журнал международного права и международных отношений 2007 — № 1
международные отношения — документы и материалы
Проект ЕС — УВКБ ООН «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь»
Рост смешанных миграционных потоков во всем мире, а также в направлении новых границ ЕС оказывает заметное влияние на Беларусь, создавая тем самым дополнительные проблемы для существующей системы предоставления убежища. Беларусь имеет общие границы с новыми членами ЕС (Литвой, Латвией, Польшей) и открытую границу с Россией, что увеличивает приток в Беларусь нелегальных мигрантов. По различным оценкам, общее число нелегальных мигрантов составляет до 100 000 в год. Часть из них могут иметь основания для обеспечения международной защитой. Поэтому перед государством возникает вопрос создания современной системы управления миграцией, которая, с одной стороны, позволит предупреждать и решать проблему нелегальной миграции, а с другой — обеспечит помощь лицам, нуждающимся в международной защите.
Проект «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь» разработан в целях выполнения решений Женевской конференции СНГ 1996 г. Роль Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) будет усилена за счет реализации соглашения о партнерстве с Международной организацией по миграции (МОМ) в рамках текущего проекта, который будет включать компонент оказания начальной помощи для добровольного возвращения на родину нелегальных мигрантов. Это продемонстрирует Беларуси комплексную модель мер в ответ на увеличение смешанных миграционных потоков. С учетом компонента, предусматривающего добровольное возвращение на родину, ожидается, что данный проект позволит улучшить систему предоставления убежища для лиц, нуждающихся в международной защите.
Отметим, что в мае 2001 г. Беларусь присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. В стране принято национальное законодательство и созданы административные структуры для его реализации. Республика Беларусь продолжает работу по совершенствованию системы убежища. Следует также развивать приграничное сотрудничество в рамках Сёдерчёпингского процесса. Существуют проблемы в сфере защиты (имеют место случаи ограничения доступа на территорию страны и к процедуре определения статуса беженца). Несмотря на большую проведенную работу, население пока еще слабо понимает различие между беженцами (и лицами, ищущими убежища) и другими категориями мигрантов. Система направления лиц, ищущих убежища, погранвойсками и милицией в миграционные органы требует усовершенствования.
В то же время следует отметить, что Беларусь продемонстрировала свою готовность участвовать в международном и двустороннем процессах сотрудничества с целью развития системы убежища в стране. Например, в декабре 2004 г. был подписан меморандум о взаимопонимании между УВКБ ООН, Государственным комитетом пограничных войск (ГКПВ) Республики Беларусь и двумя общественными объединениями (Белорусское движение медицинских работников (БДМР) и Белорусское общество Красного Креста (БОКК)) для мониторинга границ, что стало примером готовности в объединении усилий по совершениствованию института убежища.
Проект разработан по принципу взаимного дополнения и исключения дублирования других мероприятий и программ в данной сфере. В настоящее время в Республике Беларусь реализуются или рассматриваются следующие программы/проекты при финансовой поддержке Европейского союза:
— Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь (2005—2006): укрепление национальной системы убежища за счет внедрения четких процедур предоставления убежища и укрепления трансграничного регионального сотрудничества с сопредельными государствами;
— Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь — II (2007—2009): проведение комплекса обучающих мероприятий для дальнейшего совершенствования законодательства о беженцах и его практической реализации. В частности, предусматривается создание условий для приема, размещения и проведения работы с беженцами;
— Приграничное сотрудничество в рамках Сёдерчёпингского процесса (2001—2009): направлен на активизацию процесса управления миграционными потоками, предоставления убежища и связанных с ними вопросов в странах, имеющих общую границу с Европейским союзом. Данный процесс способствует налаживанию взаимных контактов и проведению консультаций по названным вопросам как между странами-участницами, так и на региональном уровне;
— Предупреждение, борьба и минимизация социальных последствий в области торговли людьми в Республике Беларусь (2007—2009): предназначен для дальнейшего продолжения работы, проделанной первым проектом ЕС/ПРООН по борьбе с торговлей женщинами, что заложило основу для дальнейшего углубления приграничного сотрудничества, соблюдения законов, выполнения международных обязательств и расширения возможностей неправительственных организаций и центра реабилитации в борьбе с торговлей людьми.
Реализация данного проекта будет эффективно способствовать разделению миграционных потоков на Государственной границе Республики Беларусь на жертв торговли людьми, лиц, ищущих убежища, и нелегальных мигрантов.
