Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 3
международные отношения
ПРОБЛЕМА БЕЖЕНЦЕВ И ПЕРЕМЕЩЕННЫХ ЛИЦ ИЗ CCCР В ПЕРИОД ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ И ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ (1939—1951 гг.): БЕЛОРУССКИЙ АСПЕКТ
Виталий Воронович, Вадим Саматыя
Воронович Виталий Валерьевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры гуманитарных дисциплин Института парламентаризма и предпринимательства
Саматыя Вадим Ричардович — соискатель кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
История человечества полна трагических страниц, связанных с беженцами. Процесс распада Великой Римской империи под ударами варваров сопровождался беспрецедентным до того времени исходом огромных масс людей (великое переселение народов). Первый крестовый поход (1096—1099) вызвал массовый исход мусульман со святых мест, захваченных рыцарями. Волны беженцев порождались не только войнами. Тысячи людей в Европе и Азии бежали от частых эпидемий чумы. Настоящее массовое бегство началось в первой половине XIII в., когда монгольские орды, сея смерть и разрушения, прошли от Тихого океана до Средиземного моря. Сотни тысяч китайцев, арабов, русских, персов, поляков, венгров бежали в соседние страны, пытаясь спастись от страшного нашествия.
Миллионные массы беженцев породила Первая мировая война и кризисный во многих отношениях период 30-х гг. ХХ в. Только с 1919 по 1939 г. из-за многочисленных войн, ожесточенных конфликтов и политических смут в Европе оторванными от своих очагов оказались более 5 млн человек — русские, белорусы, греки, турки, армяне, евреи, испанцы. Крупнейшее в современной истории перемещение населения происходило во время Второй мировой войны и в первые послевоенные годы.
Начало Второй мировой войны в 1939 г. оттеснило проблемы международной миграционной политики на задний план. Никаких принципиальных изменений в характере международной миграционной политики за время войны не произошло. Однако на ее завершающем этапе перед правительствами США, СССР и государств Западной Европы встал вплотную вопрос о судьбах миллионов так называемых перемещенных лиц (displaced persons — "d.p." — "ди-пи"), находившихся в качестве захваченных гитлеровцами военнопленных или рабочей силы из разных стран на территории Германии и других государств Европы.
Что касается непосредственно белорусского населения, то нападение Германии, продолжительная оккупация территории БССР вызвали массовое, преимущественно насильственное его перемещение. В числе военнопленных за границей оказались сотни тысяч белорусов, многие из которых погибли в лагерях от холода, голода, болезней, непосильного труда и бесчеловечного обращения. Почти 385 тыс. человек были принудительно вывезены из оккупированной БССР в Германию в качестве дешевой рабочей силы (остарбайтеры). Более того, в конце войны в "третьем рейхе" возникли лагеря насильственно вывезенных с оккупированных (в том числе и белорусских) территорий СССР детей от 6 до 12 лет.
Трагичной и непростой была судьба белорусских военных формирований, которые при отступлении немцев были включены в состав германских войск. Так, батальоны Белорусской краевой обороны на западных польских территориях в пределах 16 тыс. человек были присоединены к Русской дивизии СС и отправлены на Западный фронт. Многие из них, оказавшись летом 1944 г. на территории Франции и дезертировав, либо присоединились к "маки", либо перешли в Швейцарию. Осенью того же года большинство из них вступили во 2-й Польский корпус Андерса (8-я Британская армия) и участвовали в сражениях против Германии.
В этот период значительное число белорусов, входивших в дивизию Зиглинга, в районе Вогезских высот во Франции сдались в плен англо-американским союзникам. Остатки дивизии (в том числе несколько тысяч белорусов) оказались в Русской освободительной армии (РОА) под командованием Власова и позднее принимали участие в освобождении Праги от немецко-фашистских оккупантов. Наконец, около 3 тыс. белорусов, отказавшихся служить в формированиях Власова и дивизии Зиглинга, были разоружены и направлены в трудовые бригады1.
В общей сложности к концу войны на территории Европы пребывало около 7 млн советских граждан, отнесенных к "перемещенным лицам"2. 11 февраля 1945 г., при подписании в Ялте договора, между тремя державами были заключены секретные соглашения о взаимном возвращении перемещенных лиц. В этих соглашениях указывалось, что "все советские граждане… будут содержаться в лагерях или сборных пунктах до момента передачи их…советским…властям". В другом документе указывалось, что "после установления советского гражданства… перемещенные лица будут репатриированы, невзирая на их личные желания"3. Секретные советско-американские и советско-британские соглашения гарантировали возвращение военнопленных и гражданских перемещенных лиц государств-союзников на взаимной основе. В них оговаривалось содержание советских граждан в лагерях или сборных пунктах до момента их передачи советским властям.
По решению СНК СССР от 4 октября 1944 г. репатриации в обязательном порядке подлежали все советские граждане, которые в течение Второй мировой войны оказались за рубежом (за исключением замужних женщин, которые имели детей)4. В октябре того же года было создано Управление уполномоченного СНК по делам репатриации. В свою очередь, при СНК БССР, а также при СНК РСФСР, УССР, Молдавии, Эстонии и Латвии были организованы отделы репатриации. В БССР были созданы отделы при облисполкомах, функционировали распределительные пункты, специальные фонды питания, одежды и обуви, выделялись определенные средства для помощи репатриантам. СССР старался добиться максимальной репатриации своих граждан до середины 1950-х гг., дабы удовлетворить потребности страны в рабочей силе для восстановления разрушенных войной хозяйств и производственной сферы, предупредить возможную массовую эмиграцию и продемонстрировать международной общественности приверженность советских людей существующему строю.
