Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 2


международное право — международное экологическое право

О РОЛИ И МЕСТЕ ООН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРИРОДООХРАННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Юрий Марченко

Марченко Юрий Викторович — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Эффективное международное сотрудничество в области охраны окружающей среды невозможно без активного участия международных организаций. Необходимость такого участия обусловлена некоторыми особенностями экологической проблематики. Во-первых, современная наука пока не способна ответить на многие вопросы, связанные с механизмом воздействия человека на природу и способами решения возникающих при этом проблем. Требуются обширные и дорогостоящие исследования, успех которых в немалой степени зависит от наличия постоянно действующих глобальных и региональных систем обмена научной информацией и экологического мониторинга.

Во-вторых, учитывая, что международные соглашения являются в настоящее время одной из основных форм реакции международного сообщества на проблемы окружающей среды, нельзя не признать неудовлетворительной обычную медлительность, проявляемую государствами при их разработке, заключении и ратификации. Думается, что методы традиционной дипломатии по большей части исчерпали себя применительно к экологической проблематике и им на смену должны прийти новые нормотворческие механизмы, способные адекватно реагировать на стремительные изменения в состоянии окружающей среды и уровне научных знаний о природе. Важно также отметить, что исключительно актуальным остается вопрос об осуществлении государствами уже взятых на себя международно-правовых обязательств. В целях повышения действенности природоохранных конвенций необходимо, чтобы, с одной стороны, обязательства участников носили более конкретный характер, а с другой стороны, существовали органы, контролирующие их соблюдение, наподобие тех, которые созданы в рамках международных соглашений по правам человека.

В-третьих, экологические проблемы отличает их тесная, объективно обусловленная взаимосвязь с проблемами экономического развития, контроля за численностью населения, борьбы с нищетой. Это означает, что принятие мер, направленных на преодоление негативных экологических тенденций, должно осуществляться с учетом социальных, демографических и экономических факторов.

Международные организации, как постоянно действующие структуры, располагающие собственными интеллектуальными, техническими и финансовыми ресурсами и обладающие определенной политической независимостью по отношению к участвующим государствам, представляют собой инструмент, наилучшим образом приспособленный для решения тех задач, которые возникают в ходе осуществления международного природоохранного сотрудничества. По этой причине уже к концу 60-х гг. экологические проблемы оказались в повестке дня ведущих международных организаций, учредительные документы которых, кстати сказать, непосредственно не предусматривали охрану окружающей среды в качестве одного из направлений их деятельности.

В настоящий момент экологическая проблематика включена в сферу интересов таких авторитетных региональных организаций, как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейский союз, Организация американских государств. На глобальном уровне ответственность в данной области взяла на себя Организация Объединенных Наций, превратившись со временем во "всемирный форум по организации международной деятельности в области окружающей среды"1. Среди достоинств системы ООН один из авторов выделяет ее всемирный масштаб, сочетание политических, социально-экономических и научно-технических направлений в ее деятельности, а также межправительственный характер, позволяющий добиваться практической реализации решений и дающий возможность мобилизовать на решение глобальных экологических проблем большое число других международных правительственных и неправительственных организаций, национальных научных учреждений и отдельных выдающихся ученых2.

Стокгольмская конференция 1972 г.: "экологизация" международной политики

Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы. В 60-е гг. в ООН наметилась тенденция перехода от разрозненных, бессистемных мероприятий, связанных с отдельными аспектами природопользования, к более комплексной деятельности, поставленной уже на постоянную основу. В этот период экологические проблемы заняли свое место в повестке дня многих специализированных учреждений ООН. Так, например, Всемирная организация здравоохранения начала заниматься вопросами воздействия загрязняющих веществ на здоровье человека, Всемирная метеорологическая организация — влиянием загрязнения атмосферы на климат, Организация по вопросам продовольствия и сельского хозяйства занялась изучением влияния экологической деградации на производство продовольствия и проблемами чрезмерной эксплуатации рыбных ресурсов, а ЮНЕСКО взяла на себя ответственность за развитие научных знаний об окружающей среде3.

Тем не менее поворотным пунктом в природоохранной деятельности ООН можно считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды4. Именно Стокгольмская конференция заложила основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем. Принятые в шведской столице решения придали мощный импульс международному природоохранному сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международного права окружающей среды и задав новые параметры экологической деятельности ООН. Кроме того, конференция оказала влияние и на внутреннюю политику многих государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны природы. После Стокгольма в массовом порядке начали разрабатываться государственные экологические программы, а также стали создаваться механизмы для их реализации5.

