Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 2


международные отношения - документы и материалы

БЕЖЕНЦЫ, МИГРАЦИЯ И ЗАЩИТА

По материалам Обзорной встречи на высоком уровне "Беженцы, миграция и защита" по выполнению решений, принятых на Конференции 1996 г. в Женеве по проблемам беженцев, перемещенных лиц, миграции и вопросам, связанным с предоставлением убежища в странах СНГ. Встреча состоялась в Министерстве иностранных дел в Минске 26—28 мая 2004 г.

Юрий Моргун, Андрей Селиванов

Моргун Юрий Федорович — ассистент координатора Международного общественного объединения по изучению ООН и информационно-образовательным программам
Селиванов Андрей Владимирович — соискатель кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Организаторами встречи выступили Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Международная организация по миграции (МОМ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совет Европы. Представители 12 стран СНГ стали участниками этой встречи: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина. Делегации одиннадцати стран-участниц возглавляли представители в ранге заместителя министра или председателя государственного комитета. Каждый из них выступил с национальным докладом о достижениях, проблемах и перспективах решения проблем беженцев и регулирования миграционных потоков в своей стране. Всего во встрече приняли участие представители 33 стран — соседних и заинтересованных государств и стран-доноров. Неправительственный сектор был представлен делегатами — по одному от каждой страны и одному представителю от каждой из ведущих общественных организаций, участвующих в работе пяти рабочих групп НПО СНГ.

Встреча была открыта выступлениями заместителя премьер-министра Республики Беларусь В. Н. Дражина, директора Европейского бюро УВКБ ООН Р. Холла, Генерального директора МОМ Б. Мак-Кинли, представителей ОБСЕ и Европейской комиссии.

Процесс Конференции СНГ был начат 10 лет назад по инициативе УВКБ ООН в ответ на возникшие в результате распада Советского Союза проблемы в сфере убежища, миграции и вынужденного перемещения. Эта инициатива привела к проведению в 1996 г. Женевской конференции по данным проблемам. Конференция приняла согласованную и всеобъемлющую Программу действий, на которой основывался процесс выполнения решений Конференции с участием всех государств СНГ.

Обзорная встреча на высоком уровне (ОВВУ) в Минске в 2004 г. была организована для того, чтобы предоставить ее участникам возможность оценить прогресс в достижении целей Процесса Конференции СНГ и выявить оставшиеся нерешенными вопросы и потребности. Этот форум дал также возможность обсудить стратегию и приоритеты в дальнейшей работе и пути укрепления сотрудничества между государствами СНГ и партнерами из числа международных организаций, стран-доноров и общественных организаций в духе международной солидарности и принципа справедливого разделения бремени.

Руководящая группа по выполнению решений Конференции 1996 г. Летом 2000 г. на заседании Руководящей группы официально завершился многосторонний процесс, которому 30—31 января 1996 г. в Женеве была посвящена "Региональная конференция по проблемам беженцев, перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) и соответствующих соседних государствах". Однако участники заседания Руководящей группы пришли к согласию в отношении необходимости продолжения проведения консультаций по вопросам, относящимся к миграции и беженцам. При этом, стремясь к достижению целей, поставленных Конференцией 1996 г., Руководящая группа рекомендовала ежегодно проводить заседания на высшем уровне по результатам развития ситуации в сфере беженцев и миграции. С момента последнего заседания Руководящей группы был достигнут значительный прогресс в ряде направлений, относящихся к процессу выполнения решений Конференции 1996 г. Однако миграционное регулирование и развитие системы предоставления убежища в странах СНГ в Восточной Европе и Средней Азии все еще являются проблемными из-за огромных масштабов транзитной миграции. Эта особенность является очень важной в свете последнего развития событий в регионе, так как воспринимается как представляющая угрозу национальной безопасности в принимающих странах, особенно после событий, произошедших 11 сентября 2001 г.

Следует отметить, что современная миграция уже не связана с теми обстоятельствами, которые сложились в результате распада Советского Союза, и в настоящее время включает в себя новые направления и типы перемещений как внутри региона, так и вне его. Начали развиваться региональные приграничные инициативы, направленные на рассмотрение данного явления и реагирование на него, в контексте расширения границ ЕС. Безопасность людей продолжает вызывать озабоченность в свете существования постоянно меняющихся причин, вызывающих перемещение, исход, бегство людей. Люди продолжают перемещаться в поисках защиты или правового признания их личности, а также спасаются бегством от конфликтов, насилия, тяжелых экономических или экологических условий.

В рекомендациях Руководящей группы, разработанных в июле 2000 г., были выделены четыре основных актуальных направления деятельности:

а) группы лиц, подпадающих под компетенцию УВКБ ООН;

б) выполнение законодательства и устранение недостатков в правоприменительном процессе;

в) миграционное регулирование и совершенствование пограничного контроля при уважительном отношении к вопросам, связанным с предоставлением убежища, и соблюдении прав лиц, ищущих убежища;

г) поддержка достижений и деятельности НПО и гражданского общества.

