Белорусский журнал международного права и международных отношений 2002 — № 2
международное право — права человека
ХАРТИЯ ОСНОВНЫХ ПРАВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ДВА ШАГА ВПЕРЕД И ОДИН — НАЗАД В ПРОЦЕССЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Ушакова Татьяна Евгеньевна — кандидат юридических наук, сотрудник Центра европейских исследований Университета Алкала де Энарес, докторант отделения международного права и международных отношений юридического факультета Университета Алкала де Энарес (Испания)
Введение
Созданные в целях защиты от внешней угрозы, Европейские сообщества существуют и развиваются вот уже более пятидесяти лет, прежде всего благодаря взаимной экономической выгоде для государств-участников. Так, политическая ситуация обусловила необходимость экономической интеграции, которая, в свою очередь, потребовала усиления легитимности и, следовательно, демократического элемента.
Продвигаясь в этом направлении, в соответствии с тезисом "единство невозможно, развал маловероятен"1, Европейский союз (ЕС) выработал свою собственную целостную концепцию основных прав и свобод человека. В Ницце, с 7 по 10 декабря 2000 г., состоялся Европейский совет, принявший Хартию основных прав. Таким образом, провозглашение Хартии означало два шага вперед в европейском "конституционном"2 процессе. В то же время, невозможность прийти к соглашению о юридической силе документа предполагала шаг назад.
Тем не менее Европейская комиссия выражает уверенность, что рано или поздно Хартия составит неотъемлемую часть договоров о Сообществах (далее — договоров)3. Еще более оптимистично высказываются некоторые авторы, утверждая, что Хартия войдет в основу будущей Европейской конституции4.
I. Цели
Среди многочисленных целей, которые определили необходимость принятия Хартии, можно выделить три основные и наиболее часто упоминаемые в подготовительных документах5 и в европейской доктрине6: доступность для граждан ЕС; правовая гарантия и ориентир для государств-членов и государств — кандидатов в члены ЕС.
На Европейском совете в Кельне 3—4 июня 1999 г. была поставлена принципиальная задача Хартии: список основных прав должен стать доступным для граждан Союза. В этом смысле Хартия обозначает новый этап европейской интеграции, значительно усиливая политический элемент, приобретающий особое значение для дальнейшего совершенствования общего европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка.
Доступность основных прав и свобод, в свою очередь, связана с усилением правовой гарантии, предполагающей правовую стабильность ЕС. Наличие Хартии способствует преодолению некоторых противоречий и лагун в сфере европейского и национального права, вызванных многолетним отсутствием конкретного списка прав.
В прошлом предпринимались попытки преодолеть существующие противоречия и лагуны путем присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Однако эти попытки потерпели неудачу в связи с оппозицией ряда государств, в частности Франции, и Суда Европейских сообществ, что явствует из его заключения 2/94 от 28 марта 1996 г.7 В этом заключении Суд указал на несовместимость присоединения к Конвенции с положениями договоров и, следовательно, на необходимость предварительного внесения в них соответствующих изменений. Еще одна возможность "присвоить" каталог прав Конвенции представилась в результате использования механизма "фактического присоединения", упомянутого в известном решении Европейского суда по правам человека Matthews8, вынесенном незадолго до принятия Хартии. Согласно данному механизму, при нарушении институтами Сообществ права, предусмотренного в Конвенции, заинтересованное лицо может обратиться за защитой этого права в Европейский суд по правам человека. Опасность данной практики заключается в том, что дела, находящиеся в компетенции Сообществ, начнут поступать в этот Суд.
Очевидно, что текст Хартии не вносит никаких положений, способных разрешить настоящие и будущие коллизии между решениями Европейского суда и Суда Европейских сообществ.
Что касается внутригосударственных правовых проблем, то многие государства — члены ЕС выражали озабоченность по поводу интерпретаций Суда Европейских сообществ в области прав человека. В этом отношении классическим примером являются часто цитируемые решения Конституционного суда Германии Solange I и Solange II. Немецкая позиция состояла в том, что, в отсутствие конкретного списка прав человека, признанного на уровне Европейских сообществ, Конституционный суд оставляет за собой право оценивать конституционность актов институтов и органов Сообществ. В аналогичной манере высказался Конституционный суд Италии.
