Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 2


международные отношения

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УВКБ ООН ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЕ ПРАВ ДЕТЕЙ-БЕЖЕНЦЕВ*

Юрий Моргун

Моргун Юрий Федорович — сотрудник Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь

Проблема вынужденного перемещения — сегодня самая насущная из проблем, стоящих перед Организацией Объединенных Наций

Кофи А. Аннан, Генеральный секретарь ООН [1]

 

На пороге XXI века перед нами стоит задача создания универсальной системы защиты людей, основанной на неразрывной связи человеческого сострадания и солидарности

Садако Огата, Верховный комиссар ООН по делам беженцев [2]

 

На Организацию Объединенных Наций ее Уставом возложены функции развития международного сотрудничества, поощрения и развития "уважения к правам человека для всех, без различия расы, пола, языка и религии" (ст. 1, п. 3) [3]. Важными направлениями деятельности ООН являются: разработка международных стандартов в области прав человека; создание специальных международных органов для поощрения и реализации этих прав; контроль за соблюдением государствами международных обязательств в области прав человека. Принципиальным шагом в формировании механизма международной защиты прав беженцев явилось принятие Устава Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН) в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V).

На УВКБ ООН были возложены обязанности осуществления международной защиты под эгидой ООН тех беженцев, которые подпадали под определение, данное в Уставе, и оказание содействия правительствам в деле облегчения добровольной репатриации беженцев либо их ассимиляции в новых странах (ст. 1) [4]. В рамках ООН был создан эффективный механизм по защите прав беженцев, опирающийся на четкую нормативную базу — Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. [5] и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. [6].

Конвенция о статусе беженцев, которая вступила в действие 21 апреля 1954 г., включает в себя основные положения, касающиеся статуса беженцев, определение понятия "беженец"; принцип запрещения принудительной высылки беженца (принцип non-refoulement); запрещение дискриминации беженцев; минимальные стандарты обращения с беженцами, вопросы занятости, социального обеспечения беженцев; положение о выдаче беженцам документов; обязательства для государств-участников сотрудничать с УВКБ ООН в выполнении его мандата и соблюдении единообразного применения положений Конвенции.

Обеспечение международной защиты беженцев путем содействия в подписании и ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев поручено УВКБ ООН на основе признания того положения, что эффективность координации мер, предпринимаемых для разрешения проблемы беженцев, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром [5, Преамбула].

В современном международном праве Конвенция и Протокол являются основными международно-правовыми актами по защите беженцев.

Конвенция и Протокол получили широкое международное признание, в настоящее время их участниками являются 122 государства. Конвенционное определение беженцев имплементировано в законодательство большинства стран [7], в том числе в Закон о беженцах [8] не ратифицировавшей Конвенцию Беларуси, ситуация в сфере вынужденной миграции в которой в последние годы весьма напряженная [9].

Быстро и зачастую непредсказуемо развивающийся мир выдвигает перед международным сообществом новые сложные задачи. Гражданские войны, вооруженные конфликты, этнические столкновения, национально-освободительная борьба охватили в последние десятилетия многие регионы планеты, вызвали массовые перемещения людей в другие страны. Формально новые миллионы беженцев не подпадали под компетенцию УВКБ ООН. Несмотря на это, УВКБ ООН, руководствуясь гуманитарными целями, оказывало разнообразную помощь таким категориям вынужденных мигрантов. Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 1167 от 20 ноября 1957 г. впервые уполномочила Верховного комиссара на оказание помощи беженцам, которые "не соответствовали полностью определению Устава, но их положение вызывало озабоченность мирового сообщества" [10]. Начиная с 70-х гг. в резолюциях Генеральной Ассамблеи к беженцам относятся не только лица, депортированные властями из государства проживания, но и перемещенные внутри страны,что стало частым явлением в условиях гражданских войн либо внутренних конфликтов. В 1976 г. было одобрено новое направление в деятельности УВКБ ООН — помощь беженцам-жертвам стихийных бедствий. В соответствии с изменениями ситуации в мире Генеральная Ассамблея расширяла мандат УВКБ ООН.

