журнал международного права и международных отношений 2007 — № 2

международные отношения — документы и материалы

Смешанные миграционные потоки и международная защита беженцев

(по материалам международного семинара, состоявшегося 13—14 марта 2007 г. в г. Логойске Минской области)

Юрий Моргун

Материал подготовил специалист по связям с общественностью Международного общественного объединения по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие» Ю. Ф. Моргун

Семинар проводился в рамках совместного проекта ЕС — УВКБ ООН «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь».

Целями семинара являлись обеспечение новой информацией по защите беженцев командиров пограничных подразделений, которые по роду служебной деятельности вовлечены в выполнение проекта мониторинга границы; усиление взаимодействия между пограничниками, неправительственными организациями и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в области мониторинга границы; повышение квалификации участников семинара по проблемам миграции и убежища.

Участники семинара. В работе семинара приняли участие 34 специалиста из 11 различных ведомств и организаций пяти стран (Беларуси, Венгрии, России, Словакии и Украины): сотрудники пограничных структур; Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь; Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь; Представительства Международной организации по миграции (МОМ) в Республике Беларусь; Белорусского движения медицинских работников; Белорусского общества Красного Креста; Минской городской коллегии адвокатов; неправительственной организации «Доброжелательное общество» (Словакия).

В своем выступлении Представитель УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович отметил, что в январе 2007 г. начата реализация совестного проекта ЕС — УВКБ ООН «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь», в котором национальным координатором является Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь. Кроме того, Международная организация по миграции является партнером по проекту. Проект рассчитан на два года.

Беларусь стратегически расположена на оси главных миграционных потоков Восток — Запад, и это особенно проявилось после недавнего расширения ЕС. Кроме того, новые члены Евросоюза планируют присоединиться к Шенгенскому соглашению, что может увеличить число лиц, ищущих убежища, и случаи нелегальной миграции cо всех частей мира. Это имеет большое значение и для Беларуси, и для всей Восточной Европы. По оценкам специалистов, около 100 000 таких лиц ежегодно перемещаются транзитом через Беларусь на Запад. Данное явление имело место в течение столетий, но сегодня его масштабы намного больше, чем когда-либо прежде, потому что никогда Европа не была настолько закрытой для мигрантов. Даже если 20 % из них (по оценкам специалистов) являются «добросовестными» лицами, ищущими убежища, и нуждаются в международной защите, проблема остается исключительно острой. Усложняется она и тем, что государства ужесточают механизмы контроля миграционных потоков и вводят различные препятствия на границах. Отсюда вытекает риск использования лицами, ищущими убежища, каналов нелегальной миграции, к которым они вынуждены обращаться, стремясь спастись от преследований и войн в поиске безопасности и убежища.

К сожалению, в действительности лица, ищущие убежища, и беженцы нередко также вынуждены пользоваться услугами контрабандистов и даже торговцев людьми, чтобы достичь намеченной ими безопасной страны. В результате меры, направленные на борьбу с контрабандой на границах государств, могут весьма негативно непосредственно воздействовать на системы защиты беженцев. Вследствие этого УВКБ ООН направляет свои усилия на работу с государствами для установления процедур, которые позволили бы лицам, ищущим убежища, быть должным образом идентифицированными и удовлетворить их потребности в защите. Особое беспокойство вызывают наиболее уязвимые категории — женщины и дети, ищущие убежища, которых контрабандисты могут использовать в своих преступных целях. Подобные случаи, очевидно, требуют дополнительных защитных мер, отличных от тех, которые могут быть применимыми к остальным беженцам согласно национальному и международному праву.

В связи с этим названный проект и настоящий семинар являются своевременными и важными.

В рамках выполнения проекта будет проанализирована связь между убежищем и миграцией и исследован опыт выделения из смешанных миграционных потоков лиц, ищущих убежища. Будет начато обсуждение путей совершенствования законодательства, которое позволило бы на границе осуществлять передачу лиц, ищущих убежища, соответствующим миграционным службам. При выполнении проекта будет учитываться и использоваться опыт других стран, в которых мониторинг границы уже осуществляется. Исследуются международные стандарты в отношении задержанных на границе с целью наилучшей организации добровольного возвращения лиц, не имеющих обоснованной потребности в международной защите.

Кроме того, данный проект является первым проектом мониторинга границы этого вида на западе СНГ и первым объединенным проектом мониторинга границы УВКБ ООН и МОМ в Беларуси. Это является примером для других стран. Выполнение проекта даст хорошую практику, базу, опыт для развития подобных проектов мониторинга границы в других странах СНГ.

Сложность проблем беженцев и миграции, как ожидается, будет возрастать во всем мире в свете глобализации, увеличивающегося экономического неравенства, войн и конфликтов. И эффективно решить эти проблемы можно, только развивая всестороннее сотрудничество правительственных структур, международных организаций (таких, как УВКБ ООН и МОМ), неправительственных организаций и других партнеров.

Советник по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Петр Козелец выступил с докладом «Смешанные миграционные потоки и международная защита беженцев». Он кратко коснулся истории формирования современной международной системы защиты беженцев и основных задач УВКБ ООН.

