Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 2
международное право — право международных договоров
ОСОБЕННОСТИ ТОЛКОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА
Гусейнов Латиф — кандидат юридических наук, доцент университета "Азербайджан" (г. Баку)
Хотелось бы сразу оговориться: толкование договорных норм о правах человека не обладает каким-то автономным или неизвестным общему международному праву инструментарием; установление нормативного содержания того или иного права индивида в целом не выходит за рамки статей 31—33 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Вместе с тем особая природа международных "правозащитных" договоров1, которая признана как в доктрине, так и в практике международного права, не может не преломляться и через их толкование: в частности, она требует от интерпретатора придания решающего значения их объекту и цели, с возможным игнорированием при этом иных средств и приемов толкования2. Иначе говоря, специфическая природа указанных договоров "сообщает" процессу их толкования целевую ориентацию; достижение именно эффективной защиты прав человека становится главным мерилом для "взвешивания" наиболее адекватной реализации государством этих прав.
Таким образом, в основе толкования международных соглашений в области прав человека лежит принцип эффективности3. Он наиболее широко применяется, — впрочем, это не нуждается в объяснении, — в рамках Страсбургского правозащитного механизма. Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивали, что толкование Европейской конвенции о правах человека должно базироваться на общих международно-правовых принципах толкования, но с обязательным учетом особой природы Европейской конвенции и соответствующих правил Совета Европы4. Примечательно в этой связи следующее высказывание Европейской комиссии в Golder case: "На вопрос о применении... обычно используемых принципов толкования... к Европейской конвенции о правах человека следует ответить только после того, как принять во внимание специфическую природу Конвенции"5. Европейский суд выразил эту идею более отчетливо: "При толковании Конвенции нужно принимать во внимание ее особый характер как договора для коллективного обеспечения прав человека и основных свобод. Так, объект и цель Конвенции как соглашения, направленного на защиту человеческой личности, требует толкования и применения ее положений таким образом, чтобы сделать предусмотренные в ней гарантии практическими и эффективными. Помимо того, любое толкование гарантированных прав и свобод должно быть совместимо с общим духом Конвенции — документа, предназначенного для поддержания и поощрения идеалов и ценностей демократического общества"6.
К принципу эффективного толкования прибегали и другие международные правозащитные органы. Наиболее иллюстративно следующее заявление Межамериканского cуда по правам человека: "Объект и цель Американской конвенции о правах человека заключается в эффективной защите прав человека. Поэтому Конвенция должна толковаться так, чтобы при этом можно было воспроизвести ее полный смысл и позволить вверенному Комиссии и Суду (Межамериканской комиссии по правам человека и Межамериканскому суду по правам человека. — Л. Г.) правозащитному механизму добиться соответствующих результатов"7.
Применение принципа эффективности становится особенно необходимым в тех случаях, когда толкованию подлежат нормы об одном и том же праве человека, содержащиеся в различных международных договорах8. Нередко при этом объем защищаемых прав частично не совпадает. Думается, в таких случаях содержание шире сформулированного права человека можно конкретизировать и дополнить "за счет" аналогичного положения из другого договора. Сказанное можно было бы проиллюстрировать на двух интересных примерах из практики Комитета по правам человека.
Как известно, оба универсальных соглашения в области прав человека — Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах — предусматривают право индивида создавать и вступать в профсоюзы (соответственно ст. 22 и ст. 8, в последнем случае более детально). Однако статья 8 Пакта об экономических, социальных и культурных правах признает также право на забастовку, которое не упомянуто в Пакте о гражданских и политических правах. Вопрос заключается в следующем: может ли индивид, ссылаясь на Пакт о гражданских и политических правах, настаивать на своем праве на забастовку, прибегая при этом к своеобразной аналогии?9 К сожалению, на этот вопрос Комитет по правам человека в свое время ответил отрицательно. В деле Alberta Union Комитет отметил, что специальное упоминание права на забастовку в Пакте об экономических, социальных и культурных правах означает, что такого права в эквивалентном Пакте не существует10. Думается, в данном случае Комитет уделил гипертрофированное внимание позитивистской интерпретации и пренебрег принципом эффективности. На наш взгляд, трудно предположить, что право создавать и вступать в профсоюзы может быть достаточно гарантированным и эффективным без реализации права на забастовку. По крайней мере, неубедительным представляется вывод о том, что отсутствие у индивида этого конкретного права обусловлено широкой формулировкой договорного положения.
