Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 1


международное право — вопросы теории

К ВОПРОСУ О МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ (МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ) СОГЛАШЕНИЙ ГОСУДАРСТВАМИ — УЧАСТНИКАМИ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Грачья Симонян

Симонян Грачья Владимирович — судья, Секретарь Пленума Экономического суда Содружества Независимых Государств, соискатель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Анализ происходящих в государствах Содружества Независимых Государств1 процессов свидетельствует, что Содружество, завершив свой начальный этап формирования и развития, как бы остановилось в своем дальнейшем продвижении вперед. Одной из причин тому является невыполнение уже подписанных договоров, отсутствие механизмов контроля за реализацией принимаемых решений, несовершенство организационных структур.

О путях дальнейшего развития Содружества было высказано много разных мнений как во время встречи глав государств Содружества в г. Кишиневе, так и после нее.

В настоящей статье попытаемся проанализировать проблемы, которые, по нашему мнению, требуют своего безотлагательного решения с тем, чтобы обеспечить реализацию заключенных в рамках Содружества договоренностей. При этом в полной мере следует использовать опыт Европейского союза, являющегося, как и Содружество, региональной международной организацией.

1. В соответствии со статьей 1 Устава Содружества Независимых Государств2 оно основано на началах суверенного равенства всех его членов; государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права; Содружество не является государством. Статья 7 Устава определяет, что государствами — членами Содружества являются те государства-учредители, которые приняли на себя обязательства по Уставу в течение одного года после его принятия Советом глав государств.

Понятия "государства — учредители Содружества", "государства — члены Содружества", а также "государства — участники Содружества" были предметом рассмотрения Экономического суда Содружества еще в 1994 г.

В решении от 31 марта 1994 г. № 01/94 Экономический суд Содружества, рассмотрев запрос о том, какие государства и с какого времени являются участниками Содружества Независимых Государств, установил, что двенадцать государств (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина, Республика Молдова) являются участниками Содружества Независимых Государств.

Что касается понятия "государства — учредители Содружества" и "государства — члены Содружества", то в решении от 31 марта 1994 г. № 02/94 Экономический суд указал, что, согласно части первой статьи 7 Устава Содружества, "государствами — учредителями Содружества" являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. и Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия Устава. При этом указанное условие не меняет правового положения девяти государств (Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Украина) как государств — учредителей Содружества. Статус государства — учредителя Содружества имеет и Республика Молдова. К моменту принятия Устава Содружества Республика Молдова подписала все учредительные документы, но ратификацию не осуществила. Решением Совета глав государств от 24 декабря 1993 г. Республике Молдова была предоставлена отсрочка для ратификации до 22 апреля 1994 г., и 8 апреля 1994 г. Республика Молдова осуществила ратификацию. Следовательно, государствами — учредителями Содружества являются десять государств (кроме Азербайджанской Республики и Грузии, которые являлись государствами — участниками Содружества). Интересен и круг государств — членов Содружества.

Решение глав государств о принятии Устава Содружества Независимых Государств подписано 22 января 1993 г. и, по данным депозитария — Исполнительного секретариата Содружества на 1 июля 1998 г.3, Устав вступил в силу для Российской Федерации, Республики Таджикистан, Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Республики Узбекистан, Республики Армения, Кыргызской Республики, Грузии, Республики Казахстан, Республики Молдова. Следовательно, Туркменистан и Украина не являются государствами — членами Содружества, несмотря на то, что они являлись и государствами-участниками, и государствами — учредителями Содружества. Данный вывод подтверждается решением Экономического суда Содружества от 31 марта 1994 г. № 02/94.

Следует также отметить, что в Уставе Содружества не урегулирован ни вопрос утраты статуса государства-учредителя, ни вопрос о возможности государства — учредителя Содружества не являться государством — членом Содружества. Основываясь на статье 9 Устава Содружества, регулирующей порядок выхода государства-члена из Содружества, можно утверждать, что прекращение участия в деятельности Содружества в равной степени возможно как для государств-учредителей, так и для других государств-членов, при этом такое прекращение участия в деятельности Содружества не приведет к утере статуса государства-учредителя. За истекший период ни одно из государств — членов Содружества не воспользовалось правом выхода из Содружества.

