журнал международного права и международных отношений 2011 — № 2

международное право — документы и материалы — вопросы безгражданства

Международная правовая система, касающаяся вопросов безгражданства и доступа лиц без гражданства

Доклад на семинаре Европейского союза, посвященном содержанию и сфере действия международной защиты (секция «Правовая основа международной защиты»), организованном Генеральным управлением по вопросам иммиграции и иностранцев Министерства внутренних дел Испании, Мадрид, 8—9 января 2002 г.

Кэрол Бэтчелор

I. Введение

1. Цель данного семинара — обзор содержания и сферы действия международной защиты, включая анализ существующих международных правовых актов, а также любых условий или ограничений, возникающих у потенциальных получателей помощи в контексте получения и эффективного пользования защитой, которая предоставляется данными международными правовыми актами. Особое внимание следует уделить рассмотрению проблемы безгражданства и международно-правового режима, благодаря которому лица без гражданства получают защиту и который предусматривает механизм предотвращения случаев безгражданства. Эти проблемы не случайно выносятся на обсуждение в период председательства Испании в Европейском союзе, так как Испания несколько лет назад ратифицировала Конвенцию 1954 г. о статусе апатридов, приняла соответствующие законодательные акты для ее реализации и внедрила процедуры идентификации случаев безгражданства и содействия решениям по ним. Действительно, кто может считаться более нуждающимся в эффективной защите, как ни те, кто не имеет правовых связей в плане гражданства или национальности (в данном докладе термины «гражданство» и национальность используются как синонимы) с каким-либо государством?

2. При этом не все лица без гражданства являются беженцами или имеют обоснованное опасение подвергнуться преследованию. Следовательно, наличие совпадения между безгражданством и вынужденным перемещением, предотвращением конфликтов и разрешением постконфликтных ситуаций очевидно. С другой стороны, механизмы решения проблем безгражданства и предоставления защиты лицам без гражданства могут не совпадать с теми механизмами, которые применяются в отношении беженцев. Поэтому всесторонний обзор содержания и сферы действия международной защиты требует тщательного изучения проблемы безгражданства, точек соприкосновения с защитой беженцев и обсуждения специального режима, разработанного для лиц без гражданства. Изучение сущности проблемы безгражданства и контекста, в котором международное сообщество предпринимает шаги по определению нормативно-правовой базы, предназначенной для решения вопросов безгражданства, может помочь в оценке содержания и сферы действия международной защиты в контексте вопросов безгражданства.

II. История вопроса

3. В широком смысле проблема безгражданства проявилась в условиях Первой мировой войны, когда беженцев бесцеремонно лишали гражданства, чтобы помешать их возвращению в страны их происхождения. В контексте Второй мировой войны проблема безгражданства возникала по мере того, как проживавших в данном государстве граждан постепенно, но неуклонно лишали сначала определенных прав, а затем и непосредственно самого гражданства. В последние годы распад государств привел к ситуациям, когда люди становятся лицами без гражданства в связи с тем, что границы вокруг них «смещаются», тогда как они сами остаются на месте. Несмотря на усилия международного сообщества, предпринятые в начале прошлого века, включая, например, гаагскую Конвенцию 1930 г. «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве», отсутствие согласованных подходов государств к приобретению и потере гражданства продолжает создавать случаи безгражданства. Фактически могут возникать случаи безгражданства, о которых неизвестно самому государству и которых оно могло попытаться избежать с помощью мер, предусмотренных законодательством.

4. Независимо от того, возникает безгражданство в результате целенаправленной дискриминации, стремительных политических изменений или простого упущения или различия между положениями законодательства государств, четко прослеживается связь между безгражданством, маргинализацией, лишением гражданских прав и в итоге — перемещением населения. Дестабилизирующий эффект проживания без гражданства, а зачастую и без какого-либо правового статуса, существенен. Безгражданство — это противоположность идентификации человека с правовой точки зрения в существующем мироустройстве. С правовой точки зрения к лицам без гражданства следует относить тех, кто не имеет правовой связи с каким-либо государством в виде гражданства. В связи с этим лица без гражданства находятся вне рамок нормального правового режима. В социальном плане этот правовой вакуум приводит к отсутствию индивидуальности, чувства принадлежности, Родины. Зачастую лица без гражданства не могут работать, владеть имуществом, иметь доступ к образованию или здравоохранению, они не могут путешествовать, регистрировать рождения, браки или смерти либо обращаться за защитой государства. Положительные изменения, касающиеся прав лиц, проживающих в данном государстве и не являющихся его гражданами, не всегда применяются и к лицам без гражданства, в частности к тем, кто не может установить свой правовой статус в каком-либо государстве.

