журнал международного права и международных отношений 2005 — № 2
международное право — международное частное право
СТАНОВЛЕНИЕ МНОГОСТОРОННЕЙ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТОРГОВЛИ УСЛУГАМИ
Сергей Ботвич
Автор:
Ботвич Сергей Николаевич — аспирант Института государства и права Национальной академии наук Беларуси
Рецензенты:
Лепешков Юрий Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Чудаков Михаил Филиппович — кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного и сравнительного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
Международная торговля услугами в течение многих десятилетий осуществлялась без регулирующего вмешательства государств. Это происходило до тех пор, пока на соответствующих рынках не возникла конкуренция между иностранными и отечественными поставщиками услуг. Ограничения доступа иностранных морских судов в национальные порты, которые начали впервые вводиться отдельными мореходными державами еще в XVII в. (различные портовые сборы в зависимости от флага судна), стали первыми примерами регулирования торговли услугами на международном уровне. Появление таких ограничений вынудило заинтересованные государства сесть за стол переговоров, чтобы выработать единые правила и принципы применения ограничений в морских перевозках. Это стало достаточно сложной задачей. В отличие от торговли товарами, в которой набор средств регулирования остается стабильным на протяжении многих веков для всей номенклатуры (импортная пошлина, квота, стандарты), в услугах существуют особые меры, отражающие как специфику конкретного сектора, так и представление того или иного государства о средствах фискальной и миграционной политики (так как оказание услуг зависит от условий для въезда физических лиц и перемещения капитала).
Необходимость создания новой системы регулирования международных экономических отношений была вызвана рядом масштабных событий в мировой экономике в 30—40-е гг. XX в., таких, например, как «великая депрессия» в США. Кроме того, к неизбежности переустройства мира, включающего и экономическую сферу, привели последствия Второй мировой войны [9, с. 13]. Первые попытки разработки принципов и правил мировой торговли услугами были предприняты в конце 40-х гг. XX в. Они были связаны с подготовкой к созданию Международной торговой организации (МТО). Уже тогда в проекте Устава МТО констатировалось, что услуги (транспорт, связь, страхование и банковское дело и др.) являются важным элементом международной торговли услугами и что ограничительная деловая практика может иметь пагубные последствия [6, с. 17]. Однако Устав МТО не был принят, а в текст Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) эти положения не вошли (в текст ГАТТ были включены лишь статьи о демонстрации кинофильмов и транзите) [8, c. 38]. Генеральное соглашение по тарифам и торговле было подписано 30 октября 1947 г. и вступило в силу 1 января 1948 г. [3, с. 40] Американские специалисты объясняют отсутствие регулирования торговли услугами в ГАТТ тем, что в момент его подписания торговля услугами была еще незначительной в общем объеме мировой торговли и большая ее часть была связана с международными товарными потоками. Как правило, услуги не экспортировались в качестве самостоятельного продукта. Интерес к проблеме регулирования международной торговли услугами вновь был поднят в начале 1970-х гг. Отличительной чертой данного процесса было то, что инициатива исходила от США [8, c. 38], заинтересованных не столько в упорядочении, сколько в либерализации торговли услугами. Так, частный сектор США по инициативе крупнейших компаний, оказывающих услуги, «Американ экспресс» и «Сити Корпорэйшн» начал добиваться официального признания деятельности в сфере услуг в американском торговом законодательстве [12, с. 320]. Та же лоббирующая группа убедила американскую администрацию внести этот вопрос как приоритетный в повестку дня Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а затем ГАТТ [5, c. 23].
Необходимость подготовки соответствующего международного документа определялась различными причинами. Прежде всего, это было связано с существенным ростом международной торговли услугами, доля которой в ВВП большинства стран к тому времени достигла 35—45 % [5, c. 11—17].