Государства — члены СНГ впервые столкнулись с массовыми потоками беженцев после межнациональных конфликтов в Карабахе, Сумгаите, на Северном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне. В 1993 г. в рамках СНГ принят договор "Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам", в котором к беженцам прибавилась еще одна категория лиц, неизвестная ранее в международно-правовой терминологии, — "вынужденные переселенцы".

По оценкам УВКБ ООН, в течение 1997 г. общее число беженцев, перемещенных лиц и других лиц, пострадавших в результате войн, сократилоcь примерно на 300 тыс. и к концу года составило 22,3 млн человек. В этот показатель входят 12 млн беженцев, 950 тыс. лиц, ищущих убежища, 3,5 млн репатриированных беженцев, находящихся на начальных этапах реинтеграции, и 5,9 млн вынужденных переселенцев и других лиц, главным образом выходцев из районов, затронутых войнами. В течение 1997 г. либо в рамках программ УВКБ ООН, либо своими силами репатриировались около 900 тыс. беженцев. Однако по возвращении беженцы нередко оказывались в уязвимом или нестабильном положении в районах, только что покончивших с конфликтом или еще переживающих его.

В бывшей Югославии главное место в деятельности УВКБ ООН продолжает занимать оказание помощи примерно 1,8 млн человек, которые по-прежнему являются перемещенными лицами и находятся как в самом регионе, так и за его пределами. Конфликт в Косово и сохраняющаяся напряженность в Придунайском районе Хорватии потребовали от УВКБ ООН восстановления своего присутствия в регионе для оказания помощи лицам, покидающим эти районы. Исключительные по сложности задачи встали перед УВКБ ООН в связи с новой вспышкой конфликта в Косово весной 1999 г.

Как неоднократно отмечал в своих выступлениях и публикациях Генеральный секретарь ООН Кофи А. Аннан , "перед УВКБ ООН стоит грандиозная задача, связанная с удовлетворением потребностей беженцев и возвращенцев в области реинтеграции и реабилитации. Вместе с тем усиливаются опасения того, что из-за нехватки финансовых ресурсов придется сократить масштабы осуществляемых им жизненно важных операций, а в некоторых случаях и остановить их проведение" [11].

Одной из глобальных современных проблем является проблема обеспечения прав ребенка. От ее решения во многом зависит будущее человечества. Современная система международной защиты прав ребенка, как составная часть системы защиты прав человека, оформилась в последние десятилетия в рамках ООН. В Уставе ООН была заложена правовая основа для формирования международной системы защиты прав человека, включающая в себя разработку международных стандартов в области защиты прав человека и создание международных контрольных органов за их соблюдением. В последующие годы деятельности ООН международная защита прав детей была выделена в особое направление — были образованы Специальная комиссия и Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ). Защита прав детей по отдельным важнейшим направлениям была возложена на ряд специализированных учреждений ООН: ЮНЕСКО (Организация Объединенный Наций по вопросам науки, культуры и образования), МОТ (Международная организация труда), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Международная защита прав детей-беженцев была возложена на УВКБ ООН.

Более половины любой группы беженцев обычно составляют дети. В условиях нестабильности и беспрецедентных потрясений, которые все более становятся характерной чертой современной эпохи, дети-беженцы подвергаются наибольшей опасности.

Деятельность УВКБ ООН по обеспечению защиты и помощи детям-беженцам является важнейшей составной частью его мандата. С целью обеспечения детям-беженцам большей степени защиты и заботы УВКБ ООН одобрило документ под названием "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев", который был утвержден Исполнительным комитетом УВКБ ООН в октябре 1993 г. [12].

