Белорусский журнал международного права и международных отношений 2002 — № 2


международное право — международные организации

КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНВЕНЦИЙ, ПРИНЯТЫХ В РАМКАХ СОВЕТА ЕВРОПЫ

Лариса Лукина

Лукина Лариса Сергеевна — аспирантка кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Принцип добросовестного выполнения международных обязательств — один из древнейших и основополагающих принципов международного права. Смысл этого принципа заключается в том, что государства, равно как и другие субъекты международного права, приняли на себя юридическую обязанность по соблюдению и добросовестному выполнению обязательств, вытекающих из Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права, а также из заключенных ими международных договоров. Благодаря существованию принципа добросовестного выполнения международных обязательств обеспечивается стабильность и эффективность международного правопорядка, а также единообразное, "законное" поведение государств как на международной арене, так и во внутригосударственных отношениях.

В настоящее время все большая роль по защите принципа добросовестного выполнения международных обязательств отводится международным межправительственным организациям, одной из функций которых является обеспечение "уважения к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права" (преамбула Устава ООН). Уже сегодня организации обладают широкими полномочиями по осуществлению контроля за исполнением государствами взятых на себя обязательств, а также по применению мер принуждения к государствам-правонарушителям1.

Объединяя 44 европейских государства2, Совет Европы является одной из самых авторитетных международных региональных организаций. В рамках Совета Европы было разработано большое количество договоров, регулирующих сотрудничество государств-членов в самых разнообразных областях: прав человека, охраны окружающей среды, проблемы национальных меньшинств, борьбы с незаконным оборотом наркотиков, предотвращения распространения СПИДа… Столь активная кодификационная деятельность Совета Европы обусловила формирование эффективного контрольного механизма за соблюдением конвенций, разработанных в рамках данной международной организации.

Полномочиями по осуществлению функций контроля за исполнением государствами взятых на себя обязательств обладают комитеты и комиссии, учрежденные в соответствии с положениями договоров, заключенных в рамках Совета Европы, руководящие комитеты и комитеты экспертов, созданные на основании статьи 17 Устава Совета Европы, Европейский суд по правам человека, Международный суд ООН и арбитраж.

Ни в Уставе Совета Европы, ни в каких-либо иных договорах, заключенных в рамках этой организации, не содержится норм, предусматривающих выполнение функции контроля за исполнением государствами-членами своих обязательств каким-либо одним органом, хотя ранее Парламентская ассамблея Совета Европы выступала с инициативой создания единого судебного органа, обладающего правом толкования договоров, заключенных в рамках Совета Европы, и контроля за их выполнением. Однако все эти попытки не получили поддержки со стороны Комитета министров — главного органа Совета Европы3. Отказ Комитета министров поддержать эти инициативы можно объяснить следующими причинами: во-первых, в ходе выполнения своих международных обязательств государства — члены Совета Европы руководствуются принципами международного права и, во-вторых, в рамках Совета Европы весьма успешно функционирует тщательно разработанная система органов, специально созданных для осуществления контрольной деятельности. В силу этих обстоятельств говорить о создании единого судебного органа, фактически дублирующего деятельность уже существующих комитетов и комиссий, не имеет смысла.

Если попытаться классифицировать виды контрольных органов, то их можно разделить на две категории: судебные органы и внесудебные органы контроля. К судебным органам относятся как универсальные органы контроля (Международный суд ООН), так и региональные органы контроля (Европейский суд по правам человека и арбитраж), создание которых предусмотрено положениями договоров, заключенных в рамках Совета Европы. Внесудебные органы контроля представлены многочисленными комитетами и комиссиями, учрежденными либо в соответствии со статьей 17 Устава, либо согласно положениям договоров. Данные комитеты и комиссии можно классифицировать по следующим критериям:

а) по юридической природе. В рамках Совета Европы функционируют комитеты и комиссии, учрежденные либо в соответствии со статьей 17 Устава данной организации (например, Европейский комитет по правовому сотрудничеству), либо на основании положений договоров (в качестве примера можно привести Руководящий комитет по биоэтике, учрежденный в соответствии с положениями Конвенции о правах человека и биомедицине 1997 г.);

б) по объекту регулирования контролируемого договора. Специфика данных комитетов и комиссий обусловливается объектом регулирования соответствующего международного договора. Так, например, европейские конвенции, заключенные в области уголовного права, находятся в сфере деятельности Европейского комитета по проблемам преступности. Выполнение конвенций, регулирующих проблемы местного самоуправления, контролируется Руководящим комитетом по вопросам местной и региональной демократии, Европейский комитет по вопросам социальной интеграции осуществляет контроль за исполнением договоров, определяющих общую социальную политику государств — членов Совета Европы.

