Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9  

Глава 2. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПОНЯТИЯ «БЕЖЕНЕЦ»

2.1. Разработка понятия «беженец» в рамках Лиги Наций

Современное определение понятия «беженец» сформулировано в рамках международной и национальных систем права. Оно неоднократно подвергалось трансформации под влиянием новых тенденций в миграционных процессах и причин, порождающих потоки беженцев.

Как уже упоминалось выше, в рамках Лиги Наций в 1926—1938 гг. были приняты различные специальные соглашения и конвенции, касающиеся статуса беженцев.

Первые определения понятия «беженец» в упомянутых соглашениях и конвенциях представляли собой достаточно простую систему критериев, позволяющую четко отделить беженцев от лиц, которые покидали страну происхождения исключительно по личным причинам. Использовался групповой или категорийный подход, при котором соответствующая национальность (русский, армянин, еврей и т. п.) и отсутствие защиты со стороны правительства государства происхождения были достаточными условиями для признания лица беженцем. Это разделение на категории было простым в толковании и позволяло легко установить, кто является беженцем. Следует отметить, что хотя не во всех соглашениях, принятых в рамках Лиги Наций, требовалось пребывание индивида за пределами страны происхождения, это условие подразумевалось. Целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. (Исключением являлась деятельность Межправительственного комитета по делам беженцев, созданного в 1938 г., в сферу которого попадали также те лица, которым еще предстояло эмигрировать.)

Особенностью упомянутых определений является отсутствие указания на причины, по которым индивид вынужден покинуть страну своего происхождения. Такие причины, безусловно, существовали. К ним прежде всего можно отнести последствия Первой мировой войны, изменение политического строя в России и, как следствие, реакцию определенных кругов на это событие, а также религиозные противоречия в некоторых странах Азии. Несомненно, что поведение государств порождало критические ситуации, следствием которых стали потоки беженцев. Таким образом, проблема беженцев неизбежно приобрела политическое содержание, так как судьба беженцев зависит от отношения к ним государства.

Попытки внести в юридическое определение «беженец» политический аспект дважды предпринимались в период времени с 1921 по 1939 г. В 1936 г. Институт международного права в своей резолюции «Правовой статус апатридов и беженцев» указал в качестве оснований, по которым беженец покинул страну, внезапно возникшие политические события на территории его гражданской принадлежности. В 1938 г. в резолюции о полномочиях упомянутого выше Межправительственного комитета по делам беженцев в качестве таковых признавались лица, которые вынужденно покинули страну своего происхождения по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расового происхождения. Упомянутые резолюции не имели статуса юридически обязывающих документов, но их вклад в формирование международно-правового определения беженца несомненен¹.

Анализ соглашений, принятых в рамках Лиги Наций, позволяет определить тенденции, которые, в конечном счете, стали основой ныне действующих определений. Одной из таких тенденций явилось постепенное сужение понятия «беженец» в рамках конкретных юридических критериев. Подобные критерии восполняли пробелы в понятии «беженец», закрепленном в предшествующих соглашениях, связанные с отсутствием указания на причины, побудившие лицо покинуть страну своего гражданства или постоянного места проживания. Такая практика нашла отражение в документах, принятых после Второй мировой войны, — Уставе Международной организации по делам беженцев, Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и положениях Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