Юридической основой для возвращения на родину эмигрантов предыдущих лет стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 июня 1946 г. "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, которые утратили советское гражданство". Для дополнительного стимулирования процессов добровольного возвращения Совет Министров БССР и ЦК КП(б)Б в 1946 г. приняли постановление "О репатриации белорусских граждан, которые находятся во Франции", а в 1947 г. был назначен представитель СМ БССР в западной зоне оккупации Германии и Австрии5.
Однако еще в начале апреля 1945 г. в Москве на секретном совещании в НКВД Л. Берия предупредил его участников, которым предстояло руководить реализацией репатриационных соглашений, что они будут "иметь дело с людьми, изменившими Родине, и в этом отношении нет разницы между пленными, вывезенными или уехавшими добровольно". Следовало возвратить их всех, поскольку "каждый из них, оставшись в руках противников СССР, может принести больше вреда, чем тысяча вредителей внутри страны"6.
Выполняя полученные указания "компетентных органов", советские репатриационные миссии посещали лагеря в зонах оккупации союзников, агитировали за возвращение домой и даже в принудительном порядке вывозили многих граждан СССР в советскую зону. Насилие, поспешность и крайняя неразборчивость в методах и средствах решения соответствующих вопросов постоянно вызывали трения и конфликты с союзниками. Следует помнить, что понятие "репатриация" как возвращение в страну гражданства, постоянного проживания или происхождения лиц, которые оказались в другой стране в результате войн, чрезвычайных природных ситуаций, по политическим, религиозным, экономическим, этническим, личным причинам (военнопленных, беженцев, интернированных или перемещенных лиц, эмигрантов), с восстановлением в правах гражданства, ни в годы Второй мировой войны, ни на современном этапе не подразумевает насильственного характера осуществления указанного процесса.
Слухи, а затем и попавшие в прессу ужасающие и чрезвычайно подробные описания и чудовищные факты о последовавших далее кровавых событиях и самоубийствах в некоторых лагерях перемещенных лиц в американской зоне оккупации Германии, наряду с сообщениями о заключении в северные лагеря на родине не только советских репатриантов, подозреваемых в сотрудничестве с нацистами, но и попавших в плен солдат и офицеров, всколыхнуло общественное мнение в США. Крайне неблагоприятное впечатление оставили, получив широкий общественный резонанс в мире, аресты эмигрантов в Праге, облавы на них в Софии и Белграде, бесчеловечное возвращение в Советский Союз перемещенных лиц из лагеря "Борегар" во Франции.
В связи с этим командующий американскими войсками в Европе генерал Д. Эйзенхауэр 4 сентября 1945 г. негласно распорядился временно, до выработки новой интерпретации ялтинского соглашения о "ди-пи", приостановить принудительную выдачу советским военным властям перемещенных лиц, не желающих репатриироваться в СССР. Думается, подобное единоличное решение, лишь позднее согласованное с Вашингтоном, было абсолютно правильным и помогло спасти не одну тысячу жизней наших соотечественников. Спустя три года в своей книге о "крестовом походе" западных союзников в Европе, упоминая о репатриации советских перемещенных лиц из Германии и, в частности, о так называемых невозвращенцах, Д. Эйзенхауэр писал о мотивах принятых тогда решений следующим образом: "Подлинно несчастными были люди, которые по той или иной причине не имели дома либо подвергались в прошлом репрессиям и не хотели возвращаться домой, страшась дальнейших преследований. Ужас, испытываемый этой последней группой, потряс нас количеством самоубийств среди людей, предпочитающих скорее умереть, нежели вернуться в отчизну. Иногда это были предатели, справедливо боявшиеся ожидавшего их наказания. Но во многих случаях эти люди принадлежали к обездоленным и считали смерть гораздо менее страшной, чем предстоявшие новые репрессии"7.
Несколько миллионов советских граждан, формально объединенных в одну категорию, в действительности были людьми не только различного этнического и социального происхождения, но порой даже разных идеологических убеждений и политических взглядов. Среди них многие с нетерпением ожидали возвращения на родину, но были и те, кто вовсе не горел желанием вернуться. Естественно, что среди последних преобладали солдаты и офицеры Русской освободительной армии, рядовые и командиры национальных воинских соединений, сражавшихся на стороне Германии, бывшие полицаи и лица, работавшие в администрации на оккупированных территориях, бежавшие с отступившими войсками вермахта, а также бывшие белоэмигранты. Большое число "невозвращенцев" насчитывалось среди военнопленных, знакомых с печально известным приказом № 270 (подписанным И. В. Сталиным 6 августа 1941 г.), в соответствии с которым все, попавшие в плен, были объявлены предателями со всеми вытекающими отсюда последствиями8.
Несмотря на то что распоряжение от 4 сентября было негласным, благодаря "утечке информации" уже в статье от 5 октября того же года газета "Нью-Йорк Таймс" поведала миру, что по приказу генерала Эйзенхауэра применение насилия к русским гражданам (т. е. принудительная репатриация советских граждан в СССР из американской оккупационной зоны Германии) приостановлено до специального указания правительства Соединенных Штатов, более детально и конкретно оговаривающего участие американских войск в этом деле и позволяющего обеспечить гуманное отношение к беженцам и перемещенным лицам. Однако на созванной в связи с этим сообщением в тот же день пресс-конференции представитель генерала Эйзенхауэра был более осторожен в выражениях и на вопрос о характере оказываемого по отношению к репатриантам принуждения ответил: "Возможно, в течение какого-то времени некоторых из них сажали в поезда без детального опроса нами, но теперь все это приостановлено"9.
