Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9

Глава 5. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ

5.1. Понятие, структура и функции международной защиты беженцев

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.

Первое направление определяется как правотворческое, что выражается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защите прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в его признании и объеме определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защиты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.

Правотворческая функция механизма международной защиты прав беженцев уже была детально проанализирована (гл. 4), поэтому акцентируем внимание на рассмотрении организационно-правового направления.

В структурном отношении механизм международной защиты беженцев включает две категории органов: учрежденные в рамках ООН специально для решения проблем беженцев (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ) и общие международные органы по правам человека, действующие на основе международных соглашений по правам человека либо созданные в рамках ООН (Комиссия по правам человека, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека).

Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные учреждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, деятельность которых в этой области уже рассматривалась (гл. 2).

5.2. Правовой статус специальных международных органов по защите беженцев

Управление Верховного комиссара по делам беженцев

Среди специальных органов по защите беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Как указывалось выше, УВКБ ООН было создано резолюцией Генеральной Ассамблеи 319(IV) от 3 декабря 1949 г. На следующей сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав УВКБ ООН, в котором кроме закрепления понятия «беженец» был определен статус Управления. Согласно Уставу, УВКБ ООН является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находится в подчиненном положении в отношении как Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН. В соответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:

а) обязан следовать руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или ЭКОСОС (п. 3);

б) действует под руководством Генеральной Ассамблеи;

в) избирается Генеральной Ассамблеей, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС (пп. 4, 13);

г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного разрешения Генеральной Ассамблеи (п. 10);

д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед Генеральной Ассамблеей, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС (п. 11).

В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международной защиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям, содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).

Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:

— участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (п. 8 a), b));

— оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи (п. 8 с)—e), п. 9);

— надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (п. 8 f));

— финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);

— установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев и координации усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев (п. 8 g)—i)).

Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер» (п. 2).

Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможет переселению и обустройству 1,2 млн европейцев, вынужденных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны. Поэтому был закреплен трехлетний срок деятельности УВКБ ООН, после истечения которого Генеральная Ассамблея должна была решить вопрос о его дальнейшем существовании.

Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возникшие в 50—80-х гг. ХХ в. в результате локальных межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев. В 1990-е гг. острота проблемы беженцев усилилась в результате вооруженных конфликтов и распада Югославской Федерации, Советского Союза, вызвавших смешанные потоки вынужденных мигрантов, включавших лиц, не подпадавших под определение беженцев, данное в Уставе УВКБ ООН и Конвенции 1951 г., но нуждавшихся в международной защите.

Смешанные миграционные потоки являются определяющей тенденцией и в настоящее время¹. Причем при сохранении причин, порождающих вынужденную миграцию (внутренние вооруженные конфликты, грубое нарушение прав человека, экологические катастрофы) и, как следствие, нищенский уровень жизни в ряде стран Азии и Африки (Афганистан, Ирак, Сомали, Ангола, Сьерра-Леоне), она осложняется рядом негативных явлений, таких как: проявление ксенофобии и расизма по отношению к лицам, ищущим убежища, и беженцам, а также использование их криминальными структурами с целью содействия незаконному выезду или в целях торговли людьми, особенно женщинами и детьми.

Указанные факторы свидетельствуют не только о необходимости постоянной и активной деятельности УВКБ ООН в области международной защиты лиц, ищущих убежища, и поиску долгосрочного решения проблемы беженцев, но и расширения и совершенствования функций данного органа. Этим объясняется тот факт, что Генеральная Ассамблея ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.

Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении как расширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.

В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев.

1. Лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица) — лица, вынужденные покинуть места своего проживания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними вооруженными конфликтами, кризисом политической системы, и переезжающие в другие районы государства своего гражданства или обычного местопроживания, не затронутые военными действиями и отличающиеся более стабильной ситуацией². Особенностью таких лиц является то, что они продолжают находится на территории государства и, следовательно, — под его защитой. Однако в силу кризиса власти в условиях гражданской войны или низкого уровня экономического развития не все государства способны оказывать реальную защиту вынужденным переселенцам. Правовой основой для помощи таким лицам является статья 9 Устава, согласно которой УВКБ ООН занимается другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Уже в 1972 г. УВКБ ООН, исходя из гуманных соображений, включило лиц, перемещенных внутри страны, в свои программы в области помощи беженцам и репатриантам. В том же году Генеральная Ассамблея и ЭКОСОС своими резолюциями санкционировали расширение мандата УВКБ ООН, рекомендовав ему по предложению Генерального секретаря ООН участвовать в таких гуманитарных операциях ООН, в которых УВКБ ООН располагает особенно богатыми знаниями и опытом³.

В начале 90-х гг. ХХ в. в связи с ростом числа внутренних перемещенных лиц из-за межнациональных вооруженных конфликтов на территории бывшей Югославской Федерации и южных республик бывшего СССР потребовалась выработка конкретных принципов и форм помощи УВКБ ООН таким лицам с учетом того, что они продолжали находится под исключительной юрисдикцией и защитой своей страны. Генеральная Ассамблея ООН, основываясь на принципах уважения суверенитета, территориальной целостности и национального единства государства, в своей резолюции 1993 г. установила следующие критерии участия УВКБ ООН в оказании гуманитарной помощи внутренним перемещенным лицам: а) просьба Генерального секретаря или другого компетентного органа; б) согласие заинтересованного государства.

Исполнительный комитет УВКБ ООН в соответствии с данной резолюцией разработал Руководящие принципы, которые предусматривали, что УВКБ ООН не располагает общей компетенцией в отношении внутренних перемещенных лиц, но должно вмешиваться, когда нужны знания и опыт Управления с учетом мандатов других соответствующих организаций и наличия достаточных ресурсов. Необходимость помощи УВКБ ООН внутренним перемещенным лицам объяснялась в заключении Исполнительного комитета № 75 (XLV) — 1994 г. «Лица, перемещенные внутри страны» схожестью как причин внутренних перемещений беженцев, так и их проблем, что требует предупреждения, защиты, гуманитарной помощи и решений. Однако подчеркивалось, что на государстве, под территориальной юрисдикцией которого находятся внутренне перемещенные лица, лежит основная ответственность за их благосостояние и защиту⁴.

Деятельность УВКБ ООН осуществляется при постоянных консультациях с заинтересованным государством и не лишает перемещенных лиц права искать убежища в других странах. Кроме того, Управление при оказании гуманитарной помощи активно использует межучрежденческую координацию как в рамках системы ООН, так и с другими международными организациями, в частности Международной организацией по миграции и Международным комитетом Красного Креста. Характер помощи УВКБ ООН внутренним перемещенным лицам можно проиллюстрировать на примере деятельности УВКБ ООН в Судане (Дарфур). В октябре 2004 г. Генеральный секретарь предложил УВКБ ООН взять на себя ответственность за защиту и добровольное возвращение внутренне перемещенных лиц в свои места проживания в Западном Дарфуре после прекращения гражданской войны⁵. УВКБ ООН руководило деятельностью рабочей группы по вопросам защиты для Западного Дарфура и миссией по оценке на местах, занимающихся выяснением потребностей внутренних перемещенных лиц в защите и оказанием им адресной помощи. В сотрудничестве с неправительственными организациями УВКБ ООН определило меры по предотвращению сексуального насилия и насилия на гендерной почве и принятию ответных мер в лагерях внутренних перемещенных лиц и в их родных поселениях, включая организацию женских центров и проведения занятий по вопросам защиты для других гуманитарных организаций.

В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь свыше 4 млн внутренне перемещенных лиц. К началу 2005 г. наибольшее число таких лиц находилось в Колумбии, Азербайджане, Либерии, Шри-Ланке, Российской Федерации, Боснии и Герцеговине, Грузии, Сербии и Черногории, Афганистане⁶.

2. Лица без гражданства. Несмотря на закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. права каждого человека на гражданство, по данным УВКБ ООН на территории 30 стран на конец 2004 г. находилось 1,5 млн лиц без гражданства — апатридов⁷.

Состояние безгражданства является бедствием лица, лишает его защиты со стороны государства, а, следовательно, и возможности пользоваться политическими и социально-экономическими правами, принадлежащими гражданину, а также источником возникновения напряженных ситуаций и причиной вынужденной миграции, увеличивающей количество беженцев. Хотя на международном уровне в рамках ООН приняты две конвенции (Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.), ограниченное число государств, признавших конвенции (участниками Конвенции 1954 г. являются 45 стран, а Конвенции 1961 г. — 27 стран), не позволяет им эффективно влиять на решение проблемы безгражданства.

В целях увеличения количества государств, ратифицировавших конвенции и реализующих их положения в законодательстве, Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 3274(XXIX) от 10 декабря 1974 г. поручила УВКБ ООН временно взять на себя функции органа, предусмотренного Конвенцией 1961 г., к которому лицо, претендующее на права, закрепленные в Конвенции, может обращаться для рассмотрения его требования и получения помощи в представлении его соответствующим органам (ст. 11). Согласно Конвенции, такой орган должен выполнять функции посредника между государством и лицом без гражданства. В дальнейшем в заключении Исполнительного комитета № 78 (XLVI) — 1995 г. «Предупреждение и сокращение безгражданства и защита апатридов», положения которого были включены в резолюцию Генеральной Ассамблеи 50/152 от 9 февраля 1996 г., были конкретизированы направления и формы деятельности УВКБ ООН в отношении апатридов.

Заключение и резолюция устанавливали два направления деятельности в интересах апатридов: в рамках своей уставной деятельности по предоставлению международной защиты беженцам-апатридам и содействию превентивным действиям; в качестве органа, функции которого в соответствии с Конвенцией 1961 г. были возложены на УВКБ ООН Генеральной Ассамблеей (п. а заключения, п. 15 резолюции)⁸.

Причем во втором направлении функции УВКБ ООН состояли в следующем: содействие присоединению государств к Конвенции 1954 г. и Конвенции 1961 г. ввиду ограниченного количества участников этих документов; оказание заинтересованным государствам технических и консультативных услуг, касающихся подготовки и осуществления законодательства о гражданстве; поощрение предупреждения и сокращения безгражданства путем распространения информации и профессионального обучения сотрудников и правительственных должностных лиц; расширение сотрудничества с другими заинтересованными организациями, периодическое предоставление Исполнительному комитету информации о проведенных мероприятиях в интересах апатридов, особенно в отношении реализации положений международных документов, международных принципов, касающихся безгражданства.