Непосредственным итогом работы конференции явилось принятие в ходе заключительного пленарного заседания солидного числа документов, среди которых особое место занимает Декларация об окружающей человека среде6. Некоторые делегаты сравнивали Декларацию по ее значению в истории человечества с Великой хартией вольностей, а представитель Канады охарактеризовал этот документ как первый важный шаг на пути к разработке международного права окружающей среды7. Несколько позже известный французский юрист Кисс отметил, что Декларация может служить базисом для любых будущих действий в области охраны окружающей среды. Время подтвердило справедливость этого замечания. Положения Стокгольмской декларации так или иначе были отражены во многих международных природоохранных конвенциях, а также в решениях международных организаций и конференций; на них нередко ссылается в ходе своей кодификационной деятельности Комиссия международного права. Таким образом, хотя Стокгольмская декларация и не обладает обязательной юридической силой, присущей международному договору, нельзя не согласиться с теми исследователями, кто признает за этим документом статус источника международного права окружающей среды8.

Декларация начинается с тезиса о том, что человек является одновременно и продуктом, и создателем окружающей его среды9. Окружающая среда предопределяет интеллектуальный, социальный и духовный рост человека. В Декларации подчеркивается, что охрана и улучшение окружающей среды выступают необходимым условием для человеческого благополучия, причем ответственность за осуществление деятельности в этом направлении возлагается не только на правительства, но и на отдельных людей.

Вторая часть Стокгольмской декларации представляет собой свод двадцати четырех руководящих принципов, которым государства и международные организации должны следовать, предпринимая действия, способные повлиять на состояние окружающей среды. Первый из этих принципов имеет, пожалуй, фундаментальное значение, поскольку он устанавливает неразрывную связь между охраной окружающей среды и реализацией основных прав и свобод человека. Последующие шесть принципов формируют то, что, по выражению одного из авторов, является сердцем Декларации10. В них подчеркивается, что естественные ресурсы, под которыми следует понимать не только нефть и полезные ископаемые, но и воздух, воду, почву, растения и животных, требуют бережного отношения в интересах настоящего и будущих поколений. На человеке лежит особая ответственность за сохранение природного наследия.

Принципы с 8 по 25 определяют меры, которые должны быть предприняты государствами в целях охраны и улучшения окружающей среды, причем особое внимание уделяется специфическим нуждам развивающихся стран. Отдельно указывается на необходимость сбалансированного и систематического подхода к планированию государствами своего развития, обеспечивающего более рациональное управление природными ресурсами.

С правовой точки зрения наибольший интерес представляет заключительная группа принципов, в особенности принцип 21, согласно которому государства имеют, с одной стороны, суверенное право эксплуатировать свои природные ресурсы в соответствии с собственной природоохранной политикой, а с другой стороны, обязаны обеспечить условия, чтобы деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или контроля, не наносила ущерба окружающей среде других государств или территорий, находящихся за пределами национальной юрисдикции.

Принцип 21 был впоследствии подтвержден в некоторых природоохранных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН11, а также в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принцип 2)12. Ссылки на данный принцип можно также найти во многих авторитетных экологических соглашениях (например, Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. или Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.). Таким образом, сформулированное в Стокгольмской декларации положение о государственном суверенитете в отношении природных ресурсов как балансе прав и обязанностей приобрело в настоящее время статус международного обычая.

ЮНЕП — "экологический голос" ООН

Помимо Декларации участники Стокгольмской конференции одобрили План мероприятий в отношении окружающей человека среды — пространный документ, содержавший 109 рекомендаций по различным аспектам международного природоохранного сотрудничества. План не только указывал на необходимость проведения тех или иных мероприятий, но и определял организационные формы их осуществления13. На основании рекомендаций, содержавшихся в Плане, Генеральная Ассамблея ООН учредила в 1972 г. ЮНЕП — Программу ООН по окружающей среде14. Перед Программой была поставлена задача свести воедино и усилить деятельность, начатую еще до Стокгольма некоторыми органами и учреждениями ООН. Иными словами, речь шла не о создании нового специализированного учреждения или существенном расширении компетенции ООН в области охраны природы, а о рационализации и повышении эффективности уже существующих проектов. За ЮНЕП закреплялась каталитическая и координирующая роль, в то время как ответственность за исполнение и финансирование природоохранных проектов возлагалась на Организацию Объединенных Наций в целом. Как отмечается в докладе ООН, посвященном двадцатилетию Стокгольмской конференции, с появлением ЮНЕП возникла реальная движущая сила, побуждающая большинство органов и учреждений системы ООН не только включать природоохранные элементы в свою деятельность, но и создавать подразделения и департаменты, занимающиеся экологическими вопросами15.

Общее руководство деятельностью ЮНЕП осуществляется Советом управляющих — органом, который формируется из представителей 58 государств, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на 4 года на основании принципа справедливого географического представительства. Начиная с 1987 г. Совет собирается раз в два года.

