Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 2

международные отношения

ФРАНЦУЗСКИЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИММИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (1993—1997 гг.)

Константин Снисаренко

Снисаренко Константин Леонидович — аспирант кафедры истории нового и новейшего времени исторического факультета Белорусского государственного университета

Современная международная миграция представляет собой многогранное явление, влияющее на все стороны развития общества: экономику, политику, демографические процессы, национальные отношения, идеологию и религию.

Принятая классификация стран на три категории — эмиграции, иммиграции и транзита претерпевает определенные изменения. Так, Беларусь, традиционно считающаяся страной транзита, начинает приобретать новые, не присущие ей ранее, черты страны иммиграции.

Кроме вынужденных мигрантов (в том числе и беженцев) из стран бывшего СССР, в республике увеличивается число выходцев из государств дальнего зарубежья. В основном это граждане Афганистана, Ирака, Ирана, Китая, Сомали, Шри-Ланки и других государств, обучавшиеся в белорусских учебных заведениях и не желающие возвращаться на родину. По данным Комитета по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь, с 1992 по 1997 г. белорусскими государственными органами было зарегистрировано около 35 тыс. ходатайств от иностранцев о предоставлении им статуса беженца. С 1 июня 1998 г. были впервые начаты прием и рассмотрение заявлений от иностранных граждан об официальном признании беженцами. Уже к середине 1998 г. этот статус получили 57 человек¹. Общее число желающих получить статус беженца в ближайшие годы может составить несколько десятков тысяч. Развитие данного процесса создает ряд потенциальных проблем, из которых главная — предоставление этим людям работы и жилья.

По-прежнему остра проблема массовой нелегальной транзитной миграции. На границе Беларуси с Западом ежегодно задерживают до 5 тыс. транзитников-нелегалов. Они прибывают в страну, используя каналы туризма, безвизового выезда по служебным и частным делам или откровенно нарушают правила въезда. По разным оценкам, на национальной территории Республики Беларусь находится от 100 до 500 тыс. нелегальных иммигрантов², что значительно ухудшает криминогенную обстановку в стране.

Несмотря на наличие серьезных проблем, переход к изоляционистской политике невозможен. Беларусь нуждается в услугах специалистов в области новейших технологий, деятелей науки и культуры, обладающих уникальными талантами, учредителей и руководящих работников иностранных и совместных предприятий, бизнесменов, производящих инвестиции в нашу экономику. Вопрос заключается в том, как отделить "семена от плевел", как согласовать вышеописанные процессы с национальными интересами Республики Беларусь.

Первейшей задачей видится повышение эффективности борьбы с нелегальной иммиграцией. Помимо этого, необходима выработка четких критериев отношения к иммигрирующим в нашу страну лицам. Труд иммигрантов должен применяться только в тех отраслях, где альтернативы для него не существует. Негативным примером можно назвать тот факт, что в 1995 г. в Беларуси работало 14,5 тыс. иностранных граждан по профессиям и специальностям, в избытке представленным на рынке труда³. Необходимо внедрение правовых механизмов, способных предупредить и предотвратить формирование автономных социокультурных иммигрантских анклавов, которые могут вызвать социальную напряженность в обществе.

Франция в 1990-е гг. столкнулась с проблемами, актуальными для нас сегодня. Во-первых, низкий социальный статус нелегальных иммигрантов и, как следствие, высокий уровень преступности в их среде, привел к стойкому ассоциированию французами понятия "иммигрант" (особенно из стран Африканского региона) с понятием "преступник"⁴. Во-вторых, в 1990-е гг. в стране наблюдался рост безработицы. В 1994 г. количество безработных составило 12,5% всей численности экономически активного населения⁵. В этих условиях обострилась боязнь конкуренции иммигрантов на рынке труда. Несмотря на то что большинство из них заняты во Франции на малооплачиваемых работах в сельском хозяйстве, строительстве, обслуживании, уровень ксенофобии всегда был высоким и зависел от социально-экономической конъюнктуры: в период стабильного экономического развития (1986—1989 гг.) количество недовольных широким использованием труда иммигрантов составляло 49,5% опрошенных, во время экономического кризиса (1990—1993 гг.) — 55%⁶. В-третьих, рост количества иммигрантов и постоянно проживающих во Франции иностранцев (соответственно 4,2 млн и 3,6 млн человек в 1990 г.) при сохранении их культурной автономии в рамках французского общества привел к возникновению "проблемы национальной идентичности"⁷. Иммигранты не были склонны принимать культурные, этические ценности своей новой родины.