В настоящее время УВКБ ООН активно осуществляет указанные функции. В частности, в 2004 г. в связи с пятидесятой годовщиной с момента принятия Конвенции 1954 г. о статусе апатридов УВКБ ООН обратилось с призывом ко всем странам — неучастникам Конвенций 1954 г. и 1961 г. присоединиться к ним. Кроме того, был проведен первый глобальный обзор мер, принятых государствами — членами ООН по сокращению безгражданства и удовлетворению потребностей в защите лиц без гражданства и представлен итоговый доклад вместе с комплексом рекомендаций. В 2005 г. УВКБ ООН представило Исполнительному комитету очередной периодический доклад о своей работе в сфере безгражданства, где указало, что, несмотря на положительные сдвиги в этой области, миллионы людей в мире по-прежнему не имеют гражданства и предложило направления своей деятельности в этой области⁹.

3. Возвращающиеся лица — лица, добровольно возвращающиеся в страну происхождения и сохраняющие право на международную защиту в течение ограниченного времени после репатриации. УВКБ ООН уделяет большое внимание добровольной репатриации в рамках решения своей уставной задачи — поиска долговременных решений проблемы беженцев. Уже в заключении Исполнительного комитета № 18 (XXXI) — 1980 г. добровольная репатриация рассматривалась как «наиболее приемлемое решение проблем, связанных с беженцами». При этом подчеркивалось, на каких принципах репатриация должна осуществляться: должен соблюдаться исключительно добровольный характер репатриации; правительство страны происхождения должно дать официальные гарантии безопасности возвращающимся беженцам, в частности страна происхождения не должна подвергать наказанию репатриантов за то, что они покинули страну; принять в рамках законодательства необходимые меры, содействующие возвращению, предоставить информацию беженцам об условиях проживания в стране происхождения (пп. a, d—f)¹⁰. В заключении Исполнительного комитета № 40 (XXXVI) — 1985 г. были определены функции УВКБ ООН в сфере добровольной репатриации. К ним относятся: поощрение добровольной репатриации путем заявления инициатив, содействие диалогу между заинтересованными сторонами в качестве посредника между ними или связующего звена; участие в полном объеме в оценке реальной возможности репатриации, ее планирование и реализация, в том числе и в рамках трехсторонних комиссий, в которые входят страна убежища, страна происхождения и УВКБ ООН; использование других свободных средств Управления и других учреждений системы ООН для оказания помощи возвращающимся лицам на различных стадиях их интеграции и реабилитации в стране их происхождения; право Верховного комиссара на объективную информацию из страны происхождения о последствиях возвращения каждого лица, которому он оказывал содействие, а также на беспрепятственный доступ к репатриантам с целью контроля за выполнением амнистий или других гарантий, на основании которых вернулись беженцы. Такой контроль рассматривается как неотъемлемая часть мандата УВКБ ООН (п. e—l)¹¹.

Помощь УВКБ ООН в процессе репатриации может выражаться: в транспортировке, оказании первоначальной помощи; на стадии реинтеграции и реабилитации в стране происхождения — в восстановлении домов, больниц, дорог, водоснабжения. Такая помощь ограничена во времени и не может продолжаться более 2 лет¹².

Согласно оценке УВКБ ООН, в течение 2004 г. в страны происхождения добровольно вернулись 1,5 млн беженцев. Наиболее крупномасштабные возвращения беженцев были в Афганистан из Ирана и Пакистана, в Ирак из Ирана, в Бурунди из Танзании, в Анголу из Замбии.

4. Переселенные лица — лица, переселяющиеся из страны первого убежища в третьи безопасные страны. Если мировое сообщество и УВКБ ООН рассматривают добровольную репатриацию как предпочтительный способ долговременного решения проблем беженцев, то в случае ее невозможности из-за сохраняющейся кризисной ситуации в стране происхождения другими способами долговременного решения являются: 1) местная интеграция и натурализация в стране убежища; 2) переселение в третью безопасную страну. Причем, если реализация первого способа зависит от страны убежища, то второй способ (переселение) применяется при определенных обстоятельствах: при наличии ограниченных ресурсов в стране убежища, в ситуации большого притока беженцев, осуществляется под эгидой либо при содействии УВКБ ООН при согласии страны переселения. На необходимость использования переселения в современных условиях акцентировалось внимание в заключении Исполнительного комитета УВКБ ООН № 81 (XLVIII) — 1997 г. «Общее заключение по международной защите», в котором подчеркивалось «значение переселения в качестве инструмента и совместного несения бремени, а также долговременного решения при определенных обстоятельствах», и все правительства, способные сделать это, призывались «прилагать усилия в целях переселения беженцев» (п. r)¹³.

В течение 2004 г. под эгидой УВКБ ООН было переселено около 30 тыс. беженцев. К числу стран первого убежища, из которых было переселено наибольшее число беженцев, относятся Кения, Кот-д’Ивуар, Египет, Турция, Таиланд¹⁴. В настоящее время около 20 государств принимают участие в программах переселения УВКБ ООН и имеют утвержденные годовые квоты по приему беженцев. Наибольшее число переселенных лиц в 2003 г. приняли у себя США, Канада, Австралия, Норвегия, Швеция¹⁵.

5. Другие лица, имеющие право на международную защиту. К таким лицам относятся те, чье положение сравнимо с положением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные в Уставе УВКБ ООН. К таким лицам относятся жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, грубых нарушений прав человека, лица, которым грозят пытки или смертная казнь в стране проживания, жертвы экологических катастроф. Помощь УВКБ ООН таким лицам заключается в ходатайстве перед властями страны убежища о предоставлении им статуса дополнительной защиты путем закрепления в законодательстве гарантии о невысылке в страну происхождения и предоставлении комплекса социально-экономических прав по аналогии с беженцами.

Таким образом, мандат УВКБ ООН распространяется на значительный круг лиц, определяющих состав вынужденной миграции в современных условиях. Иллюстрацией могут служить следующие цифры: на конец 2004 г. общее число лиц, подмандатных УВКБ ООН, составило 19,2 млн. Из них классические беженцы составляют 9,2 млн человек, внутренне перемещенные лица — 5,5 млн, возвратившиеся беженцы — 1,5 млн, иные лица — 3 млн¹⁶.

Для характеристики современных направлений в деятельности УВКБ ООН следует обратиться к Программе защиты — документу, принятому Постоянным комитетом Исполнительного комитета УВКБ ООН в 2002 г.¹⁷ В основу Программы защиты положена Декларация государств-участников, разработанная в ходе совещания на уровне министров государств-участников, организованного совместно Швейцарией и УВКБ ООН в 2001 г., и являющаяся неотъемлемой частью Программы защиты.

Статус Программы защиты и ее стратегическая направленность раскрываются следующим образом: «должна служить руководством к действию УВКБ ООН, совместно с государствами, НПО и другими партнерами по защите, в соответствии с достижениями целей защиты на грядущие годы». В качестве целей УВКБ ООН в Программе определены: 1) активизация осуществления положений Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г.; 2) защита беженцев в рамках смешанных миграционных потоков; 3) более справедливое разделение издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев; 4) более эффективное решение вопросов, связанных с безопасностью; 5) расширение поиска долгосрочных решений; 6) удовлетворение потребностей в защите женщин-беженок и детей-беженцев. Очевидно, что изложенные цели соответствуют уставным задачам УВКБ ООН, но трактуются шире и глубже, отражая реалии современных проблем беженцев. Это ярко проявляется в комплексе мер, закрепленных в Программе, направленных на реализацию каждой цели и определяющих содержание деятельности УВКБ ООН в настоящее время. Рассмотрим их подробнее.

В рамках реализации первой цели, касающейся содействия выполнению Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., УВКБ ООН анализирует трудности, возникающие у государств в процессе присоединения к международным документам о беженцах и реализации их положений; способствует унификации законодательства государств, регулирующих процедуру предоставления статуса беженца, путем разработки Руководящих принципов и заключений, принимаемых Исполнительным комитетом УВКБ ООН, ориентирующих государства на: закрепление гарантии защиты наиболее уязвимых категорий лиц, ищущих убежища, и беженцев с учетом гендерной и возрастной специфики: женщин, детей, инвалидов, престарелых (например, Руководящие принципы по преследованию в связи с гендерными признаками, Дети-беженцы: руководящие принципы их защиты и заботы о них); предоставление дополнительных форм защиты лицам, не подпадающим под действие Конвенции, но нуждающимся в защите; расширительное толкование исключительных статей конвенций, распространяя их на лиц, совершающих террористические акты.

Руководящие принципы УВКБ ООН и заключения Исполнительного комитета направлены также на совершенствование процедуры приема беженцев, особенно жертв пыток, насилия, инвалидов, больных, регистрации и документации беженцев (заключение Исполнительного комитета по регистрации лиц, ищущих убежища, 2001 г.). Кроме этого, УВКБ ООН разрабатывает модули обучения регистрации и управления данными, вводит новые методы и средства для совершенствования идентификации и документации беженцев и лиц, ищущих убежища, оказывает финансовую и техническую поддержку развивающимся странам в отношении оборудования, материалов и обучения.

В этом плане показателен подготовленный и осуществляемый УВКБ ООН проект «Профиль», направленный на повсеместное внедрение стандартизированного процесса регистрации, позволяющий получить данные о лицах, ищущих убежища, по критериям возраста, пола и другим отличительным признакам. Группы по проекту «Профиль» в 2004 г. внедрили новую систему регистрации и провели обучение сотрудников, участвующих в 30 программах Управления. В указанной системе регистрации содержатся данные примерно на 2 млн беженцев и других подмандатных лиц.

Важную роль играет УВКБ ООН в совершенствовании правового режима беженцев в стране убежища, особенно в плане содействия улучшению отношения гражданского общества к лицам, ищущим убежища, исключении проявления расизма, ксенофобии по отношению к ним. С этой целью УВКБ ООН участвует в проведении таких кампаний, как «Уважение», «Стереотипы», «Lanterna Magica», подготавливая и распространяя соответствующие брошюры, буклеты, обучающую литературу, включая руководство для преподавателей.