Это направление — логический следующий шаг в деятельности УВКБ ООН в интересах детей-беженцев. За несколько лет Исполнительный комитет Программы Верховного комиссара принял ряд заключений и решений по проблемам детей-беженцев. В 1988 г. были опубликованы Рекомендации УВКБ ООН в отношении детей-беженцев [13] , куда включены международные нормы, касающиеся помощи и защиты детей-беженцев, основные положения заключений Исполнительного комитета и технические рекомендации Рабочей группы УВКБ ООН по вопросам детей-беженцев. В подготовке этого документа принимали участие многие неправительственные организации (НПО) и ряд специализированных учреждений ООН. В свете опыта использования Рекомендаций, а также событий, происшедших за этот период, разработка всеобъемлющей политики в отношении работы УВКБ ООН с детьми-беженцами представляется весьма своевременной. Конвенцией ООН о правах ребенка [14], принятой в 1989 г., закреплены стандарты, касающиеся прав всех детей, включая детей-беженцев. За последние годы УВКБ ООН пришлось выполнять новые функции в связи с рядом беспрецедентных чрезвычайных ситуаций, когда положение детей было особенно критическим. В основе Рекомендаций лежит осознание того, что дети-беженцы нуждаются в особой защите и помощи.

Хотя такая политика подразумевает обязательные действия прежде всего со стороны персонала УВКБ ООН, предполагается, что она должна служить руководством к действию для всех, кто занимается проблемами детей-беженцев: правительств, органов системы ООН, международных и национальных неправительственных организаций и организаций самих беженцев. В этом — суть политики, направленной на укрепление совместных действий всех сторон по обеспечению защиты и помощи детям-беженцам.

Безопасность и благополучие детей-беженцев подвергаются гораздо большей угрозе, чем безопасность и благополучие многих других детей. Внезапное возникновение чрезвычайных обстоятельств, сопровождаемое насилием, разрушение семьи и социальных структур, острая нехватка средств существования у большинства беженцев — все это серьезно отражается на физическом и психологическом благополучии детей-беженцев. Маленькие дети раньше и чаще других становятся жертвами насилия, болезней, недоедания, которыми сопровождаются миграция населения и исход беженцев. Распад семьи и нарушение привычного образа жизни в результате чрезвычайных обстоятельств, а также поиски выхода из положения отрицательно сказываются на детях-беженцах всех возрастов.

Поэтому помощь, необходимая для удовлетворения их материальных и социальных потребностей, зачастую означает оказание поддержки их семьям и сообществу беженцев в целом.

УВКБ ООН стремится решать проблемы детей-беженцев в контексте семьи и сообщества беженцев. Благополучие ребенка тесно связано со здоровьем и безопасностью лица, непосредственно заботящегося о нем, а в большинстве случаев таким лицом является его мать. УВКБ ООН наряду с оказанием необходимой помощи стремится укреплять способность семей беженцев самим удовлетворять свои потребности, активизировать участие женщин и улучшать их положение, что будет в значительной степени содействовать благополучию их детей. Для улучшения условий жизни детей-беженцев УВКБ ООН стремится обеспечить эффективное выполнение положений, содержащихся в таких документах, как "Политика Верховного комиссара в отношении женщин-беженцев" [15] и Рекомендации УВКБ ООН по защите женщин-беженцев [16]. Политика Верховного комиссара в отношении детей и женщин представляет две неразрывные части единого целого, поэтому выполнение всех рекомендаций требует постоянной координации. Кроме того, компоненты политики, касающейся детей-беженцев, как правило, находят отражение в общей программе защиты и помощи в отношении беженцев в целом.

В подходе УВКБ ООН ребенок рассматривается в контексте семьи и общества в целом, причем особое внимание уделяется потребностям развития ребенка, учету его пола и особенностей культурной среды, специфическим нуждам одиноких детей, а также конкретным проблемам, возникающим в ходе репатриации и реинтеграции.

Главная цель Рекомендаций — обеспечить детям-беженцам необходимую защиту и заботу. Рекомендации соединяют в себе концептуальный взгляд на права ребенка и программу деятельности УВКБ ООН, направленную на обеспечение защиты и помощи детям-беженцам.

В Рекомендациях содержится достаточно информации для придания нового стимула благородному делу защиты прав детей-беженцев в полном соответствии с Конвенцией о правах ребенка [14] : "Во всех действиях в отношении детей: первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка" (ст. 3); государства должны обеспечивать права каждого ребенка, находящегося "в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации" (ст. 2).