5. Поэтому к лицам без гражданства относятся как к «аномалии» (Weis, P. The United Nations Convention of the Reduction of Statelessness, 1961 / P. Weis // International Comparative Law Quaterly. — 1961. — Vol. 11, N 4. — P. 1073), выходящей за рамки правовых и социальных конструкций. В условиях, возникших после распада социалистического блока, в СНГ, Восточной Европе и на Балканах, например, активно принимались новые законы о гражданстве, и это — важная сторона решения проблемы безгражданства. Тем не менее, для успешной реализации положений конкретного закона о гражданстве лицо должно либо проживать в стране на законных основаниях, либо иметь признанный данным государством правовой статус. Многие лица без гражданства вынуждены жить, не имея какого-либо правового статуса: без правовой связи с государством в виде гражданства, без наличия законных оснований для проживания на территории данного государства и в отсутствие эффективных механизмов нормализации их ситуации в государстве проживания.

6. Эта ситуация может усугубляться в связи со сложностью идентификации лиц без гражданства и случаев безгражданства. Лица без гражданства не обязательно пересекают границы, обращаются за предоставлением убежища или создают отдельную группу населения данной страны. Немногие национальные системы учета приспособлены для точного определения количества лиц без гражданства на территории государства. Некоторые лица без гражданства зарегистрированы как иностранцы, некоторые — как резиденты, не являющиеся гражданами. В то же время многие отнесены к категории граждан другого государства даже в тех случаях, когда указанное другое государство не рассматривает их как своих граждан и не предоставляет им свою защиту. В других случаях люди могут быть зарегистрированы как лица без гражданства, однако эта информация не распространяется из политических соображений. Более того, многие лица без гражданства отнесены к категории беженцев или лиц, ищущих убежища, даже в тех случаях, когда они получили отказ в предоставлении убежища или не обращались за предоставлением убежища вовсе. Количество лиц без гражданства, находящихся в заключении, продолжает расти по мере того, как лица без гражданства пересекают границы в поиске решений или теряют гражданство, находясь за границей. Государства, которым приходится сталкиваться с подобными делами, часто не могут найти приемлемые долгосрочные решения для таких категорий лиц.

7. Теоретически коренные причины безгражданства могут быть легко устранены каждым государством на национальном уровне. Более того, устранение таких причин и снижение уровня безгражданства ведут также и к устранению коренных причин вынужденного перемещения и возникновения потоков беженцев. Чем выше гарантии гражданства в данном государстве и чем эффективнее предоставляемая этим государством защита, тем меньше вероятность обращения за международной защитой. В принципе во всех государствах существуют законы о гражданстве и все государства, основываясь на определении гражданина данного государства, устанавливают, кто является гражданином, а кто нет (с точки зрения национального законодательства). Однако государства используют разные механизмы определения гражданской принадлежности проживающих на их территории лиц; государства не всегда консультируются друг с другом по таких вопросам. Продолжают возникать ситуации, когда люди не могут получить гражданства ни одного государства. Затем ситуация усугубляется политической напряженностью, меняющимися этническими и расовыми представлениями о национальной идентичности, социально-экономическими проблемами, конфликтами между государствами или внутри государств, уступкой территорий, а также такими вопросами, как браки, регистрация рождений и гражданский статус женщин и детей.

III. Современные проблемы безгражданства

8. Хотя избежание и сокращение случаев безгражданства может быть четко определено в качестве цели национального законодательства в сфере гражданства, тем не менее, реализация данных положений тесно связана с наличием у лица законных оснований для проживания на территории государства и фактическим проживанием данного лица на территории данной страны. Таким образом, если в соответствии с положениями национального законодательства лицо незаконно проживает на территории государства или же не имеет оснований для законного проживания на территории государства и фактически не проживает в стране, то реализация упомянутых выше целей будет затруднена. Законное проживание (законное нахождение на территории данного государства) — норма, признаваемая фактически всеми странами мира. С другой стороны, отсутствует однозначная трактовка того, что включает в себя феномен законного проживания (законного нахождения на территории данного государства). В результате в некоторых случаях люди, родившиеся и всю жизнь прожившие в одном государстве, оказывались, например, после распада данного государства, иностранцами или негражданами. В некоторых случаях ситуация усугублялась тем, что лица, получившие разрешение на временное проживание как иностранные граждане, не могли продлить свои разрешения на временное проживание или же им не было позволено это сделать. Все это приводило к случаям незаконного проживания в стране своего происхождения. Не требует долгих объяснений тот факт, что статус неграждан там, где он существует, спорное гражданство другого государства или просто статус лица без гражданства de jure потенциально являются причиной волнений, нестабильности и вынужденного перемещения населения.