С другой стороны, рост торговли услугами и укрепление позиций отдельных поставщиков на мировых рынках создали естественную потребность в определении «четких правил игры» на соответствующих рынках. Именно поэтому в 1950—1970-е гг. многие страны заключили отдельные многосторонние соглашения, регламентирующие условия торговли в отдельных секторах услуг. Среди них можно выделить соглашение в области морского транспорта (Конвенция о Кодексе поведения линейных конференций 1974 г.), в области воздушного транспорта (Чикагская конвенция «О международной гражданской авиации» 1944 г.), в области телекоммуникаций и др. Существует множество других многосторонних и двусторонних соглашений в области торговли услугами, выходящих за рамки одного или нескольких секторов услуг. В качестве примера можно привести Соглашение между Канадой и США о свободной торговле 1989 г.
Однако некоторые страны, и прежде всего США, имеющие колоссальный экспортный потенциал в сфере услуг, хотели бы распространить на эту сферу торговли те же принципы регулирования, которые были зафиксированы в ГАТТ и которые уже принесли огромные преимущества для производителей товаров [2, с. 5]. Не удивительно, что именно США выступили в 1970-е гг. с данной инициативой.
Примерно в то же время к американцам присоединились крупные британские предприниматели, заинтересованные в расширении экспорта услуг. Еще в 1968 г. Банк Англии создал Британ-ский совет по невидимому экспорту (БСНЭ) для поддержания интересов британских экспортеров по невидимым операциям (т. е. не только экспортеров услуг, но и получателей доходов из-за границы в форме процентов, дивидендов и т. д.) [12, c. 326]. В 1979 г. ряд членов БСНЭ, имевших тесные связи с США (такие как «Лойдс оф Лондон») поддержали указанную выше деятельность американских компаний. В конце 1981 г. БСНЭ основал Комитет по либерализации торговли услугами специально для рассмотрения многосторонних вопросов торговли. Это был первый орган такого рода. За ним в начале 1982 г. последовало учреждение в США Союза предпринимателей в сфере услуг, который проложил дорогу для создания подобных объединений в других странах. Диалог по вопросам услуг между частным сектором, академическими кругами, правительствами и международными организациями, которые формировали политику в области услуг, начался.
В то же время на Конференции министров стран — членов ГАТТ в ноябре 1982 г. под давлением США вопрос об услугах был вынесен в итоговую декларацию министров стран — членов ГАТТ. Она содержала рекомендацию странам, заинтересованным в купле-продаже разного рода услуг на мировом рынке, предпринять изучение национальных проблем в этой области и осуществить обмен информацией по этим вопросам между собой, а также через международные организации на максимально унифицированной основе [8, с. 38—39].
В результате было подготовлено около двух десятков национальных исследований (например, «Национальное исследование торговли услугами США» 1983 г.; «Торговля услугами: национальное исследование Великобритании» 1984 г.) [6, с. 18]. Указанные исследования потребовали принципиально новой работы в концептуальном и статистическом отношении. Исследования были проведены гражданскими служащими, экономистами и торговыми экспертами, которые применили свою подготовку к новой области. Это позволило большому числу стран ознакомиться с проблемами в сфере услуг, провести свои собственные исследования и обсуждения, назначить и подготовить необходимый персонал экспертов.
Предложение США о разработке рамочного (генерального) соглашения с целью установить международный контроль за ограничениями в торговле услугами первоначально вызвало серьезные дискуссии. Американская инициатива встретила противоречивое отношение со стороны многих развитых и развивающихся стран [5, с. 24].
Оппоненты этого предложения (например, Бразилия и Индия) утверждали, что в реальных условиях маловероятно достижение четкой формулировки основных правил по регулированию торговли услугами, гораздо большее преимущество может быть достигнуто за счет регламентации торговли отдельными видами услуг [10, c. 17]. Они полагали, что разработка единых правил торговли товарами возможна (так как товары имеют материальную форму, их количество и стоимость могут быть предъявлены и зарегистрированы при пересечении таможенной границы для уплаты необходимых налогов и пошлин), а услугами — не возможна (так как они не имеют материальной формы). Существуют строгие различия в предоставлении таких видов услуг, как воздушные перевозки (по которым уже действуют многосторонние и множество двусторонних соглашений), архитектура (где центральной проблемой является определение профессиональных качеств архитектора), банковские услуги (где каждый вид услуг строго регламентирован).