2.2. Разработка понятия «беженец» в рамках ООН

В Уставе МОБ закреплялось определение беженцев и перемещенных лиц в трактовке резолюции ЭКОСОС от 16 февраля 1946 г. По аналогии с соглашениями, заключенными под эгидой Лиги Наций, новое определение было ориентировано на конкретную категорию беженцев и привязано к конкретным политическим событиям. К беженцам, согласно определению, относились лица, покинувшие страну своего гражданства или своего постоянного местожительства, если они являлись жертвами фашистских, нацистских, квислинговского режимов, боровшихся против Объединенных Наций, или испанскими республиканцами; некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования, либо лица, которые рассматривались как беженцы до Второй мировой войны по причинам расового, религиозного характера или «вследствие их политических убеждений». Термин «беженец» также применялся к беспризорным детям, которые являлись военнопленными, сиротами или родители которых пропали без вести и находятся вне страны их происхождения. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся или в котором жил прежде. В Уставе подчеркивалось, что отдельные лица могут иметь «веские возражения» против возвращения в страну происхождения, включая ссылки на «преследования или обоснованные опасения преследования за расовую принадлежность, религию, национальность или политические убеждения», а также «возражения политического характера, признанные вескими». В отличие от беженцев под перемещенными лицами понимались лица, насильственно высланные фашистскими властями с территории, места жительства, либо для осуществления принудительных работ, либо по расовым, религиозным или политическим мотивам. Новым в данном понятии является акцентирование причин вынужденной миграции.

Кроме того, в Уставе МОБ были детально разработаны негативные критерии, согласно которым лицо не могло рассчитывать на предоставление статуса беженца. Его не могли получить военные преступники, предатели, лица, оказавшие помощь неприятелю в преследовании гражданского населения стран — членов ООН, уголовные преступники, подлежащие выдаче по договору, лица немецкого этнического происхождения, лица, пользующиеся финансовой поддержкой и защитой страны их гражданства, лица, которые после окончания военных действий принимали участие в какой-либо организации, ставящей одной из своих целей свержение силой оружия правительства страны их происхождения, являющейся членом ООН, либо правительства любой страны, являющейся членом ООН. Таким образом, большинство из указанных критериев рассчитаны на временное применение. Однако некоторые положения Устава, как, например, исключение из категории беженцев военных и уголовных преступников, получили подтверждение в последующих международных документах. Беженцы и перемещенные лица были сферой заботы МОБ в тех случаях, когда их можно было репатриировать, и поэтому они нуждались в помощи со стороны ООН.

После прекращения деятельности МОБ и учреждения нового международного органа по защите прав беженцев — Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев для определения его компетенции в Устав УВКБ ООН было включено новое понятие «беженец». К беженцам относились лица, которые были признаны беженцами в соответствии с соглашениями, заключенными в рамках Лиги Наций, а также по уставу МОБ. К новой категории относились лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. Кроме того, к беженцам относились и все другие лица, которые находились вне страны своего гражданства или постоянного места проживания и по вышеизложенным основаниям не могли либо не желали возвратиться в страну своей гражданской принадлежности или обычного местожительства (ст. 6). Таким образом, последняя категория лиц не была связана ни временными ограничениями, ни определенным географическим районом.

Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной конвенции, в которой бы детально регламентировался статус беженца. 2 июня 1951 г. на основании резолюции 429(V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. в Женеве была созвана международная конференция для окончательной доработки и принятия конвенции о статусе беженцев. В распоряжении участников конференции был значительный правовой материал для выработки понятия «беженец», включающий соглашения 1926—1939 гг., Устав МОБ, Устав УВКБ ООН. Однако при всем разнообразии подходов победила позиция государств (США, Великобритания и др.), являвшихся основными принимающими странами, настаивавших на ограниченном понятии «беженец» и предложивших взять за основу определение, данное в Уставе МОБ.

В определении понятия «беженец», данном в Конвенции, подчеркивалось преемственность с предшествующими соглашениями и Уставом МОБ. Идентичность выражалась во временных ограничениях, традиционных критериях. В соответствии со статьей 1 А 2) под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.

Совершенно очевидно, что определение беженцев по Конвенции 1951 г. (ст. 1 А 1, 2)), практически совпадая с определением, данным в Уставе УВКБ ООН (п. 6 А ii)), сохранило в полном объеме ограничения, закрепленные в Уставе МОБ, не восприняв положения Устава УВКБ ООН, распространяющие статус беженцев на всех лиц, независимо от региона и времени события, если они подпадают под вышеуказанные критерии.