За время с мая по сентябрь 1945 г. союзниками из их оккупационных зон было репатриировано в СССР 2034 тыс. человек. Но с прекращением в сентябре массовой принудительной репатриации из американской, а в октябре — из английской зоны оккупации эта цифра к концу года выросла всего лишь на 3 тыс. Между тем в Вашингтоне 22 декабря 1945 г. был подписан известный как "директива Трумэна" президентский указ о приоритетном праве въезда в США более 40 тыс. беженцев Второй мировой войны.
Тем не менее, к концу 1945 г. было репатриировано около 5 млн советских граждан, из которых 521 тыс. человек были белорусами (более 385 тыс. гражданских лиц и около 135 тыс. военнопленных)10. К началу 1946 г. оставалось еще более 500 тыс. "ди-пи". В значительной мере это были выходцы из Прибалтики, Западной Украины и Западной Белорусии, не входивших до 1939 г. в состав Советского Союза, из-за чего западные союзники не считали их советскими гражданами и не понуждали к репатриации. Но были среди оставшихся "ди-пи" и "советские невозвращенцы". К 1946—1947 гг. их численность резко возросла за счет многих десятков тысяч новых беглецов из восточных оккупационных зон в Австрии и Германии, которых стали называть "беженцами от коммунизма"11. Нельзя не отметить и тот факт, что среди тех, кто претендовал на статус беженца, было немало солдат и офицеров, сражавшихся в рядах итальянского сопротивления. Но в СССР они ехать боялись, считая, что им не простят плена, даже с учетом побега из плена к итальянским партизанам.
Таким образом, в результате добровольной, а также принудительной репатриации к концу 1946 г. на родину вернулись около 4 980 тыс. советских граждан12. В то же время, большое количество перемещенных лиц и бывших военнопленных отказались от репатриации. Отчасти в силу этих обстоятельств в начале деятельности советской, белорусской и украинской делегаций в ООН одним из ее приоритетных направлений стала проблема беженцев и перемещенных лиц. В первые послевоенные годы дискуссии по проблемам беженцев и перемещенных лиц носили напряженный, но конструктивный характер. На 1-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (январь—февраль 1946 г.) Е. И. Уралова, представитель БССР в Третьем комитете Генеральной Ассамблеи, заявила, что из 380 тыс. граждан БССР, вывезенных в Германию в годы Второй мировой войны, более 200 тыс. вернулись на родину. Е. И. Уралова даже выразила благодарность союзникам и польскому правительству за оказанную помощь при репатриации13. При этом делегация СССР внесла проект резолюции по вопросам беженцев, в котором, в частности, предлагалось оказывать беженцам помощь на новом месте жительства только с согласия страны, гражданами которой они являются, не разрешать в лагерях беженцев пропаганду против возврата на родину, а также создать особый международный орган по делам беженцев14.
Ряд исследователей подчеркивают, что разногласия по проблеме беженцев были вызваны противоположным подходом СССР и Запада к вопросу о правах человека. Нежелание советской дипломатии считаться с международно признанными принципами осуществления прав человека не позволило сторонам принять обоюдно приемлемое решение. Министр иностранных дел БССР К. В. Киселев в своих воспоминаниях о событиях на 1-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН писал, что США и Англия хотели использовать проблему беженцев в своих интересах и в целях борьбы против СССР и препятствовали возвращению граждан СССР на родину15.
Тем временем к 1947 г. около 1 млн людей различных национальностей в занятых войсками западных держав зонах Германии, Австрии, Италии, по разным причинам не желавших возвращаться в свои страны, также оказались фактически в положении беженцев, лиц без гражданства. В первые послевоенные годы число таких лиц в этих зонах стало пополняться за счет новых беглецов — евреев, спасавшихся от погромов из Польши, этнических немцев, изгнанных из стран Центральной и Восточной Европы, беженцев из охваченной гражданской войной Греции и т. д.
В этот период возникает множество частных добровольных организаций, а также новых межправительственных структур, призванных облегчить страдания жертв войны. Такой организацией была, в частности, Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА).
Еще в 1944—1945 гг. ЮНРРА оказала чрезвычайную помощь тысячам беженцев и перемещенных лиц. По окончании войны, с мая по сентябрь 1945 г., ЮНРРА оказала содействие в репатриации примерно 7 млн человек16. В этот период ЮНРРА предоставила временную чрезвычайную помощь миллионам перемещенных лиц, попавших в руки союзников, действуя, таким образом, в соответствии со стандартами межвоенного времени. Главной функцией ЮНРРА было поощрение репатриации и контроль над ней. Для подобной деятельности ЮНРРА были переданы значительные суммы со стороны 44 государств-членов с целью оказания помощи.
Значительная часть усилий ЮНРРА была направлена на помощь вооруженным силам союзников в определении личности перемещенных лиц, разделении их по национальным группам, транспортировке и отправке на родину, правда, без учета их собственных пожеланий, поскольку на Ялтинской и Потсдамской конференциях союзные государства договорились, что все граждане любого из государств немедленно после освобождения должны быть отделены от вражеских военнопленных и иностранцев. Эти методы были настолько простыми для выполнения, что за первые пять послевоенных месяцев ЮНРРА и Объединенное военное командование репатриировали около 3/4 перемещенных в Европе лиц. Среди этих лиц было большое число граждан Советского Союза и стран Восточной Европы, многие из которых впоследствии закончили свою жизнь в сталинских лагерях.
Западные державы изначально согласились с требованиями СССР о репатриации советских граждан, поскольку не предполагали, что многие из тех, кто не хотел возвращаться, будут подвергнуты преследованиям. Таким образом, большинство граждан Советского Союза и восточноевропейских государств первоначально не получили даже ограниченной защиты.
Вопрос о судьбах этих людей с началом "холодной войны" также стал одним из ключевых элементов растущего с каждым годом политического противостояния и острой борьбы в ООН между СССР и западными державами. А поскольку последние в конечном итоге отвергли принцип принудительной репатриации перемещенных лиц и других "беженцев от коммунизма", то единственным практически возможным способом решения проблемы сотен тысяч сконцентрированных в центре Европы беженцев стала реализация программы расселения этих людей в странах, которые согласятся их принять.