Аргумент США о том, что в торговле товарами уже существует единое соглашение (ГАТТ), а потому можно и нужно выработать аналогичное соглашение по торговле услугами, первоначально не имел достаточного обоснования.
ГАТТ как свод правил и как система обязательств не отличается стройностью и упорядоченностью. В частности, проблемы торговли продукцией сельского хозяйства, текстильной промышленности, сложности работы над урегулированием торговых споров в ГАТТ, широко распространенное неправильное толкование антидемпинговой политики, не менее широко распространенное использование двусторонних соглашений в обход положений ГАТТ, касающихся применения защитных мер (ст. XIX) [1, с. 46—47], и нарушение базового правила недискриминации в рамках ГАТТ — все эти моменты трактовались некоторыми странами как ведущие к распаду системы ГАТТ.
Поэтому у оппонентов США возникал достаточно справедливый и логичный вопрос — если многосторонняя система регулирования торговли товарами дает сбой, можно ли говорить о создании такой системы для обслуживания торговли услугами, где применяются намного более сложные правила и нормы.
Эта критика не остановила США, хотя откорректировала их подходы. Инициатива выработки соглашения по услугам сопровождалась эффективными мерами по укреплению ГАТТ, лишая тем самым оппонентов возможности продолжать критические сравнения. Развитые индустриальные страны впервые сформулировали свои предложения по торговле услугами в ОЭСР, которые стали затем темой для обсуждения в рамках Токийского раунда ГАТТ.
Группа высших должностных лиц правительств стран ОЭСР определила условия возможных торговых переговоров в своем отчете 1972 г. (отчет Рэя). Тем самым она подготовила необходимую основу для разработки многостороннего регулирования торговли услугами. В отчете группа обратила особое внимание на необходимость снятия дискриминационных ограничений на страховые операции и указала на недоработки в Кодексе либерализации текущих «невидимых» операций ОЭСР, которые позволяют странам ограничить деятельность иностранных поставщиков услуг за счет применения ограничений на перевод денежных средств. Группа обратила внимание на отсутствие перспектив многосторонней и международной конкуренции в сфере авиаперевозок до тех пор, пока правительства вводят меры по защите национальных авиалиний. Группа отметила то, что США не подписали Дополнение к Кодексу о морских перевозках из-за сохраняющейся дискриминации иностранного торгового флота [11, с. 393].
В результате группа пришла к выводу, что развитые страны должны предпринять действия, нацеленные на либерализацию и недискриминацию в области торговли услугами. Предложения группы в то время не были приняты. Мнение большинства стран сводилось к тому, что группа не смогла найти общих подходов в отношении мер регулирования, применяющихся в отношении доступа во все сектора услуг. Тем не менее, группа сыграла огромную роль для будущих переговоров по услугам, определив наиболее сложные элементы международной торговли.
В соответствии с резолюцией Токийского раунда многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ в июле 1977 г. Секретариат ОЭСР приступил к систематизации ограничений в торговле услугами. В рамках данной систематизации была проанализирована функциональная эффективность различных инструментов регулирования ОЭСР, которые применялись не столько в отношении услуги как таковой, сколько в отношении «сопровождающих» продажу любой услуги денег. Изучение отдельных секторов услуг привело к идентификации специфических ограничений торговли отдельными видами услуг, которые применялись в конкретных секторах (банки, страхование и др.). Также Секретариатом ОЭСР были идентифицированы некоторые особые условия торговли услугами, связанные, например, с поддержкой национальных поставщиков за счет предоставления субсидий, налоговых и иных льгот, эксклюзивных и монопольных прав [11, с. 395].