Мандат УВКБ ООН предусматривает обеспечение международной защиты беженцев и поиск долгосрочного решения их проблем. Основными видами таких решений являются добровольная репатриация, местная интеграция, переселение в третьи страны. Человек не становится беженцем вследствие признания его таковым, человек признается беженцем, поскольку он/она таковым является. 28 июля 1951 г. была принята Конвенция о статусе беженцев, которая, наряду с мандатом УВКБ ООН и Протоколом 1967 г. о статусе беженцев, является основным международно-правовым документом по защите беженцев.

Согласно статье 1 А 2) Конвенции, беженцем является лицо, которое находится вне страны своей гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Докладчик проанализировал основные понятия, содержащиеся в определении беженца, — «обоснованное опасение», «преследование», а также пять признаков преследования.

Понятие «обоснованное опасение» включает как объективные элементы (общий контекст ситуации, знание условий страны), так и субъективные (прошлая личная и семейная жизнь; членство в политических, религиозных, расовых, социальных группах; оценка собственного положения; личный опыт).

Термин «преследование» по существу означает угрозу жизни; нарушение права на свободу и безопасность личности (если они носят серьезный характер); нарушение социальных и экономических прав (если они делают жизнь человека невыносимой).

Были проанализированы пять основных признаков преследования, на основании которых может быть предоставлен статус беженца в соответствии с Конвенцией, — раса, религия, национальность, социальная группа, политические убеждения. Понятие «раса» в отношении беженцев следует интерпретировать в максимально широком смысле, включающем все виды этнических групп, которые в повседневном языке могут называться расами. Понятие «религия» включает право на вероисповедание; свободу перемены религии; право на религиозное обучение; право на богослужение и соблюдение религиозных обрядов и т. д. Толкование термина «национальность» не ограничивается понятием «национальная принадлежность», а включает в себя также принадлежность к определенному этническому, религиозному, культурному либо языковому сообществу. «Социальная группа» — это группа, которая обладает врожденными признаками (род, каста); неизменяемыми признаками (общая история); носит фундаментальный характер для самосознания человека. Это могут быть члены семьи диссидента, лица нетрадиционной ориентации, личности в определенных ситуациях (например, образованные женщины в Афганистане). В любом случае социальная группа должна существовать до преследования и вне зависимости от него. «Политические убеждения» — исповедование и выражение взглядов по любому вопросу, относящемуся к сфере деятельности государственных, правительственных и политических институтов.

Докладчик проанализировал ряд других положений Конвенции 1951 г. Положения о прекращении статуса беженца (статья 1 С Конвенции) имеют место, когда лицо: добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности; лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело; приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности; добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследования; не может более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют; будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного места жительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют.

Под положения о лишении статуса беженца (положения об исключении, статья 1 F Конвенции) подпадают те лица, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они: совершили преступление против мира, военное преступление или преступления против человечности; совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище; виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН.

В заключение своего выступления Петр Козелец проанализировал положения белорусского законодательства и Дублинской конвенции, непосредственно касающиеся темы семинара.

Так, в статье 6 Закона Республики Беларусь «О беженцах» отмечается: «Пограничные войска задерживают иностранцев при незаконном пересечении либо при попытке незаконного пересечения Государственной границы Республики Беларусь. В случае, если задержанные иностранцы заявили о намерении ходатайствовать о признании беженцами в Республике Беларусь, пограничные войска осуществляют их проверку и в течение трех суток уведомляют о данных иностранцах подчиненные подразделения по гражданству и миграции, а также беспрепятственно допускают представителей указанных подразделений для проведения собеседования и регистрации ходатайств».

Дублинская конвенция о предоставлении убежища содержит положения о компетенции в обращении с лицами, ходатайствующими о предоставлении убежища на территории ЕС. Цель этих положений — избежать двойного или многократного ходатайства об убежище одним лицом в разных странах и установить компетенцию лишь одного государства в рассмотрении данного ходатайства о предоставлении убежища. 15 стран — участниц Дублинской конвенции обязались рассматривать каждое ходатайство о предоставлении убежища, поданное на их границе или государственной территории. При этом каждая страна сохраняет за собой право, в соответствии со своим национальным законодательством и соблюдая нормы Конвенции 1951 г., выдворять беженцев в третьи страны. Эта норма применяется только в тех случаях, если она не противоречит законодательству третьих стран.

С интересным практическом опытом работы неправительственной организации «Доброжелательное общество» (Словакия) по мониторингу границы с Украиной участников семинара познакомил Хамид Омед.

Из-за высокого числа мигрантов, которые пересекают украинско-словацкую границу, УВКБ ООН в 1999 г. выступило с инициативой осуществления проекта мониторинга границы, облегчающего доступ лиц, ищущих убежища, к процедуре определения статуса беженца. УВКБ ООН провело консультации со словацким ведомством и неправительственными организациями. Сначала пограничники отказались давать доступ к задержанным на границе для сотрудников неправительственной организации, которая обеспечивала юридическую помощь лицам, ищущим убежища. Закон о беженцах в Словакии содержит положения, которые предусматривают, что каждый задержанный иностранец должен иметь свободный доступ к юридической помощи. Государственные власти были согласны на предоставление юридических консультаций. Неправительственные организации были единственными, кто мог обеспечить предоставление бесплатной юридической помощи на границе.

