Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 3
международные отношения
ООН И ПРАВА БЕЖЕНЦЕВ
Илья Тодорович, Юрий Моргун
Тодорович Илья — Представитель Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь
Моргун Юрий Федорович — ассистент координатора Международного общественного объединения по изучению ООН и информационно-образовательным программам
Одна из сложнейших проблем современного мира —проблема беженцев и перемещенных лиц, являющаяся, в основном, следствием нарушения прав человека. Это неоднократно подчеркивали Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан [1] и Верховный комиссар ООН по делам беженцев Рууд Любберс [2]. "Позорной раной нашего времени" назвал проблему беженцев Папа Иоанн Павел II [3]. И в начале XXI века, несмотря на неустанную деятельность международного сообщества, прежде всего крупнейшего агентства ООН — Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), государственных, общественных и благотворительных организаций, эта рана продолжает разрастаться. В последние годы к более чем 20 млн человек, соответствующих строгому определению международного права "беженец", прибавилось еще столько же переселенцев в пределах национальных границ — внутренне перемещенных лиц, которые являются юридически незащищенными. Все больше становится тех, кто покидает родную страну в надежде спастись от беспросветной бедности. И хотя необходимо видеть разницу между беженцем и мигрантом, подобное разграничение часто является трудновыполнимым. Кроме того, "некоторые произвольные толкования питают политику ущемлений, имеющую мало общего с уважением человека" [3]. Необходимы колоссальные усилия для справедливого и долговременного решения этой проблемы, "возможно, самой большой из всех человеческих трагедий нашего времени" [3].
1. Права беженцев
В большинстве случаев причины, лежащие в основе проблемы беженцев, непосредственно связаны с нарушением международно признанных прав человека. "В основе причин миграции беженцев лежат проблемы прав человека, и на этой же основе строится защита беженцев и решение проблем беженцев" [4]. Основные вопросы прав человека, с которыми сталкиваются лица, ищущие убежища и беженцы, следующие: право получения убежища; защита от принудительного возвращения; защита прав беженцев в стране, предоставляющей убежище; право на возвращение. Право получения убежища (т. е. возможность выезда из своей страны и въезда в страну, которая может предоставить убежище) нередко нарушается путем установления ограничений на въезд, визовых требований, закрытия границ, создания на территории страны постоянного проживания "безопасных убежищ", которые используются для предотвращения бегства людей за границу. Защита от принудительного возвращения (т. е. право не быть возвращенным на границе и право на справедливое рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса беженца) не всегда соблюдается ввиду ограничительного толкования понятия "беженец" и других статей Конвенции о статусе беженцев 1951 г. [5], относящихся, например, к невозвращению и к значению термина "прибывшие непосредственно", а также в связи с несправедливыми процедурами рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженцев и практикой возвращения беженцев в "безопасные третьи страны". Защита прав беженцев в стране, предоставляющей убежище (т. е. защита гражданских прав беженцев на свободу и личную безопасность, на свободу слова, на свободу вероисповедания; недопустимость дискриминации; защита экономических, социальных и культурных прав, права на работу; добровольное переселение в третью страну), нередко ограничивается проведением политики, направленной на ущемление прав беженцев с целью предотвращения новых наплывов, ростом расистских настроений и ксенофобии. Право на возвращение (т. е. добровольная репатриация, контроль за безопасностью возвратившихся) нарушается путем принуждения беженцев к возвращению в свои страны до нормализации там ситуации, проведения "этнических чисток", целью которых является изгнание из своей страны людей навсегда.
2. Действующее международное право
Международная система защиты прав человека включает в себя национальные (государственные), региональные и международные органы, сферы деятельности которых иногда пересекаются. Международное право беженцев формируется прежде всего из права, закрепленного Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. [5] и Протоколом 1967 г., касающимся статуса беженцев [6].
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. представляет собой имеющий обязательную юридическую силу договор, который был подготовлен по рекомендации Комиссии ООН по правам человека и стал краеугольным камнем международного законодательства в отношении беженцев. Конвенция содержит 46 статей, наиболее важными из которых являются статьи 1 (приведено юридическое определение термина "беженец"), 31 и 33. В Конвенции устанавливаются основные права беженцев и необходимые нормы ("минимальные стандарты") обращения с ними, определяется правовой статус беженцев, содержатся положения об их праве на занятия, приносящие доход, и социальное попечение, об удостоверениях личности и проездных документах, о применимости налогов и праве беженцев на вывоз своего имущества в другую страну, в которую им предоставлено право въезда для поселения. Статья 31 запрещает наложение взысканий на беженцев, находящихся в стране незаконно. В статье 33 сформулирован основной принцип запрета принудительного возвращения (non-refoulement) беженцев в страны, из которых они прибыли. Статья 34 посвящена вопросам натурализации и ассимиляции беженцев. В других положениях Конвенции закреплены различные права беженцев, которыми они наделяются, находясь в стране, предоставившей им убежище: недопустимость дискриминации (ст. 3), свобода вероисповедания (ст. 4), право ассоциаций (ст. 15), право обращения в суд (ст. 16), право на работу (стст. 17, 18 и 19), социальные права (стст. 20, 21, 23 и 24), право на образование (ст. 22), свобода передвижения (ст. 26), право на проездные документы (ст. 28). Большинство положений Конвенции, за исключением статьи 28, требуют от государств предоставления беженцам таких же прав, какими наделяются другие иностранцы.
Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. Статья 1 Конвенции 1951 г. определяет беженцев в аспекте Второй мировой войны ("в результате событий, происшедших до 1951 г."). С конца 1950-х гг. стали появляться новые волны беженцев, особенно в Африке. Стало очевидно, что потоки беженцев являются не только временным результатом Второй мировой войны и ее последствий. Вновь появляющиеся беженцы нуждались в защите, которая юридически не могла быть им предоставлена в связи с ограниченными временными рамами Конвенции 1951 г. В 1967 г. был принят Протокол, распространивший действие Конвенции на "новых беженцев", т. е. лиц, ставших беженцами в результате событий, происшедших уже после 1 января 1951 г. Протокол снял временное ограничение, расширил сферу действия Конвенции с тем, чтобы под ее защиту попали беженцы и из неевропейских стран. Протокол 1967 г. применяется участвующими в нем государствами без каких-либо географических ограничений, за исключением случаев, когда государство ранее сделало соответствующую оговорку при присоединении к Конвенции.
Заключения Исполнительного комитета (Исполкома) УВКБ ООН. Помимо Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., представляющих собой международные договоры и устанавливающих обязательства, имеющие юридическую силу, международное право беженцев включает многие стандарты, разработанные Исполкомом. Заключения Исполкома [52] не являются обязательными для государств в смысле обязательности, предусматривающейся договорами. Тем не менее, будучи принятыми по общему согласию представителями более 60 государств, они получили широкое признание как документы, которые отражают взгляды международного сообщества и обладают соответствующим авторитетом. В них нашли свое отражение такие важные вопросы, как руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев (Заключения Исполкома №№ 8 и 30), правила задержания беженцев и лиц, ищущих убежища (№ 44), защита беженцев-женщин (№№ 39, 54, 60, 64), обязательства государств в отношении беженцев при массовых наплывах (№ 22).
В Заключениях Исполкома сформулирован ряд важных принципов международного права беженцев, как-то: принцип, устанавливающий распространение обязательства не возвращать беженцев принудительно (принцип невозвращения, non-refoulment) на беженцев, прибывших за границу (Заключение Исполкома № 6); принцип, согласно которому даже в ситуации массового наплыва беженцев государства обязаны следовать принципу невозвращения и обращаться с беженцами в соответствии с основными стандартами (№№ 19 и 22); принцип международного распределения бремени, который обязывает международное сообщество оказывать содействие государствам, принимающим большое число беженцев (№№ 22, 23, 68, 74, 77, 79 и 80); принцип, согласно которому в отношении беженцев и лиц, ищущих убежища, в целом не должно применяться заключение под стражу, за исключением случаев, когда на это имеются определенные особые причины (№ 44); принцип отнесения нормы о невозвращении к нормам обычного международного права, т. е. придание ей обязательной силы и в отношении тех государств, которые не присоединились к Конвенции 1951 г. (№№ 50, 55, 74 и 77).
Другие международные документы. Положения, имеющие отношение к беженцам, содержатся и в ряде других международных документов. Основными из них являются следующие.
Четвертая Женевская конвенция 1949 г. о защите гражданского населения во время войны [7] посвящена защите жертв среди гражданского населения. Статья 44 этой Конвенции касается беженцев и перемещенных лиц. В статье 73 первого Дополнительного протокола 1977 г. [8], касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов, предусматривается, что беженцы и апатриды пользуются защитой, предоставляемой в соответствии с частями I и III Четвертой Женевской конвенции.
Конвенция 1954 г. о статусе апатридов [9], т. е. лиц, которые не рассматриваются как граждане каким-либо государством в силу его законов, содержит нормативные положения, касающиеся статуса апатридов.
Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства [10] предусматривает, что лицо или группа лиц не должны лишаться гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям. Государство — участник этой Конвенции соглашается предоставлять свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Государство соглашается также при соблюдении некоторых условий не лишать лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом.
Декларация ООН 1967 г. о территориальном убежище [11] устанавливает основополагающие принципы, касающиеся территориального убежища. В Декларации подчеркнуто, что предоставление территориального убежища "является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружелюбный факт". В Декларации закреплен основной гуманитарный принцип запрещения принудительного возвращения и делается ссылка на статьи 13 и 14 Всеобщей декларации прав человека [12], в которых предусматривается, соответственно, право покидать любую страну и возвращаться в свою страну и право искать убежища и пользоваться этим убежищем.
Региональные документы по защите беженцев. В дополнение к универсальным международным документам существует ряд региональных соглашений, регулирующих проблемы защиты беженцев. Начавшийся с конца 1950-х гг. лавинообразный рост числа беженцев, спасающихся от войн и внутренних конфликтов в Африке, привел к принятию регионального договора, касающегося беженцев. В 1963 г. Организация африканского единства (ОАЕ) приняла решение о том, что необходимо заключение регионального договора в отношении беженцев с тем, чтобы учесть особые условия положения в Африке. Принятая в результате этих усилий Конвенция ОАЕ 1969 г. [13] о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев в Африке расширила сферу определения термина "беженец", включив в него тех лиц, которые вынуждены были покинуть свою страну не только вследствие преследования, но также "в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок либо в одной из частей, либо во всей стране их происхождения или гражданской принадлежности".