9. Гендерные вопросы и вопросы безгражданства также все чаще проявляются в связи с развитием деятельности УВКБ ООН в этой области. В ситуациях, когда в результате политических событий, таких как правопреемство государства в отношении территории, проблема безгражданства коснулась широких слоев общества, основную часть пострадавших людей составляют женщины и дети. Существуют также случаи, когда безгражданство затрагивает женщину в связи с ее половой принадлежностью или же вследствие ее родственных связей с ее детьми или супругом. Все эти проблемы оказывают влияние на семейное положение и единство семьи. Могут возникать проблемы с регистрацией браков и признанием в рамках действующего законодательства браков, заключенных на основании традиций. В результате женщина будет считаться официально незамужней и не будет иметь возможности пользоваться законными правами, предоставляемыми ей вследствие заключения брака, включая права, касающиеся гражданства, даже в тех случаях, когда она утратила или была лишена гражданства государства своего происхождения. Это также может означать и то, что женщина не сможет получить разрешение на постоянное проживание в государстве, гражданином которого является ее супруг, а супруг ее не сможет получить разрешение на постоянное проживание в государстве его супруги. УВКБ ООН продолжает отмечать рост таких случаев, например, на Балканах и в Восточной Европе. Улучшение практики регистрации, основанной на социальных и культурных реалиях, стало бы хорошим способом разрешения данных проблем. Женщины также могут сталкиваться с серьезными трудностями при передаче их гражданства супругу, который имеет статус лица без гражданства, или детям, даже в тех исключительных случаях, когда отец является лицом без гражданства, неизвестен или отсутствует.

10. Торговля женщинами вызывает проблемы, связанные с идентификацией их личности и гражданской принадлежности. Документы таких женщин могут быть украдены или уничтожены по прибытии в третью страну или до переезда, что зачастую делает невозможным доказательство их статуса гражданина, когда они пытаются вернуться в страну своей гражданской принадлежности. УВКБ ООН недавно оказывало помощь в разрешении ряда подобных дел, в том числе в случаях длительного содержания под стражей. При этом стоит отметить, что информация о подавляющем большинстве таких случаев скрыта.

11. Одной из принципиальных проблем, связанных с безгражданством и касающихся детей, является доступ к регистрации их рождений. Чтобы подать ходатайство о приобретении гражданства, необходимо идентифицировать личность заявителя и указать место рождения и родителей. Однако регистрация рождений происходит не всегда. Во многих случаях на гражданскую принадлежность детей негативно влияет тот факт, что они являются сиротами. УВКБ ООН идентифицировало тысячи детей, являющихся лицами без гражданства и проживающих в детских домах, включая афганских и цыганских детей после распада некоторых стран в Европе. Не имея гражданства, они живут в детских домах; их положение ухудшается, когда по достижении совершеннолетия они покидают детские дома, в некоторых случаях становясь «нелегалами» в том единственном государстве, в котором они проживали. В других случаях государства не согласовывают свои подходы, что ведет к росту случаев безгражданства, когда ребенку не предоставляется гражданство в государстве его рождения или в государстве, гражданином (гражданами) которого являются один или оба его родителя. Если государства не договариваются или если государство не идет навстречу ребенку в рамках своей правоприменительной практики, то в таких и в подобных обстоятельствах дети становятся лицами без гражданства. Такие ситуации взаимосвязаны и могут тянуться бесконечно. Мать, чей брак не был зарегистрирован, может, например, не иметь возможности зарегистрировать рождение своего ребенка или же может попросту опасаться предпринимать какие-либо шаги в этом направлении.

IV. Международная правовая основа работы в области безгражданства: Конвенция 1954 г. о статусе апатридов и Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства

12. Международное сообщество давно видит необходимость работы по предотвращению и сокращению случаев безгражданства, как в плане предотвращения конфликтов, разрешения постконфликтных ситуаций, сокращения случаев вынужденного перемещения населения, так и в рамках защиты прав человека конкретных лиц. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. устанавливает, что каждый человек имеет неотъемлемое право на гражданство. Разумеется, проблема заключается в определении того, право на приобретение гражданства какого государства имеет данное лицо. Очевидно, что в случаях безгражданства право на гражданство в контексте положений Всеобщей декларации прав человека по данному вопросу не реализуется. При этом смысл статьи 15 Всеобщей декларации прав человека был разъяснен в двух международных правовых документах, касающихся вопросов безгражданства: Конвенции 1954 г. о статусе апатридов и Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства.