Предметом особой озабоченности УВКБ ООН являются кризисные ситуации, связанные с массовыми потоками беженцев. Основная задача УВКБ ООН, как указывается в Программе, — обеспечение эффективного и предсказуемого отклика на ситуации массового притока. УВКБ ООН готовит сравнительное исследование системы ответных мер на массовый приток с учетом своего опыта и наилучшей практики государств, разрабатывает и распространяет руководящие принципы, касающиеся применения исключительных статей в отношении групп лиц, ищущих убежища, на основе принципа «отсутствие доказательств в пользу противного», предпринимает меры совместно с государством убежища при поддержке межгосударственного сообщества, направленные на удовлетворение особых потребностей беженцев, детей-беженцев, инвалидов, престарелых, больных, жертв пыток. Примером может служить деятельность УВКБ ООН по оказанию помощи суданским беженцам на территории Чада, численность которых к середине 2005 г. превысила 200 000 человек. УВКБ ООН и другим гуманитарным организациям пришлось решать сложные проблемы материально-технического характера, касающиеся доступа к беженцам в ситуации угрозы нападения в приграничных районах: распределять помощь, регулировать споры между беженцами и местными жителями из-за контроля за скудными ресурсами, принимать меры по предупреждению сексуального насилия и насилия на гендерной почве.

Особое внимание УВКБ ООН уделяет превентивным и профилактическим мерам, включающим предупреждение и планирование непредвиденных ситуаций, позволяющих странам лучше подготовиться к возможному массовому притоку беженцев и гарантировать своевременную поддержку международного сотрудничества.

Превентивная деятельность УВКБ ООН представляет собой сочетание мер, направленных на предотвращение дальнейшего перемещения населения и содействие устранению первопричин массовых исходов беженцев. Например, УВКБ ООН участвует в координируемых ООН усилиях по восстановлению мира, оказывая помощь внутренне перемещенным лицам и добровольной репатриации в места своего прежнего проживания. Таким образом, УВКБ ООН в рамках своей непосредственной деятельности как в странах убежища, так и в странах возможного исхода беженцев действует как катализатор, смягчая обстоятельства, которые могут привести к притоку беженцев.

Деятельность УВКБ ООН по содействию присоединению государств к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. и реализации их положений не могут быть успешными без тесного сотрудничества с государствами, неправительственными и межправительственными организациями. Такое сотрудничество осуществляется как в рамках контроля УВКБ ООН за выполнением международных документов о беженцах путем предоставления государствами информации о законодательстве, касающемся защиты беженцев, возникающих проблемах в связи с его применением, так и в рамках Глобальных консультаций по международной защите — программе, разработанной УВКБ ООН в 2000 г.

Данная программа представляет собой трехэтапный процесс, включающий встречи государств — участников Конвенции и Протокола, для обсуждения вопросов, связанных с применением указанных документов, проведение круглых столов экспертов — представителей от межправительственных и неправительственных организаций, критически анализирующих действующее право беженцев; рассмотрение практических вопросов и проблем беженцев, не урегулированных Конвенцией. Итогом глобальных консультаций было принятие Исполнительным комитетом и одобрения Генеральной Ассамблеей в 2002 г. Программы защиты, отразившей предложения и рекомендации всех участников консультативного процесса: государств, международных межправительственных и неправительственных организаций, а также беженцев, направленные на усиление эффективности международной защиты, в том числе путем расширения полномочий УВКБ ООН.

Новые методы и формы деятельности УВКБ ООН наглядно проявляются при реализации таких программных целей, как защита беженцев в рамках смешанных миграционных потоков, более справедливое распределение издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев, более эффективное решение вопросов, связанных с безопасностью, расширение поиска долгосрочных решений, удовлетворение потребностей в защите женщин-беженок и детей-беженцев.

Так, учитывая разнородный характер современных миграционных потоков, включающих не только лиц, ищущих убежища, но и лиц, использующих каналы убежища для выезда и пребывания в соответствующем государстве, а также использование криминальными элементами каналов убежища для незаконной транспортировки либо торговли людьми, УВКБ ООН в сотрудничестве с другими международными организациями (Международной организацией по миграции — МОМ) акцентирует внимание на управление связью между убежищем и миграцией таким образом, чтобы лица, нуждающиеся в убежище, получали его, а лица, желающие мигрировать в другие страны, реализовали свое право иным законным путем при ограничении возможностей для криминальных элементов пользоваться каналом убежища в преступных целях. Для этого УВКБ ООН разрабатывает Руководящие принципы по отсеву вместе с обучающим пакетом для государств, межправительственных и неправительственных организаций, способствует совершенствованию сбора данных по связям между убежищем и миграцией и путем финансирования исследований или публикаций данных в определенных регионах, создавая рабочие группы для анализа проблем, вопросов и выработки рекомендаций.

В частности, в 2001 г. совместно с МОМ была создана рабочая группа по убежищу и миграции, действующая в постоянном контакте с заинтересованными государствами и межгосударственными организациями. Она занимается рассмотрением концептуальных (терминология, исследования и сбор данных, качественный анализ) и практических вопросов (отсев государствами ввезенных жертв перевозки и торговли людьми, гарантия доступа к процедурам убежища, информация и понимание населением проводимых мероприятий). О результатах деятельности этой группы УВКБ ООН постоянно информирует государства. Кроме того, УВКБ ООН в сотрудничестве с Верховным комиссаром по правам человека, МОТ и НПО разрабатывает модель проведения информационной кампании, касающейся предоставления информации о доступных легальных каналах иммиграции и предупреждения контрабанды и торговли людьми.

Важным вопросом в сфере деятельности УВКБ ООН является содействие более справедливому распределению издержек и ответственности и создание возможностей приема и защиты беженцев. Тем более, что странами — источниками миграции, одновременно принимающими массовые потоки беженцев из соседних стран, по-прежнему в большинстве случаев являются менее развитые страны Азии и Африки из-за политической нестабильности и кризисных ситуаций, возникающих по различным причинам, включая экологические, в пограничных государствах. Решение этой проблемы невозможно без координации деятельности и сотрудничества УВКБ ООН со специализированными учреждениями ООН (МОТ), неправительственными организациями (Мировой продовольственной программой) в области оказания продовольственной помощи и поиска стабильных источников средств существования и самообеспечения беженцев.

УВКБ ООН также выступило с инициативой «Конвенция плюс», направленной на то, чтобы в сотрудничестве с государствами и международными организациями обеспечить принятие твердых обязательств по урегулированию ситуаций, связанных с беженцами, путем усиления ответственности и распределения издержек. Так, в рамках указанной инициативы в 2004 г. было проведено совещание, на котором государства-участники достигли договоренности по вопросу о переселении беженцев, продолжили обсуждение вопроса, касающегося сокращения вторичных потоков беженцев и лиц, ищущих убежища, а также вопроса о нацеливании помощи в области развития на достижение долгосрочных решений. В «Конвенции плюс» указывалось также на необходимость при решении вопроса о справедливом распределении издержек учитывать специфику ситуации в конкретной стране.

Такой подход УВКБ ООН использовало при разработке стратегии своих операций в Афганистане, касающихся управления процессами перемещения, рассматриваемого в рамках более широкого вопроса, связанного с миграцией и деятельностью по искоренению нищеты.

Другой новаторской инициативой УВКБ ООН является подготовка проекта укрепления потенциала в области защиты, в рамках которого были разработаны универсальная методология для оценки пробелов в потенциале в области защиты и многосторонние подходы к укреплению потенциала защиты в странах, принимающих беженцев.
В частности, такая методология была применена в четырех африканских странах (Бенин, Буркина-Фасо, Кения, Танзания) при финансовой поддержке Европейской комиссии и ряда европейских стран, а также в странах СНГ в рамках Женевской конференции. Деятельность УВКБ ООН по укреплению потенциала включала многоуровневое сотрудничество на региональном и национальном уровнях, а также содействие в разработке программ по созданию центров консультационной и юридической помощи и вовлечению НПО в борьбу с такими проблемами, как сексуальное насилие и насилие на гендерной основе. Кроме того, в связи со стихийными бедствиями в Шри-Ланке и Индонезии в 2004 г. УВКБ ООН, по просьбе Генерального секретаря ООН, в сотрудничестве со странами мира оказывало временную гуманитарную помощь по ликвидации последствий цунами.

Весьма важной сферой деятельности УВКБ ООН в современных условиях является содействие решению проблемы безопасности как беженцев, так и персонала УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, включая НПО, оказывающих помощь беженцам. Это объясняется тем, что, во-первых, лагеря беженцев, расположенные в пограничных районах стран, где происходят внутренние беспорядки или вооруженный конфликт, находятся под угрозой проникновения или мародерства со стороны повстанческих сил; во-вторых, за пределами лагерей беженцы могут подвергаться угрозам, насилию и враждебному отношению со стороны жителей местной общины, особенно на межэтнической почве или конкуренции в области контроля за распределением местных ресурсов; в-третьих, сотрудники УВКБ ООН и других гуманитарных организаций, работая в отдаленных районах, особенно в странах с кризисной ситуацией, подвержены опасности проявления насилия со стороны преступных элементов. Причем в последнее время условия, в которых работает УВКБ ООН и другие международные организации, ухудшились с точки зрения безопасности.

Для обеспечения безопасности беженцев УВКБ ООН использует такие меры, как перемещение лагерей беженцев дальше от опасных районов либо ведет переговоры с властями соответствующего государства с целью принятия им комплекса мер безопасности для стабилизации обстановки в районе, либо сотрудничает с Департаментом Секретариата ООН по поддержанию мира в тех районах, где Департамент уполномочен на обеспечение защиты беженцев. В настоящее время УВКБ ООН и Департамент реализуют программу обмена персоналом в различных областях сотрудничества, например: безопасность беженцев, содействие верховенству закона, разминирование, техническое сотрудничество.

Помимо этого в процессе разработки УВКБ ООН находятся Руководящие принципы оперативной деятельности по отделению вооруженных элементов от беженцев.

Роль УВКБ ООН в расширении поиска долгосрочных решений проявляется в содействии разработке Основы для долгосрочных решений в этой области, включающей:

1) содействие добровольной репатриации, которая должна осуществляться не только в условиях безопасности и уважения достоинства, но и на устойчивой основе, обеспечиваемых текущими программами УВКБ ООН по репатриации, реинтеграции, реабилитации, реконструкции (такие программы реализуются в ряде африканских и азиатских стран);

2) стратегию оказания помощи в области развития для беженцев, которая заключается в предоставлении дополнительной помощи странам, принимающим беженцев, в целях развития местной общины, наряду с предоставлением помощи беженцам для содействия их самообеспечении;

3) стратегию развития через местную интеграцию, предоставление финансовой помощи в целях удовлетворения потребностей как общины, так и беженцев для их интеграции на местах. Такая программа осуществляется в отношении сомалийских беженцев, проживающих в конкретном районе на территории Танзании.