В 1981 г. Комиссия Международной торговой палаты (МТП) по торговой политике и торговым спорам выпустила документ под названием «Позиция МТП по либерализации торговли услугами». В документе МТП предложила, чтобы: а) вся торговля услугами осуществлялась согласно принципам честной и открытой международной конкуренции; б) поддержка торговли услугами осуществлялась на транспарентной и предсказуемой основе; в) ограничения по покупке услуг, предоставляемых иностранными субъектами, были снижены настолько, насколько возможно, причем на основе взаимности; г) снижения ограничений были обоснованными и выработанными в процессе переговоров; д) новых ограничений необходимо избегать, но если их избежать нельзя, они должны быть обоснованы и установлены в процессе переговоров, и должны носить временный характер; е) были включены положения по торговле услугами в ГАТТ; ж) переговоры по отдельным секторам были объединены; з) договоры купли-продажи услуг в рамках государственных закупок составлялись в соответствии с Соглашением о правительственных закупках, выработанном на Токийском раунде переговоров; и) в отношении иностранных компаний применялась политика предоставления национального режима [13, с. 189].
Но ни одно из предложений МТП не было принято, так как ни одна из стран не была готова полностью открыть свои рынки услуг для иностранной конкуренции. Однако появление предложений МТП привело к необходимости создания детального и систематизированного свода основных элементов будущего соглашения, регулирующего торговлю услугами.
Заявление, направленное США в ГАТТ в 1984 г., фактически стало последним документом, на основе которого формировалась концепция будущего Соглашения по торговле услугами. США выступали за «единое толкование договора» (Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) должно составляться с использованием точных формулировок, с установлением точного набора обязательств, разработанных в процессе переговоров, а также должны быть определены санкции за невыполнение обязательств). Было предложено исключить из переговоров по услугам отдельные категории услуг, а именно, финансовые услуги и услуги, предоставляемые физическим лицам. Важным было замечание США о том, что правовые рамки для установления общих принципов торговли услугами могут включать в себя следующие направления: транспарентность, национальный режим, государственная монополия, доступ на рынки. В своем заявлении США настаивали на принятии некоторых основных концепций и принципов, содержащихся в ГАТТ и связанных с нетарифными барьерами в торговле, такими как стандарты. Кроме того, США настаивали на точном определении понятия «интеллектуальная собственность», необходимом для стабильного развития торговли во многих секторах услуг [14, с. 41].
На сессии ГАТТ в ноябре 1984 г. было достигнуто соглашение об улучшении обмена информацией в отношении услуг. К тому времени ОЭСР и большинство развитых стран уже определились как сторонники данного движения. США включили в «Акт о торговле и тарифах» 1984 г. мандат на ведение переговоров по торговле услугами, а также положение, позволяющее предпринимать ответные меры против протекционизма партнеров в отношении торговли услугами [5, с. 24]. Последнее стало дополнительным аргументом в пользу разработки международных правил по торговле услугами. Для работы по этим вопросам (в рамках ГАТТ) была учреждена Переговорная группа по услугам [4, с. 60].
В 1981 г. ОЭСР предложила зафиксировать в качестве основного принципа будущего соглашения принцип национального режима. Этот режим понимался ОЭСР следующим образом:
1) физическим и юридическим лицам должен предоставляться национальный режим в отношении торговой, индустриальной, финансовой и другой коммерческой деятельности на территории другой страны;
2) любая страна сохраняет за собой право ограничить степень участия иностранных компаний в ряде специфических отраслей экономики, а именно в области коммуникаций, водного и воздушного транспорта, банковской деятельности, а также пользования земельными ресурсами. Однако ни одна из стран не должна ограничивать права другой страны создавать и развивать свои предприятия в данных отраслях экономики страны в разрешенной степени, если это необходимо для мировой экономики в целом;
3) положения, касающиеся национального режима, не освобождают ни одну страну от соблюдения специальных формальных процедур в связи с созданием контролируемых предприятий на территории отдельной страны, но эти процедуры не должны нарушать принципа, обозначенного в пункте 1;
4) физические и юридические лица любой страны, как и организации, ими контролируемые, должны в случаях, описанных в пунктах 1—3, иметь право пользоваться режимом наибольшего благоприятствования;
5) физические и юридические лица имеют право привлечения на территорию другой страны, где они организовывают бизнес, технических экспертов, бухгалтеров, исполнительного персонала, юристов и других специалистов по своему усмотрению;
6) физические лица любой страны имеют право работать по специальности на территории другой страны только по причине невозможности осуществления профессиональной деятельности в своей стране; однако им должно быть разрешено занимать должность не низшую, чем для физических лиц других стран, при прочих равных условиях;
7) физическим и юридическим лицам любой страны предоставляется национальный режим и режим наибольшего благоприятствования в области научной, образовательной, религиозной и благотворительной деятельности на территории другой страны. Им может быть предоставлено право формировать ассоциации по указанным профилям деятельности в соответствии с законодательством страны пребывания. Но им запрещено любым образом принимать участие в политической деятельности страны [11, с. 400].