Проанализируем функционирование вышеуказанных контрольных органов. К универсальным органам по разрешению споров, связанных с толкованием и применением договоров, в том числе заключенных в рамках Совета Европы, относится Международный суд ООН. В соответствии со статьей 1 Европейской конвенции о мирном урегулировании споров 1957 г. государства обязаны передавать на рассмотрение Международному суду ООН все межгосударственные споры правового характера, включая споры, касающиеся:

— толкования договора;

— любого вопроса международного права;

— наличия факта, который, если он будет установлен, представит собой нарушение международного обязательства;

— характера и размеров возмещения, причитающегося за нарушение международного обязательства4.

Для разрешения споров неправового характера в Конвенции предусмотрена возможность обращения либо к примирительной процедуре (глава II), либо к арбитражу (глава III). Выбор процедуры мирного урегулирования спора целиком зависит от государств — участников Конвенции. На практике судебный механизм рассмотрения споров применялся несколько раз, а примирительная процедура и арбитраж и вовсе не применялись государствами — участниками данной Конвенции5. Более того, в соответствии с оговорками, сделанными рядом государств (например, Италией), примирение и арбитраж были исключены вообще в качестве средства разрешения споров, носящих неправовой характер6.

Кроме Европейской конвенции о мирном урегулировании споров, возможность обращения в Международный суд ООН предусматривают еще три конвенции: Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г. (п. 3 ст. 56), Европейская конвенция об учреждении компаний 1966 г. (ст. 19) и Европейская конвенция об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства на территории других государств-членов 1955 г. (ст. 31).

Вместе с тем не только Международный суд ООН имеет право толкования договоров, заключенных в рамках Совета Европы, и контроля за их исполнением. В последнее время государства наделяют все большими контрольными функциями Европейский суд по правам человека, учрежденный в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Европейский суд компетентен не только рассматривать межгосударственные споры относительно толкования и применения этой Конвенции (ст. 33) и индивидуальные жалобы, поданные в соответствии со статьей 34, но и давать консультативные заключения по правовым вопросам, касающимся толкования Конвенции о правах человека и биомедицине 1997 г. (ст. 29). Ряд конвенций, заключенных в рамках Совета Европы, предусматривают создание новых судебных органов. Так, Дополнительный протокол к Европейской конвенции об иммунитете государств 1972 г. предусматривает создание нового судебного органа — Европейского трибунала по вопросам государственного иммунитета, фактически состоящего из судей Европейского суда и, в случае необходимости, — из представителей государств, не являющихся членами Совета Европы7.

И наконец, в рамках Совета Европы был заключен ряд договоров, предусматривающих возможность обращения к арбитражной процедуре в случае возникновения споров с целью их толкования и применения. В качестве примера можно привести такие конвенции, как Европейская конвенция о социальной и медицинской помощи 1953 г., Европейская конвенция о трансграничном телевизионном вещании 1989 г., Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г. и др.

Внесудебный механизм контроля за выполнением государствами взятых на себя обязательств включает комитеты и комиссии двух видов: а) учрежденные в соответствии со статьей 17 Устава Совета Европы, б) функционирующие в соответствии с положениями договоров.

Применение большинства конвенций, заключенных в рамках Совета Европы, контролируется различными руководящими комитетами, учрежденными в соответствии со статьей 17 Устава. Их деятельность регулируется резолюцией Комитета министров (76) 3 о структуре, компетенции и методах работы комитетов.

В соответствии с параграфом 4 резолюции (76) 3 в рамках Совета Европы действуют следующие виды комитетов: руководящие комитеты, комитеты экспертов ad hoc, комитеты экспертов, специальные комитеты экспертов и рабочие группы. Данные комитеты и рабочие группы состоят из представителей государств — членов Совета Европы. Ввиду важности функций, возложенных на руководящие комитеты, государства — члены Совета Европы назначают членами комитетов лиц, обладающих высоким рангом (параграф 4а резолюции (76) 3) и имеющих надлежащую квалификацию и опыт работы в той или иной сфере деятельности. Все эти комитеты отличаются друг от друга объемом полномочий. Так, например, руководящие комитеты обладают наибольшей степенью компетенции, в круг их задач входят inter alia планирование, координация и проведение в жизнь различных проектов. Каждый руководящий комитет обладает компетенцией в рамках среднесрочного плана действий (параграф 4 Пояснительного меморандума к резолюции (76) 3). Руководящий комитет подотчетен непосредственно Комитету министров.