Итак, деятельность УВКБ ООН в области международной защиты беженцев многогранна. О масштабах этой деятельности свидетельствуют расходы УВКБ ООН на реализацию своих программ и проектов, охватывающих различные виды помощи беженцам и другим подмандатным лицам, составившие в 2004 г. свыше 1 млрд дол. США. Причем наибольшие расходы были связаны с деятельностью УВКБ ООН в сфере поиска долгосрочных решений проблем беженцев. О большом вкладе УВКБ ООН в обеспечение международной защиты беженцев свидетельствует тот факт, что УВКБ ООН дважды удостаивалось Нобелевской премии мира¹⁸.

Структура УВКБ ООН

Структура УВКБ ООН не была постоянной. Она усложнялась и количественно расширялась по мере обострения проблем и увеличения масштабности вынужденной миграции, способствовавших, как было показано выше, активизации деятельности УВКБ ООН и расширению его функций.

Устав УВКБ ООН детально не регламентирует его организационную структуру, что объясняется ориентацией разработчиков Устава на временный характер этого органа, ограничив его деятельность конкретными историческими событиями и определенным географическим районом. Поэтому Устав дает лишь общее представление о структуре УВКБ ООН. Управление возглавляется Верховным комиссаром, который избирается Генеральной Ассамблеей ООН сроком на три года из кандидатур, представляемых Генеральным секретарем ООН. На срок своего избрания Верховный комиссар назначает своего заместителя, который не может быть гражданином того же государства, что и Верховный комиссар. Верховный комиссар в пределах предоставленных ему Генеральной Ассамблеей ООН бюджетных ассигнований назначает персонал УВКБ ООН, который ответственен перед Верховным комиссаром. Местом пребывания УВКБ ООН была определена Женева.

Вместе с тем, в Уставе были заложены основы для дальнейшей реорганизации структуры УВКБ ООН. Предусматривается, что: а) при выполнении своих обязанностей, особенно в случае возникновения затруднений, Верховный комиссар запрашивает заключение Консультативного комитета по делам беженцев, если таковой будет создан (п. 1); б) возможно назначение представителя УВКБ ООН в стране постоянного жительства беженцев при согласии правительства данной страны, признающей необходимость создания такого представительства (п. 16).

Указанные положения определили направления, по которым шло формирование и расширение структуры УВКБ ООН, а именно: создание новых органов в структуре УВКБ ООН, учреждение отделений УВКБ ООН на местах (в странах, где осуществляются операции УВКБ ООН).

В настоящее время структурный механизм УВКБ ООН достаточно сложен и включает помимо уставных должностных лиц (Верховный комиссар и его заместитель) Исполнительный комитет и многочисленные подразделения в штаб-квартире УВКБ ООН, представительства на местах, в которых сосредоточен персонал УВКБ ООН. О кардинальных изменениях структурного механизма УВКБ ООН по сравнению с начальным этапом его деятельности убедительно говорят следующие факты: в 1951 г. УВКБ ООН не имело отделений на местах, а в его штаб-квартире работали 23 сотрудника, в 2004 г. в УВКБ ООН насчитывалось свыше 6000 сотрудников, работавших в 252 представительствах, включая его штаб-квартиру в 116 странах¹⁹.

Особое место в структурном механизме УВКБ ООН занимает Исполнительный комитет, предшественником которого был Консультативный комитет по беженцам, а затем — исполнительный комитет Фонда помощи беженцам ООН, а правовым основанием — вышеизложенное положение Устава УВКБ ООН о том, что Верховный комиссар может запрашивать заключение Консультативного комитета, если таковой будет создан.

В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 1166(XII) призвала заменить Исполнительный комитет фонда помощи беженцам ООН Исполнительным комитетом программы Верховного комиссара (далее — Исполком). ЭКОСОС своей резолюцией 672(XXV) 1958 г. учредил Исполком, определив порядок его формирования и функции.

Исполком формируется ЭКОСОС из представителей государств — участников Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Количественный состав Исполкома не является стабильным и в настоящее время насчитывает 70 членов²⁰.

Следует отметить, что изменению подвергается не только состав Исполкома, но и его структура. Причем реорганизация последней мотивировалась обострением проблем беженцев, расширением функций УВКБ ООН, что отразилось на полномочиях Исполкома. В частности, в 1975 г. в рамках Исполкома были созданы два подкомитета: Подкомитет полного состава по вопросам международной защиты и Подкомитет по административным и финансовым вопросам. Указанные структуры в 1996 г. были объединены в Постоянный комитет Исполнительного комитета, выполняющий функции двух предшествующих подкомитетов.

Функции Исполкома были значительно расширены по сравнению полномочиями Консультативного органа, на возможность создания которого было указано в Уставе УВКБ, и включают следующие:

1) административную: утверждение программ помощи Верховного комиссара в рамках годового программного бюджета;

2) надзорную: проверка всех административных и финансовых аспектов деятельности УВКБ ООН;

3) правотворческую: исследование проблемных вопросов международной защиты беженцев, включая толкование основополагающих положений Конвенции, разработка рекомендаций, формулировка руководящих принципов в заключениях, направленных на формирование единой системы предоставления статуса и защиты беженцев на национальном уровне, а также участие в прогрессивном развитии международно-правовой защиты беженцев.

Работа Исполкома носит сессионный характер. Заседания проводятся ежегодно (в октябре) в Женеве. Постоянный комитет, который является вспомогательным органом Исполкома, обычно проводит свои заседания три раза в год. Кроме того, могут проводиться неформальные консультативные заседания Постоянного комитета и неформальные консультации для членов Исполкома с целью подготовки заключений по международной защите и решений для пленарной сессии Исполнительного комитета.

На своей ежегодной сессии Исполнительный комитет:

— анализирует деятельность Постоянного комитета за прошедшие годы и учреждает программу работы на следующие 12 месяцев;

— рассматривает финансовые потребности УВКБ ООН на последующий год и утверждает ежегодные программные цели;

— принимает заключения, особенно по международной защите, и решения по ряду административных, финансовых и процедурных вопросов.

Председатель Исполнительного комитета может также созывать неформальные консультативные заседания, на которых обсуждаются вопросы, требующие всестороннего обсуждения.

Значимость функций Исполкома, его состав из представителей государств позволяют констатировать, что данный орган de facto занимает руководящее положение в структурном механизме, оказывая определяющее влияние на реальную деятельность УВКБ ООН. Более того, в рамках Исполкома осуществляется постоянное сотрудничество, диалог между государствами и УВКБ ООН, позволяющие первым лучше понимать нужды и потребности беженцев, а УВКБ ООН быстрее реагировать на проблемы, возникающие у государств в области защиты прав беженцев.

Организация работы штаб-квартиры УВКБ ООН обеспечивает согласованное общее руководство вопросами международной защиты, эффективное управление деятельностью на местах, а также оказание необходимой финансовой, технической и административной поддержки. Сочетание основных, географических и функциональных обязанностей, присущих деятельности УВКБ ООН, требует прямой отчетности перед Верховным комиссаром с помощью минимальных механизмов надзора и действенного функционального контроля, что обеспечивает соответствие деятельности установленной политике и процедурам, применяемым в регионах, а также наиболее эффективное использование ресурсов в интересах беженцев.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН приведена на рисунке.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН
(по состоянию на сентябрь 2004 г.)²¹

К примеру, в настоящее время имеются следующие пять бюро: Африканское региональное бюро, Бюро по вопросам стран Северной и Южной Америки, Бюро по вопросам стран Азиатско-Тихоокеанского региона, Бюро по вопросам стран Центральной и Юго-Западной Азии, Северной Африки и Ближнего Востока, Европейское региональное бюро. Каждое из региональных бюро несет ответственность за конкретный географический район. Бюро состоит из канцелярии директора и нескольких секторов, главы которых отвечают за определенную страну или группу стран. В исключительных случаях для координации работ в какой-либо особой ситуации в связи с беженцами в рамках Регионального бюро или в качестве автономного подразделения при Бюро может создаваться Отдел по специальным операциям.

Как было отмечено выше, в структуру УВКБ ООН помимо штаб-квартиры входят представительства УВКБ ООН. В каждой стране, где УВКБ ООН проводит свои операции, сотрудник, осуществляющий руководство, обычно именуется Представителем (т. е. Представителем Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев). В свою очередь, офис УВКБ ООН в данной стране носит название Представительства УВКБ ООН в стране X. Если же речь идет о региональном офисе, то его называют Региональным представительством УВКБ ООН в регионе X; соответственно, Представителя Верховного комиссара называют Региональным представителем. Деятельность УВКБ ООН в конкретной стране под общим руководством Представителя может быть распределена между страновым отделением/филиалом в столице и, в зависимости от масштаба операции, одним или несколькими региональными или местными бюро. В стране, где аккредитован Представитель УВКБ ООН, он выступает от имени Верховного комиссара во всех аспектах деятельности УВКБ ООН.

Традиционные функции Представительства УВКБ ООН в стране можно объединить по следующим направлениям:

1) содействие реализации целей и задач УВКБ ООН, анализ экономической и политической ситуации в стране по вопросам, представляющим интерес для Управления, с целью оказания содействия Верховному комиссару при разработке программы деятельности в стране нахождения Представительства, а также обеспечения выполнения проектов и программ УВКБ ООН;

2) обеспечение лицам, находящимся в сфере деятельности УВКБ ООН, защиты путем соблюдения государством общепризнанных принципов предоставления убежища;

3) представительские функции — представляет интересы УВКБ ООН в стране нахождения, непосредственно контактирует с органами государственной власти страны, а также с дипломатическими представительствами иностранных государств, международными и неправительственными организациями, средствами массовой информации;

4) разработка программ сотрудничества путем консультаций с правительством страны и международными организациями, неправительственными учреждениями: партнерами — исполнителями программы УВКБ ООН в данной стране с учетом потребностей беженцев и имеющихся ресурсов для их удовлетворения, содействие присоединению к соответствующим международным правовым актам о беженцах;

5) административные функции — руководство персоналом Представительства, подготовка бюджета Представительства и представление его в штаб-квартиру УВКБ ООН²².

Проанализируем деятельность Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.

Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь

Как отмечалось выше, Республика Беларусь впервые ощутила на себе весь груз проблем, связанных с вынужденной миграцией, после распада СССР. Так, уже в 1993 г. на территории республики находилось 13 000 мигрантов. Количество беженцев из Афганистана и Эфиопии, по оценкам самих беженцев, составило примерно 2000 человек²³. Положение осложнялось тем, что в республике отсутствовало законодательство, регулирующее предоставление статуса беженца, а Государственная миграционная служба (уполномоченная заниматься миграционными вопросами) была создана лишь в июне 1992 г. Поэтому после открытия в 1992 г. Представительства ООН в Республике Беларусь там стал работать специальный сотрудник, отвечавший за гуманитарные вопросы и осуществлявший контакты со штаб-квартирой УВКБ ООН в Женеве. С самого начала своей деятельности Представительство оказывало содействие Правительству Республики Беларусь в решении проблем беженцев.

С сентября 1995 г. начало действовать Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь. Однако в силу отсутствия Соглашения между Правительством Республики Беларусь и УВКБ ООН на Представительство УВКБ ООН и его персонал распространяется Соглашение между ООН и Республикой Беларусь о создании Переходного отделения ООН в Минске от 15 мая 1992 г.

Представительство УВКБ ООН отличается упрощенным структурным механизмом и имеет небольшое количество персонала, формируемого из сотрудников УВКБ ООН и белорусских граждан, работающих на контрактной основе. Возглавляется представителем, назначаемым УВКБ ООН, с ротацией через три года. В структурном плане Представительство состоит из трех отделов: отдела по правовым вопросам, отдела по программным вопросам и отдела по административным вопросам.

Представительство осуществляет в Республике Беларусь указанные выше традиционные функции с учетом специфики национально-правовой системы защиты прав беженцев и других лиц, нуждающихся в международной защите. Функционирование Представительства в рамках вышеизложенных полномочий имеет особенности, учитывающие специфику решения проблем беженцев в Республике Беларусь и отражающиеся в одногодичных и стратегических программах Представительства в Республике Беларусь.

По мнению белорусских исследователей, в период с 1992 по 2003 г. можно выделить три этапа деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь²⁴.

На первом этапе (1992 — сентябрь 1995 гг.) деятельность УВКБ ООН на территории Республики Беларусь осуществлялась через региональное отделение УВКБ ООН в Москве и сотрудника УВКБ ООН в рамках Представительства ООН в Республике Беларусь. Кроме того, УВКБ ООН через региональное отделение и Представительство ООН реализовало программу оказания помощи наиболее нуждающимся беженцам (например, предоставление финансовой помощи) в сотрудничестве с Белорусским обществом Красного Креста и Министерством здравоохранения Республики Беларусь.

Очередные два этапа можно выделить уже в рамках деятельности Представительства УВКБ ООН: сентябрь 1995 — май 2001 гг., май 2001 — 2003 гг., каждый из которых характеризовался своими проблемами в области защиты прав беженцев, определяющими соответствующее содержание программ и проектов, осуществляемых Представительством в Республике Беларусь.

С первых дней своей деятельности Представительство столкнулось с тем, что Закон «О беженцах», несмотря на вступление в силу в июле 1995 г., не выполнялся в надлежащей степени именно из-за отсутствия системы, способной реализовать заложенные в нем механизмы, и, в первую очередь, — вследствие ограниченности государственных ресурсов и материально-технической базы, а также отсутствия необходимого уровня подготовки и опыта работы в данной сфере у сотрудников министерств и ведомств, уполномоченных заниматься решением проблем беженцев (Государственная миграционная служба, МВД, Государственный комитет пограничных войск (ГКПВ)). В силу правовой неурегулированности процедуры определения статуса беженца, отсутствия необходимых документов, выдаваемых лицам, ищущим убежища, Представительство вплоть до 1997 г. должно было вместо государственных органов взять на себя полномочия по регистрации, выдаче документов таким лицам и оказанию материальной помощи в сотрудничестве с Белорусским обществом Красного Креста.

Поэтому приоритетными направлениями в деятельности Представительства в области международной защиты прав беженцев и поиска долговременного решения проблем на данном этапе было:

а) содействие разработке законодательства Республики Беларусь по вопросам беженцев и миграции на основе взаимодействия с законодательными, исполнительными, судебными органами Республики Беларусь, в том числе путем экспертной оценки проекта изменений Закона «О беженцах», разрабатываемых подзаконных актов, ориентации Правительства Республики Беларусь на необходимость присоединения к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г.;

б) содействие развитию Государственной миграционной службы, повышению профессионального уровня сотрудников всех государственных органов, формированию материально-технической базы для их деятельности: организация обучающих семинаров, касающихся трактовки основополагающих положений Конвенции и рекомендаций Исполкома, обучение методам работы с беженцами, организация стажировок в странах с развитой системой защиты беженцев, предоставление технической помощи Министерству внутренних дел Республики Беларусь и его учебным заведениям и приобретение оборудования для создания компьютеризованной системы ввода данных, содержащихся в бланках на жительство для беженцев и других категорий иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на территории Республики Беларусь; в рамках сотрудничества с ГКПВ — в содействии созданию системы иммиграционного контроля путем выделения средств для развертывания автоматизированных рабочих станций, в том числе контроля за видеоинформацией;

в) содействие в формировании эффективного механизма определения статуса беженца;

г) оказание финансовой и технической помощи общественным организациям по защите прав и удовлетворению потребностей беженцев (Белорусское общество Красного Краеста, Белорусское движение медицинских работников, осуществляющее руководство службами по консультированию беженцев, Фонд независимой социальной помощи, который помогает беженцам быстрее адаптироваться в белорусском гражданском обществе, Центр социальных инноваций, занимающийся трудоустройством беженцев)²⁵.

Разработка Комитетом ряда нормативных актов, касающихся процедуры регистрации ходатайств иностранцев о признании беженцем и получении статуса беженца, а также деятельности пунктов временного размещения беженцев и оказания финансовой помощи беженцам, правил и процедуры содействия занятости беженцев и членов их семей, создали условия для реализации Закона «О беженцах» в полном объеме.

В 1999 г. начался процесс совершенствования законодательства Республики Беларусь о беженцах и правовой базы в целом. Была принята новая редакция Закона «О беженцах», устранившая в соответствии с рекомендациями УВКБ ООН ряд пробелов. Кроме того, в 2000 г. на основе Закона 1999 г. были внесены изменения в старые и разработаны новые подзаконные акты, что позволило сделать вывод об успешном формировании правовой базы Республики Беларусь.

Несомненно, влияние Представительства сказалось на принятии Республикой Беларусь в 2001 г. Закона о присоединении к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. Активизировалось сотрудничество и взаимодействие Представительства с государственными органами и общественными организациями по оказанию помощи беженцам и защите их прав. В 1999 г. Представительство подписало соглашение между УВКБ ООН и коллегией адвокатов Минска об оказании юридической помощи лицам, ищущим убежища, в апелляционной инстанции либо в первой судебной инстанции при отказе в регистрации ходатайства о получении убежища. Как показывает практика, такие лица активно пользуются услугами адвокатов. В том же году Представительство провело «круглый стол» с участием 34 представителей государственных органов и общественных организаций с целью разработки стратегии на 2000 г. в области обеспечения прав беженцев.

На третьем этапе деятельности Представительство оказывало содействие совершенствованию процедур, обеспечивающих гуманное управление миграционными процессами, приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами, закрепленными в Конвенции 1951 г., созданию благоприятных условий для адаптации беженцев в белорусском обществе.

В рамках указанных направлений Представительство в 2002 г. инициировало вопрос о необходимости внесения изменений в Закон «О беженцах» для приведения его в соответствие с положениями Конвенции 1951 г. После проведения «круглого стола», организованного Представительством и Комиссией по международным делам Палаты представителей Национального собрания и участия делегации белорусских парламентариев в мероприятиях в рамках Программы «Глобальные консультации по международной защите» в штаб-квартире УВКБ ООН в Женеве Парламент Республики Беларусь в 2003 г. принял Закон «О беженцах» в новой редакции, в которой были исключены статьи, вызвавшие наибольшую критику УВКБ ООН. Среди новых положений закона следует отметить введение и раскрытие понятия «третья безопасная страна», регламентацию процедуры предоставления статуса беженца несовершеннолетним, прибывшим без сопровождения, закрепление права на судебную защиту лиц, ищущих убежища.

В центре внимания Представительства находились также вопросы, связанные с созданием благоприятных условий для адаптации беженцев в белорусском обществе, особенно в плане обеспечения их жильем и работой. С этой целью УВКБ ООН в своих проектах предусматривало выделение средств на ремонт жилищного фонда в обмен на обязательство со стороны местных властей обеспечить прописку и расселение. Финансовая поддержка со стороны УВКБ ООН была оказана и общественным организациям, занимавшихся языковой подготовкой беженцев, что облегчало возможность их трудоустройства.

Начало 2004 г. можно назвать и началом очередного этапа деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь. Так, в 2004 г. вопросы миграции и беженцев были переданы в ведение созданного Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел, что вызвало необходимость внесения изменений в закон и соответствующие подзаконные акты (об этом будет подробнее изложено в гл. 6). Основное внимание Представительства акцетировалось на подготовке и реализации проекта Европейского союза и УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь». Разработка такого проекта объяснялась расширением состава Европейского союза, вступлением в него новых государств (Польша, Литва, Латвия), пограничных с Республикой Беларусь, что повысило ее привлекательность как страны транзита для всех категорий нелегальных мигрантов, включая и преследующих криминальные цели. В этих условиях повысилась необходимость создания эффективной системы управления миграционными потоками, которая могла бы как успешно бороться с незаконной миграцией, так и обеспечивать лицам, ищущим убежища, международную защиту. Такая система может быть создана только путем осуществления единой региональной политики в рамках сближения национально-правовой защиты беженцев Республики Беларусь с аналогичными системами в европейских странах и устранения противоречий между ними. В качестве целей указанного проекта определены следующие: обеспечение доступа лиц, нуждающихся в международной защите, к справедливой, эффективной и действенной процедуре определения статуса беженца; развитие административного потенциала, в частности за счет улучшения условий для приема беженцев и лиц, ищущих убежища; позитивное общественное мнение в отношении потребностей беженцев в защите и поиске долгосрочных решений для них, оценка воздействия как на непосредственные целевые группы так и на конечных получателей помощи²⁶.