В структуру ЮНЕП входят также небольшой секретариат, расположенный в Найроби16, и добровольный Фонд окружающей среды, созданный в целях полного или частичного финансирования отдельных экологических проектов в рамках системы ООН. Первоначально одним из элементов структуры ЮНЕП являлся также Совет по координации деятельности в области окружающей среды, однако позже его функции взял на себя Административный комитет по координации.

В резолюции Генеральной Ассамблеи, учредившей ЮНЕП, правовой статус Программы не нашел четкого определения. А. Тимошенко относит ЮНЕП к категории органов ООН, обладающих признаками международной организации17. С ним солидарен О. Колбасов, отмечающий, что "в процессе интерпретации и проведения в жизнь [...] резолюции Генеральной Ассамблеи не только сложилась программа деятельности для координации всей работы по охране окружающей среды, проводимой правительствами и международными организациями преимущественно в системе ООН, но и образовался особый учрежденческий механизм для проведения в жизнь этой программы"18. С точки зрения Колбасова, ЮНЕП представляет собой вспомогательный орган ООН, который по своему устройству и характеру приравнивается к международной организации. В пользу подобного утверждения говорит наличие у ЮНЕП системы постоянно действующих органов, ее определенная организационная и финансовая независимость, способность в отдельных случаях выступать субъектом международных отношений, заключая, например, международные сделки с правительствами, организациями и частными лицами или делая заявления от собственного имени.

На своей первой сессии в 1973 г. Совет управляющих очертил круг задач, стоящих перед ЮНЕП. В него вошли: обеспечение более глубоких научных знаний, позволяющих осуществлять комплексное и рациональное управление природными ресурсами; поощрение и поддержка комплексного подхода к планированию и управлению развитием; помощь государствам, особенно развивающимся, в решении их экологических проблем19. В соответствии с решением Совета управляющих, принятым в 1989 г., деятельность ЮНЕП охватывает следующие тематические области: защиту атмосферы путем борьбы с изменением климата и глобальным потеплением, разрушением озонового слоя и трансграничным загрязнением воздуха; охрану ресурсов пресной воды; защиту океанов; охрану земельных ресурсов путем борьбы с обезлесением и опустыниванием; сохранение биологического разнообразия; экологически безопасное использование биотехнологий; экологически безопасное удаление опасных отходов и токсических веществ; охрану здоровья людей и качества жизни от последствий деградации окружающей среды20.

В процессе работы над заданными темами ЮНЕП разработала особый метод, получивший название программного метода. Он включает в себя три уровня. Вначале собирается информация об экологических проблемах и предпринимаемых усилиях по их разрешению, выявляются пробелы в знаниях и недостатки в осуществлении, а также определяются учреждения, которые должны быть привлечены к исправлению положения. Затем определяются цели и стратегии для Программы и разрабатываются конкретные мероприятия. Этот материал представляется правительствам, международным межправительственным и неправительственным организациям, другим учреждениям. Наконец, на заключительном этапе отбираются мероприятия, которые получат поддержку от Фонда окружающей среды.

Краеугольным камнем в деятельности ЮНЕП является сбор и распространение информации, осуществляемые в рамках программы "Глобальная система наблюдения" (Earthwatch). Глобальная система наблюдения была определена в Стокгольме как "динамичный процесс интегрированной оценки окружающей среды, с помощью которой идентифицируются соответствующие экологические проблемы и собираются и оцениваются необходимые данные, дающие основу для информации и понимания проблем в целях эффективного управления окружающей средой"21. В качестве основного элемента данной программы выступает система глобального экологического мониторинга, которая наподобие зонта охватывает множество мониторинговых сетей на международном и национальном уровнях. Программа включает также Международный регистр потенциально токсичных веществ, который создан для обеспечения наиболее приемлемого и наименее вредного использования химических веществ, и ИНФОТЕРРА — службу, способствующую международному обмену наиболее современной экологической информацией по самому широкому кругу вопросов. Представляя сведения, необходимые для принятия экологически обоснованных решений, эти проекты особенно полезны для тех стран, которые не имеют достаточных средств на проведение собственных научных исследований.

Помимо оценки состояния окружающей среды деятельность ЮНЕП включает в себя также планирование, проведение международных консультаций, содействие в развитии права окружающей среды, помощь в подготовке кадров, организация научно-практических конференций и семинаров22. В частности, более пятидесяти государств получили от ЮНЕП помощь в разработке своего природоохранного законодательства, которая выразилась в подготовке докладов для правительств, рекомендаций и проектов документов23. Роль ЮНЕП в развитии международного права окружающей среды будет рассмотрена ниже.