Очевидно, что неурегулированность правового положения государств — участников Содружества не может не сказаться на исполнении принимаемых в Содружестве решений.

С момента образования Содружества (8 декабря 1991 г.), по состоянию на 1 июля 1998 г., его участниками было принято 916 документов, в том числе 380 Советом глав государств и 536 Советом глав правительств Содружества.

Как показывает практика, не все государства, подписавшие эти документы, выполняют их условия, в результате чего эффективность принятых решений снижается, а цели, которые ставились при принятии соглашений, не достигаются.

Интересен тот факт, что даже Венгерская Республика присоединилась к одному соглашению, заключенному в рамках Содружества, и документ о присоединении 28 июня 1996 г. передан депозитарию.

Из общего числа принятых документов 801 вступил в силу со дня подписания, а 115 (12,6 %) предусматривают ратификацию (выполнение внутригосударственных процедур) и представление соответствующих документов государствами — участниками Содружества депозитарию.

Анализ состояния выполнения государствами — участниками Содружества внутригосударственных процедур по указанным 115 документам позволил констатировать следующее: государствами — участниками Содружества выполняются несвоевременно, а иногда и совсем не выполняются обязательства по ратификации или внутригосударственным процедурам.

Так, из указанных 115 документов Азербайджанской Республикой было подписано 83, ратифицировано (выполнены внутригосударственные процедуры) 41, или 49 %; Республикой Армения, соответственно, 111 и 51 (46 %); Республикой Беларусь — 110 и 92 (84 %); Грузией — 82 и 6 (7 %); Республикой Казахстан — 110 и 54 (49 %); Кыргызской Республикой — 113 и 53 (47 %); Республикой Молдова — 97 и 31 (32 %); Российской Федерацией — 115 и 41 (36 %); Республикой Таджикистан — 113 и 73 (65 %); Туркменистаном — 55 и 10 (18 %); Республикой Узбекистан — 84 и 74 (88 %); Украиной — 84 и 34 (40 %).

Интересно, что из вышеуказанных 115 документов вступили в силу 83, причем для всех государств — участников Содружества Независимых Государств, их подписавших, — только 6. Не вступили в силу 32 документа. Среди них есть и такие, которые подписаны еще в 1992—1993 гг. (Соглашение о принципах и порядке выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе от 15 мая 1992 г.; Соглашение о совместных мерах по предупреждению и предотвращению блокады от 24 сентября 1993 г.; Соглашение о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг от 22 января 1993 г. и т. д.). Не вступило в силу даже Соглашение о присоединении Украины к Экономическому союзу на правах ассоциированного члена от 15 апреля 1994 г.

Некоторые документы подписаны 12 государствами — участниками Содружества, а вступили в силу для 4, 5 или 6 государств; подписаны 11 государствами, а вступили в силу, соответственно, для 3, 4 государств; подписаны 10 государствами, вступили в силу для 3, 4, 5 государств и так далее.

Ряд документов, подписанных еще в 1992 г., вступили в силу только в 1994—1995 гг. и даже в 1996 г.

Учитывая вышеприведенный анализ, было бы целесообразно при подписании актов в рамках Содружества предусматривать сроки рассмотрения и ратификации (выполнения внутригосударственных процедур) заключенных договоров (соглашений) их участниками.

2. В соответствии со статьей 10 Устава Содружества нарушение его государством — членом Содружества, систематическое невыполнение обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решениям органов Содружества рассматриваются Советом глав государств, и в отношении такого государства могут применяться меры, допускаемые международным правом.

За прошедший период вопрос о невыполнении тем или иным государством обязательств ни разу не выносился на Совет глав государств. Можно было бы подумать, что все государства полностью выполняют свои обязательства. Однако деятельность Содружества доказывает обратное. Это отмечалось и на Кишиневском саммите глав государств Содружества.

Взять хотя бы вопрос о выполнении решений Экономического суда Содружества, вынесенных по поводу неисполнения некоторыми государствами — участниками Содружества экономических обязательств. Государство — участник Содружества, в пользу которого вынесено решение Экономического суда, несмотря на длительное невыполнение решения со стороны государства-ответчика, не внесло данный вопрос в соответствии со статьей 10 Устава на Совет глав государств Содружества. Экономический суд же не правомочен сам инициировать данный вопрос либо принять другие меры.