Для реализации вышеизложенных целей в проекте предусмотрены меры правового, организационного и просветительского характера, в частности: совершенствование правовой базы, включающей внесение изменений и дополнений в действующий Закон «О беженцах» и подзаконные акты для устранения имеющихся в них пробелов; консультирование республиканских и местных органов в целях обеспечения признания центральной роли убежища в национальной системе управления миграцией; предоставление оборудования и создание базы данных о беженцах с целью координации действий МВД и ГКПВ в этой области; оказание помощи государству в создании компьютерной сети беженцев, которая позволит проводить сбор, обработку и обмен информацией о беженцах; создание пунктов временного размещения для лиц, ищущих убежища, и оказания помощи наиболее нуждающимся, уязвимым категориям; обучение специалистов МВД и ГКПВ по вопросам применения международных стандартов в области защиты беженцев путем организации обучающих семинаров с участием представителей Евросоюза для обмена информацией и опытом, учебных поездок в приграничные районы и т. д. Общая стоимость данного проекта 429 411 евро²⁷.

Кроме того, деятельность Представительства на территории Республики Беларусь в 2006 г. определяется годовой программой, которая в качестве основной задачи закрепляет обеспечение качества убежища в контексте смешанных миграционных потоков. В этом плане деятельность Представительства будет направлена на оказание содействия совершенствованию системы убежища в Республике Беларусь; оказание прямой правовой и социальной помощи лицам, ищущим убежища, и беженцам для того, чтобы удовлетворять нужды наиболее уязвимых групп людей; содействие решению их проблем на долговременной основе, в том числе путем адаптации в местных условиях; формирование общественного мнения относительно защиты и проявление толерантности к беженцам.

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ

Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) было создано резолюцией 302(IV) Генеральной Ассамблеи ООН 8 декабря 1949 г. как вспомогательный орган ООН²⁸. Проблема палестинских беженцев возникла в результате острых разногласий между Палестиной и Израилем, вызванных принятием в 1947 г. Генеральной Ассамблеей резолюции о создании на бывшей подмандатной территории Палестины двух государств — Палестины и Израиля. Провозглашение Израилем в 1948 г. самостоятельного государства вызвало военную акцию Палестины, недовольной решением территориальных вопросов, и послужило поводом для начала военного конфликта между арабами и Израилем, в ходе которого им был захвачен ряд районов, предназначенных для Палестины. Военные действия привели к массовому потоку беженцев. Около 750 тыс. палестинцев, согнанных со своих земель, стали беженцами²⁹. Военные конфликты между Израилем и арабами продолжались в 1956, 1967, 1972, 1982, 1987 гг., каждый раз сопровождаясь новым потоком беженцев. Острота палестинской проблемы не снизилась и к 2006 г. в силу неурегулированных разногласий между Израилем и Палестиной.

БАПОР призвано оказывать помощь палестинским беженцам в социальной, экономической и гуманитарной областях в сотрудничестве с правительствами государств, на территории которых имеются лагеря палестинских беженцев. Мандат БАПОР распространяется на лиц, обычным местожительством которых как минимум в течение двух лет была Палестина перед вспышкой конфликта 1948 г. и которые утратили в результате конфликта кров и средства к существованию. Основная функция БАПОР — оказание чрезвычайной помощи, а также помощи в сфере здравоохранения и образования беженцам и другим лицам, перемещенным в результате конфликта. Таким образом, на получение помощи со стороны БАПОР имеют право лица, подпадающие под вышеуказанное определение палестинского беженца, а также их потомки. В дальнейшем Генеральная Ассамблея (резолюция 2252 от 4 июля 1967 г.) уполномочила БАПОР оказывать помощь в чрезвычайном порядке и на временной основе и другим лицам в данном регионе, перемещенным в результате недавних боевых действий.

Специфика БАПОР состоит в том, что, создаваясь как строго целевая организация на временной основе, оно продолжает действовать по настоящее время в силу неурегулированности палестино-израильских разногласий, сопровождающихся военными конфликтами.

В настоящее время свыше 3,7 млн палестинцев, включающих четвертое поколение беженцев, находятся на учете БАПОР. Из них лишь треть проживает в созданных БАПОР 59 лагерях беженцев на территории Ливана, Иордании, Сирии, Сектора Газа и на западном берегу реки Иордан³⁰.

Возглавляет БАПОР Генеральный комиссар, отчитывающийся перед Генеральным секретарем ООН. В структуру БАПОР входит Консультативная комиссия, состоящая из 10 государств и формируемая на принципе равного географического представительства. В штат БАПОР входят 120 международных служащих и местный штат в количестве 22 000 палестинских беженцев³¹.

Как уже указывалось, основной задачей БАПОР является оказание помощи социально-гуманитарного характера, включающей предоставление медицинских услуг, образовательной, продовольственной и социальной помощи, помощи в сфере занятости, а также проведение специальных программ.

В отличие от других организаций системы ООН, предоставляющих свои услуги через местные структуры власти, БАПОР оказывает их непосредственно. Так, БАПОР участвует в строительстве 300 объектов с персоналом свыше 20 тыс. человек. Медицинскую помощь БАПОР оказывает в сотрудничестве со Всемирной организацией здравоохранения через сеть созданных им медицинских учреждений (более 100), в которые обращаются палестинские беженцы.

Услуги в области образования являются одним из важнейших направлений в деятельности БАПОР, осуществляемых совместно с ЮНЕСКО. Почти половина бюджета БАПОР и более 60 % сотрудников занято в сфере образования. В начальных и средних школах, созданных на средства БАПОР, на бесплатной основе обучаются дети беженцев. До 2000 г. выделялись также стипендии для получения высшего образования.

БАПОР оказывает продовольственную и денежную помощь семьям палестинских беженцев, не способным прокормить себя самостоятельно. Такая помощь была оказана более чем 200 000 беженцев.

БАПОР также уделяет большое внимание реализации Программы по трудоустройству и получению доходов, целью которой является создание рабочих мест для беженцев и предоставление кредитов и ссуд лицам, открывающим малые предприятия. Начиная с 1991 г. в рамках этой программы было предоставлено кредитов на общую сумму в 48 млн дол. США.

Среди специальных программ БАПОР следует выделить Программу по установлению мира, начавшую осуществляться с 1993 г. после подписания израильско-палестинской Декларации принципов и направленную на достижение мира на уровне беженцев путем создания рабочих мест и улучшения социально-экономических условий. В рамках Программы осуществляются сотни проектов, предусматривающих строительство и социальное развитие, предоставление кредитов, школьное обучение, создание женских и молодежных центров, оздоровление окружающей среды. Нужно подчеркнуть, что все программы и проекты БАПОР осуществляются за счет добровольных пожертвований и взносов, в том числе от международных правительственных и неправительственных организаций³².

Вместе с тем, при всей важности деятельности БАПОР его роль в решении проблем палестинских беженцев нельзя признать достаточно эффективной. Это обусловлено не только неурегулированностью израильско-палестинского конфликта, но и неопределенностью статуса БАПОР. Агентство является временным органом с узкоцелевой направленностью, палестинские беженцы изъяты из-под мандата УВКБ ООН и, следовательно, на них не распространяются положения Конвенции 1951 г. Отсюда — острота проблем палестинских беженцев, связанных с непредоставлением гражданства и убежища в большинстве государств, на территории которых они находятся, нераспространение принципа невысылки.

Поэтому актуальным является решение вопроса, касающегося изменения статуса БАПОР, наделения его функцией не только оказания помощи, но и международной защиты, правовой охраны статуса беженца, подобной той, которой обладает УВКБ ООН.

5.3. Международные контрольные органы по защите прав человека

Как уже указывалось, в механизм международной защиты прав беженцев входят и международные органы по защите прав человека. Это обусловлено тем, что основные фундаментальные права человека, закрепленные в международных соглашениях, присущи всем людям, включая беженцев. Кроме того, международные органы по защите прав человека обладают контрольной функцией, не свойственной международным органам по правам беженцев, являясь, таким образом, дополнительным инструментом обеспечения прав беженцев.

Все международные органы по защите прав человека подразделяются на внедоговорные, учрежденные в рамках ООН, и конвенционные, действующие на базе универсальных и региональных международных соглашений.

Внедоговорные международные органы по защите прав человека

К внедоговорным органам по защите прав человека относятся Комиссия по правам человека (с 2006 г. — Совет по правам человека), Подкомиссия по содействию защите прав человека и Верховный комиссар по правам человека.

Комиссия по правам человека

Комиссия по правам человека была учреждена ЭКОСОС в 1946 г. и является его вспомогательным органом. Она избирается в составе 53 представителей от государств сроком на три года и формируется по принципу справедливого географического представительства. Комиссия по правам человека относится к числу основных специальных органов, занимающихся проблемами прав человека. С этой целью Комиссия разрабатывает проекты Конвенций и Деклараций по правам человека, исследует ситуации, связанные с грубыми нарушениями прав человека (произвольные казни, принудительное исчезновение людей, политика апартеида и расовой дискриминации), учреждая для этого специальные рабочие группы и назначая специальных докладчиков по изучению ситуации в отдельных странах (например, в Афганистане, Иране, Ираке, Кубе)³³. Докладчики имеют право въезжать в страну нарушения прав человека, проводить расследования, давать заключения, рассматриваемые на сессиях Комиссии по правам человека. Хотя в повестки дня сессий Комиссии не включались вопросы, непосредственно связанные с нарушением прав беженцев, они рассматриваются в контексте вопроса, включенного в проблематику по пункту «Права человека, массовые бегства из стран и перемещенные лица»³⁴.

В настоящее время Комиссия активно использует тематические механизмы. Данные механизмы с использованием рабочих групп и специальных докладчиков учреждаются по таким проблемам, как насилие в отношении женщин; лица, перемещенные внутри страны; казни без надлежащего судебного разбирательства; современные формы расизма; ксенофобия и связанная с этим нетерпимость. В рамках исследования указанных проблем могут затрагиваться и права беженцев. Специфика таких механизмов заключается в том, они могут использоваться в отношении государства, независимо от его участия в соответствующей международной конвенции по правам человека. Результатом тематических механизмов является не только сбор информации о грубых нарушениях прав человека в конкретных странах и регионах, но и возможность прибегнуть к процедуре срочных сообщений. Лица, которые подвергаются риску нарушения их фундаментальных прав, могут обратиться к специальному докладчику или в рабочую группу, действующую в рамках механизма, с целью их вмешательства в ситуацию на правительственном уровне. С 1970 г. на основе резолюции ЭКОСОС 1503 Комиссия получила право рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях прав человека. Причем данная процедура применяется лишь в случаях систематических, достоверно подтвержденных, грубых нарушений прав человека. В рамках процедуры 1503 Комиссия поручала Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (ныне — Подкомиссия по содействию и защите прав человека) рассматривать индивидуальные сообщения вместе с ответами заинтересованных правительств для решения вопроса о том, ситуация с правами человека в какой стране должна быть вынесена на рассмотрение на сессии Комиссии, определяющей, требует ли ситуация в стране изучения Комиссией либо дальнейшего расследования с помощью экспертной группы, учреждаемой Комиссией и посылаемой на территорию государства с его согласия³⁵. Обсуждение ситуации с правами человека в конкретном государстве является сильным моральным давлением на него, так как у мирового сообщества формируется мнение о неблагоприятной ситуации с правами человека в данном государстве.