Организация «Доброжелательное общество» подчеркивала свое намерение сотрудничать с пограничниками в рамках мониторинга границы, обеспечивая правовую помощь нуждающимся людям. Пограничники обеспечили доступ сотрудников неправительственной организации ко всем мигрантам и лицам, ищущим убежища, на словацко-украинской границе. В каждом случае задержания пограничники посылали по факсу письменное сообщение УВКБ ООН. На основании решения УВКБ ООН неправительственная организация получала разрешение посетить задержанных мигрантов и направляла на границу своих сотрудников. Они имели свободный доступ к задержанным мигрантам, возможность беседовать с ними и обеспечивать любые виды помощи, не только правовой, но также в виде одежды, продуктов, лекарств и т. п. Сначала сотрудники организации получили доступ только к отдельным из задержанных лиц, а с 2004 г. — неограниченный доступ к любому из задержанных мигрантов.

Цель мониторинга границы состояла в том, чтобы обеспечить юридическую, социальную и материальную помощь нуждающимся в ней. Пограничники выдвинули ряд условий (информация обо всех участвующих в проекте лицах и конфиденциальность сведений о мигрантах), которые были приняты на основе учета взаимных интересов. Теперь неправительственная организация может регулярно (1—2 раза в месяц, в зависимости от фактической ситуации в границе, иногда дважды в неделю) посещать границу и общаться с задержанными. В процессе мониторинга границы неправительственная организация проверяет условия задержания, предоставления задержанному мигранту переводчика и информации о процедуре убежища. «Доброжелательное общество» разъясняет действия пограничников согласно закону о беженцах и об иностранцах.

На границе Словакии и Украины 8 пограничных пунктов (переходов), каждый из которых должен незамедлительно посылать информацию о задержании. В 2005 г. от пограничников было получено 129 сообщений. В некоторых в значительной степени очевидных случаях (например, мигранты из Молдовы) мониторинг границы проводился по телефону. В 2005 г. было 105 случаев мониторинга границы по телефону и 10 случаев мониторинга посещениями. В 2005 г. 739 мигрантов из 16 стран пересекли словацко-украинскую границу на основании результатов мониторинга. Большинство из них было из Молдовы (180 человек), вторыми по численности — российские граждане из Чечни (141). Далее следуют мигранты из Индии (128), Китая (69), Вьетнама (44), Грузии (42), Бангладеш (38), Пакистана и Афганистана (по 23), Палестины (21), Украины (9), Беларуси (6), Армении (5), Узбекистана и Шри-Ланка (по 4) и Азербайджана (2 человека). Из них процедуре реадмиссии подвергся 521 человек, задержанию — 67 человек, были определены лицами, ищущими убежища, 151 человек.

В 2006 г. проект мониторинга границы был осуществлен в июле—ноябре. На словацко-украинской границе было задержано 878 мигрантов. Среди них: лица, ищущие убежища, — 165 человек; подвергшиеся реадмиссии в Украину — 483 человек; помещенные в пункт задержания (исправительное учреждение) — 12 человек; арестованные за криминальные действия (противодействие выполнению решения властей) — 8 человек; отделенные дети — 13 человек.

«Доброжелательное общество» наладило сотрудничество с пограничным ведомством страны. Деятельность организации по предоставлению переводчиков, материальной помощи, одежды, обуви, лекарств и др. достаточно эффективна. Неправительственная организация контролирует ситуацию и обеспечивает независимую информацию для международных организаций и ЕС. Разумеется, в таком новом деле не обходится и без текущих проблем. Некоторые пограничники, которые говорят на русском языке, избегают приглашения независимого переводчика в процессе интервью с русскоязычными лицами, ищущими убежища. Время для интервью ограничено — в течение одного дня пограничники должны взять интервью у мигрантов, чтобы вернуть некоторых из них назад в Украину, так как в случае просрочки Украина отказывается принимать этих людей.

В целом результаты мониторинга границы положительны. В 60 % случаев задержанным предоставлялись независимые переводчики. Пограничники получили из бюджета фонды для оплаты услуг переводчиков и продуктов для задержанных. В свою очередь, неправительственная организация не имеет проблем с доступом к задержанным. Даже при получении информации ночью по телефону ее представители могут приехать и присутствовать в процессе интервью. Ранее пограничники для передачи сообщений использовали факс. С 2006 г. информацию стали пересылать через Интернет.

Мигранты могут быть задержаны на границе и в 20—30 км от границы. В Словакии есть два аэропорта (при этом в аэропорту Кошице не было задержаний).

Процент признания лиц, ищущих убежища, беженцами в Словакии низок. Власти рассматривают Словакию как страну транзита. Только восьми из более чем 2000 лиц, ищущих убежища, оно было предоставлено в Словакии в 2006 г. Для сравнения: в 2003 г. было более 10 000 заявлений с просьбой об убежище в Словакии, в 2004 г. — около 11 000, в 2006 г. — около 2500, а в 2007 г. предполагается еще меньше. В Польше процент признания беженцем выше, чем в Словакии, и ищущие убежища пытаются пересечь границу с Польшей.