Что касается позитивных аспектов определения по Конвенции 1951 г., то в отличие от Устава УВКБ ООН она дополнила основания преследований лица принадлежностью к определенной социальной группе.

Таким образом, позитивными условиями для предоставления статуса беженца были следующие:

1) они должны находиться вне страны своего гражданства или постоянного местожительства в случае, если являются лицами без гражданства;

2) они не хотят или не могут пользоваться защитой прежней страны или постоянного местожительства.

3) у них есть для этого вполне обоснованные опасения;

4) к таким опасениям относится возможное или реальное преследование по признакам расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В Конвенции регламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБ ООН. Статус беженца не предоставлялся лицам, которые добровольно воспользовались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или, лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или не могут более отказываться от пользования защитой своей страны, ибо опасения преследования, на основании которых они были признаны беженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицо рассматривалось беженцем в силу соглашений 1926 и 1928 гг., конвенций 1933 и 1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. Исключались из категории беженцев лица, совершившие международные преступления: преступления против мира, военные преступления или преступления против человечности; тяжкие преступления неполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище; либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН (ст. 1 С—F).

Достоинством Конвенции было подробное регулирование статуса беженца, закрепление обязанностей принимающего государства предоставлять им постоянное место жительства, обеспечить право на трудоустройство, социальное обеспечение, защиту здоровья. Важным аспектом Конвенции является регламентация принципа невысылки, гарантирующего безопасность беженца от произвола властей страны принятия.

Таким образом, Конвенция 1951 г. создавала международно-правовые и внутригосударственные гарантии защиты прав беженцев. Однако ориентированность Конвенции только на европейский регион и события до 1951 г. находилась в противоречии с ростом политической эмиграции, ставшей повсеместным явлением из-за идеологического противоборства стран социалистической и капиталистической системы. Проблема была решена разработкой Протокола о статусе беженцев, внесшего изменения в Конвенцию.

Принятый в декабре 1966 г. и вступивший в силу в октябре 1967 г., Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений (ст. 1), что придало Конвенции универсальный характер.

На первый взгляд, казалось, что в рамках Организации Объединенных Наций был создан надежный механизм по защите прав беженцев, включающий аппарат УВКБ ООН с точно определенными функциями по оказанию помощи беженцам и достаточную нормативную базу. Вместе с тем, многообразие ситуаций, порождающих потоки беженцев, вскоре обнаружило недостаточную эффективность всего механизма защиты беженцев.

В 1950—1970-х гг. локальные вооруженные конфликты, гражданские войны, национально-освободительная борьба охватили азиатские и африканские регионы, вызывая массовые перемещения людей в соседние государства либо европейские страны. Эти беженцы не подпадали под компетенцию УВКБ ООН. Верховный комиссар, руководствуясь гуманитарными целями, стремясь облегчить страдания людей, стал оказывать финансовую помощь таким категориям вынужденных мигрантов. Генеральная Ассамблея ООН, утверждая отчеты Верховного комиссара о деятельности УВКБ ООН, в резолюции 1167(XII) от 26 ноября 1957 г. впервые уполномочила его на оказание помощи беженцам, которые «не соответствовали полностью определению Устава, но их положение вызывало озабоченность международного сообщества»². Помощь Верховного комиссара, так же как уполномочивающие резолюции Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета, носили целевой характер, будучи ответной реакцией на поток беженцев из конкретной страны (Вьетнам, Китай, Алжир, Индонезия и т. д.). Причем характерно, что начиная с 1970-х гг. в резолюциях указанных главных органов ООН наряду с термином «беженец» появился термин «перемещенные лица» в более широкой трактовке, чем в Уставе МОБ. К ним относились не только лица, депортированные властями из государств проживания, но и перемещенные внутри страны, что было частым явлением в условиях гражданских войн (Судан, Камбоджа) либо существования двух государств на одной территории (Вьетнам, Китай). В 1976 г. ЭКОСОС одобрил новое направление в деятельности УВКБ ООН: оказание добрых услуг беженцам — жертвам стихийных бедствий. Таким образом, Генеральная Ассамблея, ЭКОСОС, Исполнительный комитет УВКБ ООН, санкционируя деятельность Верховного комиссара, значительно расширяли его мандат.