Значение международных договоров для детей-беженцев состоит в том, что они устанавливают нормы. Когда государство ратифицирует договор, его правительство принимает перед международным сообществом обязательство следовать в своей деятельности установленным в договоре нормам.

Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. [5] и Протоколом, касающимся статуса беженцев 1967 г. [6] установлены нормы, которые в равной степени применимы и к детям, и к взрослым: 1) ребенок, испытывающий "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований" в силу любой из указанных причин, является беженцем; 2) ребенок, имеющий статус беженца, не может принуждаться к возвращению в страну своего происхождения (принцип отказа от принудительного возвращения); 3) не существует различий между детьми и взрослыми в вопросах социального обеспечения и законных прав.

В одной из статей Конвенции закреплены нормы, которые особенно важны для ребенка: беженцам должен предоставляться тот же правовой статус, что и гражданам страны, в которой они находятся, для получения нормального образования, и обеспечиваться положение, "не менее благоприятное" для получения среднего образования, чем то, которым пользуются иностранцы, не являющиеся беженцами (ст. 22).

Понятие "беженец" было расширено в Конвенции Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г. (о некоторых аспектах проблем беженцев в Африке). Под него подпадали граждане африканских государств, вынужденные покинуть свои родные места из-за военных действий или других событий, серьезным образом нарушающих общественный порядок. В Конвенции ОАЕ не приводятся различия между детьми и взрослыми. Понятие "беженец" было также расширено в Картахенской декларации 1984 г., и хотя зафиксированная в ней норма не является юридически обязательной, она применяется на практике в латиноамериканских государствах.

Международный договор, в котором установлено большинство норм, касающихся детей , — это Конвенция о правах ребенка 1989 г. [14]. Хотя Конвенция не является договором о беженцах, она распространяется и на детей-беженцев, так как все закрепленные в ней права должны гарантироваться всем лицам в возрасте до 18 лет (ст. 1) без какой-либо дискриминации (ст. 2).

Значение Конвенции о правах ребенка для детей-беженцев заключается в том, что ею устанавливаются всеобъемлющие нормы. В документе охвачены практически все аспекты жизни ребенка — от прав на охрану здоровья и образование до социальных и политических прав. Некоторые нормы носят конкретный характер, например положения об отправлении правосудия в отношении несовершеннолетних (стст. 37, 40), усыновлении (ст. 21), правах семьи (стст. 5, 9, 14.2).

Некоторые из прав, касающихся социального обеспечения, открыто ставятся в зависимость от финансовых возможностей государства. Право на охрану здоровья (ст. 24), право на образование (ст. 28) и право на соответствующий уровень жизни (ст. 27) считаются "развивающимися правами" ("progressive rights"), поскольку их реальное наполнение возрастает по мере экономического развития государства. Тем не менее эти социальные права — не просто принципы или абстрактные цели. Это — действительно права. Поэтому запрещение дискриминации (ст. 2) означает, что любые блага, предоставляемые государством детям, являющимся его гражданами, должны обеспечиваться всем детям, включая беженцев, находящихся на территории данного государства.

Конвенция о правах ребенка приобрела столь большую значимость для детей-беженцев ввиду почти всеобщей ее ратификации (155 государствами к марту 1994 г., 191 государством по состоянию на 6 мая 1998 г.). Беларусь ратифицировала Конвенцию 1 октября 1990 г.

С нормами, установленными Конвенцией, согласились страны во всех регионах мира, независимо от численности их населения, размеров территории, уровня экономического развития. Эти страны представляют все формы политического устройства и все религии мира. В силу всеобщего характера ее норм Конвенция является мощным средством в борьбе за их претворение в жизнь, ибо никакая страна не сможет оправдать невыполнение всеобщих норм ссылками на свое "своеобразие".

Почти всеобщая ратификация Конвенции о правах ребенка имеет большое значение и по другим причинам. Если какое-либо государство стало ее участником, но при этом не присоединилось к договорам по проблемам беженцев, то в этом случае Конвенция о правах ребенка может служить главной опорой в деле защиты детей-беженцев. Даже если какое-то государство не ратифицировало Конвенцию, УВКБ ООН настаивает на ее выполнении в силу всеобщего характера закрепленных в ней норм.