Лицо, ищущее убежища, чье ходатайство отклонено, может обратиться с апелляцией. Процедура апелляции занимает приблизительно 5 месяцев. Для рассмотрения дела в Верховном Суде требуется более года. Большинство ходатайствующих, уже покинувших Словакию, были присланы назад из Австрии или Германии. Все лица, ищущие убежища, чьи ходатайства отклонены, могут получить другой статус — статус терпимости (толерантности) на срок 6 месяцев, который может быть продлен.

Советник по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Иван Салеев представил доклад «Международные стандарты в отношении задержания лиц, ищущих убежища».

Задержанные лица обычно относятся к одной из следующих категорий: лица, которым отказано во въезде на территорию; лица, которые въехали нелегально и после этого были задержаны властями; лица, чьи разрешения на пребывание истекли и которые не покинули страну добровольно; лица, ищущие убежища, задержание которых представляется необходимым на время прохождения процедуры; лица, получившие отказ в предоставлении статуса беженца, ожидающие депортации.

Источниками права для обращения с задержанными лицами являются: международные договоры; рекомендации и стандарты международных организаций и опыт других стран; национальное право и практика государственных органов и судов.

Основные международные договоры: Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев; Международный пакт о гражданских и политических правах; Конвенция ООН о правах ребенка; Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Основные рекомендации и стандарты: Всеобщая декларация прав человека; заключение Исполкома УВКБ ООН № 44 (XXXVII) — 1986 год: «Задержание беженцев и лиц, ищущих убежища»; Стандартные минимальные правила обращения с заключенными; Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме; Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы; Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила); Руководство УВКБ ООН по применяемым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища (февраль 1999 г.); право Европейского союза (рекомендация для других стран).

Конвенция 1951 г. о статусе беженцев не содержит специальных положений по обращению с лицами, ищущими убежища. Однако она не исключает возможности установления ограничений на свободу перемещения лиц, ищущих убежища, включая задержание (как исключение) в ситуациях, предусмотренных законом и с соблюдением гарантий прав задержанных.

В статье 31 Конвенции 1951 г. отмечается: «Договаривающиеся Государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, предусмотренная в статье 1, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания». Кроме того, государства «не будут стеснять свободу передвижения таких беженцев ограничениями, не вызываемыми необходимостью».

В заключении Исполкома УВКБ ООН № 22 (XXXII) — 1981 год: «Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока лица» указывается, что лица, ищущие убежища, не должны подвергаться взысканиям лишь на том основании, что их присутствие в стране считается незаконным (п. II B 2 a)). Таким образом, международные стандарты запрещают задержание лиц, ищущих убежища, только на том основании, что они находятся в стране незаконно.

Заключение УВКБ ООН № 44 (XXXVII) — 1986 год: «Задержание беженцев и лиц, ищущих убежища» определило лишь четыре случая, когда задержание может быть обоснованным: для проверки личности; для определения обстоятельств, на которых основывается ходатайство о предоставлении статуса беженца или убежища; в случаях, когда лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы и/или документы, удостоверяющие их личность, или воспользовались фальшивыми документами для того, чтобы ввести в заблуждение власти государства, в котором они намерены просить убежища; для защиты национальной безопасности и общественного порядка.

В Руководстве УВКБ ООН по применяемым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища (февраль 1999 г.) сформулированы десять принципов.

Принцип 1 отражает сферу применения: Руководство применяется в отношении всех лиц, ищущих убежища, которых собираются взять под стражу или которые уже содержатся под стражей или находятся в ситуациях, аналогичных содержанию под стражей. В Руководстве УВКБ ООН рассматривает задержание и содержание под стражей как «заключение в ограниченное узкими рамками место или место с ограниченным входом и выходом, включая тюрьмы, закрытые лагеря, места для содержания под стражей задержанных или транзитные зоны в аэропортах, где свобода передвижения существенно урезана, а единственная возможность выйти из этого ограниченного места состоит в том, чтобы покинуть его территорию». Между задержанием (содержанием под стражей) и другими мерами ограничения свободы передвижения существует качественное различие. Лица, подлежащие ограничению в отношении постоянного места жительства и местопребывания, обычно не считаются находящимися под стражей.

Принцип 2 — общий и состоит в том, что лица, ищущие убежища, не должны задерживаться (содержаться под стражей). Согласно статье 14 Всеобщей декларации прав человека, право искать и пользоваться убежищем признано в качестве одного из основных прав человека. При осуществлении этого права лица, ищущие убежища, нередко оказываются вынужденными прибывать или въезжать на территорию страны незаконным путем. Однако положение лиц, ищущих убежища, фундаментальным образом отличается от положения обычных иммигрантов тем, что они могут быть не в состоянии соблюсти юридические формальности для въезда в страну. Это обстоятельство, а также то, что лица, ищущие убежища, часто пережили тяжелые моральные потрясения, необходимо принимать во внимание при определении мер ограничения свободы передвижения в связи с незаконным въездом или пребыванием. Этот принцип отражен в статье 31 Конвенции о статусе беженцев и в части 2 статьи 14 Закона «О беженцах» Республики Беларусь: «Иностранец, вынужденный незаконно пересечь Государственную границу Республики Беларусь и без промедления обратившийся в соответствующие органы с ходатайством о признании беженцем, освобождается от ответственности за незаконный въезд в Республику Беларусь и незаконное пребывание в Республике Беларусь».