Стремление правоцентристского правительства премьер-министра Э. Балладюра (1993—1995 гг.) урегулировать и ограничить приток иммигрантов в страну не сталкивалось с серьезным сопротивлением ни общества, ни политических оппонентов. Этому содействовал всплеск антииммигрантских настроений, вызванный экономичесим кризисом, и выработанный консенсус между правыми и левыми политическими силами. Так, известный деятель Французской социалистической партии, бывший премьер-министр М. Рокар в свое время отмечал, что Франция не может стать прибежищем для всех нищих мира⁸.

Когда в 1993—1995 гг. преобразования в иммиграционной политике рассматривались как один из основных политических приоритетов, избранный в 1995 г. президентом Ж. Ширак считал, что необходима лишь некоторая корректировка иммиграционного законодательства. Попытка правительства премьер-министра А. Жюппе (1995—1997 гг.) предпринять дополнительные меры по борьбе с нелегальной иммиграцией столкнулась с серьезным сопротивлением французского общества. Инициатива правительства косвенно затрагивала права самих граждан Франции, что и стало причиной такой бурной реакции.

Основой для преобразований в сфере иммиграционной политики стало внесение изменений в Кодекс о гражданстве. Принятие 13 мая 1993 г. Закона "По реформированию Кодекса о гражданстве" стало реализацией реформы, намеченной в 1992 г. социалистами⁹.

В соответствии с Законом, ограничивалось право автоматического получения французского подданства человеком, родившимся на территории страны. Родившись в семье иностранцев, он может стать гражданином Франции только по достижении совершеннолетия и "проявив свое желание". Таким образом, этот человек должен принять гражданство Франции на основании осознанного выбора, приняв культуру и язык страны. Супруг-иностранец француза (француженки) становится гражданином только по прошествии 2 лет, а не 6 месяцев, как ранее. Только при рождении в такой семье ребенка срок получения гражданства оставался прежним (6 месяцев). Данная мера была направлена в первую очередь на борьбу с фиктивными браками как средством получения нового подданства.

Закон "Об урегулировании иммиграции, условиях прибытия и нахождения иностранцев во Франции" уточнял и развивал новые положения Кодекса о гражданстве¹⁰. Предполагалось увеличение срока задержания иностранца, не представившего документы полиции, с 7 до 10 дней до его выпровождения за границу, что было связано с необходимостью более точного определения личности нарушителя. Выдворенный за пределы страны, он мог вернуться на территорию Франции только через 1 год. Для 13 стран (из стран СНГ в список вошли государства Кавказского региона) параллельно с обычной в оборот вводилась "виза выезда"¹¹. Она применялась в случаях, когда иностранец покидал французскую территорию для определения точного времени его нахождения в стране. Человек, не получивший права убежища ни в одной из стран ЕС, лишался права обращаться с соответствующим прошением во Французский офис беженцев и апатридов. Уточнялись положения относительно частичного семейного представительства. Студентам-иностранцам запрещалось привозить с собой семью во время учебы. В целях борьбы с фиктивными браками глава магистрата получал право проверки условий жизни и отношений между французом (француженкой) и иностранцем, заявившими о стремлении вступить в брак. В случае получения "серьезных свидетельств" он мог, с разрешения прокурора республики, задержать проведение свадебной церемонии на 3 месяца. За этот период иностранец должен был доказать законность своего нахождения в стране. Только постоянно работающим во Франции иностранцам сохраняли право пользования системой социального страхования. В иных случаях помощь оказывалась только в рамках страхования по болезни.

13 августа 1993 г. Конституционный совет провел цензуру закона от 18 июня 1993 г.¹² Пятьдесят одна его статья была пересмотрена, восемь — аннулированы. Они касались запрета возвращения на территорию Франции иностранца, ранее принудительно удаленного из страны, воспрещения иностранным студентам жить со своей семьей во время учебы, трехмесячного срока задержания иностранца, не представившего документы, перед его выпровождением в страну проживания, права прокурора республики задерживать проведение свадебной церемонии между иностранцем и французом по просьбе мэра, обязательного отказа в предоставлении убежища человеку, который уже получил отказ одной из европейских стран. "Если законодатель вводит для иностранцев специальный правовой режим, он должен придерживаться конституционных принципов, касающихся всех особ, находящихся на национальной территории, и предусматривающих следующие права и свободы: свободу въезда и выезда, право на брак, принцип целостности семьи, помимо того, постоянно проживающие в стране иностранцы имеют право пользоваться системой социальной защиты наравне с гражданами," — отмечалось в Заключении Конституционного совета¹³.

