журнал международного права и международных отношений 2006 — № 2

международные отношения — трибуна молодых

Некоторые аспекты решения проблемы беженцев в XX в.

Арсений Анисимович

Автор:
Анисимович Арсений Васильевич — студент факультета международных отношений Белорусского государственного университета, победитель конкурса студенческих работ по вопросам беженцев, миграции, безгражданства и толерантности

Проблема беженцев является далеко не новой для общества. С возникновением общин, а затем и государств людям нередко приходилось покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или последствий стихийных бедствий. В это же время впервые возникла необходимость в институте убежища, которое изначально было более традиционным, нежели узаконенным.

История человечества полна трагических событий, связанных с беженцами. B начале нашей эры 300 000 готов бежали от нашествия кочевников-гуннов на земли Рима. Первый крестовый поход (1096–1099 гг.) вызвал массовое переселение мусульман со «святых мест», захваченных крестоносцами. Более полумиллиона арабов и турок стали беженцами. Однако не только военные конфликты порождали волны беженцев. Тысячи людей в Европе и Азии бежали от частых эпидемий, например чумы [8, с. 57].

Убежище было известно некоторым народам уже в XX—XVIII вв. до н. э. [1, с. 215]. В древних религиозных текстах неоднократно упоминается понятие убежища. Право убежища прошло долгий путь развития с древнейших времен, однако историческое развитие этого института выходит за рамки данной статьи, потому кратко будет рассмотрена только эволюция правовой защиты беженцев на современном этапе развития человечества.

Проблема беженцев, учитывая ее серьезность, пристально изучается многими исследователями, однако количество всесторонне освещающих проблему трудов невелико. Так, можно привести работы А. В. Селиванова [см., например, 14], посвященные формированию международной системы защиты беженцев и системы защиты беженцев в Республике Беларусь. Исследования Л. А. Васильевой [см., например, 3] освещают правовые аспекты защиты беженцев в Беларуси. Ю. Ф. Моргун [см., например, 7] в своих трудах освещает различные аспекты проблемы беженцев.

В ХХ в. проблема беженцев стала настолько серьезной, что международное сообщество (сначала в лице Лиги Наций, а затем — Организации Объединенных Наций) больше не могло оставлять ее без внимания. Столкнувшись после Первой мировой войны с остротой проблемы беженцев, мировое сообщество из гуманитарных соображений стало принимать на себя функции по защите прав беженцев и предоставлению им помощи. Вопрос о беженцах начал рассматриваться как международная проблема, которую необходимо решать, соответственно, на международном уровне. Впервые усилия по оказанию помощи беженцам были предприняты в августе 1921 г., когда Международный комитет Красного Креста обратился к Лиге Наций с призывом помочь более чем 1 млн российских беженцев, вынужденных покинуть свои дома в ходе гражданской войны [9, с. 5].

В 1921 г. Лига Наций назначила знаменитого норвежского полярника-исследователя Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам российских беженцев. Впоследствии его мандат был расширен на другие группы беженцев: в 1924 г. — на армян, в 1928 г. — на ассирийцев и турок; Ф. Нансен также активно занимался греческими, болгарскими и другими беженцами. На долю Нансена выпала исключительно трудная задача по определению правового статуса российских беженцев и организации для них либо трудоустройства в принимающих странах, либо возвращения на родину. Ф. Нансеном было создано бюро Верховного комиссара в Женеве с представительствами на местах в принимающих странах (оно послужило прообразом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН)). Нансен тесно сотрудничал с Международной организацией труда, в результате чего удалось найти работу примерно для 60 тыс. беженцев. Особое внимание Нансен уделял правовой защите беженцев. Он организовал международную конференцию, на которой было решено выдавать беженцам проездные и удостоверяющие личность документы, которые впоследствии окрестили «нансеновскими паспортами». После срыва переговоров с Советским Союзом о репатриации российских беженцев Ф. Нансен возглавил усилия по принятию дополнительных мер, направленных на обеспечение надежного правового статуса беженцев в принимающих странах. Заключенные в те годы первые юридические соглашения впоследствии легли в основу Конвенций о статусе беженцев 1933 и 1951 гг. Ф. Нансен оказал серьезное влияние на последующие международные усилия по защите прав беженцев, за что ему в 1922 г. была присуждена Нобелевская премия мира. С 1954 г. УВКБ ООН ежегодно награждает учрежденной им медалью Ф. Нансена отдельных лиц или группы лиц, которые внесли значительный вклад в дело защиты прав беженцев [10, с. 11].

Разработка модели международных действий по защите беженцев была осуществлена Лигой Наций и подтверждена принятием ряда международных соглашений по этой проблеме.

Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления. Еще до окончания Второй мировой войны и официального учреждения ООН союзные державы с целью разрешения проблемы колоссального перемещения людей в Европе учредили в ноябре 1943 г. Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА). Соглашение о создании Администрации подписали 44 государства. ЮНРРА помогала не только беженцам, покинувшим свои страны, но и всем, кто оказался перемещенным в результате войны. В 1944—1945 гг. в хаосе Второй мировой войны и затем в период послевоенной разрухи ЮНРРА оказала помощь 7 млн. человек — как беженцам, так и другим группам. Одной из главных проблем послевоенного периода стало нежелание многих беженцев возвращаться в страны своего происхождения.