Принципом 3 определены основания для задержания или содержания под стражей. Задержание или содержание под стражей применяется только в виде исключения и после рассмотрения всех возможных альтернатив. Задержание применяется без дискриминации и на минимально возможный срок:

• для проверки личности;
• для определения обстоятельств, на которых основывается ходатайство о предоставлении статуса беженца или убежища. Это обычно предполагает получение у лица, ищущего убежища, имеющих существенное значение фактов о том, почему этот человек ищет убежища, и не превращается в процесс определения обоснованности или необоснованности ходатайства. Данным исключением из общего принципа нельзя пользоваться для оправдания задержания на весь период процедуры определения статуса или на неопределенное время;
• в тех случаях, когда лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы и/или документы, удостоверяющие их личность, или воспользовались фальшивыми документами для того, чтобы ввести в заблуждение власти того государства, в котором они намерены просить убежища. При использовании лицами, ищущими убежища, фальшивых документов или перемещении вообще без каких-либо документов задержание разрешается только тогда, когда имеет место намерение ввести в заблуждение или отказ сотрудничать с властями. Лиц, ищущих убежища, которые прибывают без документов потому, что они не имеют возможности получить их в стране своего происхождения, не следует задерживать исключительно по этой причине;
• для защиты национальной безопасности и общественного порядка. Это относится к тем случаям, когда имеются данные, свидетельствующие о том, что лицо, ищущее убежища, имеет преступное прошлое и/или преступные связи, которые могут представлять угрозу для общественного порядка или национальной безопасности.

Все другие случаи применения задержания противоречат нормам права беженцев.

Принцип 4: альтернативы задержанию. Необходимо рассматривать возможные альтернативы задержанию:

• требования, связанные с контролем. Требования регулярно отмечаться. Требования в отношении местонахождения: лица, ищущие убежища, не задерживаются при условии, что они будут проживать по определенному адресу;
• представление поручителя/поручительства. В случае необеспечения явки на поручителя налагается взыскание;
• освобождение под залог;
• открытые центры. Лица, ищущие убежища, могут быть освобождены из-под стражи при условии, что они будут проживать в специально определенных центрах коллективного размещения.

Принцип 5: процедурные гарантии:

• получить уведомление об ордере на задержание вместе с объяснением причин и воспользоваться правами, связанными с ордером, на понятном языке и в понятных формулировках;
• получить информацию о праве на услуги юриста;
• иметь возможность передачи решения на пересмотр в судебный или административный орган, не зависящий от органов, отвечающих за содержание под стражей;
• лично или через своего представителя оспаривать необходимость лишения свободы при разбирательстве в ходе проверки, а также представлять контрдоказательства против любых установленных во время разбирательства фактов;
• иметь контакт с местным представительством УВКБ ООН, государственными органами по делам беженцев или иными органами, а также с адвокатом по своей инициативе и по инициативе вышеперечисленных субъектов. Необходимо предоставлять право общаться с этими представителями в конфиденциальной обстановке.

Принцип 6: задержание и содержание под стражей лиц, не достигших 18-летнего возраста. В соответствии с общим принципом несовершеннолетние лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и содержанию под стражей. Когда это возможно, их нужно освобождать на попечение членов семьи, которые уже проживают в стране убежища. В тех случаях, когда дети находятся вместе со своими родителями, необходимо взвешивать все подходящие и возможные альтернативы содержанию под стражей. Дети и их ближайшие попечители не должны задерживаться и содержаться под стражей, если это не является единственным средством сохранения единства семьи. Если же невозможно применить ни одной из альтернатив и государства все же помещают детей под стражу, это, в соответствии со статьей 37 Конвенции о правах ребенка, должно быть крайней мерой, которая должна применяться в течение минимального срока. Дети, ищущие убежища, не должны содержаться в тюремных условиях. Необходимо прилагать все усилия к тому, чтобы освободить их из-под стражи и поместить в другое место для проживания. Если это окажется невозможным, необходимо организовать особые помещения для проживания, которые более подходят детям и их семьям. Во время содержания под стражей дети имеют право на получение образования. Следует предусмотреть условия для отдыха и игр. Для детей, содержащихся под стражей, также должен назначаться опекун.

Принцип 7: задержание и содержание под стражей уязвимых лиц. Всякому ордеру на задержание лиц, ищущих убежища и подпадающих под нижеперечисленные уязвимые категории, должно предшествовать активное изучение возможных альтернатив: несопровождаемые лица пожилого возраста; жертвы пыток или шока; лица, имеющие психическую или физическую инвалидность.

В случае задержания лиц, подпадающих под эти категории, рекомендуется содержать их под стражей только при условии их освидетельствования квалифицированным врачом, дабы содержание под стражей не сказалось отрицательно на их здоровье и самочувствии. Кроме того, должны проводиться регулярное последующее врачебное наблюдение и предоставляться помощь квалифицированного врача соответствующей специальности.