Новый, исправленный проект закона поступил в парламент в том же месяце. 24 августа 1993 г. он был принят Национальным собранием¹⁴.

Иммиграционное законодательство 1993—1995 гг. имело определенные недостатки. В некоторых случаях принятые законы не предполагали процедуры принудительного возвращения иммигранта в свою страну, но полностью блокировали все его права во Франции. Человек мог стать персоной вне закона, что противоречило его естественным правам. Закон "По реформированию Кодекса о гражданстве" не ввел четких критериев, предъявляемых родившимся на территории Франции детям иностранных граждан для получения ими французского гражданства. Уровень натурализации этим путем заметно возрос: 33 000 молодых людей в 1993 г. и 41 000 — в 1994 г.¹⁵ В 1997 г. во Франции велась активная полемика вокруг вопроса о квотировании притока постоянно проживающих иностранцев и иммигрантов в страну¹⁶. Тем не менее, существенного влияния на законодательную инициативу она не оказала.

В Республике Беларусь также отсутствует механизм определения специальных квот по допуску иностранных работников. Однако статья 9 Закона Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции" постановляет, что с учетом состояния рынка труда и государственных интересов Совет Министров Республики Беларусь имеет право устанавливать квоты на привлечение иностранной рабочей силы¹⁷. Вполне вероятно, что применение данного законодательного резерва позволило бы нашей стране проводить более гибкую иммиграционную политику, соответствующую ее национальным интересам.

В 1993—1995 гг. французским правительством был проведен целый комплекс мер по борьбе с нелегальной иммиграцией. К ним относились следующие меры: создание отдельной структуры в правоохранительных органах страны, отвечающей за данный вопрос; расширение прав проверки личности; введение жестких экономических санкций по отношению к предприятиям, использующим труд незаконных иммигрантов.

"План по безопасности", представленный министром внутренних дел Ш. Паскуа 30 июня 1993 г., учреждал Дирекцию по контролю за иммиграцией и борьбой с использованием труда нелегальных иммигрантов¹⁸. Она трансформировала работу "полиции воздушного транспорта и границ" (PAF). Фактически, как отмечали обозреватели, было создано специальное подразделение полиции, предназначенное для борьбы с незаконной иммиграцией.

Следующая инициатива правящей коалиции была направлена на расширение полномочий полиции в борьбе с нелегалами. Закон "О расширении прав проверки личности", принятый 10 июня 1993 г., стал превентивной мерой к ратификации Францией Шенгенских соглашений и, по мысли министра юстиции П. Меэньри, должен был дать полиции новые возможности в борьбе с преступностью и незаконной иммиграцией¹⁹. Он предусматривал усиление полицейского высокотехнологичного контроля в 40-километровой приграничной зоне, международных портах, вокзалах и аэропортах, введение пластиковых электронных карточек для верификации личности. Полицейский получил право проверять документы любого подозрительного человека при любых обстоятельствах, а не только тогда, когда последний совершит правонарушение.

Данный закон вызвал неоднозначную реакцю общественности. Критики расширения полномочий полиции подчеркивали возможность дискриминационного толкования его положений и ущемления, таким образом, прав человека²⁰. Приверженцы борьбы с нелегальной иммиграцией небезосновательно считали, что это единственное эффективное средство борьбы с ней²¹.

5 августа 1993 г. Конституционный совет обнародовал результаты проверки закона²². Было предложено сократить зону приграничного полицейского контроля до 20 км и ввести четкое определение условий, в которых полицейский имеет право на проверку документов. Внесенные предложения изменяли закон в направлении его большего соответствия правам человека и личности.

Борьба с нелегальной иммиграцией не ограничивалась силовыми решениями. В первой главе Пятилетнего закона о труде, занятости и профессиональной подготовке от 20 декабря 1993 г. были разработаны условия контроля и наказания предприятий, которые используют труд нелегальных иммигрантов²³.

