журнал международного права и международных отношений 2006 — № 4
международные отношения
БЕЖЕНЦЫ В МИРЕ
Илья Тодорович, Юрий Моргун
Авторы:
Тодорович Илья — представитель Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь
Моргун Юрий Федорович — специалист по связям с общественностью Международного общественного объединения по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие»
В последние десятилетия резко усложнилась проблема беженцев и вынужденной миграции. Окончание «холодной войны», распад колониальных империй, образование десятков новых государств повлекли за собой появление бесчисленных внутригосударственных вооруженных конфликтов, которые породили миллионы вынужденных мигрантов: как беженцев, так и лиц, юридически не являющихся беженцами, но нередко находящихся в положении, не менее тяжелом, чем беженцы, поскольку на них, в отличие от беженцев, не распространяются соответствующие положения международного права. Поэтому УВКБ ООН, в соответствии с решениями главных органов Организации Объединенных Наций, стало оказывать помощь не только беженцам, но и другим категориям лиц, нуждающихся в международной помощи: лицам, ищущим убежища, репатриантам, апатридам и лицам, перемещенным внутри страны (внутренне перемещенным лицам).
Необходимо отметить, что в 116 странах мира работают 262 представительства и отделения УВКБ ООН. Число сотрудников Управления составляет 6 689 человек (на одного сотрудника приходится более 3 тыс. беженцев). Кроме того, в 2005 г. беженцам помогали 565 неправительственных организаций, являющихся партнерами-исполнителями УВКБ ООН. Общий бюджет УВКБ ООН на 2006 г. составляет 1,45 млрд дол. США [7, p. 18].
К началу 2006 г. число лиц, подмандатных УВКБ ООН, составило 20,8 млн человек, что на 1,3 млн (6 %) больше, чем в начале 2005 г. В это число входят 8,4 млн беженцев (40 %), 773,5 тыс. лиц, ищущих убежища (4 %), 1,1 млн репатриантов (7 %), 6,6 млн лиц, перемещенных внутри страны (32 %), 2,4 млн лиц без гражданства (11 %), 960 400 других лиц в ведении УВКБ ООН [7, p. 5].
По состоянию на начало 2006 г. наибольшее число лиц, подопечных УВКБ ООН, было в Азии (8,6 млн человек, + 1,4 млн за год) и Африке (5,2, + 314 тыс.). Увеличилось число подопечных и в Латинской Америке и Карибском бассейне (2,5 млн, + 422 тыс.). Сократилось за год число лиц, которым оказывает помощь УВКБ ООН, в Европе (3,67, – 760 тыс.), Северной Америке (717 800, – 136,5 тыс.) и Океании (82,5 тыс., – 100) [7, p. 5].
Беженцы (8,4 млн человек) — лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений [4, с. 57].
Беженцы в настоящее время составляют 40 % от общего числа лиц, находящихся в ведении УВКБ ООН. За 2005 г., благодаря напряженной работе Управления и государств, их количество в мире уменьшилось с 9,5 до 8,4 млн человек. В значительной степени это является результатом масштабной репатриации почти миллиона афганских беженцев, а также возвращения сотен тысяч беженцев в Либерию, Бурунди, Ирак и Анголу [7, p. 9].
В целом за последние пять лет число беженцев в мире, благодаря настойчивым международным усилиям, уменьшилось на одну треть и сейчас является наиболее низким с 1980 г. За последний год более 1,1 млн беженцев добровольно вернулись в свои страны, а число новых беженцев составило 136 тыс. человек. Наиболее значительные исходы беженцев имели место в Того, откуда бежали 39 тыс. человек (в основном в Бенин и Гану), Судане (34 500 — в Чад и Уганду), Демократической Республике Конго (15 600 — в Уганду, Руанду и Бурунди), Сомали (13 600 — в Йемен), ЦАР (11 500 — в Чад) и Ираке (10 500 — в Сирию) [7, p. 8].
Несмотря на то, что в последние годы миллионы афганцев возвращаются в свою страну, они остаются наиболее многочисленной группой беженцев в ведении УВКБ ООН (1,9 млн человек в 72 странах мира). Большинство из них все еще находятся в Пакистане и Иране [7, p. 8].
В число стран, принявших наибольшее число беженцев, входят Пакистан (1,085 млн человек), Иран (716 тыс.), Германия (700 тыс.), Танзания (549 тыс.) и США (380 тыс.) [7, p. 19].