Следует отметить и такое направление в деятельности ЮНЕП, как участие в качестве учреждения-исполнителя в Фонде глобальной окружающей среды, созданном в 1991 г. в соответствии с резолюцией директоров-исполнителей Всемирного банка и на основе соответствующих соглашений между Программой развития ООН, ЮНЕП и Всемирным банком. Фонд обеспечивает развивающимся странам безвозмездное и льготное финансирование экологических проектов в четырех ключевых областях: изменение климата, биологическое разнообразие, международные воды и истощение озонового слоя24. Как организация, которой доверено дело охраны окружающей среды, ЮНЕП претендует на особую стратегическую роль в деятельности Фонда25.

Оценивая в целом долгий путь, пройденный Программой ООН по окружающей среде, нельзя не признать, что, несмотря на ряд сдерживающих факторов, таких как скромный объем полномочий, небольшое число сотрудников, ограниченный бюджет и удаленность штаб-квартиры от основных политических и экономических центров, ей удалось добиться впечатляющих результатов. Тем не менее модель ЮНЕП, основные параметры которой были определены еще в начале 70-х гг., нуждается сегодня в существенной (если не коренной) реорганизации. Принятая Советом управляющих ЮНЕП Найробийская декларация уточнила задачи Программы с учетом новых тенденций в международном природоохранном сотрудничестве, наметившихся после Конференции в Рио-де-Жанейро26.

Осторожные по своей тональности положения Найробийской декларации не содержат и намека на какие-либо радикальные изменения в структуре и компетенции ЮНЕП. Однако, думается, давно назрела необходимость в создании на базе Программы ООН по окружающей среде полноценной международной организации, обладающей статусом специализированного учреждения. Эта идея отнюдь не нова: предложения такого рода звучали еще во время подготовки к Стокгольмской конференции. Тогда выдвигался, в частности, проект создания в рамках системы ООН "суперагентства" с наднациональными полномочиями27. По прошествии времени актуальность подобной идеи лишь возросла. Беспрецедентные по своему масштабу и охвату, современные экологические проблемы требуют такого же беспрецедентного уровня координации предпринимаемых государствами действий.

Разумеется, когда речь заходит о преобразовании ЮНЕП во всемирную природоохранную организацию, подразумевается не только повышение правового статуса Программы, но и значительное расширение компетенции. Так, предполагается, что новое учреждение могло бы формулировать применительно к своей проблематике основные принципы, аналогичные тем, которые вырабатывает Всемирная торговая организация (например, статус наибольшего благоприятствования и отсутствие дискриминации или принцип ценообразования с учетом затрат на защиту окружающей среды)28. Другой функцией создаваемой организации могло бы стать установление и осуществление контроля за перераспределением международных квот на использование хозяйственной емкости биосферы29. Экспертами высказываются также предложения о том, как обеспечить стабильное и достаточное финансирование деятельности природоохранного агентства. В частности, среди способов получить требуемые средства называются налоги на международные перевозки или на движение денежных средств через государственные границы30.

ООН и развитие международного права окружающей среды

Органы и учреждения системы ООН внесли значительный вклад в формирование и динамичное развитие международного права окружающей среды. Особая заслуга в этом отношении принадлежит Программе ООН по окружающей среде, при непосредственном участии которой были разработаны и заключены многие важнейшие международные конвенции. В качестве примера можно привести Вашингтонскую конвенцию о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г., Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. и Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. Отдельно следует упомянуть Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. — соглашение, которое некоторые комментаторы расценивают как "значительный дипломатический прорыв", заложивший основы "новой глобальной дипломатии"31 . Конвенция была подписана менее чем через год после того, как ученым удалось определить существо проблемы. Всего лишь два года спустя эта Рамочная конвенция была дополнена Монреальским протоколом, содержавшим конкретные обязательства государств по снижению выбросов в атмосферу разрушающих озон веществ. ЮНЕП сыграла лидирующую роль в организации широкомасштабных научных исследований в данной области, а затем и непосредственно в процессе разработки и заключения Венской конвенции.

Определенный вклад в развитие механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды внесли также некоторые специализированные учреждения ООН и Международное агентство по атомной энергии. Так, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение. Международная морская организация участвовала в разработке большинства соглашений в области охраны природной среды мирового океана. В их числе — Лондонская конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. МАГАТЭ, вскоре после аварии на Чернобыльской АЭС, инициировала заключение двух конвенций: о раннем уведомлении о ядерном инциденте и об оказании помощи в случае ядерного инцидента.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относится Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.32 В области охраны атмосферы Конвенция явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия пяти протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК33. Под эгидой ЕЭК были разработаны и другие важные для европейского региона соглашения, такие как, например, Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

Возможно, особый интерес для юриста представляет работа Комиссии международного права — вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, одной из задач которой является, как известно, содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13 Устава ООН). Экологическая проблематика получила отражение в большинстве тем, находящихся в настоящее время на рассмотрении Комиссии. К ним относятся:

1) проект статей об ответственности государств (ст. 19 предусматривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в качестве наиболее тяжкого международного правонарушения — международного преступления)34;

2) проект кодекса преступлений против мира и безопасности человечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит не оправданное военной необходимостью причинение обширного и серьезного ущерба окружающей среде)35;

3) проект статей о международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом36.