Принятые в 1993—1995 гг. законодательные решения несколько усилили эффективность борьбы с незаконной иммиграцией. В декабре 1994 г. Ш. Паскуа сообщал об увеличении на 30%, по сравнению с предыдущим периодом, числа выпровождений за границы страны людей, нарушивших правила въезда и нахождения²⁴.

Новый министр внутренних дел Ж.-Л. Дебре (1995—1997 гг.), стремясь реализовать обещания президента Ж. Ширака, сконцентрировал свое внимание на повышении эффективности мер по борьбе с нелегальной иммиграцией. Увеличение количества заключений о принудительном выпровождении за границу в 1994—1995 гг. нивелировалось низким уровнем их фактической реализации: 22,5% в 1994 г. и 22,2% в 1995 г.²⁵ Причиной этого стало нежелание стран проживания нелегальных иммигрантов вновь принимать своих граждан, а также уничтожение последними документов, удостоверяющих личность.

В плане, представленном 23 августа 1995 г., Ж.-Л. Дебре предлагал использовать для перевозки нелегалов чартерные рейсы как более дешевые и эффективные, увеличить эффективность взаимодействия полиции и органов правосудия, заключить дипломатические соглашения со странами "третьего мира", определяющие четкое взаимодействие в вопросах нелегальной иммиграции²⁶.

Продолжением намеченного курса стало принятие 27 февраля 1997 г. закона об усилении контроля за "сертификатами проживания", введенными в оборот еще в 1982 г.²⁷ Вводилось обязательное декларирование приезда иностранца к французскому гражданину и информирование властей о последующем его отъезде. Устанавливалась возможность проверки сертификата префектами. Тем самым государство стремилось улучшить условия борьбы с нелегальной иммиграцией, особенно в случаях, когда принудительное выдворение иностранца усложнялось (умышленная потеря, порча документов). При задержании иностранца, не представившего свои документы по требованию полиции, ограничивалась возможность его условно-досрочного освобождения до выпровождения за границу. Французские полицейские, совместно с коллегами из стран — участниц Шенгенского соглашения, получали право проверять в 20-километровой приграничной зоне грузовые автомобили на предмет наличия в них нелегалов и в случае их обнаружения осуществлять конфискацию документов с целью предотвращении порчи или уничтожения паспортов. Предусматривалось предоставление документов на проживание во Франции лицам, которые в соответствии с законодательством 1993—1995 гг. не подлежали выпровождению, но были заблокированы в реализации своих прав на французской территории (матери-иностранки детей-французов, близкие родственники натурализованных французских граждан).

Слушания по утверждению закона в парламенте сопровождались массовыми выступлениями протеста. 22 февраля 1997 г., перед вторым чтением закона в Национальном собрании, прошли многочисленные демонстрации против его принятия²⁸. Наибольшее недовольство вызывала первая статья, предполагавшая обязательное информирование французом властей об отбытии гостившего у него иностранца. Правительство доработало законопроект: "сертификат проживания" проверяется при переезде границы государства²⁹. Предполагалось также введение электронной системы учета прибывающих и проживающих в стране иностранных граждан. В этом варианте закон был принят парламентом.

Иммиграционное законодательство в современных условиях представляет собой сложный комплекс мер, направленных на упорядочение и корректировку миграционных потоков в стране. Необходимо отметить, что преобразования французских правых политических сил в этой сфере были направлены на прямое сокращение притока иммигрантов.

В 1993—1997 гг. французским политикам удалось разработать эффективные законодательные механизмы по борьбе с нелегальной иммиграцией. Что же касается мер по упорядочению притока иммигрантов и повышению их натурализации, то здесь репрессивная политика французских правых была малоэффективна. Предпринятые меры не содействовали более широкой интеграции иммигрантов во французскую культурную среду.