Таковы были основные подходы к формату будущего Соглашения о торговле услугами к началу Уругвайского раунда переговоров ГАТТ. Логика подходов США и ОЭСР к формированию принципов и правил международной торговли услугами в 1980-е гг. может быть использована и сейчас. Республика Беларусь по темпам реформ пока не превзошла США 1990-х гг., поэтому нельзя требовать от нашей страны таких уступок по доступу на рынок услуг, которые США отказывались предоставить в то время.
Анализ предыстории ГАТС интересен также и с другой точки зрения. И США, и ОЭСР, считавшие обязательство по предоставлению национального режима для иностранных инвесторов ключевым в концепции будущего многостороннего соглашения, впоследствии, по сути, отказались от его включения в ГАТС в полном объеме. Это показывает, что ни одна из наиболее развитых стран мира пока не готова к действительно свободной конкуренции на мировом рынке услуг и не прочь сохранить за собой возможность защиты собственных экономических интересов.
Свобода торговли услугами по-прежнему остается долгосрочной целью мирового сообщества. Это подтверждается все возрастающим числом стран — участниц международных переговоров по либерализации торговли услугами (см. таблицу), однако ни одно государство пока не готово пожертвовать интересами собственных компаний ради построения универсальной международной системы свободной торговли услугами. Здесь мы видим явное и легко объяснимое противоречие между теориями свободной торговли и практикой.
ЛИТЕРАТУРА
1. Генеральное соглашение по тарифам и торговле. СПб.: Закон и бизнес, 1994.
2. Данилова, Е. В. ВТО: регулирование торговли услугами. М.: Академкнига, 2003.
3. Карро, Д., Жуйар, П. Международное экономическое право: учебник / пер. с франц. В. П. Серебренникова, В. М. Шумилова. М.: Международные отношения, 2001.
4. Михневич, С. И. Генеральное соглашение по тарифам и торговле: роль и функции в регулировании международной торговли: учебное пособие. Мн.: Академия управления при Совете Министров Республики Беларусь, 1994.
5. Почекина, В. В. Международный рынок услуг / В. В. Почекина, Ю. П. Якубук; под ред. В. Ф. Медведева. Мн.: БИП-С, 2004.
6. Почекина, В. В. Услуги в международной экономике / В. В. Почекина, Ю. П. Якубук; под ред. В. Ф. Медведева. Мн.: БИП-С, 2003.
7. Рубенштейн, Т. Б. ВТО: практический аспект. М.: Гелиос АРВ, 2004.
8. Сабельников, Л. В. Международная торговля услугами в мировой экономике и политике // Мировая экономика и международные отношения. 1990. № 8. С. 30—42.
9. Скурко, Е. В. ВТО: введение в правовую систему / под ред. В. М. Шумилова. М.: Финансы и статистика, 2003.
10. Остроумова, Н., Мусова, Л. Генеральное соглашение по торговле услугами // Страховое право. 1999. № 1-2. С. 17—19.
11. Ascher, B. Multilateral Negotiations on trade in Services — Concept, Goals, Issues // Georgia Journal of International and Comparative Law. 1989. Vol. 19. P. 392—403.
12. Hill, T. P. On Goods and Services // Review of Income and Wealth. 1977. Vol. 23, N 4. P. 315—338.
13. Jackson, J. Constructing a Constitution for Trade in Services // World Economy. 1988. Vol. 11, N 2. P. 187—202.
14. Minutes of Meeting: Doc. C/M/183, 10 December 1984 / GATT. Geneva, 1984.