Другой пример связан с тремя делами, представленными в 1984 г. одно за другим в Комитет по правам человека. Все три заявителя утверждали нарушение Нидерландами статьи 26 Пакта о гражданских и политических правах в связи с допущением по отношению к ним дискриминации при получении пенсии, т. е., по сути, реализации права, не предусмотренного этим Пактом11. Так, статья 26 Пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что "все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона...". Данное право является самостоятельным материальным правом и действует независимо от общего положения статьи 2 Пакта, согласно которому каждое государство-участник "обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам" закрепленные в данном Пакте права (кстати, эквивалентное положение о недискриминации имеется и в Пакте об экономических, социальных и культурных правах). Комитету нужно было ответить на следующий вопрос: если какие-то права, не предусмотренные Пактом о гражданских и политических правах, но признанные в другом Пакте, обеспечиваются государством на дискриминационной основе, может ли быть представлена жалоба на основании статьи 26 первого Пакта? Вопрос, действительно, был непростым, и Комитет работал над ним в течение нескольких сессий. В своем решении он констатировал, что статье 26 следует придавать автономное значение; она являет нечто большее, чем процессуальная гарантия. Комитет заключил, что указанная статья позволяет представление индивидуальной жалобы даже в отношении права, предусмотренного в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, если при реализации данного права государством допускается дискриминация12.
Принцип эффективного толкования показывает свою особую "эффективность" в том, что позволяет наилучшим образом адаптировать цель защиты прав индивида к меняющимся социальным условиям и развитию общества13. Этот принцип необходимо предполагает так называемую динамическую, или "эволютивную", интерпретацию14, к которой международные суды прибегали в основном при толковании договорных обязательств в области прав человека15. Данный подход нашел свое хрестоматийное выражение в консультативном заключении Международного суда ООН по делу о Намибии, в котором он, в частности отметил: "Международно-правовой акт должен толковаться и применяться в рамках всей правовой системы, функционирующей во время толкования. В той сфере, к которой рассматриваемое дело относится, corpus juris gentium значительно обогатился, и это Суд, если он призван добросовестно осуществлять свои функции, не может игнорировать"16.
Практика европейских органов особенно богата примерами динамического толкования. Так, классическая ситуация возникла в вышеназванном деле Golder, в котором Европейской комиссии нужно было ответить на вопрос о том, гарантирует ли статья 6 Европейской конвенции о правах человека право на доступ к суду в вопросах, подпадающих под данную статью. Это право четко не упомянуто в статье 6, но, по мнению заявителя, оно вытекало из формулировки указанной статьи. Комиссия заявила следующее: "Европейская конвенция должна толковаться объективно и не ссылкой на то, каково было бы ее понимание во время ратификации. Эти положения не должны подлежать ограничительному толкованию, чтобы обеспечить достижение объекта и цели Конвенции". Комиссия пришла к заключению, что право на доступ к Суду гарантировано статьей 6 в гражданских делах17. Европейский суд последовал позиции Комиссии, подчеркнув, что это не "расширительное толкование", основано на самой формулировке статьи 6 (1) и вытекает из объекта и цели Конвенции как правообразующего договора. и из общих принципов права18. Суд руководствовался такой же позицией и при толковании статьи 3 в деле Тугег, заявив, что "Конвенция является живым актом, который должен толковаться в свете сегодняшних условий"19. В деле Marckx v. Belgium Европейский суд признал, что "в то время, когда Конвенция разрабатывалась, во многих европейских странах считалось допустимым и нормальным проводить различие между "незаконной" и "законной" семьей. Но в настоящем деле, — добавил он, — Суд не может не подчеркнуть тот факт, что внутреннее право подавляющего большинства государств — членов Совета Европы развивалось и продолжает развиваться вкупе с соответствующими международными документами в направлении полного юридического признания максимы mater semper certa est"20. Суд, таким образом, придал решающее значение тем стандартам, которые приняты в европейском обществе в настоящее время, а не тем, которые доминировали во время принятия Конвенции21.