В 1980-е гг. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек. В странах, куда направлялись эти потоки населения, возникли серьезные экономические и социальные проблемы. В этих условиях в ноябре 1984 г. государства Центральной Америки, к которым присоединились Мексика и Панама, приняли Картахенскую декларацию о беженцах [14], в основе которой лежит определение ОАЕ с дополнительным критерием, касающимся "массовых нарушений прав человека". Не имея обязательной юридической силы, Картахенская декларация о беженцах заложила основу политики в отношении беженцев в регионе и была включена в национальное законодательство целого ряда государств.
Межправительственная региональная организация Совет Европы начиная с 1950 г. приняла ряд документов по вопросам защиты беженцев. К наиболее важным из них относятся Европейское соглашение об отмене виз для беженцев [15]; Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев [16]; рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах [17]; рекомендация 817 (1977) о праве на убежище [18]; Декларация о территориальном убежище [11]; резолюция 14 (1967) о предоставлении убежища лицам, находящимся под угрозой [19]; рекомендация № R16 (1981) о согласовании национальных процедур, касающихся убежища [20]; рекомендация № R (1984) о защите лиц, формально не признаваемых беженцами [21]; рекомендация № R (1994) о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты.
В последние десятилетия число лиц, желающих получить убежище в странах Западной Европы, значительно возросло. Правительства западноевропейских стран начали постепенно вводить все более изощренные правила и нормы с тем, чтобы предотвратить нежелательное проникновение лиц, которые могли бы просить убежища, стали усиливать штрафные санкции против авиа- и судоходных компаний, перевозящих "подозрительных" пассажиров, или одобрять кажущиеся безобидными подходы, такие, как правило "безопасной третьей страны", в соответствии с которым чиновники имеют право депортировать ищущих убежища, прибывших транзитом через другое государство.
Гармонизация нередко противоречащих друг другу национальных подходов и правил в отношении того, кому и на каких условиях разрешается ходатайствовать о предоставлении убежища в Западной Европе и получать его, началась с принятия в 1990 г. Дублинской конвенции [22], определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского союза. В 1994 г. было принято типовое соглашение о повторном приеме, позволяющее направлять ищущих убежища лиц обратно в те страны, через которые они проехали транзитом по пути в государства Европейского союза. В 1996 г. была выработана "Единая позиция по согласованному применению определения термина "беженец" в Женевской конвенции". Она касается толкования определения "беженец" и позволяет государствам использовать ограничительный подход, который исключает лиц, пострадавших от "преследования негосударственных сил", из числа тех, кому может предоставляться убежище. В 1997 г. было заключено Соглашение о Европейском союзе II (Амстердамское), на основании которого выработка политики по вопросам предоставления убежища и иммиграции и разработка обязательных для выполнения документов в этих областях передается в ведение Европейского союза. Сегодня объединенная Европа ищет разумный баланс между законными интересами государств и интересами беженцев.
Международное право в области прав человека. Международные акты о правах человека устанавливают минимальный набор норм, обеспечивающих достойное обращение с людьми. Эти нормы сформулированы во многих международных документах универсального и регионального характера и затрагивают основные вопросы прав человека. Беженцы, как и все остальные люди, имеют право на определенные права. Наиболее важным международно-правовым принципом защиты беженцев является принцип недопустимости дискриминации, который обеспечивает беженцам право, хотя они и не являются гражданами страны, дающей приют, на пользование такими же основными правами и свободами, какими пользуются граждане. Все права, провозглашенные в Международном билле о правах человека [23], включающем в себя Всеобщую декларацию прав человека (ВДПЧ) [12], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) [24], Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) [25] и два Факультативных протокола, в одинаковой степени принадлежат как гражданам, так и иностранцам, за исключением некоторых политических прав, таких, как право на участие в выборах. Это означает, что, даже находясь вне своей страны, беженцы имеют право на то, чтобы соблюдались их основные права человека. Международный билль о правах человека содержит много статей, касающихся защиты прав человека беженцев, находящихся в стране, предоставившей убежище. Основными гражданскими и политическими правами являются: защита от произвольного задержания (ст. 9 ВДПЧ, ст. 9 МПГПП); свобода совести и религии (ст. 18 ВДПЧ, ст. 18 МПГПП); свобода убеждений и их выражения (ст. 19 ВДПЧ, ст. 19 МПГПП); свобода передвижения (ст. 13 ВДПЧ, ст. 12 МПГПП); защита семьи (ст. 16 ВДПЧ, ст. 23 МПГПП); право не подвергаться пыткам и унижающему достоинство обращению (ст. 5 ВДПЧ, ст. 7 МПГПП); защита иностранцев от высылки (ст. 13 МПГПП). Основные экономические, социальные и культурные права: право на социальное обеспечение (ст. 22 ВДПЧ, ст. 9 МПЭСКП); право на труд (ст. 23 ВДПЧ, стст. 6, 7 МПЭСКП); право на образование (ст. 26 ВДПЧ, ст. 13 МПЭСКП); право на достаточный жизненный уровень, медицинское обслуживание и жилище (ст. 25 ВДПЧ, ст. 11 МПЭСКП); право искать убежища, которое прямо гарантируется статьей 14 ВДПЧ: "Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах"; защита от принудительного возвращения (refoulement), которая гарантируется не только Женевской конвенцией 1951 г., но и рядом других документов о правах человека [26—28].