Нежелание многих беженцев возвращаться в страны своего происхождения стало одной из главных проблем послевоенного периода. В самой ООН вопрос о репатриации обсуждался как важная политическая проблема. Это была одна из проблем, вызывавших наиболее острые споры в Совете Безопасности ООН в первые годы его существования. Дискуссии на эту тему затрагивали самую основу коренных идеологических расхождений, разделявших в то время Восток и Запад. Суть их заключалась в том, должны ли люди иметь право сами выбирать страну проживания, бежать от притеснений и открыто выражать свое мнение. В конце концов правительство США, которое обеспечивало 70% финансирования ЮНРРА и основную часть ее руководства, отказалось продлить ее мандат после 1947 г. и продолжать оказание ей финансовой поддержки. Несмотря на упорное сопротивление стран восточного блока, США настойчиво требовали создания вместо ЮНРРА новой организации по делам беженцев, но уже с иной ориентацией17.
Созданная в годы войны с целью скорейшего возвращения военнопленных и гражданских "ди-пи" с территории Германии и Австрии Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления по завершении в 1945 г. массовой репатриации миллионов перемещенных лиц в условиях растущих политических противоречий и обострения конфронтации между бывшими союзниками перестала отвечать их интересам. Именно поэтому в конце 1946 г. США предприняли в ООН меры к ликвидации ЮНРРА, отказавшись вносить средства, необходимые для ее дальнейшего существования18. К этому времени около 500 тыс. советских граждан в британской, американской и французской оккупационных зонах не были переданы советским властям, около 1 млн человек оставались в лагерях. Эту проблему ЮНРРА была не в состоянии решить19.
Для практической реализации масштабной программы приема беженцев Вашингтону удалось в декабре 1946 г. на Генеральной Ассамблее ООН 30 голосами против 5 (СССР, УССР, БССР, Польша, Югославия) при 18 воздержавшихся добиться решения о создании под эгидой ООН Международной организации по делам беженцев (МОБ). До середины 1948 г. ее функции по защите беженцев выполняла Подготовительная комиссия по созданию МОБ20.
Осенью 1948 г. эта организация приступила к предусмотренным ее Уставом практическим операциям по расселению бывших "ди-пи". Отказавшись от репатриации, указанная категория лиц представляла политических беженцев, лиц без гражданства, судьбой которых и призвана была заниматься МОБ. Однако каждому надлежало подробнейшим образом указать мотивы и формально обосновать свой отказ от возвращения на родину либо фактами, свидетельствующими о существующей там для него угрозе гонений, связанных с расовой или национальной принадлежностью, религиозными убеждениями, семейными обстоятельствами, либо возражениями политического характера, либо иными признанными МОБ достаточно вескими и не противоречащими принципам ООН обстоятельствами.
Сделать это было не слишком сложно, если учесть, что уже тогда сведения о печальной судьбе вернувшихся в Советский Союз бывших военнопленных и перемещенных лиц начали проникать через границы СССР, преодолевая запреты, завесу тайны и "заговор молчания" высшего руководства страны. Как справедливо указывалось несколькими годами позднее в меморандуме Генеральной делегатуры Белорусской Центральной Рады в Германии к президенту ФРГ Т. Гаусу, канцлеру К. Аденауэру и бундестагу ФРГ в связи с поставленным советским правительством вопросом о репатриации из Западной Германии бывших советских граждан (сентябрь 1955 г.), граждане СССР, оставшиеся за рубежом, обладают достаточно достоверной информацией о том, что большая часть репатриантов "не только не увидела свои семьи, но даже не увидела родины, ибо безосновательно при самых жутких обстоятельствах была уничтожена или вывезена на Колыму, в Воркуту или схожие с ними уголки сибирской тайги"21.
Широко известным фактом стала, например, высылка 1 апреля 1951 г. на спецпоселение в Иркутскую область вместе с семьями воинов-белорусов из 2-го Польского корпуса генерала У. Андерса, которые героически сражались на Западном фронте и после расформирования корпуса в 1946—1947 гг. вернулись в БССР. Особо следует упомянуть о том, что решение об их выселении и конфискации имущества принималось особым совещанием "по факту высылки"22.
Тем не менее, исследователи отмечают, что для получения в качестве беженца помощи со стороны Международной организации по делам беженцев невозвращенец все же должен был документально доказать, что он: 1) был насильно вывезен в Германию на принудительные работы; 2) не воевал против союзников; 3) не проживал до 1939 г. на территории СССР. Поэтому многие, спасая свою жизнь, вообще выдавали себя не за советских граждан и тем более не за русских, для чего им приходилось уничтожать паспорта и любые другие документы, менять свое имя, место рождения и всю биографию, подтверждая это фальшивыми документами. Не случайно, например, статистический документ ЮНРРА засвидетельствовал необычайный рост числа украинцев, претендовавших на польское гражданство: с 9190 человек в декабре 1945 г. оно выросло до 106 549 человек в июне 1947 г., т. е. в 11,5 раза за полтора года. Популярность этой лазейки была связана с тем обстоятельством, что в Восточной Польше до 1939 г. проживало больше украинцев, чем поляков23.
СССР и БССР голосовали в ООН против Устава МОБ и в деятельности этой организации не участвовали, считая ее инструментом англо-американской политики, направленной против их интересов. Советские представители в ООН заявляли, что лагеря беженцев и "ди-пи" на Западе стали центрами антисоветской пропаганды, рассчитанной на задержание там сотен тысяч советских граждан с целью использования их в качестве дешевой рабочей силы24.