Комитет министров вправе передать на рассмотрение комитету экспертов ad hoc любой вопрос, который не может быть разрешен надлежащим образом существующим руководящим комитетом. Комитет экспертов ad hoc представляет результаты своей работы Комитету министров (параграф 12 Пояснительного меморандума к резолюции (76) 3, параграф 4b резолюции (76) 3).

Руководящий комитет имеет право с одобрения Комитета министров учреждать комитеты экспертов и специальные комитеты экспертов. Эти комитеты назначаются для оказания помощи руководящему комитету при выполнении его функций. Они подотчетны создавшему их руководящему комитету (параграф 13 Пояснительного меморандума к резолюции (76) 3, параграф 4с резолюции (76) 3).

Рабочая группа, состоящая из членов назначившего ее комитета, создается для выполнения отдельных видов работы (часто для проведения исследований в той или иной области), не выходящих за рамки компетенции создавшего ее комитета.

Комитеты, учрежденные на основании резолюции (76) 3, обладают следующими видами компетенции:

1) общая компетенция (таким видом компетенции обладают руководящие комитеты, регулирующие межгосударственное сотрудничество);

2) специальная компетенция (компетенция, вытекающая из положений договоров либо основанная на ежегодной программе деятельности и др.) (параграф 7 резолюции (76) 3).

В большинстве случаев договоры, заключенные в рамках Совета Европы, содержат положения, требующие предоставления государствами-членами информации о применении и толковании положений договора. Например, Европейский комитет по правовому сотрудничеству на регулярной основе изучает доклады государств о выполнении ими конвенций, заключенных в области гражданского, коммерческого и публичного права, в частности Европейской конвенции о создании системы регистрации завещаний 1972 г., Европейской конвенции о предоставлении информации об иностранном праве 1968 г. Европейский комитет по проблемам преступности контролирует исполнение таких договоров, как Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г., Европейская конвенция о выдаче 1957 г., Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г., Европейская конвенция о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений 1983 г. и др. Кроме того, данный Комитет выступал с предложениями о принятии ряда резолюций и рекомендаций, призванных облегчить практическое применение конвенций и противостоять негативным тенденциям, появившимся за последнее время в области уголовного права8. Так, Комитет по проблемам преступности инициировал принятие резолюции (75) 12 о практическом применении Европейской конвенции о выдаче, рекомендации № R (80) 9, касающейся вопросов выдачи преступников государствам, не подписавшим Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Кроме того, Европейский комитет по проблемам преступности, равно как и Европейский комитет по правовому сотрудничеству, принимал участие в разработке Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г.9

Кроме выполнения контрольной и нормотворческой функций, комитеты, учрежденные в соответствии со статьей 17 Устава, активно принимают участие в разрешении спорных ситуаций. Так, например, практически все конвенции, регулирующие сотрудничество государств в области уголовного права, содержат положение об обязательном участии Европейского комитета по проблемам преступности в процессе мирного урегулирования споров.

В качестве примеров комитетов, учрежденных на основании статьи 17 Устава, можно привести Европейский комитет по вопросам правового сотрудничества, Европейский комитет по проблемам преступности, Европейский комитет по вопросам социальной интеграции и др.

Кроме комитетов, учрежденных в соответствии со статьей 17 Устава, контрольные функции выполняют различные комитеты и комиссии, учрежденные в соответствии с положениями договоров, заключенных в рамках Совета Европы. Их деятельность не регулируется статьей 17 Устава. Обычно состав, компетенция и процедурные правила данных комитетов определяются либо в самом договоре, либо в специальном соглашении. Функции комитетов сводятся к осуществлению контроля за выполнением государствами взятых на себя обязательств, предоставлению рекомендаций государствам — участникам договора, а также внесению предложений о принятии поправок к договору. В качестве примера можно привести Руководящий комитет по биоэтике (Конвенция о правах человека и биомедицине 1997 г.), Консультативный комитет (Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1971 г.), Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г.), Комитет экспертов (Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1982 г.).