Гуманитарное право регулирует поведение воюющих сторон (не только государств) во время вооруженных конфликтов. Сформулированное в основном в четырех Женевских конвенциях и двух Дополнительных протоколах к ним [29], гуманитарное право предусматривает гуманное обращение с теми, кто не принимает участия в боевых действиях (т. е. с мирными жителями), и считается в целом обязательным к исполнению всеми странами, независимо от того, являются ли они формально сторонами Конвенций, или нет. Контроль за исполнением Женевских конвенций осуществляется Международным комитетом Красного Креста (МККК). Хотя нормы гуманитарного права не являются непосредственным объектом контроля со стороны ООН, они в целом считаются важными стандартами международного права и часто цитируются в документах ООН в качестве таковых.
Значительная часть регионального механизма в области прав человека существует и определяется в различных региональных договорах по правам человека и применяется региональными органами (Европа, Африка, Центральная Америка).
Ряд прецедентов, установивших нормы по различным вопросам прав человека, создал Европейский суд по правам человека, образованный в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод [30]. Многие из этих норм непосредственно касаются беженцев, как, например, решения по делам о принудительном возвращении.
Межамериканский суд по правам человека, как и Европейский суд, обладает юрисдикционными полномочиями в отношении государств — участников договора, которые приняли факультативную юрисдикцию Суда. Суд был образован в соответствии с Американской конвенцией о правах человека и вынес большое число решений по делам о беженцах, в которых развил нормы по защите беженцев в регионе.
Африканская комиссия по правам человека осуществляет функции контроля за соблюдением Африканской Хартии прав человека и народов (1981), статья 12(е) которой гласит: "Каждый человек имеет право в случае преследования искать убежища и получать его в других странах в соответствии с законами этих стран и международными конвенциями". Комиссия является единственным органом, который рассматривает жалобы. В настоящее время создан Африканский суд по правам человека, но он еще не начал действовать.
3. Правозащитные механизмы ООН
Система правозащитных механизмов ООН довольно сложна — очень сильно различаются мандаты, полномочия и опыт работы различных органов ООН, занимающихся правами человека. Такие органы, как, например, Комиссия по правам человека, рассматривают вопросы о политике того или иного государства в отношении беженцев, но не рассматривают вопросы о конкретных беженцах. Другие органы, такие, например, как Комитет против пыток, являющийся контрольным органом, могут рассматривать индивидуальные дела, но не занимается вопросами политики государства в отношении предоставления убежища в целом. Таким образом, некоторые механизмы больше подходят для решения индивидуальных вопросов, тогда как другие — для рассмотрения проблемы в целом. Чтобы наилучшим образом использовать тот или иной механизм, необходимо иметь четкое представление о системе. Кратко рассмотрим основные органы ООН, занимающиеся правами человека, в особенности те конкретные органы, которые могут непосредственно способствовать защите прав человека беженцев и лиц, ищущих убежища.
Комиссия ООН по правам человека (КППЧ). КППЧ является основным органом ООН, занимающимся правами человека. Это межправительственный орган, насчитывающий 53 члена, избранных по регионам. КППЧ раз в год собирается на заседания, которые проходят в Женеве в течение шести недель. По решению большинства ее членов КППЧ может также проводить специальные сессии. КППЧ обладает широкими полномочиями по обсуждению любых вопросов, относящихся к защите прав человека. В основном ее деятельность сосредоточена в области установления стандартов, расследования нарушений прав человека в определенных сферах (например, пытки) или в определенных странах и поиска путей обеспечения лучшего соблюдения прав человека. КППЧ изучает положение в области прав человека и проводит расследования по своей инициативе. Поскольку КППЧ является межправительственным органом, обсуждаемые в ней вопросы носят преимущественно политический характер. Ее члены не являются независимыми экспертами по правам человека, как многие члены договорных органов. Они являются представителями своих правительств, от которых получают указания и проводят соответствующую линию. Внешняя политика определяет их действия, по-видимому, в большей степени, чем вопросы прав человека.
КППЧ никогда не уделяла серьезного внимания вопросам защиты беженцев. Для этого много оснований, и далеко не последним является тот факт, что государства не хотят, чтобы в таком крупном правозащитном органе ООН обсуждались вопросы, связанные с политикой в отношении беженцев. По этой и ряду других причин в повестках заседаний КППЧ обычно нет пунктов, непосредственно связанных с вопросами беженцев и лиц, ищущих убежища. Есть только подпункт "Права человека, массовые бегства из стран и перемещенные лица". КППЧ редко рассматривает индивидуальные дела лиц, чьи права человека были нарушены, и очень редко индивидуальные дела фигурируют в резолюциях КППЧ.
Ежегодно КППЧ принимает несколько резолюций по отдельным странам. Содержание резолюций по конкретным странам различается, однако принимаемая резолюция по стране всегда является средством выражения озабоченности КППЧ в связи с нарушениями прав человека и, как ожидается, будет средством оказания определенного давления с целью заставить власти данной страны прекратить эти нарушения. Сам факт, что страна стала объектом резолюции КППЧ, обычно свидетельствует о том, что в этой стране совершаются широкомасштабные нарушения прав человека. Многие страны, бывшие ранее или являющиеся в настоящее время объектом резолюций КППЧ, — это страны, откуда массово бегут в поисках защиты люди. Часто причиной их бегства являются те нарушения прав человека, о которых говорится в резолюциях КППЧ. Резолюциями КППЧ по отдельным странам предусматривается назначение определенного числа специальных докладчиков, в чьи функции входит изучение положения в области прав человека в той или иной стране и представление ежегодных докладов КППЧ.