Основная цель проекта ЕС — УВКБ ООН «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь» — развитие эффективной и комплексной системы разделения миграционных потоков, повышение уровня работы с лицами, ищущими убежища, на Государственной границе Республики Беларусь.
В рамках проекта планируется дальнейшее развитие и укрепление эффективной системы направления, гарантирующей лицам, ищущим убежища, доступ на территорию Беларуси, доступ к информации и процедуре определения статуса беженца в аэропортах, на границе и внутри страны (при задержании милицией) и исключающей их высылку из страны, что обеспечит выполнение государством статей 31 и 33 Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Основная цель проекта включает несколько вспомогательных целей.
1. Лица, ищущие убежища, получают гарантированный доступ на территорию Беларуси и к процедуре определения статуса беженца в аэропортах и на границе, исключая, таким образом, их высылку из страны.
2. Неукоснительное соблюдение законодательства Республики Беларусь, предусматривающего направление ходатайств о предоставлении статуса беженца из соединений и частей пограничных войск и органов милиции в миграционные органы и освобождение задержанных лиц, подавших такие ходатайства.
3. Поддержка государственной политики Беларуси в области миграции, учитывающей вопросы, связанные с правами человека и защитой беженцев, и предусматривающей программы по обмену опытом по проблемам управления миграционными потоками на субрегиональном и межрегиональном уровне с участием других международных организаций.
4. Создание благоприятных возможностей для обучения и оснащения соответствующих государственных органов в целях эффективного управления системой добровольного возвращения нелегальных мигрантов на родину на основании использования передовой практики в данной сфере.
5. Уменьшение ксенофобных настроений благодаря усилению защиты и улучшению понимания населением актуальности вопросов защиты беженцев и различия между экономическими мигрантами и беженцами.
Выделим основные задачи проекта.
1. Разделение миграционных потоков на мигрантов и собственно беженцев.
2. Повышение общественного понимания нужд и потребностей лиц, ищущих убежища.
3. Разработка надежных механизмов направления лиц, ищущих убежища, сотрудниками пограничных войск и органов внутренних дел в соответствующие миграционные органы.
4. Проведение комплексного обучения и оказания экспертной помощи представителям соответствующих органов управления Республики Беларусь.
5. Разработка и поддержка внедрения системы добровольного возвращения мигрантов.
6. Осуществление мониторинга границ при поддержке УВКБ ООН, МОМ и общественных организаций с целью разделения миграционных потоков.
Ожидаемые результаты:
— усиление взаимодействия органов государственного управления, занимающихся вопросами миграции и убежища, на законодательном и административном уровнях;
— обеспечение доступа на территорию Беларуси и к процедуре определения статуса беженца для лиц, ищущих убежища;
— повышение квалификации сотрудников пограничных войск и МВД по вопросам миграции и убежища;
— укрепление потенциала общественных организаций для работы с мигрантами, лицами, ищущими убежища, и беженцами.
Проект будет включать несколько основных компонентов, которые будут реализовываться параллельно.
1. Создание механизма мониторинга с участием УВКБ ООН, МОМ и общественных организаций на стратегических направлениях границы. Укрепление потенциала двух белорусских общественных организаций — Белорусского движения медицинских работников и Белорусского общества Красного Креста — за счет проведения обучения сотрудников и оказания необходимой технической помощи.
УВКБ ООН инициирует разработку «командного подхода» в рамках настоящего проекта, в том числе подписание меморандума о взаимопонимании между основными партнерами по проекту, включая соответствующие республиканские органы государственного управления и общественные организации, участвующие в сфере управления миграцией, для определения условий сотрудничества и соответствующих ролей в мониторинге границы согласно компетенции партнеров, их возможностям и квалификации (предполагается, что в будущем ПРООН и МОМ будут осуществлять наблюдение и софинансирование работы с нелегальными мигрантами и жертвами торговли людьми в рамках других текущих проектов).
2. Усиление механизмов направления лиц, ищущих убежища, органами ГКПВ и МВД в миграционные органы. В случае задержания лиц, незаконно пересекающих границу, на местах проводится только предварительное дознание. Все основные действия, связанные с расследованием и идентификацией лиц, проводятся в местах базирования погранотрядов. После завершения всех мероприятий предварительного расследования в отношении мигрантов и лиц, ищущих убежища, их передают в соответствующие подразделения Министерства внутренних дел Беларуси или в пункты временного размещения беженцев.