Позиция стран советского блока, представители которых голосовали против создания МОБ, всегда оставалась неизменно негативной. Хотя деятельность МОБ ограничивалась оказанием помощи европейским беженцам, она была первым международным органом, который занимался в комплексе всеми аспектами проблем беженцев. Функции организации охватывали репатриацию, установление личности, регистрацию и классификацию, заботу и помощь, правовую и политическую защиту, транспортировку, переселение и обустройство на новом месте. Однако за этими многочисленными функциями скрывалось явное смещение приоритетов в политике — от репатриации, проводившейся ЮНРРА, к переселению людей из стран, где они нашли убежище, в третьи страны. Такая смена акцента — с репатриации на переселение — вызвала резкое недовольство государств восточного блока.
Делегация БССР активно выступала с резкой критикой проекта Устава МОБ, который, по ее мнению, не отвечал интересам быстрого и разумного решения проблемы беженцев. Исходя из отношения СССР к проблеме беженцев, делегации УССР и БССР высказались против предложенного проекта Устава, согласно которому МОБ должна была содействовать переселению беженцев в страны, не являющиеся странами их происхождения25. Позднее, на 8-й сессии ЭКОСОС (февраль—март 1949 г.), белорусский представитель А.С.Степаненко в своих выступлениях подчеркивал, что МОБ превратилась в посредническую контору по вербовке дешевой рабочей силы на тяжелые работы в капиталистических странах, заменив свою основную задачу по репатриации расселением перемещенных лиц. Совместно с делегациями СССР, УССР, Польши и Чехословакии делегация БССР заявляла, что неотложной задачей МОБ является полное завершение репатриации беженцев в течение 1949 г. Однако ЭКОСОС принял резолюцию, в соответствии с которой главной задачей МОБ являлось уже не возвращение людей на родину, а расселение их в других странах. Главным аргументом западного блока при голосовании по этой резолюции было нежелание беженцев возвращаться на родину26.
В конечном счете МОБ помогла репатриироваться всего 73 тыс. человек по сравнению с более чем 1 млн тех, кто через ее посредство смог переселиться в другие страны. Большинство из них уехали в США, принявшие свыше 30% от общего числа переселенных, а также в Австралию, Израиль, Канаду и различные страны Латинской Америки. МОБ не смогла до конца решить проблему беженцев. В конце 1951 г. около 400 тыс. человек все еще оставались в Европе в качестве перемещенных лиц, хотя в феврале 1952 г. МОБ официально прекратила свое существование27. По общему признанию, международное сотрудничество в решении проблем беженцев следовало продолжать, но главный вопрос заключался в том, какие цели должно преследовать такое сотрудничество.
Еще в 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН определила основные принципы действий относительно беженцев: проблема беженцев является международной по своему размаху и характеру; любой беженец или перемещенное лицо, добровольно выразившие весомые причины своего нежелания вернуться на родину, не должны принуждаться к этому; будущее таких беженцев и перемещенных лиц должно стать объектом деятельности международного органа, который необходимо было создать; основной задачей являлось содействие всеми возможными мерами возвращению беженцев в их страны.
Одновременно с принятием институциональных мер по разрешению проблемы беженцев международное сообщество разработало правовые рамки деятельности в этой области, что оказалось весьма своевременным, поскольку с конца 1940-х гг. постоянно нарастало противостояние блоков, превратившееся в главный фактор международных отношений на последующие сорок лет. Новые события и кризисы порождали все новые потоки беженцев. Становилось все более очевидным, что проблема беженцев — не временное послевоенное явление.
Переселение оставшихся после войны перемещенных лиц стало более сложным. Западные страны, уже однажды принявшие таких лиц, утверждали, что их экономики не выдержат еще одной группы переселенцев: с началом "холодной войны" новые группы беженцев стали стремиться на Запад. Серия конфликтов между Востоком и Западом — смена власти в Чехословакии, поражение коммунистов в Греции, блокада Берлина, победа Мао Цзэдуна в Китае, начало корейского конфликта в 1950 г. — придали дополнительный импульс значительному усилению политической напряженности между двумя блоками. Упомянутые выше события вызвали целый ряд ответных шагов обоих блоков: с одной стороны, доктрина Трумэна, план Маршалла, создание Организации Североатлантического договора (НАТО) и, с другой стороны, образование СЭВ и подписание Варшавского договора. Таким образом, Европа была разделена, и противостояние двух систем постоянно усиливалось. В такой напряженной международной обстановке в Европе проблема беженцев сохранялась, получая новое развитие.
Следует признать, что все переговоры в рамках ООН по вопросу о создании нового органа по делам беженцев также пронизывали идеологические разногласия эпохи "холодной войны". Несмотря на то что предложения об учреждении подобного специализированного органа давно выдвигали обеспокоенные создавшейся ситуацией различные стороны (в том числе и Международный комитет Красного Креста), СССР и его союзники негативно относились ко многим из этих переговоров. Много серьезных разногласий было и между самими западными странами. США настаивали на создании временного органа с четко определенными функциями и структурой, предназначенной прежде всего для защиты оставшихся беженцев, которыми занималась МОБ, до момента их переселения на постоянное место жительства. Государства же Западной Европы, которые несли основное бремя, связанное с беженцами, а также Пакистан и Индия, которые приняли миллионы беженцев после раздела Индии в 1947 г., выступали за создание сильного, постоянного, многоцелевого органа по делам беженцев.