Со временем КППЧ выработала ряд так называемых "тематических механизмов". К ним относятся рабочие группы или специальные докладчики, которые занимаются конкретной проблемой или направлением, темой по правам человека и обладают мандатом на получение информации, контактирование с властями и представление докладов на заседаниях КППЧ по вопросам, относящимся к той или иной теме.
Для защиты прав человека беженцев могут быть задействованы тематические механизмы — специальные докладчики и рабочие группы.
Специальные докладчики: по лицам, перемещенным внутри страны; по насилию в отношении женщин; по независимости судей и адвокатов; по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях; по вопросу о религиозной нетерпимости; по пыткам; по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение; по вопросу о современных формах расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с этим нетерпимости.
Рабочие группы: по насильственным и недобровольным исчезновениям; по произвольному задержанию. Конкретные мандаты каждого из этих тематических механизмов различаются; существуют разные пути их использования для защиты прав человека беженцев. Специальные докладчики и члены рабочих групп назначаются как независимые эксперты. Функционирование тематических механизмов обеспечивается сотрудниками Центра ООН по правам человека в Женеве. В Центр стекается вся корреспонденция, направленная на имя специальных докладчиков или членов рабочих групп, и Центр оказывает помощь в подготовке докладов и поддержании контактов с правительствами. Польза тематических механизмов прежде всего в том, что они могут действовать независимо от того, является государство участником того или иного договора о правах человека или нет. Этим они отличаются от договорных органов, которые могут осуществлять контроль только за теми странами, которые являются участниками договоров.
Многие тематические механизмы, помимо возможности сбора информации о нарушениях прав человека в соответствии с их мандатом, обладают еще и возможностью прибегать к процедуре срочных сообщений. Согласно этой процедуре лица, которым угрожают нарушения прав человека, могут воспользоваться определенным механизмом, с тем чтобы он вмешался в ситуацию на правительственном уровне в целях их защиты. Подготовленные в рамках тематических механизмов доклады представляют собой ценный и авторитетный источник информации о нарушениях прав человека во всем мире.
Подкомиссия ООН по содействию и защите прав человека. Подкомиссия является вспомогательным органом КППЧ и ежегодно отчитывается перед ней. Наиболее важные решения Подкомиссии подлежат утверждению КППЧ. В Подкомиссию входят 26 независимых экспертов, избираемых КППЧ на четырехлетний срок. На заседаниях Подкомиссии в качестве наблюдателей присутствуют представители государств и НПО. Основная роль Подкомиссии — пробудить интерес к изучению вопросов прав человека, что часто приводит к формулированию новых международных стандартов. Подкомиссия занимается также вопросами прав человека в конкретных странах. Хотя в Подкомиссию входят независимые члены, практика показывает, что они очень неохотно критикуют свои собственные правительства. Некоторые члены Подкомиссии являются членами правительственных делегаций КППЧ. Подкомиссия не имеет в повестке заседаний вопросов, посвященных защите беженцев, но ряд рассматриваемых ею вопросов непосредственно связан с защитой прав беженцев.
Органы контроля за исполнением договоров. В соответствии с несколькими международными договорами о правах человека созданы комитеты или органы для осуществления контроля за исполнением положений договоров. Полномочия этих органов контроля за исполнением договоров различаются в зависимости от договора, но в целом они рассматривают доклады государств, делают замечания по исполнению договора, в том числе толкуют статьи договора, и, когда это возможно, принимают индивидуальные жалобы на государства-участники.
Рассмотрение докладов государств. Основная функция договорных органов — рассмотрение представляемых государствами-участниками периодических докладов (обычно через каждые 4—5 лет) и составление по этим докладам замечаний, в которых указывается, какие меры предпринимаются государством-участником для исполнения положений договора. Представитель правительства государства, чей доклад рассматривается, присутствует на сессиях и отвечает на вопросы членов договорного органа. Договорный орган публикует заключительные замечания по выполнению государством своих договорных обязательств.
Комментарии или замечания, представляемые договорным органом по докладу конкретного государства, часто являются очень подробными и полезными. Договорный орган может выразить неодобрение по поводу тех или иных законов, политического курса и практических мероприятий государства, которые он считает несоответствующими обязательствам по договору, или открывающими возможность для нарушений, или заслуживающими особого внимания по иным основаниям. Эти комментарии, сделанные официальным органом, уполномоченным толковать договор, обладают значительным весом, и большинство правительств относятся к ним очень серьезно. Они являются исключительно полезным инструментом для национальных и международных НПО, которые лоббируют внесение изменений в соответствующие законы, политический курс и практические мероприятия государств.
Индивидуальные жалобы. Три договорных органа (Комитет по правам человека, Комитет против пыток и Комитет по ликвидации расовой дискриминации) правомочны в любое время принимать жалобы (сообщения) от отдельных людей в связи с нарушением договоров. Государство-участник должно выразить свое согласие на обязательное применение по отношению к нему этой процедуры. Комитет, в свою очередь, формулирует свое решение (мнение) по сообщению. Такое формирующееся прецедентное право может быть полезным для тех, кто занимается вопросами защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежища, на национальном и региональном уровнях.