¹ Гицевич Н. Приглашение на работу иностранных граждан // Кадровик. Управление персоналом. 2002. № 9. С. 21.
² Там же. С. 22.
³ Там же. С. 23.
⁴ Robert Ph., Pottier M.-L. On ne se sent plus en securitй // Revue franзaise de science politique. 1997. N 6. P. 728.
⁵ Annuaire statistique de la France. Paris, 1996. P. 124.
⁶ Robert Ph., Pottier M.-L. On ne se sent plus en securitй // Revue franзaise de science politique. 1997. N 6. P. 714.
⁷ Tioulong-Noseda A. Ce que disent les chiffres // L’Express. 1993. N 2201. P. 26—27.
⁸ Casanova J.-C. Les immigrйs en question // L’Express. 1993. N 2189. P. 6; De Montvalon D. La colйre calculйe de Pasqua // L’Express. 1993. N 2198. P. 8—9.
⁹ Stein S. Les dessous d’une loi // L’Express. 1993. N 2185. P. 10.
¹⁰ Brehier Th. Le texte de M. Pasqua comporte des "atteintes excessives" aux droits fondamentaux // Le Monde. 1993. 15—16 aoыt. P. 7.
¹¹ Inciyan E. Un visa de sortie est instaurй pour les ressortissants de treize Etats et pour les Palestiniens // Le Monde. 1994. 15 fйvrier. P. 10.
¹² L’annulation de certaines dispositions de la loi sur l’immigration // Le Monde. 1993. 24 aoыt. P. 8.
¹³ Brehier Th. Op. cit.
¹⁴ Courtois G. Le Senat adopte le nouveau projet de loi sur l’immigration // Le Monde. 1993. 17 decembre. P. 12.; Ferenczi T. Un nouveau projet corrigeant certaines des dispositions censurйes sera presentй au Parlement // Le Monde. 1993. 17 aoыt. P. 7.
¹⁵ Bernard Ph. Le nombre de naturalisations atteint son plus haut niveau depuis 1945 // Le Monde. 1996. 6 fйvrier. P. 9.
¹⁶ Weil-Philibert: pas d’accord, mais... // L’Express. 1997. N 2381. P. 24—26.
¹⁷ Закон Республики Беларусь "О внешней трудовой миграции" от 17 июня 1998 г. № 169-3 // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 25—26. С. 430.
¹⁸ Inciyan E. Le plan Pasqua pour la securitй met l’accent sur la repression et les moyens de la police // Le Monde. 1993. 1 juillet. P. 10.
¹⁹ Paris G. Le projet de loi renforcant les controles d’identitй йtй adoptй, en premiere lecture, a une large majorite // Le Monde. 1993. 12 juin. P. 11.
²⁰ Inciyan E. Desequilibres // Le Monde. 1993. 12 juin. P. 11; Chossebourg A. Mise en garde // Le Monde. 1993. 7 aoыt. P.8.
²¹ Casanova J.-C. Les immigrйs en question // L’Express. 1993. N 2189. P. 6.
²² Chossebourg A. Le Conseil constitutionnel valide la loi sur les controles d’identitй // Le Monde. 1993. 7 aoыt. P. 8.
²³ Loi quinquennale N 93-1313 du 20 decembre 1993 relative au travail, a l’emploi et a la formation professionnelle // Le journal officiel de la Republique Francaise. 1993. 21 decembre. P. 17774—17775.
²⁴ Bernard Ph. M. Pasqua annonce une hausse de 30 % des reconduites а la frontiere depuis janvier // Le Monde. 1994. 14 decembre. P. 15.
²⁵ Bernard Ph. 27% des dйcisions de reconduite а la frontiиre ont йtй exйcutйes en 1996 // Le Monde. 1997. 21 fйvrier. P. 10.
²⁶ Bernard Ph. Le gouvernement veut banaliser les "charters" pour les clandestin // Le Monde. 1995. 24 aoыt. P. 8.
²⁷ Bernard Ph. de Montvalon J.-B. Du certificat d’hйbergement а la regularisation, les principales dispositions du projet Debrй // Le Monde. 1997. 26 fйvrier. P. 9.
²⁸ Herzberg N. Les lois sur l’immigration suscitent un foisonnement de protestations // Le Monde. 1997. 12 fйvrier. P. 9; Biffaud O. Herzberg N. Le pouvoir est confrontй а une mobilisation croissante sur l’immigration // Le Monde. 1997. 16—17 fйvrier. P. 6; Herzberg N. De l’avant-projet de loi Debrй aux appels "а dйsobйir", cinq questions sur la genиse et le dйveloppement de la contestation // Le Monde. 1997. 20 fйvrier. P. 6—7.
²⁹ De Montvalon J.-B. Juppй renonce au systиme de contrфle des йtrangers voulu par M. Debrй // Le Monde. 1997. 20 fйvrier. P. 5; De Montvalon J.-B. Jean-Louis Debrй avoue la crйation de fichiers des visiteurs йtrangers // Le Monde. 1997. 28 fйvrier. P. 6.