Подобная позиция государств объясняется недостаточностью регламентации прав человека в договорах. Ключевой нормой в этой области является статья 6 Договора о ЕС. Пункт 1 данной статьи содержит важнейшие принципы, на которых основан Союз: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права. При наличии серьезного и неоднократного нарушения государством — членом ЕС этих принципов может быть применен санкционирующий механизм статьи 7 Договора.
Пункт 2 статьи 6 Договора перечисляет источники прав человека: Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и общие конституционные традиции государств-членов. На эти же источники опирается Хартия, наполняя более конкретным содержанием пункт 2 статьи 6, по крайней мере в части ссылки на конституционные традиции, общие пункты которых не всегда очевидны.
И наконец, третья цель, преследуемая при принятии Хартии, связана с будущим расширением Европейского союза. В этих обстоятельствах Хартия выполняет функцию ориентира в сфере общих для государств-членов правовых принципов и ценностей.
Для иллюстрации этой цели можно обратиться к недавнему кризису, вызванному политической ситуацией в Австрии в начале 2000 г. В тот момент правовая система Европейского союза не располагала механизмом для адекватных действий по защите демократических принципов ЕС, что послужило дополнительным импульсом для работы над Хартией.
II. Особенности
Орган, разработавший текст Хартии
Легитимность органа, разрабатывающего текст Хартии, и легитимность процесса разработки имели особое значение, так как должны были служить гарантией легитимности самой Хартии и ее последующего одобрения и принятия.
Политический компромисс проявился в терминологии9. Так называемая Конвенция объединила в себе конституционные традиции Франции и США. Руководящим ядром Конвенции являлся Президиум, орган, ассоциирующийся с высшими инстанциями бывшего СССР и коммунистических партий, а также с немецкой практикой, отводящей председательскую функцию в ассамблее коллегиальному органу.
Беспрецедентным в практике ЕС был состав Конвенции. Впервые в единой команде сотрудничали представители законодательной и исполнительной власти, европейских институтов и национальных органов, при содействии других международных организаций, государств — кандидатов в члены ЕС и социальных групп. В Конвенции принимали участие: 15 представителей национальных исполнительных органов; представитель Председателя Европейской комиссии; 30 представителей национальных парламентов и 16 представителей Европейского парламента. Наиболее влиятельными силами гражданского общества по традиции являлись профсоюзы, наряду с которыми активно выступила новая сила, феминистское движение.
Масштаб и плюрализм Конвенции был обусловлен сложностью метода работы над текстом, сочетающего элементы межгосударственной процедуры права Сообществ и национального законодательного процесса и включающего практику предварительного голосования и принятия компромиссных положений документа путем консенсуса.
Структура Хартии и общие принципы
Хартия содержит 54 статьи, сгруппированные в семь глав. Заглавия первых шести ("Достоинство" (стст. 1—5), "Свободы" (стст. 6—19), "Равенство" (стст. 20—26), "Солидарность" (стст. 27—38), "Гражданство" (стст. 39—46) и "Правосудие" (стст. 47—50)) обозначают важнейшие принципы и ценности, на которые опирается Европейский союз. Седьмая глава (стст. 51—54) включает общие положения относительно сферы применения прав и их объема.
В преамбуле Хартии подчеркивается неделимость и универсальность прав, составляющих основу человеческого достоинства, свободы, равенства и солидарности.
Таким образом, принцип неделимости открывает новую перспективу в эволюции международно-правовой кодификации прав человека, преодолевая традиционно существующую границу между двумя поколениями прав: гражданскими и политическими правами и экономическими, социальными и культурными правами.
В свою очередь принцип универсальности означает формальное признание основных прав за любым человеком, без каких-либо ограничений.
Важно отметить, что оба эти принципа являются общим выражением духа Хартии, но не могут применяться без ограничений.