13. Указанные Конвенции формируют всестороннюю правовую основу для предотвращения случаев безгражданства и гарантии предоставления, как минимум, правового статуса, что обеспечивает определенную стабильность для людей, а в соответствующих случаях упорядочивает их пребывание в данном государстве. Это, в свою очередь, значительно снижает вероятность вынужденного перемещения населения, а также становится своеобразной точкой отсчета по делам, требующим решения с использованием международных правовых инструментов. Конвенции 1954 и 1961 гг. обеспечивают готовые механизмы решения одной из серьезных задач в контексте эффективного предоставления защиты, возникающего как внутри государств, так и между ними. Стремясь гарантировать практическую реализацию права всех людей на гражданство, эта правовая система уделяет особое внимание обеспечению защиты, предоставляемой государством, для лиц, которые в противном случае будут нуждаться в международной защите.

Конвенция 1954 г. о статусе апатридов

14. Конвенция 1954 г. о статусе апатридов изначально разрабатывалась как Протокол к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Схожесть проблем в сфере безгражданства и убежища считалась существенной в послевоенной Европе. Все это требовало создания правовой системы, которая бы смогла содействовать решению обеих проблем. При этом не все лица без гражданства в действительности становятся беженцами или обязательно пересекают границы государств. Более того, государства имеют установившиеся подходы к определению гражданской принадлежности, которые, не противореча напрямую международному праву, могут непреднамеренно делать это в тех случаях, когда существуют различия в установленных подходах государств к определению гражданской принадлежности, в свою очередь являющихся абсолютно законными. Таким образом, некоторые случаи безгражданства возникают в результате недосмотра или коллизии между правовыми подходами и не являются результатом дискриминации или умышленного отказа соблюдать права человека. Вследствие упомянутых причин считалось необходимым создать универсальную правовую систему, которая бы позволила решать проблемы, связанные с безгражданством. Такая система была в итоге создана под эгидой Организации Объединенных Наций.

15. Конвенция 1954 г. о статусе апатридов — основной международный правовой документ, принятый и действующий в настоящее время, задачей которого является регулирование и улучшение правового положения лиц без гражданства, а также обеспечение фундаментальных прав лиц без гражданства без какой-либо дискриминации. Правовое положение беженцев из числа лиц без гражданства регулируется Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев и той правовой системой, которая была разработана во исполнение положений Конвенции 1951 г. Конвенция 1954 г. призвана регулировать правовое положение лиц без гражданства, которые не являются беженцами и к которым, соответственно, не применимы положения Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Конвенция 1954 г. предназначена для обеспечения минимальных возможных стандартов защиты тем лицам без гражданства, которые не имеют обоснованных опасений подвергнуться преследованию. Статья 1
Конвенции содержит определение термина «лицо без гражданства» и служит отправной точкой при рассмотрении содержания и сферы действия международной защиты. Используются различные толкования понятия безгражданства, в том числе и в европейском контексте. Без общего согласия относительно того, кто является лицами без гражданства, мало шансов прийти к соглашению о том, какие решения и подходы должны использоваться для повышения их защиты. Конвенция 1954 г. обеспечивает международно признанное определение термина «лицо без гражданства» и, таким образом, является исходным документом для диалога (в ст. 1 Конвенции 1954 г. лицо без гражданства определяется как «лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона»).

16. Наряду с тем, что признание в качестве лица без гражданства и предоставление правового статуса и основных прав позволят улучшить положение многих, положения Конвенции не являются заменой предоставлению гражданства. Действительно, если человек имеет конкретные связи с государством, такие как факт рождения на его территории, кровное родство с гражданином данного государства (т. е. рожденный от гражданина данного государства) или разрешение на постоянное проживание в данном государстве, то в случае правопреемства государств (если в противном случае данное лицо станет лицом без гражданства) в действие вступают положения Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства. В отличие от Конвенции 1961 г., Конвенция 1954 г. устанавливает правовые рамки международной защиты в тех случаях, когда защита со стороны государства не может быть предоставлена. Параграф 16 Приложения к Конвенции гласит, что выдача государством проездного документа признанному лицу без гражданства «никоим образом не предоставляет владельцу защиту со стороны дипломатических или консульских учреждений государства, выдавшего данный документ, и не предоставляет органам данного государства право предоставления защиты». Признание государством того или иного лица в соответствии с положениями Конвенции в силу самого факта служит основой для предоставления ему правового статуса и расширения его основных прав. На практике это гарантирует определенную степень защиты со стороны государства, однако такая защита ограничена, в том числе в сфере предоставления защиты дипломатическими учреждениями данного государства. Не налагая абсолютного обязательства предоставить гражданство признанному лицу без гражданства, статья 32 Конвенции устанавливает, что Договаривающиеся Стороны должны «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию апатридов». Разумеется, единственным долгосрочным решением для лиц без гражданства и возможностью действительно эффективной защиты со стороны государства является приобретение гражданства.