Лица, ищущие убежища, которые нуждаются в жилье, будут переведены в пункты временного размещения беженцев, имеющиеся в стране. УВКБ ООН проведет консультирование по правовым вопросам и окажет социальную помощь лицам, ищущим убежища, уделяя при этом особое внимание потребностям наиболее уязвимых групп и с учетом их половозрастных особенностей, путем усиления общественных организаций в рамках настоящего проекта и с использованием его ресурсов.
Для реализации двух вышеперечисленных компонентов будет проведен ряд мероприятий:
— для пограничников и сотрудников МВД — ознакомительные занятия на местах по вопросам, связанным с разделением миграционных потоков;
— семинар для обсуждения роли общественных объединений в решении вопросов беженцев и миграции (особое внимание будет уделено мероприятиям по мониторингу границы);
— приграничный семинар для изучения передовой практики в данной сфере с участием должностных лиц из Польши, Украины и Литвы;
— два семинара для оценки и изучения полученного опыта для офицеров руководящего состава ГКПВ и МВД и представителей общественных организаций, что позволит собрать вместе участников из различных регионов с целью обмена информацией и обсуждения имеющихся проблем;
— три учебных поездки для сотрудников соответствующих органов государственного управления и представителей НПО в Германию, Австрию и Польшу для изучения процедур по предоставлению убежища, используемых в странах ЕС.
3. Подготовка учебных материалов и специальных курсов. Учебные курсы «Связь между убежищем и миграцией» будут подготовлены на основании международных стандартов, а также с учетом рекомендаций учебно-практической работы в рамках двух первых компонентов. Ожидается, что такие курсы будут включены в учебные программы Академии МВД, факультетов пограничных войск Института национальной безопасности и Военной академии Республики Беларусь.
Целью данных мероприятий является обеспечение охвата пограничников, связанных с разделением миграционных потоков, информирования всех вновь назначенных сотрудников ГКПВ, связанных с этим видом деятельности, по вопросам убежища и миграции в процессе их начальной подготовки, а также о системе направления лиц, ищущих убежища, и беженцев в миграционные органы.
4. Реализация программы помощи для добровольного возвращения на родину (ДВР). Целью данного компонента проекта является создание благоприятных возможностей для обучения и оснащения соответствующих государственных органов Беларуси в целях эффективного управления системой добровольного возвращения нелегальных мигрантов на родину на основании использования передового опыта в данной сфере. Методика и практика, используемые в настоящее время в Беларуси, будут модернизированы. В рамках проекта будет осуществлена программа обучения по ДВР, в рамках которой соответствующие государственные должностные лица ГКПВ и МВД приобретут необходимые навыки, знания и изучат методы работы. В этих целях будет организован один семинар в Беларуси и одна учебная поездка в страны — члены ЕС, где имеется успешный длительный опыт функционирования систем ДВР.
5. Проведение информационной кампании для повышения уровня понимания населением актуальности проблемы защиты беженцев и различия между экономическими мигрантами и беженцами.
Публикации в рамках проекта будут включать: учебное пособие «Связь между убежищем и миграцией»; выпуск Журнала международного права и международных отношений, в котором будут публиковаться статьи по вопросам беженцев и миграции; серию буклетов «Вопросы убежища и миграции в Беларуси». Все эти публикации будут разрабатываться в сотрудничестве с академическими кругами, практиками из ГКПВ, МВД и координироваться МОО «Развитие».
В рамках широкой информационной кампании будут организовываться и демонстрироваться телепрограммы, а также будут подготовлены различные информационные брошюры.
Журналисты будут приглашаться для участия в учебных мероприятиях и приграничных миссиях.
При поддержке со стороны МОО «Развитие» в рамках проекта будет проведен конкурс на лучшее освещение вопросов беженцев и лиц, ищущих убежища, в средствах массовой информации (статьи, теле- и радиопередачи).
Информационная деятельность в рамках данного компонента будет включать мероприятия в рамках Всемирного дня беженцев (тематические общественные мероприятия, пресс-конференции, концерты детей беженцев и т.д.), а также регулярные отчеты о проблемах беженцев и миграции; вся информация о важных мероприятиях в рамках текущего проекта будет регулярно размещаться на сайте МОО «Развитие» <http://www.evolutio.info/>.
Национальным координатором проекта от лица государства выступает Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь.
Общий бюджет проекта составляет около 720 000 евро.