Однако гуманитарная помощь, оказываемая мандатным беженцам, не могла заменить международную защиту, гарантируемую Конвенцией. Вместе с тем, в рамках ООН не принималось резолюций, призывающих государства к внесению изменений в конвенционное определение беженцев. Причиной являлось противодействие наиболее благополучных и привлекательных для беженцев стран (США, Швейцария, Австралия, Великобритания), стремившихся ограничить приток лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, и поэтому настаивающих на том, что мандат УВКБ ООН является достаточно гибким и приспособленным к меняющимся требованиям и никаких изменений понятия «беженец» не требуется. Безынициативность ООН в решении проблемы новых беженцев привела к активизации деятельности региональных международных организаций.

2.3. Разработка понятия «беженец» в рамках региональных международных организаций

Наибольшую роль в разработке расширенной международно-правовой трактовки понятия «беженец» сыграли те региональные международные организации, государства-члены которых либо содействовали своей политикой массовым перемещениям, либо страдали от их притока с территории соседних стран.

Организация африканского единства

В 1969 г. Организация африканского единства (ныне  — Африканский союз) приняла Конвенцию по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Данная Конвенция, воспроизведя определение беженцев, данное в Конвенции 1951 г., дополнила его новыми положениями, учитывающими причины, порождающие вынужденную миграцию в этом регионе. Согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции ОАЕ термин «беженец» применяется также к любому лицу, которое вследствие «внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок с какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности»³.

Организация американских государств

В Латиноамериканском регионе, где в рамках Организации американских государств (ОАГ) были разработаны в 1954 г. две конвенции о территориальном и дипломатическом убежище, закрепивших право государств «допускать на свою территорию» лиц, преследующихся по политическим мотивам, в 1984 г. принимается Картахенская декларация о беженцах. Несмотря на то, что данный документ, как отмечалось выше, был принят на коллоквиуме, организованном Картахенским университетом, Региональным центром по исследованию третьего мира и УВКБ ООН, его название и содержание выходило за рамки традиционных актов, вырабатываемых на встречах представителей неправительственных организаций. В документе рекомендовалось с учетом опыта, накопленного в Центрально-американском регионе по проблемам беженцев, а также прецедента Конвенции ОАЕ 1969 г., рассмотреть вопрос о расширении понятия «беженец», которое, включая элементы положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., должно относить к числу беженцев лиц, бежавших из страны, «поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка». В нем рекомендовалось объявить документ «Картахенской декларацией о беженцах» и просить Верховного комиссара ООН по делам беженцев разослать его Главам центрально-американских государств, Белиза и странам, образующим Контадорскую группу⁴. Неоднократные ссылки Генеральной Ассамблеи ОАГ на Картахенскую декларацию свидетельствует о том, что в настоящее время она отражает позиции латиноамериканских государств и имеет статус международно-правового документа.

Содружество Независимых Государств

Важный вклад в расширительную регламентацию понятия беженца внесло СНГ, государства-члены которого после межнациональных конфликтов конца ХХ в. в Нагорном Карабахе, на Северном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне впервые ощутили на себе груз проблем, связанных с массовыми потоками беженцев. Учитывая специфику федеративного устройства России, к ним прибавилась еще одна категория лиц, неизвестная ранее в международно-правовой терминологии: вынужденные переселенцы. Этим объясняется название договора, принятого 24 сентября 1993 г. в рамках СНГ, — Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и одинаковый правовой режим, предусмотренный для указанных категорий.