Последний из перечисленных проектов носит ярко выраженный экологический характер. Правда, следует отметить, что работа Комиссии над данной проблемой вызвала у большинства авторов резкую (и обоснованную) критику и была признана концептуально ошибочной37. Тем не менее, несмотря на то, что Комиссия фактически зашла в методологический тупик по центральному вопросу об ответственности, ей удалось достичь заметного прогресса в формулировании обязательств государств по предотвращению экологического ущерба.

В 1994 г. Комиссия международного права завершила работу над проектом статей по праву ненавигационных видов использования международных водотоков (речь идет, по сути, об использовании вод международных рек в качестве природного ресурса). На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная конвенция38.

Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения оказывают влияние на развитие международного права окружающей среды и таким традиционным для международных организаций способом, как принятие собственных решений, юридически не обязательных для государств-участников. В частности, ряд важных резолюций природоохранного значения был принят Генеральной Ассамблеей. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.)39. Данный документ представляет собой свод принципов, которыми государства, а также неправительственные учреждения и отдельные лица должны руководствоваться в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств40.

Решения в области охраны окружающей среды, помимо Генеральной Ассамблеи, принимаются также некоторыми специализированными учреждениями ООН (например, Международной организацией гражданской авиации) и, разумеется, Программой ООН по окружающей среде. Так, ЮНЕП были разработаны руководящие принципы, касающиеся управления разделяемыми природными ресурсами (1978), загрязнения морей с наземных источников (1985), опасных отходов (1987).

В целом решения международных организаций, в том числе и органов и учреждений ООН, образуют достаточно специфическую группу источников международного экологического права, которую принято называть "мягким правом". Конечно, вследствие своего рекомендательного характера эти документы не являются "правом" в строгом смысле слова. Тем не менее, формулируя цели и стандарты, они определяют направления последующего развития договорного и обычного права. Преимуществом данной категории источников является то, что они способны более оперативно по сравнению с традиционной дипломатией реагировать на стремительные изменения в научных представлениях о состоянии окружающей среды. Кроме того, выступая в качестве самостоятельного субъекта права, международные организации в своих решениях отражают скорее интересы окружающей среды, чем интересы отдельных государств, на позицию которых нередко влияют политические и экономические факторы41.

Реальная угроза глобального экологического кризиса требует существенной реорганизации механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды. На сегодняшний день его основной элемент составляют международные соглашения. Несмотря на некоторые обнадеживающие тенденции, наметившиеся в договорном процессе, важно иметь в виду, что исключительно традиционная дипломатия по сути своей неспособна обеспечить адекватное регулирование всего сложнейшего комплекса экологических проблем. Определенную альтернативу договорам представляют решения международных организаций, однако в подавляющем большинстве случаев государства не обязаны их соблюдать. Думается, настала пора создать в рамках ООН орган, полномочный принимать акты, юридически обязательные для всех государств-участников.

Конференция в Рио-де-Жанейро: надежды и разочарования

Спустя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Форум собрал рекордное число участников: 179 государств направили в Бразилию в общей сложности 8 тыс. делегатов. В его работе приняли участие также 3 тыс. представителей неправительственных международных организаций. Знаменательно, что параллельно с межправительственной конференцией в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который посетили более 20 тыс. частных лиц42. Значение, которое высокопоставленные чиновники и рядовые представители общественности, собравшиеся в Рио-де-Жанейро, придавали решению экологических проблем, проявилось в девизе конференции: "Наш последний шанс спасти планету".

Одним из результатов работы конференции явилось принятие Декларации по окружающей среде и развитию и амбициозной программы действий под названием "Повестка дня на XXI век". Декларация представляет собой свод 27 принципов, которые во многом перекликаются с положениями Стокгольмской предшественницы. В то же время в Декларации Рио-де-Жанейро нашли отражение кардинальные изменения, произошедшие в мире в 80-е гг. Так, красной нитью через весь текст Декларации проходит идея устойчивого развития, концептуальные основы которой были заложены в 1987 г. в знаменитом докладе Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию. Принцип 3 Декларации, раскрывающий содержание концепции, гласит: "Право на развитие должно осуществляться таким образом, чтобы адекватно удовлетворять потребностям нынешнего и будущего поколений в областях развития и окружающей среды". Важно также отметить, что в Декларации предпринята попытка наметить общие контуры новой модели международного сотрудничества — "глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления чистоты и целостности экосистемы Земли" (принцип 7).

