журнал международного права и международных отношений 2011 — № 4

международные отношения — документы и материалы

Европейская учебная программа в сфере убежища: опыт и перспективы

(по материалам ознакомительного визита)

Наталья Соколовская

8—10 ноября 2011 г. состоялся семинар по вопросам изучения опыта внедрения Европейской учебной программы в сфере убежища (ЕПУ), организованный шведским секретариатом Сёдерчёпингского процесса совместно с Секретариатом Конференции генеральных директоров иммиграционных служб европейских стран (GDISC). Принимающей стороной выступила Иммиграционная служба Румынии.

Основная цель мероприятия — совершенствование процедуры предоставления убежища, распространение передового опыта реализации ЕПУ в государствах — участниках Сёдерчёпингского процесса, определение возможных направлений сотрудничества в сфере обучения и повышения качества процедуры предоставления убежища.

В семинаре приняли участие представители государств — участников Сёдерчёпингского процесса, а также Европейского офиса по поддержке убежища, Шведской миграционной службы, Секретариата Конференции генеральных директоров иммиграционных служб, Европейской комиссии, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и других международных организаций.

От Республики Беларусь в семинаре приняли участие главный специалист отдела по вопросам беженцев и убежища управления внешней трудовой миграции, беженцев и убежища Департамента по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь Наталья Соколовская и главный специалист отдела взаимодействия с международными организациями управления международного сотрудничества МВД Республики Беларусь Тамара Нестеренко.

В ходе семинара глава отдела международных стратегий Шведской миграционной службы Клаудия Морнер, которая являлась ведущей семинара, представила его участникам инициативы по качеству в процессе предоставления убежища. Было отмечено, что право на убежище должно уважаться и все государства, присоединившиеся к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, должны выполнять ее положения. Лица, ищущие убежища, сталкиваются с различным обращением на территории Европы. С целью единообразного применения Конвенции 1951 г. на территории всего ЕС и была разработана ЕПУ.

Менеджер Европейской учебной программы в сфере убежища Андре Нилен познакомил участников семинара с механизмами внедрения ЕПУ в Европейском союзе, основной концепцией и потребностями в осуществлении указанной программы, а также необходимостью определения процесса осуществления ЕПУ в странах Сёдерчёпингского процесса.

ЕПУ — это инициатива государств — членов ЕС, нацеленная на расширение потенциала и повышение качества Европейского процесса убежища, а также на укрепление практического сотрудничества между европейскими системами убежища. ЕПУ предполагает проведение общей профессиональной подготовки (тренингов) сотрудников служб иммиграции и убежища в Европе.

Системы убежища государств — членов ЕС подверглись значительным изменениям с целью сближения их законодательств и практики. Вопросы предоставления убежища ранее были сферой, главным образом, национальных интересов, а после введения в действие ряда директив ЕС об убежище вышли на международный уровень.

В дополнение к развитию общеевропейской системы убежища с помощью нормативных актов решающее значение имеет подготовка квалифицированного персонала служб, осуществляющих проведение процедуры предоставления убежища. Кроме того, совместная инициатива по обучению персонала способствует созданию общей процедуры убежища, так как предусматривает практическое сотрудничество, обмен знаниями и общие подходы по ключевым вопросам. Основываясь на опыте правительственных, межправительственных и неправительственных организаций, общеевропейская система обучения призвана обеспечить большую согласованность и более высокое качество принимаемых решений и вырабатываемой политики, повышая вероятность реализации более справедливой и действенной процедуры предоставления убежища.

ЕПУ создана и продолжает развиваться, благодаря сотрудничеству сети научных учреждений «Одиссей» и иммиграционных служб Швеции, Дании, Франции, Чехии и Испании. Данный проект осуществляется под эгидой Конференции генеральных директоров иммиграционных служб.

Несмотря на то, что в центре внимания ЕПУ находятся, в первую очередь, европейские страны, указанная программа может стать полезным средством поддержки со стороны европейских государств наращивания потенциала в сфере миграции и убежища стран, не являющихся членами ЕС.

Основываясь на законодательстве ЕС в сфере убежища и соответствующих международных нормах, а также учитывая существующие достижения и опыт различных стратегий обучения в европейских странах, ЕПУ стремится создать средство обучения для развития знаний и навыков у служащих, работающих над вопросами убежища. Основная цель — дать европейским странам «инструментарий», который позволит выбирать модули программы в соответствии с конкретными учебными потребностями. Таким образом, каждая страна может использовать включенные в ЕПУ модули как основу для собственных курсов обучения в соответствии со своими конкретными потребностями. ЕПУ, прежде всего, нацелена на специалистов, непосредственно занимающихся вопросами убежища, но некоторые модули представляют интерес и на уровне управления и политики. Обучение предлагается как для новых сотрудников (начальный уровень), так и для более опытных работников (продвинутый уровень).