Так, принцип универсальности допускает некоторые исключения, связанные со специфическими качествами или категориями индивида. Например, Хартия предоставляет определенные права детям и работникам. Регламентация некоторых прав зависит от наличия гражданства Европейского союза. Эта зависимость может быть прямо предусмотрена, как, в частности, в большинстве статей главы V "Гражданство", или может вытекать из положений договоров и национального законодательства, на которые опирается Хартия.
Некоторые права предоставляются как гражданам ЕС, так и иным лицам, легально проживающим на территории ЕС: например, право доступа к документам Европейского парламента, Совета Европы и Европейской комиссии (ст. 42) и право обращения к Омбудсмену (ст. 43).
Следует подчеркнуть, что довольно часто значительную сложность представляет разграничение между различными категориями субъектов прав: гражданами ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС и легально проживающими на территории ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС и нелегально проживающими на территории ЕС, и лицами, не являющимися гражданами ЕС и находящимися на территории ЕС временно или проездом.
Принцип неделимости прав также вносит ряд сложностей в трактовку их объема и методов гарантии и защиты. Преодоление этих противоречий во многом зависит от более широкой или более узкой интерпретации самого принципа10.
Как известно, в международно-правовой и национальной западноевропейской доктрине и практике государств существовало разделение в концепции гражданских и политических и экономических, социальных и культурных прав. Эта двойственность проявлялась в кодификации на универсальном и региональном уровнях. В рамках ООН были разработаны Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Совет Европы поддержал тенденцию, приняв Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Европейскую социальную хартию 1961 г.
Соответствующие механизмы по защите прав, предусмотренные в перечисленных документах, наглядно демонстрируют несоответствие в правовой регламентации и уровне защиты гражданских и политических и экономических, социальных и культурных прав. Подобное положение обусловлено отсутствием политического волеизъявления государств в уравнивании этих прав, проистекающего из особенностей национального правового регулирования. Большинство европейских стран обеспечивает полную гарантию гражданских и политических прав, в отношении же экономических, социальных и культурных критерии разделяются. Так, внутреннее законодательство государств опирается на доктринальное противопоставление, с одной стороны, субъективных экономических и социальных прав, прямая ссылка на которые влечет защиту в судебном порядке, и, с другой стороны, коллективных или программных прав, требующих дополнительной гарантии и развития в законах11. Следовательно, первые фактически уравниваются по степени защищенности с гражданскими и политическими правами, гарантия же последних зависит от экономического развития и степени интервенции того или иного государства в экономический сектор. Именно поэтому включение экономических, социальных и культурных прав в Хартию стало предметом наиболее острых разногласий между государствами — членами ЕС.
III. Некоторые аспекты содержания
Важнейшим достижением Хартии несомненно является объединение самых различных категорий прав в едином документе. Вместе с тем, эти категории не следуют четкому критерию распределения по главам. Гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права могут соседствовать в одной и той же главе. Данная структура не хаотична и не случайна, но подчинена вполне определенной цели — выдвинуть на первый план человеческое достоинство как источник и связующее звено всего комплекса прав и свобод. Как утверждается в преамбуле Хартии, Европейский союз, учредив европейское гражданство и создав общее пространство свободы, безопасности и правопорядка, признает индивида центром своей деятельности12.
Не ставя задачи перечисления и анализа всех закрепленных в Хартии прав и свобод в этом кратком исследовании, автор считает целесообразным остановиться лишь на некоторых аспектах ее содержания, уделив особое внимание социальным и экономическим правам и так называемым "новым" правам.
В отношении гражданских и политических прав и свобод можно отметить, что их защита все более определенно смещается в социальную и экономическую сферу. Данный феномен связан не столько с принципом неделимости как таковым, сколько с высоким уровнем развития демократических систем государств — членов ЕС, редко допускающих нарушение этих прав и свобод.