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для подписания два важнейших глобальных соглашения: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии43. Конвенции направлены соответственно на достижение стабилизации содержания в атмосфере парниковых газов и обеспечение устойчивого использования генетических ресурсов планеты. Оба документа, хотя и имеют огромное значение, составляют лишь фундамент для последующего развития правового регулирования в данных областях. Предполагается, что для реализации целей, определенных в конвенциях, государства должны разрабатывать национальные планы, принимать соответствующие законы и заключать международные соглашения, уточняя тем самым обязательства, взятые на себя в Рио.

Как и документы, одобренные в Стокгольме, решения конференции в Рио-де-Жанейро (прежде всего, план мероприятий "Повестка дня на XXI век") имели определенные организационные последствия, главным из которых стало создание Комиссии по устойчивому развитию (КУР)44. КУР является вспомогательным органом ЭКОСОС, призванным поощрять и анализировать прогресс в осуществлении "Повестки дня на XXI век" на национальном, региональном и глобальном уровнях и содействовать комплексному и рациональному регулированию развития и охраны окружающей среды45. Многие авторы расценивают учреждение КУР как едва ли не самый значительный итог конференции в Рио, однако, думается, подобные оценки несколько преувеличены. Дело в том, что ее полномочия носят весьма скромный характер. В компетенцию Комиссии не входит принятие каких-либо юридически обязательных решений. Более того, государства не обязаны, а лишь вправе предоставлять КУР свои доклады, что существенно ограничивает ее надзорные функции46. Таким образом, Комиссия является чем-то вроде дискуссионного клуба, основная задача которого состоит в мобилизации политической воли государств. Вряд ли на современном этапе можно считать большой победой создание еще одной бюрократической структуры, имеющей перед собой наполеоновские планы, но не обладающей какими-либо властными рычагами.

В целом итоги конференции в Рио-де-Жанейро вызывают неоднозначную реакцию. С одной стороны, она по праву может считаться исторической вехой в развитии международного природоохранного сотрудничества47. Во-первых, собрав беспрецедентное число государственных деятелей высшего ранга, форум в Рио-де-Жанейро ознаменовал переход экологических проблем из периферийной области международной политики в разряд главных приоритетов. Во-вторых, конференция, с ее акцентом на идее устойчивого развития, указала на необходимость комплексного подхода к решению экологических проблем. В-третьих, помимо официальных делегаций в Рио-де-Жанейро съехалось множество представителей неправительственных организаций и заинтересованных частных лиц, что придало межправительственной по статусу конференции достаточно демократичный характер, создав полезный прецедент на будущее.

С другой стороны, основанием для скепсиса может служить тот факт, что в Рио выпукло проявились разногласия, существующие между промышленно развитыми и развивающимися странами. Так, из-за противодействия стран "третьего мира" участникам форума не удалось выработать соглашение по одной из самых животрепещущих проблем — тотальному уничтожению тропических лесов. Вместо договора на свет появился туманный документ под названием "Не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов лесов". Более того, определенный раскол наметился и в рядах развитых стран: обструкции была подвергнута позиция Соединенных Штатов, вследствие чего в Конвенцию об изменении климата не вошли конкретные обязательства государств по объемам и темпам сокращения выбросов в атмосферу парниковых газов48. США отказались подписать Конвенцию о биологическом разнообразии, ссылаясь на то, что в ней адекватно не отражены права, связанные с интеллектуальной собственностью.

Возможные перспективы

К сожалению, приходится констатировать, что с течением времени энтузиазм, связанный с проведением конференции в Рио-де-Жанейро, заметно поубавился. Государствам пока не удалось достичь сколько-нибудь заметного прогресса в реализации решений, принятых на форуме. Особенно ярко отсутствие движения вперед проявляется в сфере межгосударственного сотрудничества, где реальные действия по-прежнему подменяются высокопарной риторикой и пустыми обещаниями. Наглядным примером может служить состоявшаяся летом 1997 г. Специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН, которая целиком была посвящена проблеме реализации "Повестки дня на XXI век"49. В пылу жарких споров участникам так и не удалось прийти к согласию ни в одной из критических областей: снижение выбросов парниковых газов, охрана лесных ресурсов и увеличение помощи наиболее бедным странам50.

Для того чтобы справиться с надвигающимся глобальным экологическим кризисом (впрочем, как и с другими глобальными проблемами), необходимо кардинально пересмотреть существующую модель международного сотрудничества. Разумеется, ООН должна и впредь сохранять свою лидирующую роль, что станет, однако, возможным лишь в случае серьезного обновления Организации. Вообще говоря, дебаты о реформе ООН ведутся уже достаточно давно, и их участниками высказано на сегодняшний день немало предложений, в том числе и по вопросу охраны окружающей среды.