УВКБ ООН использует Конвенцию о правах ребенка и в своей собственной деятельности, рассматривая эти права в качестве принципов. В документе "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев" говорится: ":в качестве конвенции ООН [Конвенция о правах ребенка] представляет собой нормативную основу для действий УВКБ ООН" (п. 17). В соответствии с одним из принципов этой политики "во всех действиях в отношении детей-беженцев должны в первую очередь учитываться права человека ребенка, в особенности его наилучшие интересы" (п. 26а).

В целях обеспечения благополучия детей-беженцев УВКБ ООН призывает к соблюдению норм, установленных Конвенцией, всеми государствами, международными учреждениями и неправительственными организациями.

В 1990 г. Всемирная встреча на высшем уровне в интересах детей одобрила Декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей и План действий по осуществлению Декларации. В них были сформулированы важные нормативные цели в области охраны здоровья и образования детей. Для реализации этих целей государства призваны разработать национальные планы действий, в которых дети-беженцы должны причисляться к категории "детей, находящихся в особенно трудных условиях". Несмотря на то, что Декларация и План действий, в отличие от договоров, не устанавливают нормы, их широкое одобрение — важный шаг вперед в совершенствовании международной системы защиты прав детей.

Главной особенностью Конвенции о правах ребенка является то, что в ней ребенку предоставляются права. Обычно думают не столько о юридических правах ребенка, сколько о потребностях, которые необходимо удовлетворить. Благодаря Конвенции дети получили международно признанные права человека.

Несмотря на то, что права, закрепленные в Конвенции, охватывают практически все стороны жизни ребенка, среди них выделяются три фундаментальных права, которые можно рассматривать как основу всей Конвенции о правах ребенка. Это — принцип "наилучших интересов", защита от дискриминации и право на участие. Эти три права настолько важны и взаимосвязаны, что зачастую их рассматривают как некий "треугольник прав". Они усиливают значение друг друга, способствуя достижению главной цели — обеспечить "выживание и развитие" ребенка (ст. 6) в соответствии с принципом "наилучших интересов". У принципа "наилучших интересов" два основных практических применения: во-первых, политика правительства и, во-вторых, решения, принимаемые в отношении ребенка на индивидуальной основе.

В статье 3 Конвенции о правах ребенка содержится требование о том, чтобы "во всех действиях в отношении детей" государство первоочередное внимание уделяло "наилучшему обеспечению интересов ребенка". От государства также требуется изучение последствий любых действий, могущих затронуть интересы детей. Поскольку интересы ребенка не всегда полностью совпадают с интересами взрослых, а порой даже противоречат им, государство должно четко разделять интересы различных затронутых групп населения.

При принятии решения в отношении отдельного ребенка его наилучшие интересы должны стать как минимум предметом первоочередного внимания. В некоторых случаях интересы благополучия ребенка преобладают над другими. Например, если ребенок подвергается жестокому обращению или о нем не заботятся, он может быть разлучен со своими родителями, если это "необходимо в наилучших интересах ребенка" (ст. 9). Когда речь идет об усыновлении, "наилучшие интересы ребенка" должны учитываться "в первостепенном порядке" (ст. 21). В любом из таких случаев требуется тщательный анализ последствий для ребенка тех или иных действий. Это же требование предъявляется к подготовке политических решений. Отличие подхода в конкретных случаях состоит в том, что в соответствии с положениями Конвенции интересы благополучия ребенка должны преобладать над интересами взрослых.

Для определения наилучших интересов ребенка принимаются во внимание многие факторы, в том числе "желательность преемственности" в вопросах языка и культуры (ст. 20), сохранение семейных связей и гражданства (ст. 8), а также пожелания самого ребенка, которые необходимо рассматривать в соответствии с его "возрастом и зрелостью" (ст. 12). При этом цель должна состоять в том, чтобы обеспечить ребенку возможность "расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания" (Преамбула). Часто бывает трудно определить наилучшие интересы ребенка. Может случиться так, что ни одно решение не будет очевидным и безоговорочно правильным.