Странами происхождения наибольшего числа беженцев являются Афганистан (1 908 100 человек, основные страны убежища — Пакистан, Иран, Германия, Нидерланды, Великобритания), Судан (693 300, Чад, Уганда, Кения, Эфиопия, ЦАР), Бурунди (438 700, Танзания, Демократическая Республика Конго, Руанда, Южная Африка, Замбия), Демократическая Республика Конго (430 600, Танзания, Замбия, Конго, Руанда, Уганда), Сомали (394 800, Кения, Йемен, Великобритания, США, Эфиопия), Вьетнам (358 200, Китай, Германия, США, Франция, Швейцария), Палестина (349 700, Саудовская Аравия, Египет, Ирак, Ливия, Алжир), Ирак (262 100, Иран, Германия, Нидерланды, Сирия, Великобритания), Азербайджан (233 700, Армения, Германия, США, Нидерланды, Франция) и Либерия (231 100, Сьерра-Леоне, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Гана, США) [7, p. 8].
Лица, ищущие убежища (0,77 млн человек). По состоянию на начало 2006 г., в мире насчитывалось именно такое число лиц, ищущих убежища, по чьим индивидуальным ходатайствам о предоставлении статуса беженца еще не были вынесены решения, включая 668 400 человек, которые подали ходатайства о предоставлении убежище в 2005 г. Наибольшее число ходатайств зарегистрировано от граждан Мьянмы, Сомали, Сербии и Черногории. Более половины новых ходатайств было подано в Европе [7, p. 10].
В течение последней половины ХХ в. во многих странах мира несколько миллионов человек получили статус беженца, но в последние годы число ходатайств неуклонно уменьшается. Число ходатайств о предоставлении убежища уменьшилось в 50 наиболее развитых странах. Сейчас оно на самом низком уровне за последние 20 лет. В целом около четверти (24 %) беженцев в мире получили убежище после прохождения индивидуальной процедуры определения статуса беженца, тогда как 64 % получили статус беженца на групповой основе [7, p. 10—11].
Наибольшее число ходатайств о предоставлении статуса беженца было подано в 2005 г. во Франции (49 700, большинство беженцев из Гаити, Сербии и Черногории, Турции), США (39 200, из Китая, Гаити, Колумбии, Сальвадора, Мексики), Великобритании (30 500, из Ирана, Пакистана, Сомали, Эритреи, Афганистана), Германии (28 900, из Сербии и Черногории, Турции, Ирака), Австрии (22 500, из Сербии и Черногории, России, Индии, Молдовы, Турции), а также в Канаде (20 800), Швеции (17 500), Бельгии (16 000), Нидерландах (12 300) и Швейцарии (10 100) [7, p. 11].
Лица, перемещенные внутри страны (6,6 млн человек) — лица, группы лиц, которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома либо места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государственных границ [1, с. 52].
Генеральная Ассамблея ООН поручила УВКБ ООН оказывать помощь отдельным группам лиц, перемещенных внутри страны. Всего их в мире, по оценкам, 23,7 млн человек в 52 странах, половина из которых находятся в Африке. За 2005 г. число внутренне перемещенных лиц в ведении УВКБ ООН возросло на 22 %, в основном за счет 1,2 млн человек в Ираке и 400 тыс. — в Сомали, а также в Судане (Дарфур). В течение длительного времени проблемы лиц, перемещенных внутри страны, не находят разрешения в Азербайджане, Грузии, Либерии, Судане, Шри-Ланке. Кроме того, УВКБ ООН привлекалось для оказания помощи некоторым группам этих лиц в исключительных критических ситуациях [7, p. 5].
Наибольшее число лиц, перемещенных внутри страны, находящихся в ведении УВКБ ООН, в Колумбии — 2 млн человек. Далее следуют Ирак (1,2 млн), Судан (841 900), Азербайджан (578 500), Сомали (400 000), Шри Ланка (324 700), Сербия и Черногория (246 400), Либерия (237 800), Грузия (234 200), Босния и Герцеговина (182 700), Россия (170 500) и Афганистан (142 500) [7, p. 12].
В 2005 г. на международном уровне был согласован подход к решению проблемы внутренне перемещенных лиц. УВКБ ООН была предоставлена ведущая роль в наблюдении, контроле за вопросами защиты и убежища, а также в координации и управлении всеми лагерями, которые созданы для размещения данной категории лиц. Другие структуры ООН приняли на себя подобные роли в области снабжения (водой, продовольствием, материально-технического), медицинской помощи, телекоммуникаций.