17. Особое внимание при рассмотрении вопроса доступа к эффективной защите следует обратить на рекомендацию, содержащуюся в Заключительном акте Конвенции 1954 г. Эта рекомендация заключается в том, что все Договаривающиеся Стороны, признавая действительными причины, по которым лицо отказалось от защиты государства, гражданином которого оно является, положительно рассмотрели возможность распространения на такое лицо положений Конвенции, касающихся лиц без гражданства. Распространяющееся на лиц без гражданства de facto, которые не могут доказать свой статус лица без гражданства de jure, или на тех лиц, которые формально имеют гражданство, это положение признает возможность существования случаев, когда гражданство заключается только в самом его названии, но сам гражданин не пользуется какими-либо правами, связанными с его гражданством, например, таких как защита, предоставляемая государством гражданской принадлежности. Разработчики Конвенции указывали на то, что возможны случаи, когда лица не пользуются эффективной защитой государства своей гражданской принадлежности, но при этом не имеют обоснованных опасений подвергнуться преследованию и, таким образом, не могут пользоваться международной защитой, предоставляемой беженцам или признанным лицам без гражданства. Другими словами, в тех случаях, когда люди не могут предоставить доказательств в пользу своего безгражданства, разработчики Конвенции призывают государства рассмотреть их действительное положение в плане фактической возможности воспользоваться международной защитой. Это важный аспект содержания и сферы действия международной защиты.

18. Государства могут применять положения Конвенции посредством внесения ее положений в национальное законодательство. В то время как одни государства используют законы о правовом положении иностранных граждан, иммиграции и даже законодательство в сфере убежища для инкорпорации положений Конвенции в свое национальное законодательство и правоприменительную деятельность, другие государства посчитали, что более эффективным решением является создание независимого механизма, включая создание аппарата государственных служащих, обладающих необходимым опытом и знаниями для выявления случаев безгражданства в рамках специально разработанных для этого процедур. Несмотря на то, что положения самой Конвенции не предусматривают никакого органа, который бы выполнял надзорные или мониторинговые функции, УВКБ ООН было уполномочено содействовать присоединению государств к Конвенции, а также выполнению консультативной функции в области практической реализации ее положений (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/50/152). В некоторых странах, например в Испании, УВКБ ООН выполняет роль наблюдателя в рамках проведения процедуры определения статуса лица без гражданства.

Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства

19. Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства — основной международный правовой документ, направленный на предотвращение возникновения случаев безгражданства (существуют многочисленные международные инструменты, касающиеся права на гражданство, а также ряд инструментов, определяющих специфические подходы в конкретных случаях. См., напр.: Конвенцию о правах ребенка, Международный пакт о гражданских и политически правах, Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенцию о гражданстве замужней женщины, а также гаагскую Конвенцию 1930 г. «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве». При этом Конвенция 1961 г. является единственным международным инструментом, принятым на настоящий момент, который указывает, какое гражданство имеет значение в конкретных обстоятельствах, если иначе может возникнуть ситуация безгражданства. См. также документы, принятые на региональном уровне, включая Американскую конвенцию о правах человека, Африканскую хартию прав и благосостояния ребенка и Европейскую конвенцию о гражданстве). Основной целью Конвенции является предотвращение возникновения случаев безгражданства в будущем. Конвенция устанавливает рамки для развития национальной системы защиты и снижения необходимости в предоставлении международной защиты в том случае, если предоставляемая государством защита оказывается эффективной. Предотвращение будущих случаев безгражданства может быть достигнуто благодаря включению государствами следующих базовых принципов в свои законы о гражданстве:

• возможность приобретения гражданства лицами, которые иначе окажутся лицами без гражданства и которые родились на территории данного государства или за его пределами, но хотя бы одним родителем которых является гражданин данного государства;
• защита от утраты или лишения гражданства, если человек в результате такой утраты или лишения гражданства станет лицом без гражданства;
• гарантии не допускать возникновения случаев безгражданства при уступке территорий.