Дипломатический конфликт между Востоком и Западом возник также в связи с вопросом о том, какие лица должны подпадать под мандат МОБ. Велись споры о допустимости использования практики переселения вместо репатриации. Представители западного блока считали, что МОБ должна предоставлять защиту лицам, имеющим "веские возражения" против репатриации. Ранее международные организации занимались делами отдельных групп беженцев, таких, как русские и немецкие, и правительства никогда не пытались сформулировать универсальное определение понятия "беженец". Таким образом, впервые в истории статус беженца рассматривался в отношении отдельных лиц, а не группы лиц, что подтвердило право отдельной личности бежать от политического преследования и выбирать место жительства.
Итогом этих дискуссий стало компромиссное решение. В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН (36 голосов "за", 5 "против" и 11 воздержавшихся) приняла решение учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), первоначально на трехлетний срок, начиная с 1 января 1951 г. Устав УВКБ ООН, принятый Генеральной Ассамблеей 14 декабря 1950 г., отражал консенсус, достигнутый не только между США и другими западными государствами и странами восточного блока, но и между различными подходами США, с одной стороны, и западноевропейских стран — с другой, в отношении ближайших приоритетов28.
Необходимо отметить, что СССР, УССР и БССР голосовали против создания УВКБ ООН и отказались участвовать в его работе.
Статья 2 Устава УВКБ ООН гласит, что деятельность Верховного комиссара ООН по делам беженцев "совершенно аполитична по своему характеру, она носит гуманный и социальный характер и касается, как общее правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев". Акцент на аполитичном характере деятельности Верховного комиссара сыграл главную роль в том, что организация смогла работать как в условиях напряженности периода "холодной войны", так и во время последующих вооруженных конфликтов. Существует также мнение, что этот акцент прежде всего был призван смягчить пагубные последствия раскола мира в 1950-х гг. на два лагеря и предотвратить паралич ООН в решении проблемы беженцев в тот период29. Вместе с тем, поскольку УВКБ ООН является организацией системы ООН, которая формально находится под контролем Генеральной Ассамблеи, она не может быть полностью независима от политических органов ООН. Продолжающаяся дискуссия по этому вопросу ведется в основном из-за отсутствия четкого определения того, что является "гуманитарной" акцией, а что — "политической".
Тогда же были определены две главные функции УВКБ ООН: во-первых, обеспечивать беженцам международную защиту и, во-вторых, прилагать усилия для нахождения долговременных решений проблем беженцев путем оказания государствам содействия в добровольной репатриации беженцев или ассимиляции их в новых общинах.
28 июля 1951 г. была подписана Конвенция о статусе беженцев. Появлению Конвенции 1951 г. предшествовал длительный процесс формирования права беженцев. В период с 1921 по 1939 г. в рамках деятельности Лиги Наций был принят ряд соглашений и конвенций, которые послужили основой для действующей Конвенции 1951 г. В частности, необходимо выделить Соглашение 1926 г., впервые сформулировавшее определение понятия "беженец"; Конвенцию 1933 г. о международном статусе беженцев, которая во многом стала моделью будущих международных документов, включая Конвенцию 1951 г.; Конвенцию 1938 г. о статусе беженцев из Германии, в которой были изложены основные правила обращения с беженцами, а также основные права беженцев в стране убежища.
Сама Конвенция 1951 г. была подготовлена по рекомендации учрежденной в 1946 г. Комиссии ООН по правам человека. Работа над ней велась с 1947 по 1950 г.
В соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1950 г. была создана Конференция полномочных представителей для подготовки Конвенции, регулирующей правовой статус беженцев и апатридов. Предметом обсуждения на Конференции стал проект, подготовленный Специальным комитетом по делам беженцев и апатридов. В работе конференции принимали участие представители двадцати шести государств. Конвенция 1951 г. являлась фундаментальным документом действующего международного права беженцев. В этом универсальном соглашении сформулированы основные нормы, устанавливающие порядок обращения с беженцами30.
Устав УВКБ ООН, принятый в 1950 г., и Конвенция о статусе беженцев, подписанная в следующем году, определили беженца как лицо, которое испытывает "вполне обоснованное опасение стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". Принятие преследования в качестве основной характеристики беженца соответствовало западному определению лиц, ищущих убежища. Такое определение включало политических беженцев, в основном из Восточной Европы, и представляло окрепшие коммунистические режимы в качестве преследователей в глазах мирового сообщества. Оно считалось также подходящим способом урегулирования вопроса религиозных и этнических меньшинств в Европе, особенно еврейского, которые нуждались в создании международного механизма для облегчения выезда и переселения в случае возникновения преследований в будущем31.
Хотя стороны пришли к согласию относительно единого, универсально применимого определения понятия "беженец", они разделились относительно того, должна ли Конвенция о статусе беженцев применяться ко всем или исключительно к европейским беженцам. Великобритания, поддержанная Скандинавскими государствами и Бенилюксом, отстаивала более широкое толкование понятия "беженец". Соединенные Штаты и Франция выступали за ограничение обязанностей государств, подписывающих Конвенцию о статусе беженцев. В результате победила точка зрения, что Конвенция должна стать в основном инструментом решения проблем европейских беженцев32.
Анализ показывает, что Конвенция о статусе беженцев 1951 г. представляла собой компромисс между государственным суверенитетом и гуманностью. С позиции самих беженцев совершенно необходимо было наличие принципов, направляющих поведение государств по отношению к беженцам и закрепляющих необходимые стандарты обращения. С позиции государств более полезными казались оговорки, оберегающие их суверенитет.
Все эти события и тенденции международных отношений оказали самое непосредственное воздействие на судьбу белорусов, оказавшихся за пределами отечества. Большая часть из более чем 380 тыс. белорусских граждан, ставших в годы Второй мировой войны беженцами и перемещенными лицами, в послевоенные годы была репатриирована, частью принудительно. Советское правительство было крайне заинтересовано в репатриации миллионов своих граждан в качестве рабочей силы, необходимой для послевоенного восстановления. Возвращение репатриантов имело также большое пропагандистское значение. При этом следует отметить, что термин "беженцы" в отношении покинувших родину в период Второй мировой войны белорусов практически не применялся. Лиц, которые оказались вынуждены выехать из родных мест по тем или иным причинам, именовали гражданами в эвакуации либо перемещенными лицами.