Еще одна цель ЕПУ — обеспечить практический подход к обучению в сфере убежища. В связи с этим ЕПУ предусматривает взаимодействие между обучением знаниям (теории, относящейся к международным и европейским правовым инструментам) и обучением навыкам (необходимым практическим способностям должностного лица, ведущего дело). Практический подход еще более очевиден в различных методах обучения. В ряде модулей применяется так называемый доказательный метод. Не только вымышленные, но и реальные дела позволят проходящему обучение научиться рассматривать дела об убежище с различными проблемами, связанными с практикой и теорией. Некоторые из модулей построены на самообучении и, следовательно, потребуют активного участия проходящих обучение: например, самостоятельного изучения основных элементов с помощью методов электронного обучения, главным образом, по Интернету. Методы интерактивного обучения, такие как «вопросы и ответы», обмен идеями через веб-форумы (под руководством преподавателя), видеообучение и т. д., будут использоваться при электронном обучении, а также в ходе встреч преподавателя с проходящими обучение. Будут также использоваться ролевые игры и метод «обучение обучающих». Для группы преподавателей могут проводиться курсы обучения, по окончании которых они смогут внедрить модули в систему государственного управления своей страны в учетом соответствующего национального законодательства.

ЕПУ состоит из 13 модулей: 1) международное право по вопросам беженцев и права человека; 2) введение в законодательство и политику ЕС в сфере убежища; 3) включение (определение статуса беженца); 4) директива о процедуре убежища; 5) информация по странам происхождения беженцев; 6) методы проведения собеседования; 7) оценка доказательств; 8) подготовка и принятие решений; 9) Дублинское соглашение; 10) исключение; 11) прекращение; 12) проведение интервью с детьми; 13) проведение интервью с людьми, получившими травмы.

В ходе обучения используется чередование теоретических лекций с доказательным обучением, дискуссиями и письменными заданиями.

ЕПУ предлагает централизованно развитое обучение высокого качества, опытных и уполномоченных инструкторов, специальные методы обучения (сначала Интернет-обучение, затем встреча с преподавателем, проводящим обучение). Все обучение проводится бесплатно.

На сегодняшний день 1800 сотрудников, работающих по вопросам предоставления убежища, прошли обучение по одному из модулей ЕПУ.

Основными проблемами для широкого распространения ЕПУ Андре Нилен назвал отсутствие перевода на требуемые языки, ограниченность бюджета и высокую нагрузку сотрудников, проходящих обучение.

О реализации ЕПУ в Европе и третьих странах участникам семинара рассказал заместитель комиссара Департамента по вопросам беженцев и лиц без гражданства (CGRS) Франсуа Бейнфей (Бельгия).

118 инструкторов из 25 стран прошли обучение ЕПУ. На французский и греческий языки переведено 5 модулей ЕПУ, на чешский — 3 модуля, на польский, румынский и немецкий — по одному. В ближайшее время планируется перевести еще, по крайней мере, 4 модуля на немецкий, 3 — на французский, по 1 — на греческий и румынский языки.

Из числа сотрудников CGRS прошли обучение 20 инструкторов по 7 модулям ЕПУ, которые в свою очередь затем обучили 350 своих коллег. Больше всего для изучения были востребованы модули: включение, проведение интервью с детьми и информация по странам происхождения беженцев. В основной пакет обучения для новых сотрудников входят три модуля: включение, оценка доказательств и техника интервьюирования. В Бельгии существует годовое планирование обучения ЕПУ. Практикуется создание групп для обучения до 16 человек, в состав которых входят как опытные сотрудники, так и вновь принятые на работу. К обучению привлекаются также сотрудники среднего и высшего звена управления.

В течение 2010—2011 гг. CGRS совместно с миграционной службой Республики Бурунди был реализован проект, по которому инструкторы CGRS проводили обучение ЕПУ в Бурунди. В этом государстве были обучены сотрудники как миграционной службы, так и неправительственных организаций и УВКБ ООН. Результаты реализации проекта оценены как положительные и принято решение о его продолжении в 2012 г.

Было отмечено, что качество ЕПУ должно поддерживаться на должном уровне, в том числе за счет обновления содержания и дидактической стратегии; также важен перевод ЕПУ на другие языки.

Сотрудник Регионального представительства УВКБ ООН в Центральной Европе Ядвига Мачинска ознакомила участников семинара с проектом по дальнейшему развитию качества предоставления убежища в ЕС.

Данный проект был предложен Европейской комиссией, реализован в период с апреля 2010 г. по сентябрь 2011 г. и затронул 12 стран (Болгарию, Венгрию, Польшу, Румынию, Словакию, Кипр, Грецию, Италию, Португалию, Австрию, Германию, Великобританию). Проект разделен на четыре основных этапа: определение цели и ресурсов; мониторинг деятельности, подготовка отчета и рекомендаций; проверка результатов мониторинга; обучение и изменение практики. Рекомендациями по проведению аудита деятельности в сфере предоставления убежища являются: вовлечение в процесс мониторинга всех уровней (управленческий и служебный); высокое качество двустороннего общения; последовательность, ясность и сбалансированность.