Функция, выполняемая договорными органами в отношении индивидуальных жалоб, является одним из самых важных элементов механизма защиты прав человека вообще и прав человека беженцев в частности. Она позволяет людям обращаться в международные органы за защитой своих прав в индивидуальном порядке. Если орган выносит решение в пользу обратившихся, государство обязано исполнить это решение, так как иначе будет очевидно, что государство договор нарушает. Однако подать такую индивидуальную жалобу нелегко, и часто устанавливаются достаточно строгие правила относительно принятия жалоб к рассмотрению (например, обычно выдвигается требование исчерпания всех средств защиты на национальном уровне). Вместе с тем лица, ищущие убежища, и члены их семей, а также юристы, адвокаты должны обладать информацией о наличии при тех или иных договорных органах процедуры обращения с индивидуальными жалобами.
Комитет по правам человека (КПЧ) был образован в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (МПГПП) [25]. Его часто рассматривают как самый важный договорный орган, так как МПГПП представляет собой наиболее объемный и универсальный договор по гражданским и политическим правам. КПЧ был образован в 1976 г. и с тех пор рассмотрел и прокомментировал сотни периодических докладов, представленных государствами, и принял решение по сотням индивидуальных обращений (жалоб). В МПГПП говорится о гражданских и политических правах в целом и не говорится конкретно о защите беженцев. Поэтому КПЧ трудно высказать свое мнение в заключительных замечаниях по политике государства в отношении предоставления убежища как таковой. Однако в той мере, в какой политика государства в отношении предоставления убежища противоречит обязательствам по Пакту, что происходит довольно часто, КПЧ в соответствии со своим мандатом может указать на недостатки. В ряде случаев озабоченность Комитета по вопросам задержания или высылки беженцев и лиц, ищущих убежища, находила отражение в заключительных замечаниях [31, 32, 33].
Как известно, к МПГПП существует Факультативный протокол, согласно которому государство, его ратифицировавшее, предоставляет отдельным лицам право обращаться в любое время в КПЧ с индивидуальными жалобами на нарушения прав, провозглашенных МПГПП. Если сообщение объявляется КПЧ принятым к рассмотрению, соответствующему правительству дается возможность представить информацию и прокомментировать ее, прежде чем Комитет сформулирует свое "мнение" по делу. На принятие решения по индивидуальному делу КПЧ может потребоваться до трех лет. Однако у КПЧ имеется процедура временной защиты, по которой он может обратиться к государству с просьбой не принимать обещанных мер (таких, например, как депортация) до выяснения существа дела.
Комитет против пыток (КПП) был образован в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания [26]. КПП начал работу в 1988 г. Он состоит из 10 экспертов, избираемых государствами-участниками, которые работают в личном качестве. Как и КПЧ, КПП правомочен получать доклады от государств-участников и рассматривать индивидуальные дела. Прямая защита от выдворения в случае угрозы пыток по крайней мере гарантирует ищущим убежища лицам, которым грозят пытки по возвращении, что КПП является тем договорным органом, мандатом которого предписана их защита. Рассматривая и доклады государств, и индивидуальные сообщения, КПП продемонстрировал свою готовность руководствоваться своим мандатом со всей серьезностью.
Комитет по правам ребенка (КПР) был образован в соответствии с Конвенцией о правах ребенка [34] и приступил к работе в 1991 г. В его состав входят 10 экспертов, которые избираются государствами-участниками для работы в личном качестве. КПР собирается на заседания в Женеве три раза в год. Государства-участники должны представить в КПР первоначальный доклад через два года после присоединения к Конвенции и затем представлять доклады каждые пять лет. В этих докладах должны быть освещены меры, принимаемые государством-участником для реализации прав, провозглашенных Конвенцией. В Конвенции нет положения, согласно которому КПР мог бы получать и рассматривать индивидуальные сообщения, поэтому единственная функция КПР — это рассмотрение докладов государств-участников. Однако КПР уполномочен запрашивать информацию, относящуюся к рассмотрению этих докладов, у Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), у любых учреждений ООН и "других компетентных органов".
Кроме того, из статей 2 и 22 следует, что все беженцы и ищущие убежища лица, не достигшие 18 лет (возраст, установленный Конвенцией), должны иметь право пользоваться всеми правами, предусмотренными Конвенцией, независимо от их иммиграционного статуса.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) был образован в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации [35], принятой в 1965 г. В его состав входят 18 независимых экспертов, работающих в своем личном качестве. Участниками Конвенции являются более 130 государств. Они обязаны периодически отчитываться перед КЛРД о мерах, принимаемых ими для исполнения положений Конвенции. КЛРД уполномочен получать и рассматривать жалобы от отдельных лиц или групп лиц на нарушения государством-участником положений Конвенции, однако он может это делать, только если государство-участник сделало заявление в соответствии со статьей 14 о признании его соответствующей компетенции. В последние годы КЛРД часто в заключительных замечаниях по докладам государств выражает озабоченность и дает рекомендации в связи с обращением, которому подвергаются беженцы и лица, ищущие убежища.