Позже УВКБ и МОМ пришли к согласию, что совмещение первых двух направлений в одно и вторых двух в другое будет способствовать более эффективному и практичному использованию ресурсов, поэтому эти направления были соответственно попарно объединены, с чем согласился и Совет Европы.

Беженцы и убежище. Все государства СНГ, кроме Узбекистана, ратифицировали Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев и/или Протокол 1967 г. Практически во всех странах СНГ за время после Конференции 1996 г. была проведена работа по конкретному развитию законодательной базы, в значительной степени соответствующей международным законам и нормам. Процесс разработки и принятия законодательства, касающегося предоставления убежища, в большинстве стран в основном завершен. В то же время проведена работа (в особенности УВКБ ООН и СЕ) по предотвращению и снижению безгражданства в контексте принятых странами новых законов о гражданстве. Однако озабоченность вызывает тенденция к регрессирующим изменениям законодательства по вопросам беженцев, иммиграции и гражданства, используемым как средство борьбы с незаконной миграцией. В отношении правоприменительного процесса все еще наблюдается неполное выполнение законов, а в некоторых случаях отклонение от международных норм. В некоторых из стран СНГ приняты специальные законодательные и административные меры, гарантирующие личную безопасность и права тех, кто нуждается в международной защите. Нерешенным остается ряд вопросов, касающихся реализации справедливой и эффективной системы убежища, в том числе въезд на территорию, наличие соответствующих помещений для приема, реализация процесса определения статуса беженца и создание возможности интеграции для тех, кто признан нуждающимся в международной защите. Страны-участницы, признавая особый мандат УВКБ ООН в области защиты беженцев и в правовой сфере, призвали УВКБ ООН продолжать оказание помощи и поддержки инициативам, направленным на решение еще остающихся проблем. В частности, целесообразно оказание технической помощи в развитии организационно-кадрового потенциала соответствующих административных структур и национальных судебных органов, а также в обучении пограничников и сотрудников правоохранительных органов для обеспечения надлежащего функционирования компетентной процедуры предоставления убежища.

Участники встречи признали важность наличия информации о ситуации в районах происхождения лиц, ищущих убежища, и призвали УВКБ ООН оказывать содействие в обмене такой информацией. Подчеркивая необходимость и важность достоверных и полных данных о лицах, ищущих убежища, беженцах, мигрантах и перемещенных лицах, страны-участницы договорились об укреплении сотрудничества между заинтересованными государствами и международными организациями в вопросах, касающихся регистрации этих категорий лиц и выдачи им документов. Высказывалось пожелание, чтобы государства и международные организации делились имеющимся в этой области опытом со странами-участницами.

Было выражено общее признание важности обеспечения беженцев, включая детей, соответствующими документами. В духе приверженности принципам Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Конвенции 1989 г. о правах ребенка выражено пожелание, чтобы страны-участницы приняли конкретные законодательные и административные меры в соответствии с положениями этих международно-правовых документов.

Интеграция беженцев. Участники встречи признали необходимость принятия мер для обеспечения интеграции законных беженцев и мигрантов и по пресечению случаев ксенофобии и дискриминации. Правительства стран при поддержке УВКБ ООН и других учреждений, занимающихся вопросами развития, должны создавать реальные возможности для местной интеграции беженцев. Для того, чтобы создать благоприятный климат для интеграции лиц, признанных беженцами, необходимо способствовать формированию более позитивного и уважительного отношения к беженцам и инициировать программы по повышению толерантности, информированности общественности с целью сокращения ксенофобии, дискриминации и нетерпимости. Во многих странах возможности для интеграции беженцев по-прежнему очень слабы и ограниченны. Зачастую положение усложняется значительной безработицей в стране и ограниченным интеграционным потенциалом. Необходимо участие международных организаций в поддержке инициатив по усилению этого потенциала.

Гуманитарный статус. В основном представителями международных организаций затрагивался вопрос о предоставлении гуманитарного статуса лицам, которые были перемещены за пределы своей страны в результате конфликта и не подпадают под критерии понятия "беженец" по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, но которые, несмотря на это, нуждаются в международной защите, в легализации их убежища на гуманитарных основаниях и в предоставлении эффективной защиты.

Безгражданство. Во избежание и для уменьшения уровня безгражданства страны-участницы в соответствии с положениями, содержащимися в Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства и Европейской конвенции 1997 г. о гражданстве, признали актуальным принятие или пересмотр национального законодательства о гражданстве.