Среди гражданских и политических прав и свобод, закрепленных в Хартии, данную тенденцию подтверждают: свобода мысли, совести и религии (ст. 10); свобода слова и информации (ст. 11); свобода объединения и ассоциации (ст. 12); запрещение дискриминации (ст. 21); равенство мужчин и женщин (ст. 23) и свобода передвижения и резиденции (ст. 45).
Если обратиться к судебной практике Европейского суда13 и национальной практике государств — членов ЕС как одному из источников Хартии, то можно сделать вывод, что нередко дискриминация соседствует с ущемлением свободы совести или религии или свободы ассоциации или же права равенства мужчин и женщин именно в области трудового права.
Например, статья 23 Хартии устанавливает общее требование равенства мужчин и женщин во всех сферах, выделяя, в частности, сферу труда, занятости и оплаты. Данная статья предлагает более широкое толкование равенства, чем аналогичная статья 141 Договора о Европейском сообществе, которая касается равенства работников и работниц в отношении оплаты.
Несколько иная тенденция прослеживается в статье 45 Хартии: свобода передвижения и резиденции предоставляется всем гражданам ЕС, при этом подразумевается, но не упоминается категория трудящихся. Тем самым, данная статья подтверждает новую фазу в развитии Союза, расширяющую пределы субъективных прав, ранее определяемые свободой рынка рабочей силы14. В явном противоречии с этим положением находится недавняя инициатива Германии ограничить свободу передвижения граждан государств — будущих членов ЕС, с введением переходного периода (7 лет) для свободы передвижения трудящихся этих стран15.
Менее ясным представляется положение граждан третьих стран, легально проживающих на территории Союза. Согласно статье 45.2 Хартии, им может быть предоставлена свобода передвижения и резиденции, чем допускается возможное неравенство прав индивидов и, в частности, трудящихся. Это последнее заключение приводит к парадоксу: расширение круга лиц, пользующихся свободой, предусмотренной в статье 45, ставит под угрозу объем льгот отдельной категории трудящихся.
Как указывалось ранее, одним из наиболее проблемных пунктов Хартии представлялась трактовка социальных и экономических прав. Источниками для их закрепления послужили многочисленные международные документы: Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; конвенции и другие инструменты Международной организации труда (МОТ), в частности Декларация МОТ о принципах и основных правах в области труда 1998 г.; Европейская социальная хартия 1961 г., с изменениями, внесенными в 1996 г.; Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества 1989 г., а также положения договоров.
Несмотря на то, что весь комплекс прав и свобод должен создавать позитивные обязательства для государств, в этой группе прав наблюдается неоднородный подход к их юридической силе, в соответствии с конституционной практикой государств — членов ЕС.
Как утверждает один из непосредственных участников процесса подготовки документа А. Родригес Берейхо, среди социальных и экономических прав Хартии важно выделять, с одной стороны, те из них, которые признаются субъективными правами, и, с другой стороны, те, которые относятся к "программным" правам16. Последние, воплощающие основные направления социально-экономической политики государства, представлены, например, в большинстве статей главы IV "Солидарность": социальное страхование и социальная помощь (ст. 34); охрана здоровья (ст. 35); защита окружающей среды (ст. 37) и защита потребителей (ст. 38). Согласно Родригесу Берейхо, вышеуказанные права являются негативными в том смысле, что ограничивают законодателя и других представителей государственной власти, которые, исполняя свои полномочия, не могут не учитывать эти права или противоречить содержащимся в них принципам.
Субъективные права, главным образом, содержатся в главах II "Свободы" и III "Равенство": свобода профсоюзов, право на переговоры и коллективные действия, включая забастовку (стст. 12 и 28); свобода выбора профессии и право на труд (ст. 15) или запрещение дискриминации в области трудового права (стст. 21 и 23). Эти права и свободы характеризуются возможностью прямой ссылки на них в судах.
Разногласия между государствами по поводу гарантии отдельных социальных и экономических прав привели к необходимости включения в соответствующие статьи положений о защите этих прав "в соответствии с правом Сообществ и национальным законодательством и практикой". Подобные положения встречаются почти во всех статьях главы IV "Солидарность": право трудящихся на информацию и консультацию (ст. 27); право на переговоры и коллективные действия (ст. 28); защита в случае необоснованного увольнения (ст. 30); социальное страхование и социальная помощь (ст. 34); охрана здоровья (ст. 35). Данная формулировка подчеркивает, что критерием для применения этих статей будут служить нормы Союза и правовых систем составляющих его стран.