Так, до настоящего времени не исполнены: 1) решение Экономического суда от 14 декабря 1994 г. по заявлению Правительства Республики Беларусь о ненадлежащем выполнении Правительством Республики Казахстан Соглашения от 9 февраля 1992 г.; 2) решение Экономического суда от 30 марта 1995 г. по заявлению Правительства Республики Беларусь о ненадлежащем выполнении Правительством Республики Казахстан Соглашения от 4 августа 1993 г. и погашении задолженности Республике Беларусь; 3) решение Экономического суда от 3 октября 1996 г. по заявлению Правительства Российской Федерации к Правительству Республики Казахстан о ненадлежащем исполнении экономических обязательств и взыскании убытков.

Или взять другой факт: невыполнение государствами — участниками Содружества своих обязательств по финансированию органов Содружества.

Слабость механизма исполнения договоров в рамках Содружества Независимых Государств заключается в отсутствии соответствующего контроля за их исполнением, а также мер воздействия, которые могут быть реализованы при невыполнении государством своих обязательств.

В рамках Содружества Независимых Государств контрольный механизм за выполнением государствами обязательств по международным соглашениям разработан недостаточно.

Статья 10 Устава Содружества, устанавливающая, что нарушения государством — членом Устава, систематическое невыполнение государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств, — только норма, без соответствующих механизмов. Кто (какой орган) вносит вопрос на рассмотрение Совета, кто его готовит, необходимы ли предварительное получение от государства соответствующей информации или соответствующие проверки, какие конкретно меры может принять Совет глав государств и каким образом должно контролироваться выполнение этих мер — эти и другие вопросы своего разрешения не получили ни в Уставе, ни в последующих соглашениях.

Очевидно, что целесообразно с целью установления контроля за выполнением государствами обязательств по договорам и решениям Совета глав государств использовать такую форму, как заслушивание ежегодных докладов-отчетов на Совете глав государств уставных органов Содружества. Практика заслушивания таких отчетов существует, например, в Европейском сообществе.

Что же касается осуществления судебного контроля за выполнением государствами обязательств, то этот вопрос в определенной мере решен Положением об Экономическом суде Содружества.

Однако, в соответствии с указанным Положением, судебному контролю подлежит выполнение государствами экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и его других институтов, а также соответствие нормативных и других актов государств — участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества.

Соглашениями государств — участников Содружества к ведению Экономического суда Содружества могут быть отнесены другие споры, связанные с исполнением соглашений и принятых на их основе иных актов Содружества.

Однако очерченная таким образом компетенция Экономического суда Содружества является узкой, и с целью усиления процессов интеграции необходимо расширение как предметной, так и субъектной юрисдикции Суда.

В интересах контроля за выполнением государствами обязательств по договорам право обращения в Экономический суд целесообразно предоставить и органам Содружества (в частности, исполнительному органу Содружества и Экономического союза Содружества в пределах их компетенции) в связи с осуществлением ими контрольных функций.

3. В рамках Содружества и Экономического союза созданы органы, основная цель которых — обеспечение эффективной деятельности Содружества и рационального развития интеграционных процессов в его рамках. Высшими органами Содружества являются Совет глав государств и Совет глав правительств. В Содружестве функционируют такие органы, как Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Совет командующих Пограничными войсками, Экономический суд, Межпарламентская Ассамблея, Межгосударственный экономический комитет, Исполнительный секретариат и т. д. Кроме того, создано множество органов отраслевого сотрудничества, которые представлены 57 советами.

Прозвучавшая на Кишиневском саммите критика о несовершенстве организационных структур Содружества соответствует действительности. Однако этот вопрос адресован не органам, а государствам — участникам Содружества. Недостаточная правовая база этих органов, отсутствие механизмов реализации возложенных на них функций, большое количество утяжеляют структуру Содружества, приводят к низкой результативности их деятельности и не оправдывают тех финансовых затрат, которые несут государства на их содержание.