Рассмотрим деятельность указанных комитетов на примере Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания10 (в дальнейшем именуемого "Комитет"). Данный Комитет обладает широкими полномочиями по осуществлению контрольной деятельности. Причем основной целью деятельности Комитета является предупреждение появления ситуаций, могущих привести к применению пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания. Для наилучшего достижения данной цели создатели Конвенции наделили Комитет некоторыми уникальными особенностями11. Во-первых, в отличие от Комитета против пыток, функционирующего в рамках ООН и состоящего из 10 экспертов, Комитет, созданный в рамках Совета Европы, включает в свой состав представителей всех государств — участников Конвенции (п. 1 ст. 4). Они избираются Комитетом министров из списка, составляемого бюро Парламентской ассамблеи Совета Европы. Национальная делегация каждой страны в Парламентской Ассамблее выдвигает трех кандидатов, из которых не менее двух являются ее гражданами (п. 1 ст. 5 Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания). Таким образом, членами Комитета являются лица, пользующиеся значительным авторитетом в области прав человека или имеющие профессиональный опыт, предусмотренный данной Конвенцией (п. 2 ст. 4). Это означает, что в Комитет выбираются представители таких профессий, как юристы, врачи, психиатры, эксперты в области прав человека, бывшие члены парламентов и т. д. Такой состав Комитета обеспечивает справедливое и беспристрастное выполнение им своих функций.

Во-вторых, по сравнению с Комитетом против пыток системы ООН, Европейский комитет обладает практически неограниченными полномочиями по осуществлению контрольной деятельности. Так, например, члены Комитета против пыток системы ООН могут посещать территорию государства — участника Конвенции только с разрешения последнего (п. 3 ст. 20 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания). Всю информацию о выполнении государствами взятых на себя обязательств Комитет получает из докладов государств (ст. 19). Что касается Комитета, функционирующего в рамках Совета Европы, то в соответствии со статьей 2 Европейской конвенции по предупреждению пыток члены Комитета обладают правом беспрепятственного посещения любых мест, где содержатся лица, лишенные свободы государственной властью (т.е. полицейские участки, тюрьмы, больницы, психиатрические клиники и т. д.). Кроме того, члены Комитета имеют право беседовать с лицами, лишенными свободы, наедине, а также свободно вступать в контакт с любым лицом, которое может предоставить соответствующую информацию (пп. 3, 4 ст. 8). Все это, без сомнения, способствует получению более полной и достоверной информации о положении лиц, лишенных свободы.

Особенностью Комитета, в значительной степени облегчающей его работу, является готовность государств — участников Конвенции не препятствовать членам Комитета в получении необходимой информации. Такое положение во многом достигается благодаря конфиденциальности доклада, подготавливаемого членами Комитета после посещения территории того или иного государства — участника Конвенции. При составлении доклада Комитет не ставит целью наказать государства за совершенные ими нарушения. Как уже отмечалось, главной целью Комитета является предупреждение повторного применения пыток или иного дурного обращения в будущем. Обычно в качестве предупредительных мер называют улучшение условий здравоохранения, обучение тюремного персонала и т. д. Комитет за время своей работы выработал определенные стандарты, соблюдение которых государствами-участниками способствует предупреждению применения пыток или иного дурного обращения в отношении лиц, лишенных свободы. Эти стандарты, путем включения их в ежегодные доклады, становятся общедоступными. Так, например, во Втором ежегодном докладе предусмотрены критерии, которым должны соответствовать полицейские участки и тюрьмы12. Таким образом, государства-участники имеют возможность, не дожидаясь визита членов Комитета, внести необходимые поправки в законодательство, касающееся содержания лиц, лишенных свободы. А следовательно, цель Комитета — предотвращение пыток или иного дурного обращения — будет выполнена.

Кроме того, несмотря на обилие критических замечаний, сделанных в докладе членами Комитета с целью улучшения условий содержания, государства не только не высказывают протесты, но с готовностью проводят мероприятия по устранению тех недостатков, на которые члены Комитета указали непосредственно в ходе инспектирования мест задержания.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Европейской конвенции по предупреждению пыток "информация, собранная Комитетом в связи с посещением, его доклад и консультации со Стороной носят конфиденциальный характер". Однако любое государство в любое время может отменить правило конфиденциальности (п. 2 ст. 11 Конвенции). В настоящее время практически все государства разрешили Комитету публиковать доклады с комментариями, что еще раз свидетельствует о доверии государств к деятельности Комитета13.