Необходимо вместе с тем иметь в виду, что при динамическом толковании должна быть соблюдена грань между судебным толкованием и судебным нормотворчеством. Международные правозащитные органы не могут зайти слишком далеко, чтобы ввести новое право, которое государства вовсе не намеревались включить в то или иное соглашение. Так, в одном деле Европейский суд по правам человека однозначно заявил, что статья 12 Европейской конвенции о правах человека, гарантирующая право на вступление в брак, "не может толковаться как включающая и право на развод, хотя такое право теперь общепризнано в Европе"22. Однако тот же Европейский суд, как мы убедились выше, не раз выводил из содержания того или иного права "новые" обязательства, которые вряд ли бы стали "продуктом" традиционно применяемого толкования. Обратимся еще к одному интересному примеру. Он связан с применением статьи 6 Европейской rонвенции в судебной практике Австрии23. Эта статья, inter alia, предоставляет индивиду право на то, чтобы его иск, касающийся "гражданско-правовых прав и обязанностей", решался независимым и беспристрастным судом. Австрийская правовая система, как и большинства континентальных европейских стран, характеризуется разграничением частного и публичного права. Это разграничение обусловливает разделение между судебными и административными властями и разделение полномочий между судами, с одной стороны, и административными органами, с другой. Когда Австрия стала участницей Европейской конвенции, она толковала указанное положение в соответствии с вышеизложенной правовой традицией, в том плане, что это положение гарантирует решение судами всех вопросов гражданского и уголовного права, тогда как сфера публичного (административного) права остается незатронутой. Однако Европейский суд в своей практике стал придерживаться иной трактовки. Так, согласно прецедентному праву Суда, все правоприменительные правомочия административных властей, например, в области административных взысканий или дисциплинарного производства, должны быть переданы судам в смысле статьи 6 Европейской конвенции. В своем решении от 14 августа 1987 г. Конституционный суд Австрии отметил, что приведение австрийского права в соответствие со статьей 6, как она сегодня толкуется и применяется Страсбургскими органами, принудило бы Австрию пересмотреть свою правовую систему радикальным образом. Суд далее констатировал: "Австрия, когда она стала участницей Конвенции, не могла бы согласиться на то, чтобы принять подобные последствия, и не могла предвидеть, что Европейский суд по правам человека будет развивать такое широкое толкование "гражданских прав" ("civil rights")". По мнению Конституционного суда, "такое расширительное толкование указанного понятия Европейским судом должно рассматриваться как явное судебное правотворчество; правда, для этого могут быть разумные основания, но в настоящем случае подобное толкование возлагает на государства-участники обязательства, на принятие которых у них не было намерения или согласия". Между тем Австрия сделала значительные усилия, чтобы "смириться" с динамическим толкованием статьи 6 Конвенции24. Из этого примера и в целом из всего вышесказанного можно извлечь следующие основные выводы: а) государству порой очень сложно адаптировать свои обязательства, вытекающие из договоров о правах человека, к укоренившимся национально-правовым институтам и доктринам; б) при установлении точного нормативного содержания обязательств государств в области прав человека следует руководствоваться принципом эффективного (и динамического) толкования, ставя во главу угла цель эффективной защиты прав и свобод человека; в) применение международными правозащитными органами принципа эффективного толкования (в особенности, динамического толкования) не исключает эвентуального превышения рамок первоначальной воли сторон договора.