Статья 7 Соглашения 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам исчерпывающим образом определяет понятие «беженец» для целей Соглашения. Соглашение, повторяя все критерии, предъявляемые к понятию «беженец» в Конвенции 1951 г., расширяло его как по субъекту, распространив на членов семьи, так и по причинам, вызвавшим перемещение: вооруженные и межнациональные конфликты (ст. 1). Вынужденные переселенцы отличались от беженцев лишь по критерию гражданства: если первые по отношению к принимающей стране были ее гражданами (ст. 2), то последние — иностранцами⁵.

Совет Европы и Европейский союз

В европейских региональных организациях (Совет Европы и Европейский союз) подход к разрешению проблемы новых категорий беженцев определялся позицией европейских стран, считающих, что их международные обязательства распространяются лишь на беженцев в трактовке Конвенции 1951 г. и Протокола к ней.

Совет Европы

Совет Европы так и не разработал конвенцию по правам беженцев, хотя он известен своей успешной кодификационной деятельностью в области прав человека. Совет Европы ограничивается выработкой рекомендаций Комитета министров, направленных на унификацию внутригосударственных процедур по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища. В этом смысле показательна рекомендация Комитета министров № R (1981) 16, в которой предлагалось разрешить беженцам оставаться в стране прибытия до окончательного решения вопроса о предоставлении убежища. Нужно заметить, что последующие рекомендации Комитета министров стремились облегчить положение новых категорий беженцев, не подпадавших под действие Конвенции. В рекомендации № R (1984) 1 «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» подчеркивалось, что принцип невысылки должен применяться не только к лицам, признаваемым беженцами по Конвенции 1951 г., но и к любым другим, имеющим опасения быть преследуемыми на территории постоянного проживания. Причем в рекомендации не делалось различия между лицами, законно или незаконно въехавшими на территории Европейского государства или проживающими в нем (беженцы de facto)⁶.

Европейский союз

После ратификации Маастрихтского договора Европейский союз сделал попытку разработать единую политику государств-членов в отношении новых категорий беженцев. В январе 1994 г. Европейским парламентом была принята резолюция, рекомендующая предоставлять статус терпимости жертвам вооруженных конфликтов и нарушения прав человека.

В марте 1996 г. была выработана Совместная позиция, определенная Советом Евросоюза на основании статьи К.3 Договора о Европейском союзе по согласованному применению определения термина «беженец» в статье 1 Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. относительно статуса беженцев. Она касается толкования определения беженца и позволяет государствам использовать предпочтительный для ряда стран ограничительный подход, который исключает лиц, пострадавших от «преследования негосударственных сил», из числа тех, кому может предоставляться убежище⁷.

2.4. Определение беженца в законодательстве государств

Особенностью национального регулирования понятия «беженец» является то, что здесь явно прослеживаются ограничительные тенденции. При этом государства преследуют цели облегчения предоставления помощи и защиты людям, которым они действительно необходимы, и ограничения потока лиц, необоснованно претендующих на получение статуса беженца.

Страны Западной Европы

Указанная специфика особенно характерна для стран Западной Европы, которые в силу высокого уровня развития, либеральной политики в отношении беженцев, исторических традиций являются привлекательными для большого количества мигрантов. При этом их поток в 1990-е гг. сильно увеличился. Такая ситуация связана с региональными конфликтами на Балканах: в Хорватии, Боснии, Албании, Косово. Возможно, это и послужило причиной активизации в западноевропейских странах деятельности по совершенствованию законодательства о беженцах, направленной на разработку новых законов об их статусе непосредственно внутри государства, а также принятие резолюций, координирующих политику в отношении беженцев в рамках ЕС.

Так, после ратификации Конвенции 1951 г. в Австрии ФРГ, Франции были приняты специальные законы, регулирующие процедуру предоставления статуса беженца.

Вместе с тем, ратификация Конвенции налагала на государства ряд обязательств, касающихся применения ее положений без какой-либо дискриминации, соблюдения принципа невысылки, выдачи проездных документов. Реализация указанных обязательств осуществляется путем разработки и принятия законов об иностранцах, в которых содержалось и понятие «беженец».