Репатриация была одной из проблем, вызывавших наиболее острые споры в Совете Безопасности ООН в первые годы его существования. Дискуссии на эту тему затрагивали саму основу коренных идеологических расхождений, разделявших в то время бывших союзников. Суть заключалась в том, должны ли люди иметь право сами выбирать страну проживания, бежать от притеснений и открыто выражать свое мнение. В конце концов правительство США, которое обеспечивало 70 % финансирования ЮНРРА и основную часть ее руководства, отказалось продлить ее мандат после 1947 г. и продолжать оказание ей финансовой поддержки. Несмотря на упорное сопротивление стран восточного блока, США настойчиво требовали создания вместо ЮНРРА другой организации, которая бы занималась решением проблем беженцев [10, с. 15—16, 18].

Международная организация по делам беженцев. В июле 1947 г. как непостоянное специализированное учреждение ООН была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая действовала в более узком направлении (оказывала помощь только беженцам), нежели ее предшественница ЮНРРА (оказывала помощь не только беженцам, но вообще жертвам военного времени). МОБ была первым международным органом, который в комплексе занимался всеми аспектами проблем беженцев. В ее функции входило установление личности, регистрация и классификация, правовая и политическая защита, репатриация, транспортировка, переселение и обустройство на новом месте. Однако за этими многочисленными функциями скрывалось явное смещение приоритетов в политике — от репатриации, проводившейся ЮНРРА, к переселению людей из стран, где они нашли убежище, в третьи страны. Подобная смена акцента вызвала критику со стороны СССР и его союзников. МОБ помогла репатриироваться всего 73 тыс. человек по сравнению более чем с миллионом тех, кто при ее поддержке смог переселиться в другие страны. Большинство из них уехали в США (свыше 30 % от общего числа переселенных), Австралию, Израиль, Канаду и различные страны Латинской Америки. МОБ не смогла до конца решить проблему беженцев. В конце 1951 г. по разным оценкам от 400 тыс. до более 1 млн человек все еще оставались в Европе в качестве перемещенных лиц. В феврале 1952 г. МОБ официально прекратила свое существование. По общему признанию, международное сотрудничество в решении проблем беженцев следовало продолжать, но главный спорный вопрос заключался в том, какие цели должно преследовать такое сотрудничество [10, с. 18—20].

УВКБ ООН. Через 5 лет после окончания Второй мировой войны в Европе миллионы гражданских лиц оставались в положении беженцев. В ООН обсуждалась идея создания новой международной организации, которая за несколько лет решила бы вопросы помощи этим лицам. Предложения об учреждении такого специализированного органа выдвигали обеспокоенные создавшейся ситуацией различные страны, а также Международный комитет Красного Креста. В конце 40-х гг. ХХ в. в ходе «холодной войны» обострилось противостояние блоков, которое стало главным фактором международных отношений на протяжении последующих 40 лет. Противоборствующие государства не один месяц потратили на споры относительно структуры, характера и полномочий вновь создаваемой организации — УВКБ ООН. Все переговоры в рамках ООН по вопросу о создании нового органа по делам беженцев пронизывали идеологические разногласия эпохи «холодной войны».

США настаивали на создании временного органа с четко определенными функциями и структурой, прежде всего для защиты оставшихся беженцев, которыми занималась МОБ, до момента их переселения на постоянное место жительства. Государства же Западной Европы, которые несли основное бремя, связанное с беженцами, а также Пакистан и Индия, которые приняли миллионы беженцев после раздела Индии в 1947 г., выступали за создание сильного, постоянного, многоцелевого органа по делам беженцев. Итогом этих дискуссий стал компромисс. В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение учредить УВКБ ООН первоначально на трехлетний срок, начиная с 1 января 1951 г. Решением Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1950 г. было образовано УВКБ ООН — неполитическая гуманитарная организация, приступившая к работе 1 января 1951 г. [13].

Так было положено начало более чем пятидесятилетней одиссее, за время которой и весь мир, и УВКБ ООН, и проблема беженцев изменились до неузнаваемости. Когда УВКБ ООН было официально учреждено, никто не предполагал, что это надолго. Однако новые события и кризисы (деколонизация Африки, локальные вооруженные конфликты, геополитические изменения конца 1980—1990-х гг.) порождали все новые потоки беженцев. Постепенно становилось все более очевидным, что проблема беженцев — не временное послевоенное явление.

Согласно Уставу Верховный комиссар назначается с целью обеспечения под эгидой ООН международной защиты беженцев, подпадающих под компетенцию Управления. В Уставе содержится определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара. Статья 2 Устава УВКБ ООН гласит, что деятельность Верховного комиссара «носит гуманный и социальный характер и касается, как общее правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев» [15, с. 51]. Акцент на аполитичный характер деятельности Верховного комиссара сыграл главную роль в том, что организация смогла работать как в условиях напряженности периода «холодной войны», так и во время последующих вооруженных конфликтов.