Принцип "наилучших интересов" проходит красной нитью через весь текст Конвенции о правах ребенка. Каждая ее статья — своеобразная вариация на тему о наилучших интересах ребенка.

В статье 2, посвященной защите от дискриминации, содержится призыв к государствам уважать и обеспечивать "все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от: национального, этнического или социального происхождения ребенка: или каких-либо иных обстоятельств". Другими словами, каждый ребенок, находящийся в пределах юрисдикции государства, обладает всеми правами, предусмотренными Конвенцией, независимо от его гражданства, иммиграционного статуса или любых иных обстоятельств. Дети-беженцы, дети, которые ищут убежища, а также те, которым в нем отказано, наделены всеми правами, предусмотренными Конвенцией.

По всему тексту Конвенции о правах ребенка проходит тема участия. Статья 12 гласит: "Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка". Почти в каждой статье Конвенции тем или иным образом затрагиваются различные стороны участия ребенка в жизни общества. Участие может выражаться в различных формах. Например, участие в социальных отношениях семьи (стст. 7.1 и 10) и жизни сообщества (стст. 15 и 17), а также участие в общественной жизни лиц с особыми нуждами, таких как дети-инвалиды (ст. 23). Участие детей в подготовке и принятии решений помогает взрослым делать более правильный выбор, поскольку это дает им возможность лучше понять мысли, чувства и нужды детей. Участие отвечает также потребностям развития самого ребенка. Именно путем личного участия дети учатся принимать решения, обретают уверенность в себе и умение правильно использовать приобретенный опыт. Когда дети подрастают и взрослеют, они принимают все большее участие в процессе принятия решений.

Несмотря на то, что Конвенция о правах ребенка наделяет детей личными правами, в ней также подчеркивается значение взаимосвязей. Благополучие ребенка и возможность реализации им своих прав зависят от семьи и от всей общины. В Конвенции признается значение семьи как "основной ячейки общества", а права ребенка рассматриваются в контексте прав и обязанностей родителей (стст. 5, 14, 18 и др.). Неизменно признается также важность сообщества (общины) (стст. 5, 13, 14, 15, 20, 29, 30).

Лучший способ оказания помощи детям-беженцам — это помощь их семьям, а лучший способ помочь семье — оказать помощь всей общине. Этой идеей проникнут документ "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев". Программы УВКБ ООН, как правило, нацелены на оказание помощи семье, что даст ей возможность защитить и окружить заботой своих детей, а также на оказание помощи общине, которая, поддерживая семью, тем самым обеспечивает защиту ребенка.

В Конвенции понятие "ребенок" определяется как любое лицо "до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее" (ст. 1). Это определение может восприниматься как противоречивое, поскольку, согласно ему, понятие "ребенок" является синонимом понятия "несовершеннолетний". С другой стороны, по словарному определению, ребенок — лицо, не достигшее половой зрелости. Человек, который уже не ребенок, но еще и не взрослый, — это подросток, юноша или девушка.

В документе "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев" (п. 3) понятие "ребенок" употребляется в соответствии с определением, данным в Конвенции. Одна из причин, почему именно 18-летний возраст служит пределом, состоит в том, что это — широко признанный возраст достижения совершеннолетия, т. е. тот возраст, когда человек обретает юридические права взрослого. Но есть и более практическая причина включения подростков в сферу действия Конвенции. Хотя подростки могут быть так же физически развиты, как взрослые, и выполнять много обязанностей взрослых, в целом они еще не полностью достигли эмоциональной зрелости и способности к рациональному мышлению. Они также еще не добились социального положения взрослых, что приходит с жизненным опытом. В положении беженца ребенок действительно нуждается в "особой заботе и помощи", которые предусмотрены Конвенцией: он еще только развивается как личность и обретает самый необходимый опыт. Подросток труднее, чем взрослый, привыкает к жизни беженца, в которой отсутствуют необходимые для него условия. Кроме того, физическая зрелость при отсутствии возможностей и статуса взрослого человека могут сделать подростка объектом эксплуатации, включая сексуальное насилие или вербовку на военную службу.