Следует отметить, что на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в 2005 г., была принята резолюция о преобразовании Комиссии по правам человека в Совет по правам человека, порядок формирования и функции которого будут определены на сессии Комиссии в апреле 2006 г.

Подкомиссия по содействию и защите прав человека

До 1999 г. Подкомиссия по содействию и защите прав человека (далее — Подкомиссия) называлась Подкомиссией по предотвращению дискриминации и защите меньшинств.

Подкомиссия является вспомогательным органом Комиссии по правам человека, избирается ею в составе 26 экспертов, сроком на четыре года. Эксперты Подкомиссии, в отличие от членов Комиссии по правам человека, являющихся представителями государств, выступают в своем личном качестве и поэтому могут давать более объективную оценку. Подкомиссия участвует в тематическом механизме, формируя и определяя мандат рабочих групп и специальных докладчиков по отдельным странам. Кроме того, она активно задействована в процедуре 1503, рассматривая по поручению Комиссии индивидуальные жалобы на грубые нарушения прав человека в отдельных странах и ответы на них правительств этих стран, определяет достоверность изложенных фактов и делает заключения о необходимости обсуждения данной страны на сессии Комиссии по правам человека.

Хотя объектом рассмотрения Подкомиссии не было нарушение прав беженцев, она затрагивала данную проблему в своих резолюциях. Так, в резолюции 1995/13 Подкомиссия, ссылаясь на Венскую декларацию и программу действий 1993 г., провозгласившие, что каждый человек, без каких бы то ни было различий, имеет право искать и получать в других странах убежище от преследования, призвала все государства — участники Конвенции о статусе беженцев гарантировать и обеспечить осуществление права искать и получать в других странах убежище от преследования.

Верховный комиссар по правам человека

Пост Верховного комиссара по правам человека учрежден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. Он назначается Генеральным секретарем ООН на четыре года и имеет статус заместителя Генерального секретаря ООН. Согласно мандату Верховного комиссара, он несет ответственность за деятельность ООН в области прав человека и осуществляет общее руководство деятельностью Центра по правам человека (преобразован в Управление Верховного комиссара по правам человека). Таким образом, Верховный комиссар координирует деятельность всех международных органов ООН по правам человека, включая УВКБ ООН, и может принимать необходимые меры в целях повышения их активности. Кроме того, согласно резолюции ГА ООН 48/14, он призван поощрять и защищать эффективное осуществление всеми людьми всего комплекса прав, расширять и поощрять международное сотрудничество в этих целях, поддерживать диалог с правительствами всех стран по вопросам обеспечения соблюдения прав человека, оказывать им через Управление и другие международные учреждения консультативные услуги, техническую и финансовую помощь³⁶.

Управление Верховного комиссара по правам человека состоит из квалифицированных экспертов, представляющих различные регионы земного шара, которые в необходимых случаях могут участвовать в проведении расследований, касающихся нарушений прав человека³⁷.

Особенно важна роль Верховного комиссара в чрезвычайных ситуациях, когда необходимы не только поиск общего согласия среди государств, но и быстрые решительные действия, направленные на ликвидацию грубых нарушений прав человека.

Конвенционные международные контрольные органы

Спецификой конвенционных контрольных органов является то, что порядок их формирования и компетенция закреплены в конвенциях по правам человека. Кроме того, все они наделены контрольными полномочиями за соблюдением государствами-участниками положений конвенции. Хотя создание контролирующего органа за соблюдением конвенций по правам человека является обязательным элементом их деятельности, формы и статус международных контрольных органов универсальных и региональных конвенций могут различаться.

Если универсальные конвенции предусматривают в качестве контрольного органа комитет, наделенный правом требовать от государства предоставления докладов, касающихся соответствия национального законодательства положениям конвенции, ратифицированной ими, а ряд из них (Комитет по правам человека, Комитет против пыток) имеют право рассматривать индивидуальные жалобы граждан государства на государство, то Европейская и Американская конвенции предусматривают создание судов по правам человека с правом рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб на государства — участники этих конвенций. Причем их решения обязательны для государств.

Рассмотрим статус и функции комитетов, функционирующих на базе универсальных международных конвенций по правам человека в силу их широкой территориальной сферы действия. Тем более, что все государства, предоставляющие убежище, являются участниками основных универсальных конвенций по правам человека.

Комитет по правам человека

Наиболее известным международным контрольным органом является Комитет по правам человека, предусмотренный Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативным протоколом к нему и призванный осуществлять контроль за соблюдением государствами-участниками положений Пакта³⁸. К 2005 г. 155 государств ратифицировали Пакт и 106, включая Республику Беларусь, — первый факультативный протокол. Хотя в Пакте отсутствуют статьи, непосредственно упоминающие беженцев, важность и универсальность прав, закрепленных в нем, делают его применимым и к беженцам. Комитет по правам человека избирается в составе 18 экспертов на конференции государств-участников сроком на четыре года. Комитет может требовать от государств-участников периодического предоставления докладов о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых Пактом, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (ст. 40 Пакта). После изучения этих докладов и заслушивания ответов представителя государства Комитет на своем заседании дает общую оценку и высказывает свои замечания и рекомендации относительно соответствия законодательства государства положениям Пакта. Замечания могут касаться и законодательства государства по вопросам беженцев.

Так, Комитет по правам человека сделал следующие замечания: «Комитет обеспокоен тем, что в отношении высылаемых иностранцев применяют более низкие стандарты рассмотрения, чем в отношении других иностранцев, и, в частности, тем, что те, кто не подлежит депортации или высылке, могут быть заключены под стражу на неопределенный срок. Озабоченность Комитета вызывает такое положение ряда беженцев и лиц, ищущих убежища»³⁹.

Факультативный протокол наделил Комитет правом рассматривать индивидуальные жалобы, от лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Пакта, что они являются жертвами нарушений положений, содержащихся в Пакте (ст. 1). Для того чтобы лицо могло обратиться с жалобой в Комитет на государство, оно должно также ратифицировать Протокол. Среди других требований к жалобе следует выделить следующие: жалоба не должна быть анонимной, лицо должно пройти через все судебные инстанции в своей стране, эта жалоба не должна рассматриваться в связи с другой процедурой международного регулирования (ст.ст. 34, 35) Протокола.

Получив жалобу и признав ее приемлемой, Комитет посылает ее государству для ответа. После рассмотрения жалобы с учетом ответа государства Комитет высказывает свои соображения по поводу наличия или отсутствия факта нарушения. Соображения Комитета носят рекомендательный характер для государства, но обычно им выполняются.

Кроме того, Комитет имеет право просить государства в период рассмотрения жалобы принять временные меры по процедуре защиты (например, не осуществлять депортации) до окончания расследования фактов по существу. За время своей деятельности с 1976 по 2003 г. Комитет рассмотрел свыше 1200 жалоб в отношении 74 государств.

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам был учрежден в 1985 г. на основе резолюции ЭКОСОС как контрольный орган за соблюдением государствами — участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.⁴⁰ Порядок его формирования и количественный состав аналогичны Комитету по правам человека. Но в отличие от последнего Комитет по экономическим, социальным и культурным правам может только требовать от государств — участников Пакта периодического предоставления докладов о наличии законодательства, обеспечивающего положения Пакта. Однако в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах государство обязано принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление прав, предусмотренных в Пакте (ст. 2 (1)). Комитет имеет право высказать свои замечания государству по содержанию доклада. Эти замечания могут касаться и соблюдения государством прав беженцев. Так, в замечании общего порядка № 7 (1997 г.) «Право на достаточное жилище: принудительное выселение» Комитет указал, что практика принудительного выселения, применяемая в связи с принудительным перемещением населения, в условиях вооруженного конфликта, а также передвижения беженцев нарушает право на надлежащее жилище и право не подвергаться принудительному выселению. Поэтому, «даже в ситуациях, когда, возможно, требуется ввести определенные ограничения на осуществление такого права, необходимо в полной мере соблюдать статью 4 Пакта таким образом, чтобы ограничения определялись законом настолько, насколько это совместимо с природой социальных, экономических и культурных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе»⁴¹.

Комитет против пыток

Комитет против пыток предусмотрен Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. как контрольный орган за соблюдением положений Конвенции⁴². К 2006 г. 136 государств являются участниками Конвенции, включая Республику Беларусь. Согласно Конвенции Комитет избирается государствами — участниками Конвенции из представленных ими кандидатур в составе 10 экспертов, сроком на четыре года с учетом принципа справедливого географического представительства (ст. 17).

Комитет имеет право требовать периодического предоставления докладов государствами-участниками о принятых ими мерах по осуществлению международных обязательств согласно Конвенции (ст. 19 (1)). Процедура обсуждения доклада, его оценка и подготовка замечаний аналогична процедуре Комитета по правам человека. Вместе с тем, Комитет наделен дополнительной функцией: в случае получения достоверной информации о систематическом применении пыток на территории государства обращаться к этому государству с предложением сотрудничать в отношении расследования таких фактов (ст. 20). В случае согласия государства Комитет создает из своих членов комиссию в составе одного или нескольких человек и направляет на территорию этого государства. Комитет рассматривает заключения Комиссии и направляет свои замечания и предложения государству.

Комитет против пыток, аналогично Комитету по правам человека, наделен правом рассматривать индивидуальные жалобы от лиц, находящихся под юрисдикцией государства, о том, что они являются жертвами нарушения положений Конвенции. Однако Комитет может рассматривать также жалобы на государство, если оно при ратификации Конвенции подпишет Декларацию о признании юрисдикции Комитета по статье 22. Декларацию подписали 60 государств. Все другие требования для признания жалобы приемлемой идентичны требованиям, предъявляемым к жалобам в Комитет по правам человека.

Аналогична и процедура рассмотрения жалобы Комитетом, который «представляет свое мнение государству-участнику и… МИДу относительно факта нарушения, изложенного в жалобе, и рекомендует государству устранить нарушение» (ст. 22 (7)).