Ранее депортированные лица. Представители государств — участников встречи подчеркнули необходимость ускорить продвижение к всеобъемлющему и долгосрочному решению проблем, которые по-прежнему стоят перед остающимися уязвимыми группами лиц, принадлежащими к ранее депортированным народам. В основе такого решения должны лежать защита прав человека, включая право на обеспечение страной проживания личной безопасности; искоренение безгражданства и скорейшее устранение препятствий на пути к приобретению гражданства теми, кто уже имеет на это право; облегчение возвращения в страну происхождения или интеграции в стране проживания на основе добровольного выбора; облегчение переселения в третью страну при соблюдении прав людей, остающихся в стране проживания; поддержка интеграции на основе равенства, уважения к человеческому достоинству и недопущения дискриминации.

Миграционное регулирование должно осуществляться при условии соблюдения уважения к вопросам предоставления убежища и правам лиц, ищущих убежища. Ощутимый прогресс был достигнут во всех странах в развитии организационного потенциала правительственных учреждений в миграционном регулировании. В то же время носящие негативный характер или слишком часто повторяющиеся административные реформы приводят иногда к ослаблению, а не укреплению организационного потенциала. Деятельность, связанная с миграционными процессами, не представляет исключения. Более того, такие явления, как незаконная миграция, незаконный перевоз людей через границу и особенно незаконный транзит в западные страны, продолжают распространяться, создавая дополнительные проблемы в области регулирования миграционных процессов в странах СНГ в Восточной Европе и Средней Азии на всех уровнях, в том числе на уровне определения политики, разработки законодательства, осуществления процедур и применения права.

Исследование и изучение миграционных перемещений и незаконной перевозки и торговли людьми помогли лучше понять ситуацию и дали более четкое представление о тех мерах, которые в дальнейшем необходимо применять для решения различных миграционных проблем. Межправительственные усилия, предпринимаемые под эгидой СЕ, в настоящее время направлены на разработку Европейской конвенции, которая будет служить дополнением к существующим правовым документам ООН по вопросам незаконной перевозки и торговли людьми. Многие страны ввели в действие или изменили действующее миграционное законодательство и разработали систему предоставления убежища для решения вопросов, связанных с правовой защитой. Однако еще многое предстоит сделать, особенно в отношении законодательства по борьбе с незаконной перевозкой людей, а также для устранения несовместимости между различными законами и проблем при их применении. Более того, существует опасность того, что по соображениям безопасности, особенно в свете событий 11 сентября 2001 г., может затормозиться или повернуть вспять прогрессивное развитие, достигнутое в некоторых областях.

Проблемы миграции. Миграция по своей природе является динамичным явлением, и реагирование на него требует постоянного развития и совершенствования законодательства, политики и процедур в соответствии с международными принципами и практикой, включая положения, касающиеся управления трудовой миграцией. Участники встречи подтвердили признание основополагающего принципа свободы передвижения. Признанным является значительный прогресс, достигнутый после Конференции 1996 г. в решении вопросов миграции на национальном, региональном и международном уровнях.

Участники встречи выразили готовность укреплять соответствующие институты и активно осуществлять на практике действующее законодательство на основе положительного опыта, а также тщательной и комплексной оценки миграционных процессов и призвали страны-участницы, которые еще не сделали этого, подписать и ратифицировать Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху.

Признана целесообразность развития и гармонизации национальных и региональных механизмов сбора и анализа миграционной статистики. В сфере трудовой миграции в ряде выступлений выражено положительное отношение к созданию или совершенствованию механизмов регулирования миграции в целях трудоустройства и самостоятельной занятости между странами в регионе и за его пределами.

Выражено общее стремление повышать внимание к вопросам обращения с мигрантами и к обеспечению защиты их прав в соответствии с международными стандартами и национальным законодательством. Страны СНГ при поддержке МОМ прилагают усилия к укреплению потенциала по обеспечению минимальных стандартов по уважению человеческого достоинства и обеспечению безопасности при приеме и задержании незаконных мигрантов. Все выступающие сошлись во мнении о пользе, полученной в результате усовершенствования пограничного менеджмента, как в интересах государственной безопасности, так и в интересах свободы передвижения людей.

Выступающие подчеркивали, что их страны обязуются продолжать борьбу с торговлей людьми и призывают как государства происхождения, так и государства назначения осуществлять эту деятельность посредством профилактической работы, уголовного преследования виновных и международного сотрудничества, а также обеспечивать защиту и помощь жертвам торговли людьми. Неоднократно высказывалось мнение о необходимости поддержать работу, которую проводит Совет Европы по составлению проекта конвенции против торговли людьми.

Участники встречи подчеркивали необходимость активизации борьбы с незаконной миграцией и незаконным ввозом мигрантов посредством распространения информации и укрепления сотрудничества между пограничными, миграционными и правоохранительными органами, а также между соседними странами, в соответствии с их обязанностями по обеспечению защиты прав лиц, ищущих убежища, беженцев и мигрантов.