Белорусские предложения о статусе и репатриации беженцев и перемещенных лиц на IV—V сессиях Генеральной Ассамблеи ООН, невзирая на "разделение труда" между делегациями СССР, БССР и УССР, строились в ключе внешней политики СССР и не находили поддержки мирового сообщества. Так, белорусская делегация выступала против предложения Генерального секретаря о создании должности Верховного комиссара ООН по делам беженцев и взятии под контроль ООН всех лиц, находившихся в лагерях для перемещенных лиц, а также против проекта резолюции Франции по вопросу о беженцах.
В результате права беженцев из Беларуси, разбросанных по всему миру самой жестокой и кровопролитной из всех известных истории войн, не были защищены на их родине. Если на международном уровне создание фундаментальных основ международного правопорядка в сфере защиты прав беженцев происходило посредством компромисса между побуждениями гуманности и соблюдением суверенитета договаривающихся государств, то у Беларуси в этот период не было ни реального суверенитета, ни возможности отстаивать гуманные принципы и права человека. Белорусские властные структуры покорно следовали в фарватере решений сталинского руководства, его репрессивного механизма, который в любой момент мог обрушиться не только на возвращенных добровольно или принудительно беженцев, но и на них самих. Номинальный характер государственности, невозможность отстаивания национальных интересов, бюрократический жестко централизованный характер государственного устройства привели к тому, что представители Беларуси, как и других республик СССР, отстаивали в этот период политическую линию, идущую вразрез с основами формирующегося международного демократического правопорядка.
Страны советского блока, в том числе и Беларусь, в течение длительного периода оставались в стороне от демократического решения проблем беженцев, будучи отделены искусственно созданным "железным занавесом". В ходу были репрессивные методы обращения с беженцами. Четко действовавший в послевоенные годы репрессивный механизм "отсасывал" из-за рубежей СССР максимальную массу беженцев, подвергал их проверкам и допросам в органах безопасности, а затем огромное большинство из них направлял в систему ГУЛАГа, где их ждал каторжный труд, а зачастую и голодная смерть.
Вместе с тем в Беларуси ситуация с приемом и размещением беженцев сложилась несколько более благоприятная, чем в других частях СССР. Будучи расположена на западе СССР, Беларусь представляла собой своего рода транзитную зону, через которую проходили потоки репатриантов. Плачевное состояние экономики и чудовищные разрушения, причиненные войной, побуждали руководство республики более взвешенно относиться к проблемам репатриантов, проявлять заинтересованность в том, чтобы хотя бы часть из них после проверок и допросов оставалась на территории республики, а не попадала в лагеря в отдаленных районах бескрайней страны. Несмотря на полную подконтрольность решениям, принимаемым в Москве, и готовность подчиняться многочисленным директивам и распоряжениям, руководство БССР уже в этот период стремилось проводить относительно самостоятельную политику, связанную с восстановлением разрушенного народного хозяйства.
Человеческие ресурсы, поступавшие из европейских стран, могли хоть в какой-то степени помочь "затянуть дыры" в кадровом потенциале, пополнить ряды высококвалифицированных работников, до предела опустошенные войной. В связи с этим ЦК КПБ и Совет Министров БССР проявляли особую активность в организации распределительных процессов по принятию, расселению и адаптации лиц, возвращаемых из-за рубежей Советского Союза.
Госплан БССР в 1945—1951 гг. в этих целях планирует объемные показатели поступления и размещения переселенцев, выделяет в распоряжение облисполкомов определенные средства. Как уже упоминалось, при Совете Министров БССР и облисполкомах в указанный период функционируют отделы переселения и репатриации, которые выполняют основную организационную работу по селекции, размещению и обустройству беженцев. Когда в 1948 г. из Совета Министров СССР пришел запрос о целесообразности закрытия этих отделов, К. Киселев наложил на письме заместителя председателя Государственной штатной комиссии при Совете министров СССР П. Девяткина следующую резолюцию: "Нет, мы закрывать отделы не собираемся"33.
Только с января по сентябрь 1948 г. органами переселения и репатриации республики было принято и устроено 1041 репатриантов, прибывших из Германии, Австрии, Польши и других стран34. Цифра эта, конечно, небольшая по сравнению с огромным потоком репатриантов, которые поступали в ведение ГУЛАГа. Однако эта цифра постепенно возрастала. Так, на 1949 г. было запланировано принять и трудоустроить около 2000 репатриантов35.
В 1947—1948 гг. в Белорусскую ССР возвратилось более 200 белорусских семей из областей РСФСР и УССР, переселенных из Польши. Многие из них обращались в республиканские и областные отделы переселения и репатриации за помощью по устройству и компенсации оставленного в Польше имущества. Белорусские органы переселения и репатриации удовлетворяли большинство этих запросов в рамках отпущенных в их распоряжение средств. На 1949 г. было запланировано "закончить работу по взаимным расчетам с переселением более 3000 хозяйств за оставленное ими имущество на территории Польши"36. Одновременно правительство Советской Беларуси наметило комплекс мер агитационно-пропагандистского характера для активизации возвращения граждан, находящихся в лагерях перемещенных лиц. Для этого предусматривались использование материалов печати, радиопередач, рассылка писем и другие способы инициирования добровольного возвращения беженцев в качестве репатриантов. Проблемы объективности подобных рекламно-пропагандистских материалов мало волновали советских чиновников.