20. Как приобретение, так и утрата гражданства происходит в том случае, когда лицо соответствует основным установленным для этого критериям; таким образом, авторы Конвенции признали, что могут быть отдельные и исключительные случаи безгражданства. Ключевым элементом является то, что государство, с которым у лица есть связь в силу рождения на его территории, происхождения или ранее имевшегося гражданства данного государства, должно предпринимать все усилия по минимизации случаев безгражданства. Основные принципы прав человека, включая доступ к процедурным гарантиям, запрет дискриминации и воссоединение семьи, — существенная составляющая этих усилий. Для супругов и детей, чей правовой статус может измениться, также предусмотрена конкретная защита от безгражданства. Статья 13 Конвенции устанавливает, что минимальный стандарт обращения с лицами без гражданства, установленный Конвенцией, не должен являться ограничителем для тех государств, которые могут и желают предоставить большую помощь лицам без гражданства.

21. Текст Конвенции был составлен Комиссией международного права ООН (КМП). КМП считала важным наличие агентства для технических консультаций, наработки опыта в этой области и, при необходимости, содействия в разрешении вопросов. Статья 11 Конвенции соответственно указывает, что Договаривающиеся Стороны должны способствовать созданию в рамках Организации Объединенных Наций «такого учреждения, в которое лица, требующие каких-либо преимуществ на основании настоящей Конвенции, могли бы обращаться с просьбами о рассмотрении своих требований и об оказании им помощи при представлении этих требований надлежащим органам власти». Согласно статье 20(2), Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций отвечал за привлечение внимания Генеральной Ассамблеи к этому вопросу после того, как Конвенция вступит в силу.

22. Это произошло в 1974 г., непосредственно перед тем, как Конвенция вступила в силу в 1975 г. В соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи УВКБ ООН получило функции, предусмотренные в статье 11 Конвенции 1961 г. (резолюции A/RES/3274, A/RES/31/36). Управлению также было поручено способствовать присоединению к Конвенции 1961 г. и предоставлять технические и консультативные услуги всем государствам по разработке и применению национального законодательства в сфере гражданства, включая и те случаи, когда государство не является стороной ни одной из конвенций о безгражданстве. Более того, УВКБ ООН было поручено предпринимать активные шаги по предотвращению и сокращению случаев безгражданства на глобальном уровне посредством распространения информации, обучения персонала и сотрудников государственных органов, сотрудничества с заинтересованными организациями и регулярной отчетности и обсуждения деятельности с Исполнительным комитетом УВКБ ООН (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/50/152).

23. Рассматривая объем защиты, предоставляемой Конвенцией 1961 г. о сокращении безгражданства, следует отметить рекомендацию, включенную в Заключительный акт. Согласно данной рекомендации, «...с лицами, которые являются лицами без гражданства de facto, следует, насколько возможно, обращаться как с лицами без гражданства de jure, чтобы позволить им приобрести эффективное гражданство». Здесь мы в очередной раз наблюдаем усилия, направленные на обеспечение комплексного режима эффективной защиты всех людей. Конвенция 1961 г. является той платформой, благодаря которой будущие случаи безгражданства, как вытекающие из законодательства, так и фактические, могут быть в конечном счете предотвращены. Конвенция 1961 г. — это тот международный правовой акт, благодаря которому предоставление защиты лицам, которые бы в противном случае нуждались в международной защите, станет прерогативой государств. Конвенция позволить сместить акцент с международной защиты на защиту, предоставляемую государствами.

Взгляды на конвенции о безгражданстве

24. Конвенции о безгражданстве доказали свою ценность для государств и стали отправной точкой диалога между ними, направленного на продвижение эффективных решений и определение того, с каким государством данное лицо имеет наиболее тесную связь и, соответственно, получение гражданства какого государства должно быть обеспечено данному лицу. Важность этих международных правовых актов как инструментов диалога и средства защиты права очевидна для определенного числа государств — членов Европейского союза: 13 стран присоединились к Конвенции 1954 г. и 7 — к Конвенции 1961 г. (государства — члены ЕС, являющиеся сторонами Конвенции 1954 г.: Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Испания, Швеция и Великобритания. К членам ЕС, являющимися сторонами Конвенции 1961 г., относятся: Австрия, Дания, Германия, Ирландия, Нидерланды, Швеция и Великобритания. Несмотря на подписание Конвенции 1961 г., Франция не ратифицировала этот документ и поэтому не входит в данный список). Помимо преимуществ, связанных с гармонизацией законодательства государств — членов Европейского союза, присоединившихся к данным конвенциям, такие аспекты, как рождение детей от неграждан, смешанные браки и миграция в рамках ЕС, обязательно связаны с положениями законодательства государств, не входящих в систему Евросоюза. Аналогично, граждане ЕС мигрируют, заключают смешанные браки и проживают за границей. Это факты, которые касаются всех стран мира, а значит все государства вовлечены в гармонизацию законодательства и правоприменительной практики в целях продвижения решений для лиц без гражданства.