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ) является органом контроля Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979) [36]. В состав Комитета входят 23 эксперта, работающих в личном качестве. Основная задача КЛДЖ, как она сформулирована в статье 17 Конвенции, заключается в рассмотрении того, как реализуется Конвенция. С этой целью государства-участники каждые четыре года должны представлять в КЛДЖ периодические доклады о законодательных, судебных, административных и других мерах, принимаемых ими для реализации положений Конвенции. Хотя в Конвенции об этом прямо не говорится, но КЛДЖ может при рассмотрении докладов уделить особое внимание судьбам женщин-беженок. С этой точки зрения ценный источник информации для КЛДЖ представляют организации, занимающиеся правами человека и беженцами, так как доклады государств не всегда отражают ситуацию адекватно. Представление достоверной альтернативной информации о государстве-участнике в особенности полезно экспертам для выполнения задачи проверки докладов. Всемирная конференция по правам человека обратилась к Комиссии по положению женщин и КЛДЖ с призывом изучить возможность введения права на обращение с индивидуальной жалобой путем подготовки факультативного протокола к Конвенции.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) — это договорный орган, который осуществляет контроль за исполнением Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) [24]. КЭСКП собирается на заседания в Женеве дважды в год. На этих сессиях он рассматривает доклады государств на предмет их соответствия Пакту. Государства обязаны представлять свои доклады каждые пять лет. В состав Комитета входят 18 экспертов, работающих в своем личном качестве. Как КПЧ и другие договорные органы, КЭСКП публикует после рассмотрения доклада заключительные замечания в отношении государства-участника. Поэтому это идеальная трибуна для информирования о том, нарушениям каких экономических, социальных или культурных прав подвергаются беженцы. КЭСКП неоднократно выражал озабоченность по поводу прав беженцев и лиц, ищущих убежища: "Исходя из положений статьи 2(2) Пакта, провозглашающей недопустимость дискриминации, Комитет настоятельно требует, чтобы правительство [Бельгии] полностью обеспечило защиту лиц, принадлежащих этническим меньшинствам, беженцам и лицам, ищущим убежища, от любых актов или законов, приводящих к дискриминации в жилищной области" [37].
По поводу обязательности многих положений МПЭСКП ведутся немалые споры (в отличие от МПГПП, по которому споры практически не ведутся), в частности о праве на труд и по другим вопросам. Многие члены Комитета поддерживают идею разработки проекта факультативного протокола к МПЭСКП, аналогичного протоколу к МПГПП, который позволил бы получать и рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях прав, провозглашенных в Пакте [24].
Верховный комиссар ООН по правам человека. В 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила новый пост — пост Верховного комиссара ООН по правам человека [38], который мандатом уполномочен содействовать осуществлению и защите всех прав человека и выступать в качестве должностного лица ООН, которое прежде всего отвечает за правозащитную деятельность ООН, включая деятельность Центра ООН по правам человека в Женеве. С принятием этого решения, отражающего качественно новое состояние современных международных отношений, завершилась, по-видимому, самая продолжительная в истории ООН дискуссия сторонников и противников учреждения этого поста [39]. Создание поста Верховного комиссара ООН по правам человека, несмотря на ограниченность его первоначального мандата, значительно укрепляет существующие механизмы поощрения и защиты прав человека и основных свобод, в том числе и прав человека и основных свобод беженцев. Осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам является, наряду с поддержанием международного мира и безопасности и разрешением международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера, одной из главнейших целей деятельности ООН, зафиксированной в статье 1 ее Устава.
Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). УВКБ ООН было создано по решению Генеральной Ассамблеи ООН в 1950 г. [40]. Устав УВКБ ООН [41] наделяет его функцией международной защиты беженцев. Конвенция о статусе беженцев 1951 г. [5] предписывает государствам-участникам сотрудничать с УВКБ ООН и способствовать выполнению им задачи контроля за исполнением положений Конвенции. Первоначально Управлению было поручено в течение трех лет оказывать помощь по расселению 1,2 млн беженцев в Европе, оставшихся без крова в результате Второй мировой войны. К сожалению, послевоенная мирная жизнь была вскоре нарушена возникшими в 1950-гг. военными конфликтами в ряде регионов мира, в частности в Алжире и Венгрии. И по сей день региональные войны и конфликты продолжают нарушать мирную жизнь миллионов людей во всем мире, как недавние трагические события в Африке, на Балканах, в Афганистане. Вследствие этого мандат УВКБ ООН продлевается на каждые последующие пять лет. За свою полувековую историю УВКБ ООН оказало помощь более чем 50 млн человек, за что дважды было удостоено Нобелевской премии мира.
В настоящее время УВКБ ООН входит в число самых крупных учреждений ООН, является одной из основных гуманитарных организаций в мире. Численность его сотрудников, многие из которых вынуждены работать в экстремально опасных условиях, составляет более 5 тыс. человек. УВКБ ООН является постоянно действующим органом, который в интересах беженцев работает без перерывов, ежедневно, в разных странах мира. В странах, расположенных на всех пяти континентах, его сотрудники оказывают помощь приблизительно 22 млн лиц. Краеугольным камнем деятельности УВКБ ООН является обеспечение уважения и признания основных прав человека беженцев, включая их право искать убежища, а также гарантии того, что ни один человек не будет возвращен против своей воли в страну, в которой он имеет основания опасаться преследований.