Так или иначе, в соответствии с мандатом Европейского совета в Кельне, Хартия не могла отклониться от концепции уже существующих в разных источниках основных прав, признанных государствами — членами ЕС. В этом контексте следует упомянуть так называемые "новые" права. Термин "новые"17 не означает, что эти права не регулировались ранее, но выделяет важность их гарантии в XXI в. Сюда следует отнести не только права, связанные с технологическим прогрессом в сферах информатики и биоэтики: например, запрещение клонирования и воспроизведения человека (ст. 3.2) и защита данных личного характера (ст. 8). "Новыми", в широком смысле, также считаются права, связанные с окружающей средой (ст. 37); общественным потреблением (ст. 38); хорошей администрацией (ст. 41). К этой же группе относятся права ребенка (ст. 24) и права меньшинств, вытекающие из признания культурного, религиозного и языкового многообразия (ст. 22).
Термин "новые", применительно к данным правам, указывает на тот факт, что их развитие и закрепление осуществлялось преимущественно в последние два десятилетия. Следовательно, эти права или совершенно не упоминаются, или трактуются в более абстрактной манере в таких классических источниках международного права, как Пакты ООН или Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Так, право неприкосновенности личности (ст. 3) принадлежит к числу важнейших прав, следуя за правом на жизнь (ст. 2). По указанным причинам оно отсутствует в классических источниках. В последние годы развитие различных направлений этого права, таких, как запрещение евгенической практики и клонирования, осуществлялось в рамках Совета Европы18.
Статья 8 Хартии, предусматривающая защиту данных личного характера, ввиду необходимости регулирования новейших достижений информатики, также обязана своей формулировкой документам Совета Европы. Хотя, пожалуй, еще более важная роль в конфигурации этого права принадлежит нормативным актам органов Европейских сообществ19.
Статьи 37 и 38, касающиеся, соответственно, охраны окружающей среды и защиты прав потребителя, опираются на положения Договора о Европейском сообществе (стст. 2, 6 и 153). Право на хорошую администрацию (ст. 41), заключающее в себе основы требований, предъявляемых к административной процедуре, напротив, в договорах не отражено, но нашло глубокое развитие в решениях Суда Европейских сообществ20.
Базой для статьи 24, закрепляющей права несовершеннолетних, является Конвенция о правах ребенка 1989 г., ратифицированная фактически всеми странами мирового сообщества, в том числе всеми государствами — членами ЕС21. Центральное место в концепции этой статьи отводится принципу приоритета интереса несовершеннолетнего, на который также опираются положения статьи 32 Хартии, запрещающей детский труд и охраняющей права работающей молодежи.
Наконец, статья 22 Хартии, в совокупности с положениями статьи 21, представляет собой гарантию прав меньшинств. В статье 22 указывается: "Союз уважает культурное, религиозное и языковое многообразие". Хотя данная формулировка более чем абстрактна и носит явно декларативный характер, ее принятие вызвало возражение со стороны ряда государств, например Франции. Тем не менее статья, затрагивающая вопрос о правах меньшинств, представляется необходимой в европейском каталоге прав, особенно если принимать во внимание будущее вступление в ЕС новых стран Центральной и Восточной Европы.
IV. Юридическая сила и соотношение с другими международно-правовыми и национальными нормами, регулирующими права человека
Юридическая сила
Ранее отмечалось, что на Европейском совете в Ницце Хартия была провозглашена, но вопрос о ее юридической силе был отложен. Однако важно иметь в виду, что работа над документом с первых моментов осуществлялась согласно императиву Канта, т. е. не сбрасывая со счетов, что положения Хартии могут иметь юридически обязательный характер и являться частью договоров22. Данный метод работы позволял избежать двух нежелательных крайностей: с одной стороны, принять документ изначально декларативного характера, не предприняв поиска компромисса относительно формулировки прав, и, с другой стороны, настоять на недостижимом на тот момент обязательном характере Хартии.