Понятие «беженец» регламентируется двояко. Одни государства ограничиваются ссылкой на Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г., в других — дается определение, преимущественно совпадающее с определением, закрепленным в Конвенции.

Так, в Великобритании в Акте о гражданстве, убежище и миграции 2002 г. беженцем называется лицо, которое подпадает под определение Конвенции и Протокола. В финском Акте об иностранцах 2004 г. говорится, что «беженец — иностранный гражданин, который подпадает под определение статьи 1 А Конвенции 1951 г., Протокола 1967 г.». А, например, в законодательствах Швеции и Словении воспроизводится определение беженца, данное в Конвенции. Швейцария в своем новом Законе об убежище развила определение, содержащееся в Конвенции, включив в качестве критериев меры, оказывающие невыносимое психическое давление.

Однако в странах Западной Европы, особенно в связи с возросшей угрозой актов международного терроризма, наметилась тенденция к ограничению доступа на территорию государства и к процедурам предоставления статуса беженца путем создания различных препятствий при приеме заявлений, таких как понятие «безопасная страна происхождения» и «третья безопасная страна». Кроме того, на практике государства отказывают в убежище, определяя таких лиц как «перемещенные лица», «нелегальные иммигранты», «экономические иммигранты», «псевдобеженцы», «иностранцы» и т. д. По-разному трактуя критерии при определении их статуса, они тем самым пытаются ограничить поток беженцев на свою территорию.

Вопросы иммиграции и убежища остаются приоритетными в политической повестке дня. Страны — члены Европейского союза завершили первую стадию работы по гармонизации своих законодательств в указанной области. Несмотря на резкое сокращение с 2003 г. числа ходатайств о признании беженцами, правительства ряда стран продолжают принимать более жесткие национальные законы, ограничивающие приток в их страны лиц, ищущих убежища.

Законодательство стран СНГ

Понятие «беженец», закрепленное в законодательстве стран — членов СНГ, базируется на конвенционном определении. Тем не менее, можно выделить некоторые особенности в трактовке данного понятия в законодательстве различных государств.

В Законе Республики Азербайджан 1999 г. «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев» (ст. 1), в Законе Республики Казахстан «О миграции населения» 1997 г. (в ред. 2003 г.), в Законе Украины «О беженцах» 2001 г. (в ред. 2005 г.), в Федеральном законе Российской Федерации «О беженцах»  1993 г. (в ред. 2004  г.) к признакам преследования, в дополнение к конвенционным, относится и национальность, а в Законе Республики Таджикистан о беженцах 2002 г. — этническая национальность. В Законе Кыргызской Республики «О беженцах» 2002 г. в определении понятия «беженец» содержится «реальная опасность подвергнуться преследованию в вооруженных и межнациональных конфликтах».
Закон Республики Армения «О беженцах» 1999 г. (ст. 1) относит к признакам преследования «принадлежность к расовой, национальной, религиозной, определенной социальной группе или политические убеждения», исключив конвенционный признак — гражданство.

Определение, данное в статье 2 Закона Республики Беларусь «О беженцах» 1995 г. (с изм. и доп. 2006 г.), в основном соответствует Конвенции 1951 г., но включает дополнительное основание — национальность.

В Законе Грузии 2005 г. о беженцах (ст. 1) понятие «беженец» в целом совпадает с конвенционным. Вместе с тем, оно не содержит такого основания, как «обоснованные опасения», предусмотренного статьей 1 А 2) Конвенции 1951 г.