Проводимая УВКБ ООН деятельность по осуществлению функций международной защиты незамедлительно и глубоко отражается на положении миллионов беженцев во всем мире. Эта деятельность является эффективным инструментом защиты прав человека беженцев. Ограниченный объем статьи не позволяет подробно осветить деятельность основной международной организации по защите беженцев — УВКБ ООН. Этой теме посвящен ряд публикаций [42—51].
Заключение
В статье кратко освещена система правозащитных механизмов ООН, применяемых для защиты прав беженцев. Представлен анализ особых правозащитных механизмов ООН, которые могут быть использованы для защиты прав беженцев. Показано, что привлечение международных правозащитных механизмов следует рассматривать не в отрыве от средств внутригосударственной и региональной защиты беженцев, а как дополнение к ним. Комплексное использование различных механизмов в стратегии и практике защиты прав беженцев может значительно повысить эффективность каждого из них.
ЛИТЕРАТУРА
1. UNHCR: World Refugee Day. 2004.
2. 2002 World Refugee Day. Message by the High Commissioner. UNHCR. 2004.
3. Документ ООН A/48/91. 1993. Письмо постоянного представителя Бенина Рене Валери Монгбе с приложением.
4. Ogata S. A Selection of Speeches and Statements. Geneva: UNHCR, 1995.
5. Конвенция о статусе беженцев // Права человека: Сборник международных договоров. Т. I, ч. 2. Универсальные договоры. Нью-Йорк; Женева: ООН, 1994. С. 739—760.
6. Протокол, касающийся статуса беженцев // Права человека: Сборник международных договоров. Т. I, ч. 2. Универсальные договоры. Нью-Йорк; Женева: ООН, 1994. С. 760—765.
7. Женевская конвенция от 12 августа 1949 г. о защите гражданского населения во время войны // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 554—600.
8. Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол І) // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 601—652.
9. Конвенция о статусе апатридов // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 428—437.
10. Конвенция о сокращении безгражданства // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 422—428.
11. Декларация о территориальном убежище // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 455—456.
12. Всеобщая декларация прав человека // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 1—5.
13. Конвенция Организации африканского единства, определяющая специфические аспекты проблем, связанных с беженцами в Африке; принята в 1969 г.
14. Картахенская (Колумбия) декларация о проблемах беженцев от 22 ноября 1984 г.
15. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев. Страсбург, 20 апреля 1959 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994.
16. Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев. Страсбург, 16 октября 1980 г. // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 1070—1074.
17. Рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994.
18. Рекомендация 817 (1977) о праве на убежище // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 1076—1077.
19. Резолюция 14 (1967) о предоставлении убежища лицам, находящимся под угрозой // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994.
20. Рекомендация № R (81) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 1077—1078.
21. Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994.
22. Convention determining the State responsible for examining Applications for Asylum lodged in one of the Member States of the European Communities. Dublin, 15 June 1990 // European Communities N 40 (1991).
23. Международный билль о правах человека // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 1—32.
24. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994.
25. Международный пакт о гражданских и политических правах // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 13—27.
26. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания // Права человека. Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 216—226.
27. Декларация о защитe всех лиц от насильственных исчезновений // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 287—293.
28. Принципы эффективного предупреждения и расследования внезаконных, произвольных и суммарных казней // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 293—295.
29. Четыре Женевские конвенции и два Дополнительных протокола // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 467—660.
30. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Московский информационный центр по Совету Европы http://www.coe.ru.
31. Документ ООН A/50/40.
32. Документ ООН CCPR/C/SR 1432.
33. Документ ООН A/51/40.
34. Конвенция о правах ребенка // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 137—152.
35. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 69—78.
36. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 122—131.
37. Документ ООН Е/С 12/1994/17.
38. Документ ООН A/RES/48/141.
39. Тихонов А. А. Верховный комиссар ООН по правам человека // Московский журнал международного права. 1995. № 1. С. 37—57.
40. Резолюция 428 (V) Генеральной Aссамблеи ООН от 14 декабря 1950 г.
41. Устав УВКБ ООН // Права человека: Сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 451—455.
42. Global Appeal 2002. UNHCR.
43. Global Appeal 2001. UNHCR.
44. Global Report 2000. UNHCR.
45. The State of the World’s Refugees. 50 Years of Humanitarian Action. Geneva: UNHCR, 2000.
46. Нагайло Б. // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 5. С. 7—10.
47. Global Report 2003. Achievements and Impact. Geneva: UNHCR, 2004.
48. Todorovic I. Combating Illegal Migration but Ensuring Access to the Asylum Procedures for Persons in Need of International protection // Нелегальная миграция как угроза международной стабильности и безопасности государств: Материалы международной конференции. 27—28 ноября 2003, г. Минск. С. 48—57.
49. Тодорович И. Нелегальная миграция и законодательное обеспечение защиты лиц, ищущих убежища // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2004. № 1. С. 32—37.
50. Моргун Ю. Ф. УВКБ ООН — международная защита беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 2. C. 24—39.
51. Тодорович И., Моргун Ю. Ф., Селиванов А. В. Беженцы в мире: 2002. Достижения и проблемы // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. № 2. C. 37—41.
52. Заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН по вопросу о международной защите // Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. С. 515—546.