Невозможность прийти к согласию по вопросу об обязательной юридической силе документа вызывает понятное разочарование в различных международных, государственных и общественных кругах. Тем не менее "отсутствие обязательной юридической силы не означает невозможность юридических последствий"23. Политическое и культурное значение Хартии так велико, что способно повлиять на правовую практику государств-членов, о чем свидетельствуют частые ссылки на Хартию в судебных решениях стран Союза24.
Аргументом для возможности применения Хартии на уровне ЕС может служить пример Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: не будучи юридически связанной с Сообществами, эта Конвенция стала важнейшим отправным пунктом для развития концепции прав человека в практике Суда Европейских сообществ.
Вновь обратившись к методу аналогии, но на этот раз не на региональном, а на универсальном уровне, можно программировать будущее Хартии, вспомнив о роли Всеобщей декларации прав человека. Являясь декларацией Генеральной Ассамблеи ООН, этот документ не обладал обязательной юридической силой, однако, по прошествии времени, обрел силу международно-правового обычая.
Как справедливо отмечал известный идеолог европейского интеграционного процесса профессор Д. Вейлер, любая декларация прав по своей природе обладает центростремительным импульсом25 и заключает в себе нечто большее, чем совокупность моральных обязательств для принявших ее государств.
Представляется, что наибольшим препятствием на пути применения норм Хартии выступает не отсутствие прямого указания на ее обязательность для стран ЕС, а ограничивающие и расплывчатые положения, содержащиеся в последней главе документа.
Хартия v. положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Глава VII "Общие положения" подтверждает и закрепляет влияние, которое на протяжении многих лет оказывает Конвенция о защите прав человека и основных свобод на доктрину ЕС и практику Суда Европейских сообществ. Статья 52.3 Хартии предусматривает, что права, которые соответствуют уже закрепленным в Конвенции, наделяются тем же смыслом и сферой действия, что и конвенционные права. Тем не менее, следующая фраза статьи оговаривает возможность Европейского союза предоставить более широкую гарантию прав.
Данная формулировка — пример того, как нередко ясность положений приносится в жертву политическим интересам, — заключает в себе компромисс между теми странами, которые не желали отклоняться от конвенционной интерпретации прав на уровне Сообществ, и теми, которые стремились закрепить оригинальную и независимую концепцию прав.
Важной причиной для отклонения от норм Конвенции является распространившийся скептицизм по поводу деятельности Европейского суда26. Массовое вступление в Совет Европы стран с менее развитой системой по защите прав человека, наблюдающееся в последние годы, оказывает заметное влияние на судебную практику в рамках Конвенции. Европейский суд все чаще вынужден руководствоваться двойным критерием в своих решениях.
Хартия v. право Сообществ
Соотношение положений Хартии и норм договоров вытекает из содержания статей 51 и 52.2 Хартии.
Статья 52.2 устанавливает, что признанные в Хартии права опираются на положения договоров о Сообществах и о Европейском союзе и применяются в соответствии с условиями и ограничениями этих договоров. Данная статья предполагает, что Хартия лишь подтверждает существование прав и никоим образом не может изменить их трактовку. Следовательно, даже если положения Хартии являются более широкими, чем соответствующие нормы договоров, гарантия закрепленных прав осуществляется в объеме, установленном в договорах.
Проблемы, связанные с определением объема правовой гарантии, наглядно продемонстрировали применительно к конкретным правам бельгийские исследователи К. Ленаерц и Э. Смихтер27.
Так, статья 45.1 Хартии о свободе передвижения и резиденции граждан ЕС не содержит ограничений этого права. Однако в соответствии со статьей 52.2 ее применение осуществляется с учетом ограничений статьи 18 Договора о Европейском сообществе.