Принцип 8: задержание и содержание под стражей женщин. В порядке общего правила следует избегать задержания беременных женщин на последних месяцах беременности и кормящих матерей (у женщин этих двух категорий могут быть особые потребности). При содержании под стражей ищущие убежища женщины должны размещаться отдельно от ищущих убежища мужчин, кроме случаев, когда речь идет о близких родственниках. Для обеспечения уважения культурных ценностей и более надежной физической защиты женщин в местах содержания под стражей рекомендуется привлекать для работы женский персонал.

Принцип 9: задержание и содержание под стражей лиц без гражданства. Лица без гражданства, которые не признаются гражданами ни одним государством по действующему в нем законодательству, имеют право на то, чтобы с ними обращались по тем же правилам и принципам обращения, что и со всеми другими лицами, содержащимися под стражей. Факт отсутствия гражданства и, следовательно, страны, к которой можно было бы автоматически обратиться с просьбой о выдаче проездного документа, не должен приводить к бессрочному содержанию под стражей. Безгражданство не должно быть препятствием для освобождения из-под стражи.

В случае возникновения в этой связи серьезных трудностей можно обратиться за технической и консультативной помощью к УВКБ ООН, на которое по его мандату возложена ответственность за лиц без гражданства.

Принцип 10: условия содержания под стражей. Условия содержания под стражей лиц, ищущих убежища, должны быть гуманными и характеризоваться уважением к человеческому достоинству этих лиц. Данные условия должны регламентироваться законодательством. Необходимо применять нормы и принципы международного права в отношении обращения с такими лицами.

Необходимо особо подчеркнуть следующие моменты:

• первичное обследование всех лиц, ищущих убежища, в самом начале содержания под стражей на предмет выявления жертв психологического шока или пыток;
• раздельное нахождение мужчин и женщин и раздельное содержание детей и взрослых (если это не родственники);
• использование отдельных мест содержания под стражей для размещения лиц, ищущих убежища. Необходимо избегать использования тюрем. Если отдельные места для содержания под стражей не используются, лиц, ищущих убежища, следует размещать отдельно от осужденных преступников или же находящихся под следствием. Между этими двумя категориями не должно быть никакого общения;
• возможность иметь регулярные контакты и посещения друзей, родственников, религиозных, социальных и юридических консультантов. Для таких посещений должны предоставляться соответствующие помещения. По возможности такие посещения должны проходить без присутствия посторонних, если нет достаточно веских оснований для иного;
• возможность получать соответствующее лечение и, при необходимости, помощь консультанта-психолога;
• возможность заниматься какими-нибудь физическими упражнениями посредством ежедневных рекреационных занятий в помещении и на воздухе;
• возможность продолжать образование или профессиональное обучение;
• возможность совершать религиозные обряды и получать рацион питания, соответствующий своей религии;
• возможность иметь доступ к основным удобствам (кровати, душевые комнаты, помещения для личной гигиены и т. д.);
• доступ к механизму подачи жалоб (процедуре рассмотрения жалоб), при котором жалобы можно подавать либо непосредственно, либо конфиденциально в орган, отвечающий за содержание под стражей. Порядок подачи жалоб, включая сроки подачи и порядок обжалования, должен быть вывешен на видном месте и написан на различных языках.

Относительно продолжительности задержания за рубежом отсутствуют унифицированные стандарты. В зависимости от национального законодательства в большинстве стран существует предельный срок задержания: во Франции — до 32 дней, в Италии — 60 дней, в Германии — до 6 месяцев (может быть продлен), в Бельгии — 2 месяца и т. д.

В докладе Специального докладчика по трудящимся-мигрантам приведена следующая рекомендация: «Содержание под стражей должно быть прекращено, если приказ о депортации не может быть выполнен по причинам, которые не являются виной мигранта» (Доклад Специального докладчика Габриэлы Родригес Писарро).

Любой срок содержания под стражей должен быть открыт для периодического пересмотра. Даже если начальный срок содержания под стражей и не был произвольным (например, если оно было необходимо для выяснения личности, по соображениям безопасности или для проверки состояния здоровья), последующие сроки могут нарушать пункт 1 статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, т. е. продолжительное содержание под стражей может быть произвольным. Следовательно, необходимо проводить периодическую оценку, чтобы удостоверяться в том, что первоначальные причины, оправдывающие содержание под стражей, продолжают существовать. Обязательное и не подлежащее пересмотру задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, и (или) беженцев без индивидуальной оценки необходимости их задержания и содержания под стражей должно считаться произвольным.

Говоря о задержании физического лица в Республике Беларусь следует обратиться к статьям 8.2 и 8.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях; статье 9 Закона Республики Беларусь «О пограничных войсках Республики Беларусь»; части 2 статьи 63 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства», а также к пункту 6 Правил пребывания беженцев в Республике Беларусь. В законодательстве Республики Беларусь пока не урегулирована ситуация, когда решение о депортации не может быть выполнено по причинам, не зависящим от иностранца. Не предусмотрен также периодический пересмотр сроков задержания иностранца, ожидающего депортации.