Апатриды (лица без гражданства, 2,4 млн человек). В Конвенции 1954 г. под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона [3, с. 428]. Обычно гражданство приобретается или вследствие рождения на территории определенной страны, или вследствие того, что ребенок приобретает гражданство одного или обоих родителей. В некоторых случаях гражданство может предоставляться как по месту рождения на территории страны, так и по принципу крови. Лица, проживавшие в течение длительного времени в определенной стране или установившие другие связи, такие как вступление в законный брак с местным жителем, также могут иметь право на получение гражданства в результате натурализации. Потеря гражданства может стать результатом ряда непростых обстоятельств, касающихся суверенитета, решений политического, юридического, технического или административного характера, а также по недосмотру в результате допущенных ошибок. При определенных обстоятельствах лицо, не имеющее гражданства, может быть беженцем (в том случае, если человек был вынужден покинуть страну своего обычного проживания в результате преследования). Аналогичным образом некоторые беженцы могут быть лицами, не имеющими гражданства.
В силу того, что проблемы беженцев и проблемы лиц, не имеющих гражданства, нередко совпадают, Генеральная Ассамблея ООН, учитывая отсутствие какой-либо организации, занимающейся проблемами лиц без гражданства, возложила на УВКБ ООН обязанности представителя их интересов в целях как оказания правовой помощи апатридам, так и сокращения и предотвращения случаев безгражданства и борьбы с этим явлением во всемирном масштабе. Борьба за сокращение безгражданства может быть результативной только при согласованных усилиях и действиях государств и международных организаций, поэтому УВКБ ООН настоятельно призывает государства присоединиться к двум Конвенциям по безгражданству.
Конвенция 1954 г. о статусе апатридов [3] стала первым международным актом, в котором конкретно рассматривались проблемы этой группы населения. УВКБ ООН содействует присоединению новых государств к этой Конвенции и применению ее положений на практике. В соответствии со статьей 11 Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства [2, с. 426] УВКБ ООН оказывает помощь конкретным лицам, содействуя им в решении их правовых проблем, получении соответствующих документов, и в конечном счете помогает им начать новый этап в их жизни.
УВКБ ООН оказывает помощь государствам в применении и усовершенствовании национального законодательства, обучении государственных служащих, развитии сотрудничества и координации с другими заинтересованными организациями, распространении соответствующей информации, а также выполняет роль всемирного координатора и информатора по вопросам безгражданства.
Точное определение количества лиц без гражданства является довольно сложным, поскольку при решении этой проблемы возникают трудности политического характера, многие правительства не ведут точных подсчетов этих групп населения. Тем не менее, по последним оценкам, в мире насчитывается около 11 млн апатридов. Как отмечалось, в ведении УВКБ ООН по состоянию на начало 2006 г. находится 2,4 млн лиц без гражданства. Отметим, что по состоянию на начало 2005 г. таковых было 1,9 млн [7, p. 13].
Другие категории. В дополнение к перечисленным выше категориям перемещенных лиц в ведение УВКБ ООН в начале 2006 г. переданы 960 400 человек, которые не входят ни в одну из них. УВКБ ООН оказывает защиту и помощь не только беженцам, но также и другим категориям перемещенных лиц и лиц, нуждающихся в помощи [7, p. 13].
Основные виды решений. Существуют три основных вида решения проблем беженцев. Наиболее предпочтительным из них признается добровольная репатриация, возвращение в свою страну. Это возможно только тогда, когда в стране больше нет опасности преследования и когда восстановлена необходимая для нормальной жизни основная инфраструктура. Второй вариант — предоставление статуса беженца в стране первого убежища и дальнейшая интеграция беженца в принявшее сообщество. И третий вариант, реализация которого в последние годы все более усложняется, — переселение в другую страну.
Репатрианты (1,1 млн человек). Многие из беженцев предпочитают вернуться домой настолько быстро, насколько это позволяют обстоятельства, т. е. когда конфликт закончен, уровень стабильности восстановился и основная инфраструктура восстановлена. УВКБ ООН поддерживает, поощряет добровольную репатриацию, часто предоставляет транспорт и стартовую помощь для восстановления условий нормальной жизни, которая может включать денежную и практическую помощь (предоставление сельскохозяйственных орудий, инструментов, оборудования и семян). Такая помощь может также включать восстановление домов, школ, больниц и дорог. В случае сложных ситуаций сотрудники УВКБ ООН осуществляют наблюдение, мониторинг благополучия репатриантов, вернувшихся беженцев. Продолжительность оказания такой помощи различна, но редко длится более двух лет.
Последние четыре года характеризуются беспрецедентным уровнем репатриации. Более 6 млн беженцев вернулись домой, из них 4,6 млн — в Афганистан. За 2005 г. 1,1 млн изгнанников вернулись в свои страны [7, p. 14].
