что повышало степень доверия заявителей к программе.

Развитие добрососедских отношений, взаимопомощь органов внутренних дел, особенно приграничных стран, являются значительным фактором, стабилизирующим криминогенную обстановку не только в приграничных районах, но и на значительной части испанской территории. Заключение соглашений о реадмиссии со всеми пограничными государствами, последовательная и наступательная работа по оказанию Европейским союзом и международными организациями помощи как Испании, так и странам-донорам в противодействии незаконной миграции позволяют более целенаправленно и эффективно вести работу с данным негативным явлением. Таким образом, Испания разделяет озабоченность всего мирового сообщества увеличивающимися масштабами незаконной миграции и связанными в связи с этим проблемами.

Обозначим некоторые направления, по которым, по мнению большинства политических партий и неправительственных организаций Испании, необходимо вести совместное сотрудничество с данными государствами:

—финансирование содержания нелегальных мигрантов;

—реализация совместных согласованных превентивных мер противодействия нелегальной миграции;

—совместный пограничный контроль;

—обмен информацией;

—повышение квалификации сотрудников пограничных и миграционных органов.

Таким образом, для эффективной борьбы с нелегальной миграцией в Испании проводится целый ряд мер в законодательной (принятие новых законов и совершенствование действующих) и в административной (обустройство государственной границы, совершенствование визового режима и др.) областях. Осуществляется комплекс мероприятий, как внутриполитических (ужесточение контроля на границах, ужесточение санкций к работодателям, предоставляющим работу нелегальным мигрантам, проведение "миграционных амнистий"), так и внешнеполитических, включающих развитие сотрудничества между государствами, поиск долгосрочных решений существующих проблем, оказание экономической и технической помощи государствам происхождения нелегальных мигрантов, другие меры. При этом приоритетными становятся программы не только по борьбе с самой нелегальной миграцией, но и по предотвращению причин, ее порождающих, в значительной степени — причин экономического характера. Вместе с тем учитывается, что среди мигрантов, включая нелегальных, значительна доля лиц, вынужденно решившихся на переселение, лиц, не совершавших правонарушений. В отношении таких иностранных граждан, долгое время проживших в Испании, не нарушая законов, сумевших адаптироваться, имеющих законный источник существования, проводятся меры по легализации, т. е. государственные органы принимают юридический документ о так называемой "миграционной амнистии".

Королевство Испания в настоящее время является самостоятельным и независимым государством, осуществляющим миграционную политику в некоторой степени в сторону наибольшего ужесточения, однако скоординированную со странами ЕС. Вышерассмотренная политика в полной мере соответствует переменам в международных отношениях, которые происходят в последнее время. В Мадриде 11 марта 2004 г. имел место теракт, который привел к гибели свыше 200 и ранениям около 1500 человек. Как известно, исполнителями террористического акта были несколько иммигрантов. Трагедия вынудила как Испанию, так и других членов Европейского союза усилить меры по укреплению своих границ, ужесточить визовые и иные требования по отношению к мигрантам. Опыт Испании подсказывает, что для укрепления внутренней безопасности страны целесообразно проводить скоординированные действия, направленные на борьбу с незаконной иммиграцией, предпринимая уже сейчас необходимые предупредительно-профилактические меры.

¹ Ridao J. M. En busca de un nuevo consenso // El Pais. 20.10.2002.
² Eurostat // El Pais. 20.10.2002.
³ Klein L. Libro negro de la inmigracion. Barcelona. 2003. P. 36.
⁴ De Wenden W. Hay que abrir las fronteras? Barcelona: Bellatera, 1999. P. 23.
⁵ Programa global de regulacion y coordinacion de la extranjeria y la inmigracion: Resolucion de 17 de abril de 2001, de la Delegacion del Gobierno para la Extranjeria y la Inmigracion, por la que se dispone la publicacion del Acuerdo del Consejo de Ministros del dia 30 de marzo de 2001, por el que se aprueba el Programa Global de Regulacion y Coordinacion de la Extranjeria y La Inmigracion. Ley de extranjeria y legislacion complementaria. Madrid, 2002. P. 522.
⁶ La inmigracion // El Pais. 6.10.2002.
⁷ Argelia, paso intermedio para la mayoria d elos subsaharianos // El Pais. 6.10.2002.
⁸ http://www.elpais.es/especiales/2000/ex/ran/migr02.htm.
⁹ Ibidem.
¹⁰ Bruselas propone crear patrullas UE — Marruecos para controlar a los "ilegales" // El Pais. 6.10.2002.
¹¹ Zamora. A Fondo inmigracion en Espana. Valencia. 2001. P. 21.
¹² Programa global de regulacion y coordinacion de la extranjeria y la inmigracion: Resolucion de 17 de abril de 2001, de la Delegacion del Gobierno para la Extranjeria y la Inmigracion, por la que se dispone la publicacion del Acuerdo del Consejo de Ministros del dia 30 de marzo de 2001, por el que se aprueba el Programa Global de Regulacion y Coordinacion de la Extranjeria y La Inmigracion. Ley de extranjeria y legislacion complementaria. Madrid, 2002. P. 522.
¹³ Ley Organica sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espana y su integracion social. Ley de extranjeria y legislacion complementaria. Madrid, 2002. P 249.
¹⁴ Reglamento de ejecucion de la Ley Organica 4 /2000 de 11 de enero, reformada por la Ley Organica 8/2000, de 22 de diciembre, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espana y su integracion social. Ley de extranjeria y legislacion complementaria. Madrid, 2002. P. 362.
¹⁵ Klein L. Op. cit. P. 150.