25. Оказывая техническую и консультативную помощь, УВКБ ООН может играть важную роль в совершенствовании законодательства, политики и практики, а также улучшении взаимопонимания и диалога между государствами на международном уровне. В принципе все государства имеют собственные законы о гражданстве, но не все государства знают о возможном противоречии между подходами к вопросам гражданства, принятыми у них, и аналогичными подходами, которые применяются в других странах. Для устранения существующих пробелов и коллизий УВКБ ООН может предоставить информацию и свое экспертное мнение. Пример, подтверждающий важность этой деятельности: специалисты УВКБ ООН по вопросам безгражданства в течение последних 5 лет предоставили технические консультации по вопросам безгражданства в отношении законодательства и правоприменительной практики 141 государству, а также напрямую сотрудничали со многими государствами в процессе разработки реформ в сфере законодательства. Данные факты демонстрируют те проблемы, с которыми государства сталкиваются в этой сфере, а также важность наличия международной правовой системы, благодаря которой происходит продвижение решений.

V. Некоторые проблемы

26. Международное право предусматривает, что каждое государство самостоятельно определяет кто является его гражданином. Теоретически, если государства предпринимают эффективные меры по предотвращению случаев безгражданства в рамках собственного национального законодательства и правоприменительной практики, а также проводят определенный диалог с другими государствами в целях предотвращения противоречий в ситуациях, где затрагиваются трансграничные интересы, решение проблем, связанных с безгражданством, не должно быть слишком сложным. В действительности, с точки зрения УВКБ ООН, даже в тех случаях, когда государства имеют схожие положения в национальном законодательстве, их усилиям и даже диалогу по предотвращению случаев безгражданства препятствуют различия в толковании понятий. Например, большинство государств сейчас согласны с тем, что безгражданство — это проблема, которая имеет международные последствия, и необходимо предпринимать усилия, направленные на предотвращение случаев безгражданства. Однако даже государства Европы не имеют единого мнения по поводу определения безгражданства; некоторые государства понимают под лицом без гражданства то лицо, которое не имеет правовой связи ни с одним из государств; другие страны понимают под лицом без гражданства то лицо, которое не имеет возможности получить гражданство ни в одном из государств; третьи понимают под лицом без гражданства то лицо, которое не имеет документов, подтверждающих наличие у него гражданства какого-либо государства. Различия толкований и, следовательно, определения проблемы и путей ее возможного решения не заканчиваются на определении термина «безгражданство». В контексте политических потрясений, экономических споров или, например, войны диалог вообще может оказаться невозможным.

27. Таким образом, несмотря на то, что шаги, предпринимаемые каждым государством по введению нормативных правовых актов, предоставляющих правовой статус, могут теоретически служить основой для предотвращения случаев безгражданства, на практике различные точки зрения государств требуют наличия своеобразного «моста», посредством которого можно будет связать разнообразные подходы государств по данному вопросу с общим для всех стран ориентиром международного характера. Общая платформа необходима для достижения консенсуса по определению термина безгражданства, механизмов идентификации случаев безгражданства, а также по определению соответствующих решений, направленных на предотвращение возникновения случаев безгражданства. При этом необходимо гарантировать, что лицам без гражданства предоставляется, как минимум, правовой статус в данном государстве. Если отсутствует связующее звено, вопросы предотвращения безгражданства и сокращения случаев безгражданства носят сугубо теоретический характер. Те различия, которые были отмечены в подходе к гражданству в различных странах, будут отражаться в соответствующем количестве различий в подходах к предотвращению безгражданства и сокращению случаев безгражданства.

28. Несмотря на то, что не все государства будут заинтересованы в согласовании своих концепций гражданства как таковых и при этом существуют различия между государствами по широкому кругу вопросов, касающихся определения гражданства, международное сообщество согласилось с тем, что безгражданство является неприемлемым результатом различий в подходах, так как последствия этого феномена особенно тяжелы для государств и отдельных лиц, а также для региональной и международной стабильности. Важность международной системы защиты лиц без гражданства и, таким образом, Конвенций о безгражданстве, очевидна: они определяют понятие безгражданства, устанавливают механизмы идентификации случаев безгражданства, формулируют соответствующие решения и поддерживают конкретные подходы государств настолько, насколько это необходимо для сокращения случаев безгражданства и наделения лиц без гражданства правовым статусом. Возможно ли достичь этих целей только при помощи национального законодательства, в котором находят свое отражение принципы упомянутых международных правовых актов (не присоединяясь к конвенциям по безгражданству)? В некоторой степени это возможно, но когда между государствами возникают различия, существующий в виде соглашения набор принципов может способствовать диалогу, балансу интересов и продвижению решений. Он также может помочь предотвратить возникновение таких ситуаций, обеспечивая все государства примером, на который следует ориентироваться в деле совершенствования национального законодательства и правоприменительной деятельности.