Доктрина международного права

Различная трактовка понятия «беженец» в международных договорах и национальном законодательстве вызвала разные доктринальные подходы относительно наиболее приемлемого определения беженца, соответствующего современной мотивации вынужденной миграции. Сторонники конвенционного подхода считают, что понятие беженца, данное в Конвенции 1951 г., является единственным универсальным определением, признанным на международном и национальном уровнях. Другие юристы-международники утверждают, что конвенционное определение имеет ряд недостатков и не отвечает современным тенденциям развития института прав беженцев. Они дают расширительное толкование определению «беженец» с учетом критериев, указанных в Африканской конвенции 1969 г. и Картахенской декларации 1984 г. Кроме того, к недостаткам конвенционного определения относят и то, что оно не включает как причину вынужденной миграции негативную социальную политику государства. Следует отметить, что в 1981 г. решением Генеральной Ассамблеи ООН была создана группа правительственных экспертов по международному сотрудничеству в целях предотвращения новых потоков беженцев.

Экспертами был выделен ряд причин вынужденной миграции, порождающих новые категории беженцев, статус которых не закреплен в универсальных международно-правовых нормах. К таким причинам были отнесены: грубейшие нарушения прав человека; вооруженные конфликты и непосредственные оккупации; последствия войн и внутренних беспорядков; экстремальные социально-экономические условия; стихийные бедствия, голод, болезни; преследования⁸.

2.5. Классификация вынужденных мигрантов

Отсутствие единого понятия беженца, многообразие причин, ведущих к вынужденной миграции, способствовали формированию в доктрине международного права различных классификационных критериев для объединения беженцев в отдельные группы.

Вышеупомянутая группа независимых экспертов предложила всех мигрантов разделить на две категории: вынужденные и естественные мигранты. Так как беженцы относятся к вынужденным мигрантам, классифицируем их, основываясь на предлагаемых в научной литературе критериях.

1. Источник правового регулирования. Руководствуясь данным критерием, можно выделить беженцев, являющихся жертвами нарушения прав человека (например, беженцы — жертвы пыток или угрозы пыток, или иного бесчеловечного и унижающего достоинство обращения или наказания), и беженцев по международному гуманитарному праву, иначе военных беженцев, возникающих в силу международного конфликта и находящихся под защитой IV Женевской конвенции 1949 г. и I Дополнительного протокола 1977 г.

2. Наличие преследования или его угрозы в трактовке Конвенции 1951 г. или Устава УВКБ ООН. На основе данного критерия различаются конвенционные или мандатные беженцы и беженцы де-факто, которым государства, в соответствии со своим законодательством (как было показано выше) предоставляют некоторые формы защиты, схожие с защитой беженцев.

3. Стихийные бедствия. Указанный критерий характерен для экологических беженцев, причиной бегства которых из своей страны является угроза выживанию человека в экстремальных условиях стихийного бедствия, сопровождающегося полной утратой средств к существованию. Экспертная группа предложила отнести их к специальной категории лиц, перемещенных за границу, для придания им особого статуса и оказания гуманитарной помощи.

4. Значительное ухудшение социально-экономических условий. Данный критерий способствовал выделению экономических беженцев, которых часто относят к естественным мигрантам или незаконным беженцам в отличие от классических беженцев. Но если первопричиной миграции является взаимодействие экономических и политических факторов, которые ведут к утрате определенного социального статуса, основ экономического благосостояния, то таких мигрантам следует отнести к категории вынужденных мигрантов.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику определения беженца, содержащегося в соглашениях и Конвенциях, заключенных в рамках Лиги Наций.
2. Раскройте понятие «беженец» по Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Уставу УВКБ ООН.
3. Укажите на сходства и различия в трактовке понятия «беженец» по законодательству различных государств.
4. Проанализируйте доктринальные подходы к определению беженца.
5. Дайте классификацию вынужденных мигрантов.

1 Гудвин-Гилл, Г. С. Указ. соч. С. 17—18.
2 Там же. С. 22—32.
3 Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 135—136.
4 Там же. С. 147.
5 Там же. С. 220—221.
6 Там же. С. 208—209.
7 Там же. С. 180.
8 См.: Ястребова, А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов. государство и право. 1990.  № 10. С. 133.