В 1950 г. при Совете Министров БССР было создано Управление переселения и репатриации. На него были возложены организация и обеспечение приема, размещения и трудоустройства репатриантов, а также переезд, обслуживание в пути следования и хозяйственное устройство прочих переселенцев и беженцев, возвращающихся в Беларусь из других регионов СССР37.
В целом деятельность белорусских властей по приему, размещению и обустройству возвращающихся беженцев носила более регулярный характер и проявляла большую заинтересованность в обеспечении притока беженцев, нежели деятельность властей в других регионах СССР. Однако на отношение к беженцам властей БССР существенное влияние оказывали общие закономерности административно-командной системы советского типа, низводившие человека до уровня колесика и винтика выполнения государственных планов.
На социальные программы в целом и на социальное обеспечение вернувшихся беженцев в частности выделялись мизерные средства. Люди расселялись в бараках и коммунальных квартирах, питались впроголодь. Поселение осуществлялось в принудительном порядке, с интересами и пожеланиями беженцев и репатриантов из других регионов СССР чиновники из отделов переселения и репатриации, как правило, считались лишь в самую последнюю очередь. В первую же очередь удовлетворялись потребности и интересы народного хозяйства, выполнения народно-хозяйственных планов. Огромные средства тратились на гонку вооружений в условиях развязанной в этот период "холодной войны" с бывшими союзниками по антигитлеровской коалиции. Возвращавшиеся к мирной жизни беженцы Второй мировой войны оказывались жертвами этой новой войны.
Историческое прошлое никогда не проходит бесследно, сохраняясь в той или иной степени в сложившихся традициях, стереотипах, принципах и подходах, которые продолжают действовать в недрах государственных, социальных и экономических институтов и учреждений во всех странах как западного, так и восточного блока. Вот почему недостаточно принять законы о беженцах, в основном соответствующие современным международным нормам и стандартам. Прежде всего следует разрушить инерцию "блокового мышления", штампов и стереотипов ушедшей эпохи, не допуская возникновения в мире новых разделительных линий, обеспечивая создание действенных механизмов выполнения упомянутых выше справедливых законов и не допуская применения двойных стандартов во всех сферах межгосударственных и человеческих отношений.
1 Сяргеева Г. Эмiграцыя ў гады Другой сусветнай вайны. Хто есць хто сярод беларусаў свету: Энцыклапедычны даведнiк. Ч. 1. Беларусы i ўраджэнцы Беларусi ў памежных краiнах / Рэд. кал.: А. Мальдзiс i iнш. Мн.: Энцыклапедыкс, 2000. С. 49.
2 Великая Отечественная война: 1941—1945. Энциклопедия. М., 1985. С. 609.
3 Вундука П. М. Действия МККК в защиту беженцев и перемещенных лиц //Международное публичное и частное право. 2002. № 4. С. 31.
4 Сяргеева Г. Рэпатрыяцыя. Хто есць хто сярод беларусаў свету: Энцыклапедычны даведнiк. Ч. 1. Беларусы i ўраджэнцы Беларусi ў памежных краiнах. С. 43.
5 Там жа.
6 Нитобург Э. Л. У истоков русской диаспоры в США: Третья волна // США — Канада: Экономика. Политика. Культура. 1999. № 1. С. 84.
7 Eisenhower D. Crusade in Europe. N.Y., 1986. P. 466.
8 Нитобург Э. Л. Указ. соч. С. 85.
9 Вундука П. М. Указ. соч. С. 31.
10 Сяргеева Г. Рэпатрыяцыя... С. 43.
11 Нитобург Э. Л. Указ. соч. С. 87.
12 Снапкоўскі У. Е. Савецкая дыпламатыя і рэпатрыянты (1946—1955 гг.) // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 4. С. 65.
13 Там жа.
14 Внешняя политика Советского Союза. 1946 г. М., 1952. С. 226.
15 Киселев К. В. Записки советского дипломата. М., 1974. С. 188—189.
16 Положение беженцев в мире: пятьдесят лет гуманитарной деятельности. М., 2000. С. 16.
17 Там же. С. 18.
18 Толстой-Милославский Н. Д. Жертвы Ялты. М.: Русский путь, 1996. С. 35.
19 Ионцев В. А., Лебедев Н. М., Назаров М. В., Окороков А. В. Эмиграция и репатриация в России / Ред. А. А. Бондарев. М.: Попечительство о нуждах российских репатриантов, 2001. С. 41.
20 Толстой-Милославский Н. Д. Указ. соч. С. 38.
21 Снапкоўскі У. Е. Назв. тв. С. 65.
22 Сяргеева Г. Дэпартацыя. Хто есць хто сярод беларусаў свету. С. 40.
23 Нитобург Э. Указ. соч. С. 89.
24 Там же. С. 90.
25 Снапкоўскі У. Е. Назв. тв. С. 68.
26 Архив МИД Республики Беларусь. Выступления делегации БССР на 2-й части III сессии Генеральной Ассамблеи. Л. 323.
27 Популярная библиотека прав человека. Вып. 5: Права человека и беженцы. Мн., 2000. С. 4.
28 Положение беженцев в мире: пятьдесят лет гуманитарной деятельности. С. 21.
29 Там же. С. 24.
30 Конвенция о статусе беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 5. С. 50.
31 УВКБ ООН отмечает 50-ю летнюю годовщину подписания Конвенции ООН, касающуюся статуса беженцев // Право и политика. 2001. №12. С. 116.
32 Там же. С. 117.
33 Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 7. оп. 3, д. 1940, л. 38.
34 Белорусские остарбайтеры. Репатриация (1944—1951): Документы и материалы. Кн. 3, ч. 2. Мн.: НАРБ, 1998. С. 552.
35 Там же. С. 553.
36 Там же.37 Там же. С. 581.