Целесообразно было бы сравнить структуру Содружества со структурой другой региональной организации — Европейского экономического сообщества (Европейского союза).

Органами Европейского союза являются: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд. Кроме того, там существует значительное число вспомогательных органов. Наиболее важными из них являются: Экономический и социальный комитет, Европейский инвестиционный банк, Палата аудиторов.

Успех европейской интеграции обусловлен в первую очередь наднациональным характером Сообщества. Некоторые органы Европейского союза с самого начала имели право принимать общеобязательные решения. Особое внимание следует обратить на полномочия этих органов в части осуществления контроля по выполнению обязательств со стороны государств-членов и принятия мер в отношении этих государств.

В этом направлении движется Союз Беларуси и России, особенно в части наделения Исполнительного комитета Союза полномочиями по осуществлению контрольных функций (Положение об Исполнительном комитете Союза Беларуси и России, утвержденном решением № 3 Высшего Совета Союза от 15 июня 1996 г.).

Совет глав правительств Содружества 25 ноября 1998 г. положительно оценил работу Специального межгосударственного форума по вопросам совершенствования деятельности Содружества и реформированию его структуры. Большинство лидеров государств Содружества поддерживают радикальный вариант реформы, нацеленный на упрощение сложной системы органов Содружества. Вместо многочисленных, зачастую дублирующих друг друга советов, комитетов предлагается создать дееспособный, обладающий реальными полномочиями и возможностями орган Содружества, способный практически реализовать решения глав государств Содружества. В настоящее время идет окончательное согласование по реформированию для внесения на обсуждение Совета глав государств Содружества.

Следует обратить внимание на юридическую экспертизу принимаемых документов в рамках Содружества.

Изучение юридических условий соглашений, заключенных в рамках Содружества, показывает, что они носят самый различный характер, часто не обусловленный спецификой и природой регулируемых отношений, иногда противоречивых.

Иллюстрацией к сказанному может служить рассмотренное Экономическим судом Содружества дело о толковании частей 1, 2 и 4 статьи 31 Договора о создании Экономического союза по запросу Межгосударственного экономического комитета Экономического союза.

В частях 1 и 2 статьи 31 Договора было предусмотрено, что Договаривающиеся Стороны обязуются решать спорные вопросы, связанные с толкованием и выполнением настоящего Договора, путем переговоров или путем обращения в Экономический суд Содружества.

Если Экономический суд Содружества признает, что какое-либо государство — член Экономического союза не выполнило одно из обязательств, возлагаемых на него настоящим Договором, это государство обязано принять меры, связанные с выполнением решения Экономического суда.

Часть 4 той же статьи устанавливает, что "при невозможности урегулировать спорные вопросы путем переговоров или через Экономический суд Содружества Договаривающиеся Стороны согласились решать их в других международных судебных органах в соответствии с их правилами и процедурами". Предусмотренное в данной норме обязательство государств — участников Договора о создании Экономического союза решать возникшие между ними спорные вопросы, связанные с толкованием и выполнением Договора, в Экономическом суде Содружества приняли на себя все государства, подписавшие и ратифицировавшие Договор.

Экономический суд Содружества на основании логического толкования упомянутых выше положений статьи 31 Договора пришел к выводу, что государства — члены Экономического союза, признав юрисдикцию Экономического суда Содружества обязательной при разрешении спорных вопросов, связанных с толкованием и выполнением Договора, а также соглашений, заключенных во исполнение принятых по Договору обязательств, не могут обращаться в другие международные судебные органы, минуя Экономический суд Содружества. В противном случае будет иметь место нарушение положений, содержащихся в частях 1 и 2 статьи 31 Договора.

По мнению Экономического суда, положение части 4 статьи 31 Договора носит декларативный характер, поскольку в ней зафиксировано общее согласие государств — членов Экономического союза решать спорные вопросы в других международных судебных органах.

Изложенное свидетельствует о необходимости установления в Уставе Содружества перечня способов мирного разрешения споров между государствами — участниками Содружества как региональной международной организации, имеющей свои особенности, а также четкий механизм для разрешения возникающих спорных вопросов.