29. На практике доступ ко всем возможностям в деле оказания помощи лицам без гражданства и сокращения случаев безгражданства возможен только в случаях присоединения государств к этим международным правовым актам. Например, лицо без гражданства, которое было признано таковым в одном государстве и получило соответствующий правовой статус, тем не менее, сталкивается с трудностями с получением визы для краткосрочной поездки в другую страну. При этом, если бы обе страны ратифицировали Конвенцию 1954 г., то они имели бы четкое понимание о правовом статусе этого лица и о правилах, касающихся допуска на территорию, пребывания и возвращения. Аналогичным образом Конвенция 1961 г. предоставляет механизмы для анализа, в какой стране человек может иметь наибольшие возможности для получения гражданства, если иначе он остается лицом без гражданства.

VI. Заключение

30. Осознание проблемы безгражданства становится все более глобальным. Тогда как в некоторых ситуациях проблемы безгражданства совпадают с проблемами беженцев, в других — безгражданство не соотносится с ситуациями беженцев и требует качественно иных мер реагирования и практического опыта. Международные правовые рамки решения проблем безгражданства устанавливаются Конвенцией 1954 г. о статусе лиц без гражданства и Конвенцией 1961 г. о сокращении безгражданства. Эти международные правовые акты предоставляют инструменты, необходимые для идентификации случаев безгражданства и содействия решению этих проблем.

31. Одна из основных причин отделения Протокола о статусе апатридов от Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и придания ему статуса конвенции заключалась в том, чтобы обеспечить отношение к феномену безгражданства как к проблеме, которая требует и предполагает наличие собственных и уникальных решений. Конвенции 1954 и 1961 гг. были предназначены для того, чтобы положить начало последовательному и методичному выявлению проблем безгражданства и предоставить механизмы решения этих проблем. Как это ни парадоксально, но после того, как данные международные правовые инструменты были разработаны, интерес к данной проблеме снизился. Время от времени интерес к феномену безгражданства повышался, однако это было связано, главным образом, с такими масштабными изменениями, как распад государств, происходивший в течение последнего десятилетия. Деятельность, которую Генеральная Ассамблея ООН поручила УВКБ ООН в 1995 г., включает в себя признание международным сообществом того факта, что проблема безгражданства не является периодической и требуются усилия для обеспечения применения положений этих международных правовых инструментов, а решения, которые предлагаются ими, получают дальнейшее развитие и эффективно применяются при решении проблем, связанных с безгражданством.

32. Конечная цель международной правовой системы, созданной для решения проблем безгражданства, заключается в том, чтобы гарантировать защиту со стороны государств, в значительной степени посредством обеспечения права приобретения гражданства для всех людей на уровне как законодательства, так и правоприменительной практики. Конвенции по вопросам безгражданства являются инструментом предотвращения случаев безгражданства и механизмом долгосрочных решений. Они определяют, на кого возлагается ответственность по предотвращению случаев безгражданства. Это происходит посредством как предоставления правового статуса, что служит основой для возможного приобретения гражданства, так и предотвращения возникновения случаев безгражданства, что, в свою очередь, позволяет сократить случаи проявления сопутствующих проблем: лишения гражданских прав, беспорядков и потенциального вынужденного перемещения населения. Чем выше гарантии правовых связей в виде гражданства данного государства и чем эффективней защита, предоставляемая данным государством, тем менее вероятной будет необходимость в международной защите для компенсации защиты, которая должна предоставляться государством. В этом смысле режимы безгражданства и убежища похожи друг на друга. Однако режим безгражданства в недостаточной мере используется в деле обеспечения защиты. Не все ситуации беженцев включают в себя вопросы безгражданства. Сокращение случаев безгражданства не приведет к тому, что в различных ситуациях необходимость в предоставлении международной защиты отпадет. Тем не менее, с учетом существенных совпадений между проблемами безгражданства и вынужденного перемещения населения, а также наличия правовой основы, которая призвана предоставлять механизмы для построения диалога и принятия решений, это именно та система, на которую следует обращать особое и повышенное внимание.