В иных случаях, как, например, со статьей 21 Хартии, запрещающей дискриминацию, обращение к статье 52.2 нецелесообразно по нижеизложенным причинам. Договор о Европейском сообществе указывает на запрещение дискриминации в статье 13, объем которой значительно уже положений Хартии. Тем не менее статья 13 не может быть признана формулирующей данное право, так как главным образом касается компетенции Совета в этой области. Следовательно, пока Совет не использовал своих полномочий, статья 52.2 Хартии не может быть задействована, и статья 21 применяется в полном объеме.
Наконец, следует обратиться к случаю, когда основное право, закрепленное в Хартии, не входит в область компетенции Сообществ. Это случай, связанный, например, со статьей 14 Хартии, содержащей право на образование. Как явствует из статьи 149.1 Договора о Европейском сообществе, Сообщество может только поддерживать и дополнять действия государств-членов, не затрагивая их компетенцию относительно содержания образования и организации образовательной системы. В данном контексте определяющими будут положения статьи 51 Хартии: пункт 1, подчеркивающий, что Хартия касается институтов и органов Сообществ и государств-членов только тогда, когда применяется право Европейского союза, и пункт 2, устанавливающий, что Хартия не создает новые обязательства и не изменяет существующие согласно договорам. Ввиду этих положений статья 14 Хартии о праве на образование носит чисто декларативный характер.
Фактически Хартия содержит ratione materiae больше основных прав, чем Суд Европейских сообществ может эффективно гарантировать. В свою очередь статья 51.2 препятствует эффективному применению Хартии, связанному с расширением полномочий Суда Европейских сообществ, и, более того, противоречит возможному включению документа в текст договоров.
Заключение
Принципиальное значение Хартии основных прав Европейского союза в настоящий момент заключается в доступности европейской концепции прав человека для граждан ЕС и для всего мирового сообщества. Впервые Европейский союз владеет документом, обобщающим и систематизирующим опыт международных универсальных и европейских организаций и конституционные традиции государств — членов ЕС. Провозглашение Хартии также является первым шагом к Европейской конституции, существование которой невозможно без наличия четкого перечня основных прав человека.
Концепция прав Хартии основывается на совокупности важнейших морально-правовых ценностей, центральным звеном которых является человеческое достоинство и связующими элементами признаются принципы универсальности и неделимости закрепленных прав. Принцип неделимости призван сближать степени гарантии гражданских и политических и экономических, социальных и культурных прав. Тем не менее преобладающий в западноевропейской доктрине и судебной практике неоднородный подход к защите этих двух групп прав препятствует торжеству данного принципа. В результате различная степень гарантии прав Хартии косвенно отражается как в общих положениях по применению Хартии, так и в формулировке отдельных статей.
Несмотря на отсутствие обязательной юридической силы, Хартия может применяться государствами-членами, ввиду наличия прямых ссылок на конституционное законодательство этих государств. Как показывает практика, отдельные статьи Хартии цитируются высшими судебными инстанциями государств — членов ЕС.
Значительные правовые проблемы возникают при взаимодействии Хартии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и с Договором о Европейском сообществе. Не вызывает сомнения, что Хартия должна опираться на существующие положения по защите прав человека. Тем не менее было бы желательно, чтобы она освободилась от чрезмерного влияния внешних норм и стала независимым механизмом, гарантирующим права и свободы ЕС. Независимый статус и обязательная юридическая сила Хартии могут быть обеспечены путем включения последней в текст договоров.
Каким бы ни было решение о будущем Хартии, она уже сейчас является реальной опорой европейской концепции прав человека и составляет часть культурного наследия Европы.
1 Тезис, принадлежащий известному английскому журналисту и историку Т. Гартону Ашу, реалистически оценивающий современную ситуацию: Garton Ash T. La orquesta europea // El País. 2001. 8 de junio. P. 15—16.
2 См.: отчет группы исследования под руководством Ж.- Л. Кермона: l’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces. Doc. Fr. Paris, 1999, в котором говорится о необходимости принятия "конституционного пакта", предполагающего следующие элементы: прямое упоминание общих для Европейского союза ценностей при гарантии сохранения идентичности составляющих его государств; хартия гражданских и социальных прав; направляющие принципы общих политик и институциональная архитектура Союза.