Следует отметить, что Конвенция против пыток в отличие от других приведенных конвенций содержит положения, касающиеся непосредственно беженцев. В частности, статья 3 Конвенции дает трактовку принципа невысылки применительно к пыткам. В статье подчеркивается в императивной форме, что «ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток». Исключений из этого правила не существует, в отличие, к примеру, от обязательства по невысылке в соответствии с Конвенцией 1951 г. (см. ст.ст. 32, 33). Кроме того, как было показано в главе 4, применение пыток властями государства происхождения по отношению к лицу, ищущему убежища, либо угроза их применения является основанием для предоставления принимающей страной такому лицу статуса дополнительной защиты.

Комитет против пыток при рассмотрении индивидуальных жалоб на нарушения государствами статьи 3 Конвенции дает толкование этой статьи. Так, в своем заключении № 201/2002 (г-н М.М.К. против Швеции) Комитет указал, что принадлежность к оппозиционной партии не является фактом, обосновывающим опасность угрозы преследования или пыток со стороны властей государства, а применение пыток во время задержания не является нарушением статьи 3, при отсутствии доказательств, что заявитель лично будет подвергаться пыткам. В заключении № 226/2003 (г-жа Т. А. против Швеции) Комитет подчеркнул, что пытки, которым подвергалась заявительница в стране происхождения за свою политическую деятельность, медицински засвидетельствованы и являются обоснованным подтверждением того, что в случае ее высылки в эту страну она снова будет подвергнута пыткам. Таким образом, как Конвенция, так и юрисдикционные полномочия Комитета против пыток являются еще одной гарантией защиты прав беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов⁴³.

Комитет по ликвидации расовой дискриминации

Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее — Комитет) учрежден Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.⁴⁴

Комитет являлся первой моделью международного контрольного органа ООН за соблюдением соглашений в области прав человека и служил образцом при разработке процедуры формирования и компетенции международных контрольных органов в последующих конвенциях по правам человека.

Комитет состоит из 18 экспертов, избираемых из кандидатур, представленных государствами — участниками Конвенции, с учетом принципа справедливого географического представительства, сроком на четыре года (ст. 8).

Комитет имеет право требовать от государств-участников представления докладов (через каждые два года) «о принятых законодательных, судебных и административных мерах, с помощью которых проводятся в жизнь положения Конвенции» и делать общие предложения и рекомендации государству-участнику на основе изучения этих докладов (ст. 9). Кроме того, Комитет наделен компетенцией рассматривать жалобы отдельных лиц или группы лиц, которые заявляют, что они стали жертвами нарушения положений Конвенции. Однако для того, чтобы Комитет мог рассматривать такую жалобу, необходимо, чтобы государство в любое время сделало заявление, что оно признает такую юрисдикцию Комитета (ст. 14). К 2006 г. 170 государств, включая Республику Беларусь, ратифицировали Конвенцию и 45 сделали заявления о признании юрисдикционных полномочий Комитета. Конвенция предусматривает достаточно сложную процедуру, предшествующую процедуре рассмотрения жалобы Комитетом. Государство может учредить или указать в своей национальной правовой системе орган, который будет компетентен рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы, если такие лица исчерпали все средства судебной защиты. Если лицо или группа лиц не удовлетворены рассмотрением жалобы таким органом, последняя направляется ими в течение шести месяцев после вынесения решения органом в Комитет (ст. 14 (2) и (5)). Комитет, получивший жалобу, запрашивает объяснения от государства и затем с учетом ответа направляет свои рекомендации и предложения государству и жалобщику.

Хотя в Конвенции не содержится положений, прямо касающихся беженцев, но, учитывая широкую трактовку понятия дискриминации и закрепление обязанности государств не совершать в отношении лиц, групп лиц каких-нибудь актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, ее положения относятся и к беженцам.

Наиболее часто Комитет в своих замечаниях по докладам государства выражает обеспокоенность по поводу обращения, которому подвергаются беженцы и лица, ищущие убежища⁴⁵.

Комитет по правам ребенка

Комитет по правам ребенка предусмотрен Конвенцией о правах ребенка 1989 г., получившей наибольшее признание у государств (192 государства ратифицировало Конвенцию)⁴⁶.

Комитет избирается государствами-участниками из кандидатур, представленных ими, сроком на четыре года с учетом принципа справедливого географического представительства (ст. 43). Комитет наделен правом требовать у государств-участников представления докладов через каждые пять лет; запрашивать соответствующую информацию у Детского фонда ООН, специализированных учреждений ООН и других компетентных органов, а также направлять доклад государства указанным органам, если в нем содержится просьба о технической консультации и помощи (ст. 45). После изучения доклада Комитет сообщает свои рекомендации и предложения государству.

Важность Конвенции о правах ребенка для несовершеннолетних беженцев состоит в том, что в ней содержатся положения, непосредственно касающиеся их статуса. Так, статья 22 обязывает государства «принимать необходимые меры с тем, чтобы обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем в соответствии с применимым международным или внутренним правом и процедурами, как сопровождаемому, так и несопровождаемому его родителями или любым другим лицом, надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании… правами», предусмотренными Конвенцией.

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (далее — Комитет) предусмотрен Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.⁴⁷ как контрольный орган за соблюдением государством закрепленных в ней обязательств. Комитет избирается в составе 23 экспертов государствами — участниками Конвенции из кандидатур, представленных ими, сроком на четыре года с учетом справедливого географического представительства (ст. 17). Подобно другим Комитетам он вправе требовать у государств-участников представления через четыре года докладов о законодательных и административных мерах государства по реализации положений Конвенции (ст. 18) и высказывать свои замечания и предложения государству после изучения докладов. Комитет может обращаться к различным правозащитным организациям для получения дополнительной информации о положении женщин в государстве. Комитет использует такую практику и для получения информации о положении женщин-беженок.

В 1999 г. был принят Дополнительный протокол к Конвенции, предоставивший Комитету право рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы от жертв нарушения государством положений Конвенции (ст. 12). Кроме того, Комитет, в отличие от вышеупомянутых Комитетов, имеет право расследования грубых и систематических нарушений статей Конвенции (ст. 8). Однако он может рассматривать жалобы только в случае ратификации государством Дополнительного протокола. К 2006 г. 180 государств ратифицировали Конвенцию и 60 — Дополнительный протокол, включая Республику Беларусь.

Уникальность данного Комитета состоит в том, что это — первый международный орган, наделенный широкой компетенцией по защите прав женщин.

Таким образом, деятельность комитетов, являющихся международными контрольными органами за соблюдением международных Конвенций по правам человека, следует рассматривать как важную дополнительную гарантию реализации государствами прав беженцев.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте понятие механизма международной защиты прав беженцев, раскройте его структуру и функции.
2. Каковы порядок назначения Верховного комиссара ООН по правам беженцев и его компетенция?
3. Охарактеризуйте основные направления деятельности УВКБ ООН и его структуру.
4. Определите правовую основу и функции представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.
5. В чем специфика деятельности БАПОР?
6. Раскройте общее и особенное в деятельности международных контрольных органов по защите прав человека и их роль в обеспечении государствами прав беженцев.

¹ Тодорович, И. Эволюция политики УВКБ ООН в контексте смешанных миграционных потоков // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 4. С. 28—32.
² Павлова, Л. В. Внеуставная деятельность УВКБ ООН: содействие защите перемещенных лиц // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2000. № 5. С. 26—31.
³ Гудвин-Гилл, Г. С. Указ. соч. С. 313.
⁴ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 114—115.
⁵ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. Нью-Йорк: ООН, 2005. С. 9.
⁶ Там же.
⁷ Там же. С. 10—11.
⁸ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 117.
⁹ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. Нью-Йорк: ООН, 2005. С. 10—11.
¹⁰ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 86.
¹¹ Там же. С. 95—98.
¹² Тодорович, И., Моргун, Ю., Селиванов, А. Решение проблемы беженцев в начале XXI в. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 1. С. 30.
¹³ Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 124.
¹⁴ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 10—15.
¹⁵ Тодорович, И., Моргун, Ю., Селиванов, А. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 1. С. 31.
¹⁶ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 34.
¹⁷ См.: Программа защиты: Док. ООН EC/52/SC/CPR.9/Ред.1.
¹⁸ Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Док. ООН А/60/12. С. 29.
¹⁹ Беженцы в цифрах. Женева: УВКБ ООН, 2004. С. 18.
²⁰ UNHCR Official web-site <http://www.unhcr.org>. Date of reading 31.03.2006.
²¹ Партнерство: справочник по вопросам осуществления программ для партнеров УВКБ ООН. Женева: УВКБ ООН, 2003. С. 26; UNHCR Official web-site. <http://www.unhcr.org>. Date of reading 31.03.2006.
²² Партнерство: справочник по вопросам осуществления программ для партнеров УВКБ ООН. С. 24—27.
²³ Беженцы в Беларуси // Бюл. ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 2. С. 2.
²⁴ Селиванов, А. В. Сотрудничество Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и белорусских органов государственной власти // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 28—35.
²⁵ Селиванов, А. В. // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 28—35.
²⁶ Проект ЕС ТАСИС — УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь» // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2005. № 3. С. 72—75.
²⁷ Там же. С. 75.
²⁸ Иванов, Д. В. Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцами организации работ (БАПОР): история создания, международно-правовые аспекты деятельности и перспективы // Москов. журн. междунар. права. 2002. № 1. С. 42—43.
²⁹ Организация Объединенных Наций. Основные факты. М.: Весь мир, 2000. С. 48.
³⁰ Там же. С. 48.
³¹ Там же.
³² Иванов, Д. В. // Москов. журн. международного права. 2002. № 1. С. 42—43.
³³ Павлова, Л. В. Право прав человека. Минск, 2005. С. 127—128.
³⁴ Там же. С. 131.
³⁵ Там же. С. 129.
³⁶ Там же. С. 134.
³⁷ Там же. С. 135—137.
³⁸ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 15—29.
³⁹ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 208.
⁴⁰ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 5—13.
⁴¹ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 64—65.
⁴² Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 216—226.
⁴³ Новости в миграционной политике // Служба документации ECRE. 2005. № 15. 
⁴⁴ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 69—78.
⁴⁵ Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека: Док. ООН HRI/GEN/Rev.7. 2004, 2 мая. С. 320.
⁴⁶ Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. В. В. Щербов. С. 137—152.
⁴⁷ Там же. С. 122—131.