Обращалось внимание на необходимость обеспечивать возможность получения надлежащих проездных документов и совершенствовать механизмы выдачи надежно защищенных проездных документов и виз, гармонизации требований к проездным документам внутри региона, а также выявления поддельных документов в интересах национальной и международной безопасности. Признана важность использования денежных переводов трудящихся мигрантов, а также финансовых и квалифицированных людских ресурсов зарубежных сообществ в интересах социального и экономического развития стран происхождения этих лиц.

Подчеркивалась важность поддержания и укрепления диалога и сотрудничества по проблемам миграции в рамках уже существующих и создающихся двусторонних, региональных и международных механизмов.

Положительно оценивая результаты сотрудничества, страны-участницы призвали МОМ и другие заинтересованные учреждения продолжать участие в техническом сотрудничестве, укреплении потенциала и оказании помощи, необходимой для улучшения управления миграционными процессами на национальном, региональном и международном уровнях и комплексного решения возникающих вопросов в сфере миграции. Высоко оценен вклад неправительственного сектора и важность его дальнейшего укрепления с целью участия его в формировании миграционной политики, помощи мигрантам и жертвам торговли людьми и их защите.

Поддержка деятельности НПО и гражданского общества. Опубликование Советом Европы в 2002 г. издания "Фундаментальные принципы статуса НПО в странах Европы" явилось причиной создания прочной основы для основополагающих правовых принципов, способствующих более гармоничному развитию и расширению правового статуса НПО. Посредством обучающей программы для региональных НПО достигнут прогресс при решении приоритетных вопросов, направленных на обеспечение устойчивого развития НПО, укрепление их организационного потенциала, вовлечение получателей помощи в участие в деятельности, выполняемой НПО, на развитие отношений со средствами массовой информации. Продолжалось совершенствование обучающих программ по развитию навыков по сбору средств (включая сбор средств в корпоративном и частном секторе), установлению связи со средствами массовой информации и общественностью, по разработке методов предоставления помощи и защиты нуждающимся лицам, по обучению вопросам правовой защиты. Для повышения эффективности деятельности в этой области был проведен анализ сотрудничества УВКБ ООН с НПО в различных странах (Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан, Украина), который, в частности, показал, что трудности в этой области еще существуют.

Безопасность людей и вынужденные перемещения. Участники встречи подтвердили свою приверженность уважению международным стандартам прав человека и стандартам международного гуманитарного права при осуществлении мер по противодействию возрастающей угрозе международной безопасности и выразили беспокойство по поводу угрозы безопасности и достоинству перемещенных лиц, особенно тех, которые остаются таковыми длительное время. Была подчеркнута необходимость активизировать поиск решения проблем этих людей.

Признана важность долгосрочной стабильности для обеспечения безопасности людей, подтверждена важность Руководящих принципов ООН в отношении внутреннего перемещения и высказан призыв к международному сообществу об активизации усилий по содействию мирному урегулированию конфликтов на основе международного права и в соответствии с принципами солидарности и справедливого разделения бремени. В выступлениях ряда делегаций подчеркнута важность оказания международным сообществом содействия и поддержки в поиске решения проблем, с которыми сталкиваются государства в регионе. Многими выступающими также подчеркнута важность принятия необходимых мер по предотвращению основных причин, которые приводят к перемещениям населения, включая вынужденные перемещения людей. Такие меры должны основываться на полном соответствии международным стандартам прав человека. Существенным фактором для устранения основных причин конфликтов, насилия и нестабильности является обеспечение равного доступа всех категорий населения к экономическим возможностям.

Одной из важнейших задач для региона СНГ остается деятельность, направленная на предупреждение кризисов и вынужденной миграции, а также связанная с этим необходимость принимать адекватные ответные меры против новых угроз.

Участники встречи на высоком уровне как в своих выступлениях, так и в кулуарах выражали признательность правительству Беларуси за гостеприимный прием участников встречи на белорусской земле, за обеспечение всех необходимых условий для успешной работы форума, выражали благодарность Представительству УВКБ ООН в Республике Беларусь за четко проведенную большую организационную работу, обеспечившую возможность эффективного участия во встрече представителей 33 стран.

"Встреча, в которой приняли участие высокие представители стран региона, заинтересованных стран, стран-доноров и ведущих международных организаций, явилась важным форумом, позволившим дать согласованную оценку достижениям стран региона в сфере убежища, защиты беженцев и управления миграционными потоками и согласовать приоритеты дальнейшей деятельности в этом направлении", — отметил глава Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович. Аналогичная оценка была высказана практически во всех выступлениях участников встречи.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2021 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.