3 7 jours Europe. 2001. 16 oct.
4 Favret J.-M. Le Traté de Nice du 26 février 2001: vers un affaiblissement irréversible de la capacité d’action de l’Union européenne? RTD eur. N37(2). 2001. Avr.—Juin. P. 294.
5 См., среди наиболее известных: Informe del grupo de expertos sobre los derechos fundamentales, presidido por Simitis S. Afirmación de los derechos fundamentales en la Uniуn Europea. Ha llegado el momento de actuar. Comisión Europea (Empleo, relaciones laborales y asuntos sociales). Bruselas. Febrero de 1999.
6 См., например: Vitorino A. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne // Revue du Droit de l’Union Européenne. 2000. N 3. P. 501—502.
7 Rec. I-1996/3. P. 1759—1790.
8 Judgement of the European Court of 18 Feb. 1999. Matthews v. United Kingdom, Case 24833/94.
9 See: Braibant G. La Charte des droits fondamentaux // Droit social. 2001. Janvier. N 1. P. 70.
10 Von Bogdandy A. The European Union is a Human Rights Organization? Human Rights and the Core of the European Union // Common Market Law Review. 2000. N 37. P. 1314.
11 See: Rodríguez Bereijo A. La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea // Noticias de la Unión Europea. enero de 2001. N 192. Año XVII. P. 16.
12 См. параграф 2 преамбулы Хартии.
13 И. Догарей указывает на взаимосвязь между гражданскими и политическими и социальными и экономическими правами в практике Европейского суда как на предпосылку для расширения сферы деятельности последнего и вовлечения путем интерпретации социальных и экономических прав, не входивших в его компетенцию. See: Daugareilh I. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la protection social. RTD eur. N 37(1). 2001. Janv.—Mars. P.125, 128. Европейский суд впервые сформулировал идею неделимости прав в 1979 г.: Cour EDH 9 oct. 1979, Airey, Rec. Série A 32.
14 La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea // Boletín elaborado por el Gabinete de Estudios del Consejo Econуmico y Social. 2000. Diciembre. N 35. P. 1.
15 El Gobierno acusa a Schröder de mantener una posición insolidaria en la pugna europea // El País. 2001. 20 de mayo. P. 25.
16 См. сноску 11.
17 Важность признания этой группы прав выделяется во многих исследованиях. См., например: Braibant G. Op. cit. P. 74—75; Carrillo Salcedo A. J. Notas sobre el significado político y jurídico de la carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea // Revista de Derecho Comunitario Europeo. 2001. Enero/Junio. N 9. Aсo 5. P. 11.
18 See: Vitorino A. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne // Revue de Droit de l’Union Européenne, 2001. N 1. P. 51.
19 Ibid. P. 64.
20 Ibid. P. 59.
21 Конвенция о правах ребенка // Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 48—67.
22 See: Carrillo Salcedo A. Op. cit. P. 14; Rodríguez Bereijo A. Op. cit. P. 12.
23 Alonso García R. La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea // Gaceta Jurídica. 2000. Septiembre/Octubre. N 209. P. 5.
24 См., например, три недавних решения высших судебных инстанций Испании, в которых цитируется Хартия: два решения Конституционного суда от 30 ноября 2000 г., где приводится статья 8 Хартии (Sentencia N 290/2000 и Sentencia N 292/2000, BOE 4-1-2001, N 4 (suplemento)), и решение Верховного суда от 8 февраля 2001 г., где приводится статья 23 (Sentencia N 93/2001, Recurso de casaciуn N 2344/1999).
25 Weiler J. H. H. The Constitution of Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. P. 102.
26 Rodríguz Bereijo A. Op. cit. P. 20; Alonso García R. Op. cit. P. 12.
27 See: Lenaerts K., Smijter de E. A "Bill of Rights" for the European Union // Common Market Law Review. 2001. N 32. P. 282.