Обеспечение международной защиты беженцев путем содействия в подписании и ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев поручено УВКБ ООН на основе признания того положения, что эффективность мер, предпринимаемых для разрешения проблемы беженцев, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром.

Основными международно-правовыми документами, закрепившими нормы защиты прав беженцев, процедуры и критерии определения статуса беженца, являются Конвенция 1951 г. о статусе беженцев [6] и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев [12], принятые в связи с потребностью дать юридическое определение статуса беженца в новых послевоенных условиях. Конвенция включает в себя основные положения, касающиеся статуса беженцев; принцип запрещения принудительной высылки беженца (принцип non-refoulement); запрещение дискриминации беженцев; минимальные стандарты обращения с беженцами, вопросы занятости, социального обеспечения беженцев; положение о выдаче беженцам документов; обязательства для государств-участников сотрудничать с УВКБ ООН в выполнении его мандата и соблюдении единообразного применения положений Конвенции. В Конвенции дано определение понятия «беженец», под которым понимается «лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится за пределами страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего предыдущего проживания в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» [6, с. 57].

Через 16 лет после принятия Конвенции был разработан специальный Протокол, касающийся статуса беженцев. Присоединяясь к Протоколу, государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции в соответствии с приведенным в ней определением беженца без временных и территориальных ограничений Конвенции 1951 г. Содержание договоренностей стран — участниц Протокола дано в 11 статьях. Протокол фиксирует обязательства государств сотрудничать с ООН в делах, касающихся беженцев, и определяет направления такого сотрудничества (ст.ст. 2—4, 6, 7). Статья 35 Конвенции и статья 2 Протокола подчеркивают обязательства государств сотрудничать с УВКБ ООН относительно выполнения ими своих функций и содействовать применению положений этих документов.

Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами или межправительственными организациями в рамках географических регионов. Такие региональные инструменты по беженцам дополняют Конвенцию 1951 г. и отражают специфический характер проблем защиты прав беженцев в рамках конкретного географического региона. Примерами региональных инструментов являются Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г. [5] и Картахенская декларация 1984 г. [4]. В тексты ряда региональных договоров были включены определения, которые расширили понятие «беженец», приведенное в Конвенции 1951 г.

По состоянию на 1 января 2005 г. число лиц, подмандатных УВКБ ООН, составило 19,2 млн человек, среди которых 9,2 млн беженцев (48 %), 840 тыс. лиц, ищущих убежища, (4 %), 1,5 млн возвратившихся беженцев (8 %), 5,6 млн внутренне перемещенных лиц (29 %). Фактом, внушающим сдержанный оптимизм, является снижение числа беженцев — людей, которые бежали от преследований в их странах в поисках безопасности в других странах. Число беженцев в мире уменьшилось за 2004 г. с 9,7 до 9,2 млн человек. Оно является наиболее низким за последние четверть столетия. Всего около 1,5 млн беженцев за год добровольно вернулись домой, включая более 940 тыс. человек в Афганистан и 194 тыс. человек в Ирак [см. 2; 11].

Защита беженцев является общей ответственностью. Только работая совместно, дополняя сильные стороны друг друга, государства и международные организации могут предоставить эффективную защиту прав, в которой нуждаются и которой заслуживают беженцы.

ЛИТЕРАТУРА 

1. Авдиев, В. И. История Древнего Востока. М.: Госполитиздат, 1953.
2. Беженцы в цифрах. Женева: УВКБ ООН, 2005.
3. Васильева, Л. А. Вынужденная миграция в Республике Беларусь. Теоретико-правовые и организационные аспекты. Мн.: Академия МВД Республики Беларусь, 2000.
4. Картахенская декларация о беженцах // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. Минск: Тесей, 2000. С. 142—148.
5. Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке // Там же. С. 134—141.
6. Конвенция о статусе беженцев // Там же. С. 56—70.
7. Моргун, Ю. Ф. УВКБ ООН: международная защита беженцев // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2000. № 2. C. 24—39.
8. Пiскун, О. Основи мiграцiйного права. Київ: Леся, 1998.
9. Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. Минск: Тесей, 2006.
10. Положение беженцев в мире: пятьдесят лет гуманитарной деятельности. М.: УВКБ ООН; Интердиалект+, 2000.
11. Помощь беженцам. Женева: УВКБ ООН, 2005.
12. Протокол, касающийся статуса беженцев // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. Минск: Тесей, 2000. С. 70—78.
13. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/428(V) от 14 дек. 1950 г. [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. Режим доступа: <http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/062/70/IMG/NR006270.pdf?OpenElement>. Дата доступа: 06.04.2006.
14. Селиванов, А. В. УВКБ ООН и формирование системы защиты беженцев в Республике Беларусь. Минск: Тесей, 2006.
15. Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев. Минск: Тесей, 2000. С. 50—56.