Практически защищая интересы детей-беженцев, персонал УВКБ ООН, в полном соответствии с формулировками прав ребенка, содержащимися в тексте Конвенции, сосредоточивает внимание на их нуждах в конкретной ситуации.

Назовем другие важные стандарты, закрепленные в Конвенции о правах ребенка: каждый ребенок "регистрируется сразу же после рождения" и имеет право "на приобретение гражданства" (ст. 7.1.); каждый ребенок, желающий получить статус беженца, имеет право на "защиту и гуманитарную помощь в пользовании" правами, содержащимися в договорах и декларациях в отношении беженцев (ст. 22.1.).

В Конвенции о статусе беженцев 1951 г. [5] и Протоколе, касающемся статуса беженцев 1967 г. [6] понятие "беженец"определяется вне зависимости от возраста и нет специального положения о статусе детей-беженцев. Применение к детям критерия "вполне обоснованных опасений" стать жертвой преследований обычно не вызывает никаких проблем, если, как это происходит в большинстве случаев, ребенка сопровождает один или оба родителя. Более сложная задача, требующая особого внимания, связана с определением статуса беженца для несопровождаемого ребенка.

В зависимости от национального законодательства государства ребенок, желающий обрести статус беженца, может получить: статус беженца в силу "вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований", как это определено в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г.; статус беженца, как он определен в Конвенции ОАЕ 1969 г. или Картахенской декларации 1984 г.; если ходатайство о статусе беженца отклоняется, ребенку может быть разрешено остаться в стране с предоставлением иммиграционного статуса в силу иной гуманитарной причины или же он может получить отказ либо приказ о депортации.

Независимо от того, на основании какого закона ребенок обращается с просьбой о предоставлении убежища, его ходатайство должно быть рассмотрено в соответствии с определенной процедурой. В таких случаях используются три основных метода: принятие решения в отношении группы лиц; принятие решения по ходатайству взрослого; принятие решения на основе ходатайства самого ребенка.

Решение в отношении группы лиц принимается в случаях, когда беженцев так много, что принимать решения в отношении каждого отдельного лица невозможно. В этом случае государство может предоставить статус беженцев всей группе в целом. Таким образом, каждый ребенок в группе автоматически получает статус беженца.

Когда глава семьи получает статус беженца, обычной практикой государств является предоставление статуса беженцев всем его иждивенцам. На практике иждивенцами считают тех лиц, которые живут единым домом с родственниками [17]. Данное требование не содержится ни в одной статье международных документов, касающихся беженцев, однако государства идут на это в целях сохранения единства семьи [17]. Когда ребенок находится на попечении одного или обоих родителей, применимость принципа единства семьи не вызывает сомнений, и в большинстве случаев находящийся на иждивении родителей ребенок получает тот же статус, что и они. Однако, если ребенок находится на попечении не родителей, а других родственников, государство может не рассматривать их в качестве семьи. В этом случае может возникнут необходимость, чтобы каждый из них, в том числе и сам ребенок, подал ходатайство от собственного имени. В результате родственники могут получить статус беженцев по причине наличия у них вполне обоснованных опасений, в то время как ходатайство ребенка может быть отклонено. В этом случае ребенок отделяется от таких родственников и может оказаться "несопровождаемым несовершеннолетним".

Хотя во многих странах имеется установленный порядок предоставления статуса беженца, обычно в нем не учитывается особое положение несопровождаемых детей [18].

Ходатайство о сохранении единства семьи может также быть подано ребенком, находящимся на попечении лица, не являющегося его родственником, в том случае, если их отношения можно приравнять к семейным. В некоторых случаях в ходатайстве эти отношения характеризуются как усыновление на неофициальной или традиционной основе, либо де-факто.

Поскольку дети не являются самостоятельными субъектами права, их интересы должны представлять взрослые. В некоторых случаях эта задача поручается лицам, тщательно отобранным из числа беженцев. Учитывая особую уязвимость детей, долгосрочные решения проблем с учетом их наилучших интересов могут быть найдены после определения статуса конкретного ребенка. Во всех случаях УВКБ ООН стремится добиваться решения, наилучшим образом отвечающего интересам ребенка.