Хотя очертания будущей модели природоохранного сотрудничества в рамках ООН еще окончательно не определены, думается, что реформирование должно вестись в двух направлениях. Во-первых, следует обеспечить максимально эффективное использование имеющихся ресурсов. Для этого необходимо более четко разграничить предметную компетенцию существующих структур, с тем чтобы избежать дублирования и распыления ответственности. Нужно также, отказавшись от практики бесконечного учреждения новых органов, переориентировать на решение новых проблем уже созданные. В частности, можно было бы реанимировать ЭКОСОС, переключив его на проблемы окружающей среды и развития.

Во-вторых, как неоднократно отмечалось выше, давно назрела необходимость в расширении юрисдикционной компетенции ООН. Такое расширение должно осуществляться путем предоставления органам ООН права принимать по отдельным природоохранным вопросам "решений обязательного характера, имеющих на территории государства-члена без трансформации ту же юридическую силу, что и национальный закон"51. В этом случае, по крайней мере, два условия должны быть соблюдены:

1) круг вопросов, по которым ООН может принимать подобные решения, нужно четко ограничить, с тем чтобы ООН занималась только теми проблемами, которые не могут быть эффективно решены на национальном или региональном уровне;

2) за деятельностью ООН требуется обеспечить надлежащий демократический контроль. В настоящий момент Организация далека от демократической подотчетности. Однако такое положение дел недопустимо, когда ее решения будут непосредственно влиять на судьбы простых людей.

В заключение хочется отметить, что место и роль обновленной Организации Объединенных Наций в создающейся системе глобального экологического партнерства будет зависеть, в конечном счете, не от самой ООН, а от государств-членов, их политической воли и готовности пожертвовать частью своих суверенных прав. На государства, в свою очередь, давление могут и должны оказывать простые граждане. Подобное уже имело место тридцать лет назад, когда общественная обеспокоенность ухудшением состояния окружающей среды заставила правительства действовать и привела к проведению Стокгольмской конференции 1972 г.