Наиболее масштабные репатриации в 2005 г. были осуществлены в Афганистан (752 100 человек, в основном из Пакистана и Ирана), Либерию (70 300, из Кот-д’Ивуара, Гвинеи, Сьерра-Леоне, Ганы), Бурунди (68 300, из Танзании, Руанды, Демократической Республики Конго), Ирак (56 200, из Ирана), Анголу (58 300, из Замбии, Демократической Республики Конго, Намибии, Конго), Демократической Республики Конго (39 000, из Танзании, Руанды, Конго, Бурунди), Судан (19 000, из Демократической Республики Конго), Сомали (12 000, из Джибути, Эфиопии), Руанду (10 000, из Демократической Республики Конго и Уганды). Около 715 тыс. человек из них УВКБ ООН оказывало помощь [7, p. 14].
Переселенцы (80,8 тыс. человек). Некоторые беженцы не могут вернуться домой или не желают этого делать, обычно по причине продолжения угрозы их преследований. В таких случаях УВКБ ООН оказывает им помощь в получении убежища в стране, где они живут, или в третьей стране, где они могли бы поселиться. В 2005 г. в программе переселения принимали участие 16 государств. Число переселенных беженцев резко снизилось после 11 сентября 2001 г., особенно в США. Но постепенно этот процесс приобретает положительную динамику. Странами, принявшими в 2005 г. наибольшее число беженцев по программе переселения, являются США (53 813 человек), Австралия (11 654), Канада (10 400) и Швеция (1 263 человека). От 100 до 800 беженцев приняли такие страны, как Финляндия (766), Норвегия (749), Новая Зеландия (741), Дания (483), Нидерланды (419), Великобритания (175) и Ирландия (117). Менее чем по 100 человек приняли Бразилия (76), Чили (46), Аргентина (34), Исландия (31) и Мексика (29 человек) [7, p. 16—17].
УВКБ ООН в Беларуси — укрепление потенциала органов государственной власти. Представительство УВКБ ООН в Беларуси начало свою работу в 1995 г. Главная цель его деятельности — содействие интеграции Беларуси в международную систему защиты беженцев, укрепление потенциала государственных органов Республики Беларусь для создания современной, соответствующей международным стандартам, национальной системы убежища. Благодаря конструктивной деятельности государственных органов и эффективной постоянной поддержке УВКБ ООН в Беларуси, по мнению специалистов, создана лучшая на просторах СНГ система работы с беженцами, защиты их прав и законных интересов. Постоянно совершенствуется законодательство о беженцах, последовательно приняты изменения Закона «О беженцах», последняя редакция которого в настоящее время практически полностью соответствует международным стандартам, положениям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, а в отдельных элементах даже превосходит их. Проводится работа по дальнейшему совершенствованию законодательства о беженцах, Закона «О беженцах» (ведется подготовка его новой редакции). Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, и, тем самым, взяла на себя обязательство выполнять их положения. По состоянию на 1 октября 2006 г., в Республике Беларусь 796 иностранцев получили статус беженца [6].
Заключение. За 2005 г. в решении проблем беженцев и перемещенных лиц достигнут определенный прогресс. Благодаря напряженной деятельности УВКБ ООН и государств число беженцев за год сократилось на 12 % — с 9,5 до 8,4 млн человек. Дает определенные результаты превентивная работа по предупреждению новых исходов беженцев. За 2005 г. отмечалось наименьшее годовое число новых беженцев за последние 29 лет — 136 тыс. человек. Большее число лиц, перемещенных внутри страны, и апатридов стали получать международную помощь и поддержку от УВКБ ООН. Управление также стало оказывать поддержку большему числу лиц без гражданства.
Продолжалось совершенствование и укрепление национальной системы убежища и законодательства о беженцах в Республике Беларусь. Представительство УВКБ ООН в Беларуси осуществляло деятельность по укреплению потенциала государственных органов, работающих с беженцами, и неправительственных организаций, оказывающих беженцам непосредственную практическую помощь.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глоссарий терминов в области миграции. Женева: Междунар. организация по миграции, 2005.
2. Конвенция о сокращении безгражданства // Права человека: сб. междунар.-правовых док. / сост. Щербов В. В. Минск: Белфранс, 1999. С. 422—428.
3. Конвенция о статусе апатридов // Там же. С. 428—437.
4. Конвенция о статусе беженцев // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев. Минск: Тесей, 2000. С. 56—74.
5. Протокол, касающийся статуса беженцев // Там же. С. 74—78.
6. Решения, принятые Департаментом по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь (по состоянию на 1 октября 2006 г.), включая несовершеннолетних детей [Электронный ресурс] // Международное общественное объединение по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие». Режим доступа: <http://www.evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=1003&Itemid=175>. Дата доступа: 12.10.2006.
7. Refugees by Numbers. Geneva: UNHCR, 2006.