В соответствии со статьей 24 Международного пакта о гражданских и политических правах [19] и статьей 7 Конвенции о правах ребенка [14] каждый ребенок регистрируется сразу после рождения и с момента рождения имеет право на приобретение гражданства. Регистрация рождения крайне необходима для точного установления места и даты рождения, так как с этого момента вступают в силу определенные права, в том числе права, зависящие от гражданства и личного статуса. Эти основные права человека могут нарушаться в отношении беженцев, если не уделяется особое внимание обеспечению ребенка необходимыми документами.

Каждый ребенок-беженец должен рассматриваться как получивший на законном основании гражданство страны пребывания или имеющий на это право, в том числе путем натурализации. УВКБ ООН содействует принятию всех возможных мер в целях сокращения безгражданства и одновременно оказывает помощь лицам без гражданства, включая детей, в осуществлении их прав.

Ребенок без гражданства лишен гарантированной защиты со стороны какого бы то ни было государства. Его основные права, юридический статус и безопасность в стране проживания или выезд за ее пределы зависят от воли государственных органов этой страны. Иногда безгражданство является результатом преднамеренной государственной политики не предоставлять гражданства детям, рожденным в семьях беженцев. Это также может быть следствием коллизии законодательных актов по вопросам гражданства различных государств. В некоторых странах гражданство предоставляется детям, рожденным на их территории (принцип jus solis), в то время как в других гражданство предоставляется исключительно детям, рожденным от граждан этой страны (принцип jus sanguinis). Таким образом, например, ребенок, рожденный в семье беженцев в стране, придерживающейся принципа jus sanguinis, в случае, когда это касается выходцев из стран, где применяется принцип jus solis, может не получить гражданства ни той, ни другой страны.

В соответствии со статьей 1(А)(2) Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и/или пункта 6(А)(ii) своего Устава УВКБ ООН официально наделено полномочиями в полной мере представлять интересы лиц без гражданства и беженцев. В государствах, присоединившихся к Конвенции 1951 г. и Конвенции ОАЕ 1969 г. о некоторых аспектах проблем беженцев в Африке [ст. I (1)], лицам без гражданства также должны обеспечиваться права, зафиксированные в данных международных актах. Кроме того, в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН, согласно статье 11 Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., на УВКБ ООН возложена особая ответственность как на орган, куда должны обращаться за помощью лица без гражданства по делам, связанным с сокращением безгражданства.

Частью общей стратегии должны стать инициативы, направленные на сокращение безгражданства и смягчение его последствий. В рамках этой деятельности целесообразно пропагандировать присоединение к конвенциям по вопросам безгражданства — Конвенции об апатридах 1954 г. [20] и Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. [21].

УВКБ ООН использует нормы Конвенции о правах ребенка во всех аспектах своей деятельности, говорит на языке прав ребенка и подчеркивает значение "треугольника прав" — следует принципу обеспечения "наилучших интересов", защиты от дискриминации и права на участие.

Отстаивание принципов Конвенции, разумеется, не должно заключаться лишь в буквальном следовании ее юридическим нормам. Каждое из прав, закрепленных в Конвенции, включено в нее именно потому, что оно отвечает потребностям развития ребенка. Чтобы добиться успехов в практической работе, необходимо взывать к сердцам людей, к их естественному желанию защитить детей, апеллировать к чувству справедливости. В этом — залог успеха в практическом решении проблем.

Конвенция о правах ребенка, "Политика УВКБ ООН в отношении детей-беженцев", Рекомендации УВКБ ООН в отношении детей-беженцев — не только правовые документы. Это нравственная позиция и практические руководства в благородном деле обеспечения благополучия детей-беженцев.

Проблема детей-беженцев, "проблема беженцев и гуманитарные проблемы транснациональны по своей сути не только в силу того, что они связаны с перемещением людей через государственные границы, но и потому, что если мы носим гордое имя человека, то отвечаем за безопасность людей во всем мире: Мы верим, что придет день, когда люди в любой части планеты смогут жить в безопасности в своей стране и в своей общине" [2].

Литература


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2021 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.