Нормативными актами, на которых основывалось проведение данного мониторинга, были Директива Совета 2005/85/ЕС от 1 декабря 2005 г. о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца и Директива Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предоставляемой защиты.

По итогам проведения аудита деятельности в сфере убежища был сделан вывод о необходимости постоянного процесса обучения сотрудников, в том числе и без отрыва от производства.

С работой Европейского офиса помощи беженцам (ЕАSО) участников семинара ознакомил Адам Киттл.

ЕАSО учрежден в июле 2011 г. и располагается в Республике Мальта. В настоящее время в офисе работают 15 специалистов, однако идет процесс набора сотрудников и к концу года планируется увеличить штат офиса еще на 30 человек.

Организация занимается практической поддержкой стран — членов ЕС, что является ключевым инструментом в достижении гармонизации и учреждения общеевропейской системы убежища. Обучение ЕПУ — один из важнейших практических проектов сотрудничества в ЕАSО. В рамках своей деятельности по распространению ЕПУ организацией было подготовлено 74 обучающих эксперта, 79 экспертов, отвечающих за содержание ЕПУ, и 9 дидактических экспертов.

В 2012 г. ЕАSО планирует организовать 12—14 сессий подготовки инструкторов по всем модулям ЕПУ. На ежегодной основе офисом будет проводиться тестирование, соответствующее обновление и развитие новых модулей ЕПУ; планируется также развитие проекта по информации о странах происхождения беженцев.

В рамках семинара был изучен опыт реализации ЕПУ в странах — участницах Сёдерчёпингского процесса, определены возможные направления сотрудничества в сфере обучения, в том числе в отношении использования возможностей Международного учебного центра подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми на базе Академии МВД Республики Беларусь. Участники мероприятия сошлись во мнении о возможности апробирования русскоязычного модуля ЕПУ «Включение» в работе в рамках центра.

До сведения участников мероприятия была доведена информация о деятельности центра, которая вызвала активный интерес, особенно со стороны делегаций Молдовы, Румынии, представителей международных организаций (GDSIC, ЕАSО, Европейской комиссии, Шведской миграционной службы).

Проведен ряд рабочих встреч с представителями стран и организаций, участвующих в семинаре, что позволило установить рабочие контакты, в частности с представителями Пограничного ведомства Великобритании, МВД и Администрации Республики Польша, EASO, Шведской миграционной службы, УВКБ ООН, Офиса Генерального комиссара по делам беженцев и лиц без гражданства Бельгии, миграционных служб Армении, Румынии, Эстонии.

Особый интерес к сотрудничеству был проявлен со стороны делегации Румынии, которая предложила организовать обучающий визит в Румынию для сотрудников МВД Беларуси, а также обсудить возможности дальнейшего сотрудничества в рамках совместной проектной деятельности, в том числе по внедрению ЕПУ, поскольку Румыния имеет опыт имплементации отдельных модулей указанной программы. Свое содействие в области внедрения модулей ЕПУ в Беларуси предложила также Республика Польша, которая заявила о готовности предоставить необходимую экспертную поддержку и выразила желание поделиться имеющимся опытом реализации проектов в области совершенствования качества процедуры предоставления убежища. О намерении предоставить экспертную поддержку при проведении тренингов по внедрению программы ЕПУ в г. Минске заявила Бельгия, которая активно вовлечена в процесс подготовки обучающих по программе ЕПУ.

Белорусская сторона подтвердила готовность предоставить базу Международного учебного центра для опробования модулей программы ЕПУ и проведения других тематических мероприятий регионального и международного характера в сфере предоставления убежища. Вместе с тем, было отмечено, что для внедрения модулей ЕПУ в Академии МВД потребуется техническое дооснащение центра и в этом отношении Республика Беларусь надеется на выделение дополнительных средств в рамках международной технической помощи.

Представитель организаторов семинара со стороны Шведской миграционной службы София Стридх подтвердила, что Беларусь рассматривается как страна пилотирования проекта по внедрению модулей ЕПУ; в настоящее время осуществляется активный поиск финансовых средств и, как вариант, рассматривается возможность привлечения средств через Инструмент технической помощи ЕС ТАЙЕКС.

Высокий уровень организации семинара обеспечил рассмотрение запланированных вопросов в полном объеме в соответствии с предложенной программой и позволил участникам семинара обменяться мнениями и представить позицию своих государств по вопросам повестки дня.

Участие белорусской делегации в данной встрече позволило продемонстрировать заинтересованность нашего государства в реализации Европейской учебной программы в сфере убежища на территории Республики Беларусь.