Формы влияния права Содружества Независимых Государств, и прежде всего договорного, на внутреннее (национальное) право государств — участников Содружества, как показывает анализ межгосударственных и межправительственных соглашений, различны. В ряде случаев реализация правил международного договора требует принятия новых внутригосударственных норм, изменения действующих либо отмены уже существующих. Этот процесс имплементации норм международного права должен быть согласованным и контролируемым, ибо от него зависит, по существу, достижение цели международного акта.

Однако, как показывает практика рассмотрения дел Экономическим судом Содружества в области взаимодействия актов Содружества и внутреннего права государств — его участников, существуют проблемы, требующие для их решения усиления контроля за исполнением актов Содружества, разработки и создания организационного механизма такого контроля.

В ходе рассмотрения Экономическим судом Содружества ряда дел о толковании, а также подготовки консультативных заключений по запросам органов Содружества были установлены факты несоблюдения при заключении государствами Содружества международных соглашений общепризнанных требований права международных договоров. В частности, сделанные по многим соглашениям, заключенным в 1991—1995 гг., оговорки не соответствовали положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Отсутствие со стороны государств, сделавших оговорки в договорах, подлежащих ратификации, официального подтверждения такой оговорки при выражении согласия на обязательность для них договора сделало оговорки недействующими (незаявленными). Проведенный анализ международно-правовых документов позволил, кроме того, констатировать нарушение государствами — участниками Содружества как процессуальных, так и материальных норм Венской конвенции, в частности формулирование оговорок, нарушающих общепризнанные принципы и нормы, либо относящихся ко всему договору как условию его подписания, либо как требований об изменении статей, обращенных ко всем участникам договора, либо несовместимых с объектами и целями соглашения, а также изложение оговорок с нарушением формы.

В практике государств Содружества имели место и факты нарушения таких общепризнанных принципов международного права, как "договор может быть изменен лишь по соглашению его участниками", "договор не создает обязательств для третьего государства без его на то согласия", "стороны договора не могут ссылаться на положение своего внутреннего права в обоснование невыполнения договора".

Упомянутые выше факты нарушения общепризнанных международных принципов и норм дают основание говорить о необходимости организации в рамках Содружества соответствующей юридической экспертизы и контроля за указанной сферой деятельности со стороны специализированного органа.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы и предложения:

а) с учетом опыта Европейского союза необходимо определить четкую, компактную структуру органов Содружества с соответствующей широкой и конкретной компетенцией этих органов;

б) подвергнуть ревизии все принятые акты Содружества с той целью, чтобы определить, какие из них уже потеряли актуальность, а затем признать их утратившими силу; насколько акты, касающиеся одной и той же сферы сотрудничества, соответствуют друг другу; определить государства, которые не выполнили принятых на себя обязательств по актам Содружества;

в) определить орган, который в дальнейшем будет осуществлять юридическую экспертизу всех проектов актов, подготовленных для принятия в рамках Содружества, а также осуществлять контроль в целях исключения нарушения общепризнанных принципов и норм при формировании права Содружества Независимых Государств;

г) определить сроки рассмотрения и ратификации (выполнения внутригосударственных процедур) в заключаемых государствами-участниками договорах (соглашениях) либо разработать и подписать общее соглашение, регулирующее порядок, сроки рассмотрения и ратификации заключенных договоров (соглашений);

д) определить орган, который должен осуществлять контроль за исполнением принятых актов в рамках Содружества, придав ему широкие полномочия, как то: право информировать Совет глав государств, право обращаться к заинтересованному государству с предложением о выполнении обязательств, право обращаться в судебный орган Содружества с предложением о применении конкретных мер (санкций) в отношении такого государства;

е) определить перечень мер (санкций) за неисполнение договоров, соглашений и решений в рамках Содружества и механизм их реализации. В качестве таких мер (санкций) можно предложить:

  • приостановление членства в Содружестве;
  • приостановление права голоса в Совете глав государств и Совете глав правительств;
  • приостановление участия в рамках конкретного договора (соглашения);
  • наложение штрафа в отношении этого государства.

Представляется необходимым определить конкретный орган, правомочный применять определенные меры (санкции) в отношении государств, уклоняющихся от выполнения каких-либо обязательств. В центре этой системы должен быть компетентный судебный орган.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2022 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.