В заключение докладчик подчеркнул, что у каждого человека есть право искать убежище. C лицами, ищущими убежища, во время процедуры определения статуса беженцев необходимо обращаться гуманно, с уважением их человеческого достоинства.

Помощник советника по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Инна Борисевич представила сообщение «Доступ на территорию государства и к процедуре определения статуса беженца». Человек не становится беженцем вследствие признания его таковым; человек признается беженцем, поскольку он или она таковым является. Государства не обязаны допускать иностранцев на свою территорию. Исключением из этого правила являются лица, ищущие убежища, беженцы. На них распространяется принцип non-refoulement — принцип невысылки: ни один беженец не должен быть возвращен в страну, где ему угрожают преследования или пытки. Это положение закреплено в статье 33 Конвенции о статусе беженцев: «Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Это положение подкрепляется статьями ряда международных документов, таких как Конвенция ООН 1984 г. против пыток; Конвенция ОАЕ 1969 г.; европейская Конвенция о правах человека и др.; заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН, а также Закон Республики Беларусь «О беженцах» (ст. 37). Принцип невысылки является нормой обычного права, т. е. должен неукоснительно соблюдаться всеми государствами. Он распространяется как на беженцев, так и на лиц, ищущих убежища, и должен соблюдаться как на границе, так и на территории государства, независимо от того, каким образом беженец попал на территорию этого государства.

Любое выражение намерения заявителя быть признанным беженцем должно рассматриваться как ходатайство о предоставлении убежища и инициировать применение защиты от высылки, обеспечивать доступ к процедуре определения статуса беженца. Все лица, подающие заявления на границе, должны допускаться на территорию государства с предоставлением права временного пребывания до вынесения окончательного решения по заявлению о предоставлении убежища, независимо от того, имеются ли у них удостоверения личности или проездные документы. Решение по всем заявлениям о предоставлении статуса беженца должно приниматься единым центральным органом.

К основным гарантиям, которые должны быть обеспечены для заявителей на всем протяжении процедуры определения статуса беженца, относятся следующие:

• доступ к информации на языке, которым владеет заявитель, о характере процесса, а также его правах и обязанностях в ходе процедуры;
• возможность связаться с УВКБ ООН и другими организациями и лицами (НПО, юристами и т. д.), которые могут предоставить консультации по вопросам процедуры и/или юридическое представительство. При наличии бесплатной юридической помощи лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к ней;
• при необходимости должны быть предоставлены услуги квалифицированных и беспристрастных переводчиков.

О проекте по мониторингу границы Венгерской Республики участникам семинара рассказал Янош Медве.

Протяженность границ Венгерской Республики составляет 2242,4 км, в том числе внешняя граница ЕС — 655,7 км и внутренняя граница ЕС — 1586,7 км. Количество лиц, ищущих убежища, обратившихся в пограничные войска, в последние годы постоянно сокращается. В 2002 г. их было 2955 человек, в 2003 г. — 987, в 2004 г. — 256, а в 2005 г. — 212 человек. В стране имеется шесть охраняемых центров для иностранцев общей вместимостью 312 человек.

Между Региональным представительством УВКБ ООН в Венгрии, Польше, Словакии и Словении, Главным управлением пограничных войск Венгерской Республики и Венгерским Хельсинкским комитетом (ВХК) подписан трехсторонний меморандум о взаимопонимании на основе взаимного сотрудничества и координации для обеспечения доступа лиц, ищущих убежища, на территорию и к процедуре убежища в Венгерской Республике. В меморандуме четко определены задачи и обязанности каждой из сторон.

Обязанности пограничных войск:

• гарантировать и осуществлять доступ на территорию Венгерской Республики в том случае, если лицо нуждается в международной защите;
• содействовать свободному доступу к процедуре предоставления убежища и статуса беженца и, согласно консультациям, проводимым с УВКБ ООН и ВХК, принимать все необходимые меры по соблюдению основных принципов международной защиты;
• принимать все необходимые меры для того, чтобы лица, ищущие убежища, знали о своих правах по обращению за статусом беженца и имели доступ к правовому содействию и юридическим консультациям по данному вопросу в Венгерской Республике;
• обеспечивать лицам, которые проводят мониторинг, права и возможности осуществлять встречи с иностранцами без наблюдения, а также с их согласия изучать дело и делать его копии. Они также вправе использовать аудио-, видеозаписывающие устройства, фотоаппараты, за исключением тех случаев, когда такое использование может нести угрозу безопасности;
• предоставлять лицам, осуществляющим контроль, копии документов без указания идентификационных данных лица;
• гарантировать предоставление статистической информации относительно вопросов, связанных с лицами, ищущими убежища, по запросам УВКБ ООН или ВХК.

Обязанности Регионального представительства УВКБ ООН:

• должно иметь свободный и полный доступ к лицам, ищущим убежища;
• имеет право контролировать предоставление пограничными войсками доступа на территорию Венгерской Республики лиц, нуждающихся в защите, а также доступ таких лиц к процедуре определения статуса беженца в Венгерской Республике;
• проводить визиты по мониторингу мест, где могут размещаться лица, нуждающиеся в защите, с целью осуществления проверок и контроля соблюдения международных стандартов защиты;
• должно координировать мобилизацию фондов для данного проекта из средств международного сообщества.
• Обязанности ВХК:
• содействовать реализации принятого соглашения от имени УВКБ ООН таким образом, как это оговорено в соглашении о сотрудничестве с УВКБ ООН;
• информировать УВКБ ООН и пограничные войска о планируемых визитах с целью проведения мониторинга за 2 дня до начала визита с сообщением конкретных дат и мест проведения мониторинга.