Если государство отказывается исправить ситуацию согласно рекомендации Комитета, последний может, предварительно предоставив государству-нарушителю возможность изложить свою позицию, сделать публичное заявление по этому вопросу (п. 2 ст. 10 Конвенции). Для принятия такого решения необходимо более двух третей голосов членов Комитета. Однако подобная процедура, которая схожа с определенного рода санкцией, использовалась лишь дважды в отношении Турции: первый раз в 1992 г. и во второй — в 1996 г.14

Стремление государств опубликовать доклады и комментарии к ним свидетельствует о серьезном отношении государств — участников Конвенции к выполнению взятых на себя обязательств, а также демонстрирует доверие государств к работе Комитета, деятельность которого основана на принципах беспристрастности и справедливости.

Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

1. Несмотря на отсутствие единого органа, наделенного полномочиями по осуществлению контрольной деятельности, государства — члены Совета Европы стремятся как можно более полно и добросовестно выполнять взятые на себя обязательства. Это во многом достигается благодаря существованию тщательно разработанной системы комитетов, комиссий, а также судебных органов, отвечающих за осуществление контрольной деятельности в одной, строго определенной области межгосударственных отношений.

2. В качестве определяющей тенденции в развитии контрольного механизма следует указать то, что государства — члены Совета Европы при заключении большинства конвенций стремятся передать функцию контроля за исполнением взятых на себя обязательств органам, функционирующим в рамках данной организации, а не привлекать к разрешению спорных ситуаций органы, функционирующие в рамках ООН. Об этом свидетельствует и тот факт, что из более чем 170 конвенций, принятых в рамках Совета Европы, только четыре, заключенные в самом начале функционирования данной организации, предусматривают возможность обращения в Международный суд ООН.

3. В настоящее время наблюдается тенденция расширения компетенции Европейского суда по правам человека и на другие конвенции, заключенные в рамках Совета Европы.

4. Различные комитеты и комиссии, а также комитеты экспертов, учрежденные либо в соответствии со статьей 17 Устава, либо согласно положениям договоров, весьма успешно справляются с функцией контроля за исполнением государствами взятых на себя обязательств. Более того, как видно на примере Комитета по предупреждению пыток, функционирующего в рамках Совета Европы, они обладают гораздо большим объемом властных полномочий по осуществлению контрольной деятельности, чем аналогичные универсальные органы контроля, что, несомненно, повышает престиж европейской системы защиты прав человека.

1 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть.М., 1999 С. 197.
2 В январе 2002 г. 44-м государством — членом Совета Европы стало государство Босния и Герцеговина. См.: Прокофьев В. Вокруг нашей "горячей точки" // Труд. 2002. 24 февраля.
3 Polakiewicz J. Treaty-making in the Council of Europe. Council of Europe Publishing. 1999. P. 121—122.
4 Тексты всех конвенций и резолюций, используемых в данной статье, можно найти на сайте Совета Европы: http://www.coe.fr.
5 Polakiewicz J. Op. cit. P. 121—122.
6 Сведения о государствах, сделавших оговорки к конвенциям, а также тексты самих оговорок могут быть найдены на сайте Совета Европы: http://www.cpt.coe.fr.
7 См. подробнее: Weiderkehr М.-О. La convention europeenne sur l’immunite des Etats du 16 mai 1972 // Annuaire francais de droit international, 20 (1974). P. 924—493.
8 Polakiewicz J. Op. cit. P. 127.
9 Пояснительный доклад к Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания // Human rights today.European legal texts. Council of Europe Publishing. 1999.
10 О деятельности этого Комитета можно узнать на сайте Совета Европы: http://www.cpt.coe.fr.
11 Более подробно см.: Cassese A. The European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment Comes of Age // Toward more effective supervision by international organizations. Essays in honour of Henry G. Schermers. V. I. 1994.
12 Второй ежегодный доклад за период с 1 января по 31 декабря 1991 г. С. 11—17.
13 Cassese A. Op. cit. P. 121.
14 http://www.cpt.coe.fr


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2022 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.