1 Тимошенко А. С. Международное сотрудничество по охране окружающей среды в системе ООН. М., 1981. С. 12.
2 Перелет Р. А. Глобальные аспекты международного природоохранного сотрудничества // Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. Т. 24. М., 1989. С. 105.
3 Подробнее об этом периоде в природоохранной деятельности ООН см.: Тимошенко А. С. Указ. соч. С. 12—13.
4 В работе конференции приняли участие 113 государств. Кроме того, своих представителей в Стокгольм направили 13 специализированных учреждений ООН и многие другие международные межправительственные и неправительственные организации. В числе участников не оказалось представителей Советского Союза и стран Восточной Европы, бойкотировавших конференцию по соображениям, не имеющим ничего общего с охраной окружающей среды. Тем не менее государства социалистического блока в целом признали результаты работы конференции. По этому поводу см.: Тимошенко А. С. Указ. соч. С. 21; Soroоs M. S. From Stockholm to Rio: The Evolution of Global Environmental Governance // Environmental Policy in 1993. Washington, 1994. Р. 308—310.
5 Писарев В. Д. Экологизация международных отношений // США — экономика, политика, идеология. 1996. ь 10. С. 23.
6 Анализируя содержание Стокгольмской декларации, один из исследователей отметил, что этот документ является "сплавом как квазиюридических правил, так и декларативных формулировок, обращенных прежде всего к мировому общественному мнению" // Тимошенко А.С. Указ. соч. С. 25.
7 Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 31—32.
8 Там же. С. 32.
9 Текст Декларации можно найти в сб.: International Environmental Law (T.M.C. Asser Instituut, The Hague, 1997). Подробный комментарий к тексту Декларации см.: Колбасов О. С. Указ. соч.; Kiss А., Shelton D. International Environmental Law. NewYork; London, 1991. Р. 39—40.
10 Kiss A. Op. cit. P. 39.
11 Резолюция 2995 (XXVII) от 15 декабря 1972 г. "О сотрудничестве между государствами в области окружающей среды" // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, двадцать седьмая сессия, Дополнение ь30, (А/8730); резолюция 3129 (XXVIII) от 13 декабря 1973 г. "О сотрудничестве в области окружающей среды в отношении природных ресурсов, принадлежащих двум или нескольким государствам" // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, двадцать восьмая сессия, Дополнение ь30 (А/9030).
12 Текст Декларации см.: Московский журнал международного права. 1992. ь 4. С. 207—213.
13 Подробнее о Плане мероприятий см.: Тимошенко А.С. Указ. соч.
14 Резолюция 2997 (XXVII) от 15 декабря 1972 г.
15 ООН: Спасти нашу планету. Проблемы и надежды. Найроби, 1992. С. 251.
16 Секретариат, не получивший в резолюции Генеральной Ассамблеи специального названия , стал известен просто как ЮНЕП.
17 Тимошенко А. С. Указ. соч. С. 97.
18 Колбасов О. С. Указ. соч. С. 51.
19 Two Decades of Achievеment and Challenge. UNEP, 1992. P. 8.
20 Двадцать лет после Стокгольма. Ежегодный доклад ЮНЕП за 1992 г. ЮНЕП, 1993 г. С. 87.
21 Там же. С. 92.
22 ЮНЕП действует в рамках разработанного на Стокгольмской конференции "Тройного плана действий". План охватывает три типа мероприятий: 1) оценка состояния окружающей среды (мониторинг, исследования, обмен информацией, оценка и обзор); 2) рациональное использование окружающей среды (установление целей и планирование, международные консультации и соглашения); 3) вспомогательные меры (право окружающей среды, образование, подготовка кадров, информация и техническая помощь в области окружающей среды).
23 Ежегодный доклад ЮНЕП за 1992 г. С. 143.
24 Подробную информацию о деятельности Фонда глобальной окружающей среды, его структуре, задачах и функциях см.: Jordan A. Paying the Incremental Costs of Global Environmental Protection // Environment. July/August 1994. P. 13—20, 31—36; Bowles I. The Global Environment Facility: New Progress on Development Bank Governance // Environment. April 1996. P. 38—40.
25 Доклад Директора-исполнителя ЮНЕП "Финансирование устойчивого развития: роль Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде в деятельности механизма финансирования". UNEP/HLC/3/3. 8 October 1998.
26 Nairobi Declaration on the Role and Mandate of the United Nations Environment Programme. UNEP/GC.19/34, Annex.
27 Тимошенко А. С. Указ. соч. С. 77.
28 Френч Х. Глобальное партнерство для спасения Земли // США — экономика, политика, идеология. 1996. ь 1. С. 105.
29 Об идее таких квот см.: Писарев В.Д. Стратегия устойчивого выживания человечества: экологический императив и международное сотрудничество // США — экономика, политика, идеология. 1995. ь 10. С. 68—73.
30 Френч Х. Указ. соч. С. 105.
31 Soroos M. Op. cit. P. 313.
32 Международное публичное право: Сборник документов. Т. 2. М., 1996. С. 194—199.
33 Окружающая среда для Европы. ЕЭК, Женева, 1995. GE. 95-319116. С. 19.
34 Доклад Комиссии международного права о работе ее сорок девятой сессии // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, пятьдесят вторая сессия. Дополнение ь 10 (А/52/10). С. 135.
35 Там же. С. 118.
26 Текст разработанных на настоящий момент статей по данной теме см.: Доклад Комиссии международного права о работе ее сорок девятой сессии. Приложение I. С. 232—323.
37 Horbach N. L. J. T. The Confusion about State Responsibility and International Liability // Leiden Journal of International Law. 1991. N 4; Boyle A. State Responsibility and International Liability for Injurious Consequences of Acts Not Prohibited by International Law. A Necessary Distinction? // International Comparative and International Law Quarterly. 1990. N 39; Akehurst M. International Liability for Injurious Consequences Arising Out of Acts Not Prohibited by International Law // Netherlands Yearbook International Law. 1985.
38 International Environmental Law (T.M.C. Asser Instituut, 1997). P. 211—213.
39 Международное публичное право. С. 132—135.
40 Kiss A. Op. cit. P. 48.
41 О значении "мягкого права" в сфере охраны окружающей среды см.: Fitzmaurice M. A. International Environmental Law As a Special Field // Diversity in Secondary Rules and the Unity of International Law. The Hague, 1995. P. 199—201.
42 World Resources 1994—95. Report by the World Resources Institute. UNEP, UNDP, New York, 1994. P. 224.
43 Международное публичное право: Сборник документов. М., 1996. С. 138—171.
44 Формально комиссия была учреждена ЭКОСОС 12 февраля 1993 г.
45 UN General Assembly Resolution 47/191 (1992) // Birnie P. and Boyle A. Basic Documents on International Law and the Environment. Oxford, 1995. P. 658—665.
46 Blumenfeld J. The United Nations Commission on Sustainable Development // Environment. Vol. 36. N 10. P. 4.
47 Soroos M. Op. cit. P. 299.
47 Ibid. P. 315—316.
48 Environment and Sustainable Development: Special Session for the Purpose of the Overall Review and Appraisal of the Implementation of the Agenda 21. Outcome of the nineteenth special session of the General Assembly. Report of the Secretary-General (A/52/280).
50 Crossette B. Half-Hearted Global Warming Conference Closes Gloomily // The New-York Times. June 28. 1997.
51 Шибаева Е. А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. ь 4. С. 87.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2021 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.