Для контроля хода выполнения соглашения и анализа отчетов, сделанных по результатам мониторинга, образована трехсторонняя рабочая группа, проводящая встречи не реже четырех раз в год.

Заместитель начальника международно-договорного управления Госкомитета погранвойск Юрий Фёдоров выступил с сообщением о проекте ЕС — УВКБ ООН «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь».

Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь (ГКПВ) начиная с 1996 г. плодотворно сотрудничает с УВКБ ООН посредством регулярного участия в обучающих семинарах в Беларуси и за рубежом, а также в качестве одного из основных партнеров по реализации проектов международной технической помощи в сфере защиты беженцев и регулирования миграционных процессов. В 2007 г. такое сотрудничество вышло на новый этап: начата реализация проекта международной технической помощи «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республике Беларусь». Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь при реализации совместного с УВКБ ООН проекта впервые выступает в качестве национального исполнительного агентства. В выполнении проекта также будут принимать участие Министерство внутренних дел и три общественные организации — Белорусское движение медицинских работников, Белорусское общество Красного Креста и МОО «Развитие».

Цель проекта — развитие эффективной и комплексной системы разделения миграционных потоков, повышение уровня работы с лицами, ищущими убежища, на Государственной границе Республики Беларусь. Основные задачи проекта:

• разделение миграционных потоков на мигрантов и собственно беженцев;
• повышение общественного понимания нужд и потребностей лиц, ищущих убежища;
• разработка надежных механизмов направления лиц, ищущих убежища, сотрудниками пограничных войск и органов внутренних дел в соответствующие миграционные органы;
• проведение комплексного обучения и оказание экспертной помощи представителям соответствующих органов управления Республики Беларусь;
• разработка и поддержка внедрения системы добровольного возвращения мигрантов;
• осуществление мониторинга границ при поддержке УВКБ ООН, МОМ и общественных организаций в сфере разделения миграционных потоков.

В рамках проекта будут проведены обучающие семинары по вопросам разработки учебных программ и материалов; по оценке достигнутых результатов, которые будут проводиться в конце каждого проектного года с участием всех партнеров; по трансграничному сотрудничеству, на которых планируется обязательное участие пограничников из сопредельных стран, представителей правоохранительных, миграционных и пограничных ведомств государств ЕС, имеющих необходимый опыт по разделению смешанных миграционных потоков (данный семинар является первым таким мероприятием в рамках проекта); семинар для представителей общественных организаций и государственных органов по вопросам сотрудничества и обмена информацией в сфере предоставления убежища; семинар по вопросам добровольного возвращение нерегулярных мигрантов, проведение которого позволит обобщить опыт по добровольному возвращению, отработать методику взаимодействия ГКПВ, МВД, НПО по всем аспектам сотрудничества в области добровольной репатриации.

В рамках проекта также планируется осуществление обучающих визитов в Германию, Австрию и Польшу для изучения процедур по предоставлению убежища, используемых в странах ЕС.

Участниками мониторинговых поездок являются представители УВКБ ООН, ГКПВ, Белорусского общества Красного Креста, Белорусского движения медицинских работников и МОМ. В ходе проведения мониторинговых поездок планируется посещение территории пограничного отряда, изолятора временного содержания/пункта временного содержания лиц, ищущих убежища, пункта пропуска/комендатуры. Одновременно будут проведены занятия по разделению смешанных миграционных потоков для военнослужащих пограничных войск, непосредственно занимающихся данной работой.

Согласно бюджету и рабочему плану будут произведены закупки компьютерного оборудования для офисов общественных организаций, микроавтобусов для Государственного комитета пограничных войск Республики Беларусь и Белорусского общества Красного Креста (поставленные для пограничных войск микроавтобусы предполагается использовать для перевозки потенциальных лиц, ищущих убежища, с «зеленой границы» в пограничные отряды, а также в миграционные службы или пункты приема беженцев), закупка оборудования для создаваемых интернет-центров на факультетах пограничных войск и в Академии МВД Республики Беларусь.

Семинар проведен в конструктивной и дружественной атмосфере. Участники мероприятия, в частности, предложили:

• необходимость распространения информации о международных стандартах для более широкой аудитории (ГКПВ, МВД и общественные организации, вовлеченные в выполнение проекта мониторинга границы);
• разработать четкую процедуру передачи лиц, ищущих убежища, от ГКПВ к МВД, и ее широкое разъяснение соответствующим категориям сотрудников;
• подготовить, издать и распространить среди пограничников и всех заинтересованных лиц брошюры по разделению миграционных потоков;
• провести обучающий визит по мониторингу границы в Словацкую Республику.

Для участников семинара было организовано посещение пункта временного содержания в аэропорту «Минск-2», полностью соответствующего современным международным стандартам.