журнал международного права и международных отношений 2010 — № 2
международные отношения
Международный переговорный процесс относительно статуса Косова (2005—2008 гг.)
Вопрос определения статуса Косова оказывает влияние на ситуацию в регионе и на международные отношения в целом. Важность изучения урегулирования вопроса статуса с позиций анализа присущих ему внутренних закономерностей и последующего развития событий в мире определена тремя факторами: тесной взаимозависимостью между переговорным процессом и сохранением межэтнической напряженности; осуществлением управленческих функций в крае международными структурами при институциональном создании де-факто парламентской республики; отсутствием сближения позиций сторон по вопросу определения статуса Косова.
Существует значительное количество публикаций, посвященных различным аспектам и периодам развития косовского конфликта. В то же время необходимо констатировать отсутствие комплексных исследований по данной тематике. В русскоязычной историографии процессы генезиса и урегулирования балканских конфликтов наиболее полно представлены в работах Е. Ю. Гуськовой [1]. Среди англоязычных изданий следует выделить исследования М. Веллера [18], представляющие собой многоаспектный анализ современных межэтнических конфликтов. Существенное значение для рассмотрения переговорного процесса имеют документы международных организаций (резолюции Совета Безопасности ООН [4], документы Генерального секретаря ООН [12; 13], решения Контактной группы [11; 14]), доклады Конгресса США [10]. Вследствие вышесказанного целью настоящей статьи является характеристика переговорного процесса относительно статуса Косова.
На основании указанных документов автор определяет три стадии международного переговорного процесса по статусу Косова: институциональное строительство, «стандарты до статуса» и процесс, представленный собственно переговорами, их подготовительной и заключительной частями.
В целях завершения конфликта и правового обоснования международного присутствия в крае Совет Безопасности ООН 10 июня 1999 г. принял резолюцию 1244 [4]. Данный документ предусматривает реализацию политического процесса с учетом соглашения в Рамбуйе, определяющего механизм урегулирования статуса в рамках Хельсинкского Заключительного акта на основании воли населения, властных структур и всех вовлеченных сторон.
В апреле 2002 г. специальным представителем Генерального секретаря ООН и руководителем Миссии ООН по делам временной администрации Косова (UNMIK) М. Штайнером были введены «стандарты до статуса» в качестве приоритетных направлений, обязательных к выполнению для продолжения процесса. «Стандарты до статуса» направлены на усиление эффективности демократических институтов, развитие рыночной экономики, нормализацию диалога с Белградом, обеспечение свободы передвижения, соблюдение права косоваров на возвращение, транспарентность прав собственности, а также предполагают трансформацию Сил по защите Косова в рамках их мандата [16].
Переговоры относительно статуса стали завершающим этапом международного переговорного процесса. Решение Совета Безопасности ООН от 24 октября 2005 г. о начале переговоров по определению статуса Косова основано на рекомендациях специального представителя Генерального секретаря ООН Кая Эйде. В его докладе от 7 октября 2005 г. содержится заявление о необходимости перехода к следующей стадии политического процесса, несмотря на неполную реализацию требований «стандартов до статуса». Доклад определяет основные условия переговоров: отсутствие навязанных временных рамок, недопустимость блокирования процесса, его завершение принятием решения по статусу края [13, р. 5].
В организационном контексте переговоров, по мнению автора, доминировали три структурных элемента. Руководящим органом выступал Совет Безопасности ООН, координирующим звеном являлась Контактная группа, эксперты Миссии специального представителя по будущему статусу Косова (UNOSEK) осуществляли посреднические функции на основе прямой и «челночной» дипломатии. В целях разработки компромиссных подходов к урегулированию реализации «челночной» дипломатии, представленной переговорами с представителями сторон в Приштине и Белграде, участвовали 26 экспертных советников UNOSEK [17].
Важным фактором, оказавшим влияние на переговорный процесс и его результаты, было несовпадение позиций стран — членов Совета Безопасности ООН и Контактной группы. Франция, Германия, Италия, Великобритания и США поддерживали независимость Косова, в то время как Российская Федерация заявляла о недопустимости создания прецедента и навязывания решения по статусу сербской стороне [5]. Против предоставления независимости краю выступал также Китай по причине существования внутренних сепаратистских движений [18, р. 43].
До начала Венского раунда переговоров Контактная группа в составе стран — коспонсоров переговорного процесса (США, Российская Федерация, Великобритания, Франция, Германия, Италия) определила 10 руководящих принципов по урегулированию статуса края. Данные принципы, наряду с резолюцией 1244 и условиями проведения переговоров, представленными в докладе К. Эйде, сформировали рамки переговорного процесса. Они касались соблюдения демократических ценностей и прав человека, реализации стандартов евроатлантической интеграции, возвращения беженцев и перемещенных лиц, обеспечения представительства этнических сообществ в структуре органов управления, защиты объектов культурного и религиозного наследия, поддержания региональной стабильности, устойчивого политического и экономического развития, а также сохранения международного наблюдения за реализацией решений по вопросу статуса [14, р. 2]. Согласно предложениям Контактной группы, итоговое решение должно было способствовать усилению региональной стабильности и безопасности, исключая возвращение к ситуации, существовавшей до гуманитарной интервенции НАТО, принятие одностороннего решения либо применение силы, а также осуществление территориальных изменений в Косове, т. е. разделение края либо его присоединение [14, р. 3].
Венский раунд, состоящий из 15 этапов переговоров, проходил с февраля по сентябрь 2006 г. Согласно Платформе по будущему статусу Косова и Метохии от 5 января 2006 г. [18, р. 33], позиция сербской стороны основывалась на признании территориальной целостности и суверенитета Сербии, а также неприемлемости навязанного статуса из-за отсутствия стабилизационного эффекта подобного решения в долгосрочной перспективе. В соответствии с этим документом Косову как автономному краю предоставлялись значительные компетенции в экономической сфере и доступ к международным финансовым институтам. Однако, учитывая политику Белграда в отношении края в 1990-е гг., принятие Платформы делегацией Косова было маловероятным.
Позиция косовской стороны изначально обосновывалась идеей независимости [18, р. 34]. Целью Венского раунда переговорного процесса для сербской стороны являлось урегулирование так называемых технических вопросов, т. е. непосредственно не затрагивающих определение статуса. Технические вопросы включали защиту объектов культурного и религиозного наследия, финансовые положения, такие как выплата доли сербского долга Косова, децентрализацию, в том числе повторное определение границ муниципалитетов края [17]. В процессе переговоров Белград выбрал тактику затягивания времени, полагаясь при определении статуса Косова на имплементацию классического международного права без учета колониального аспекта, т. е. применение принципов суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ без учета принципа самоопределения народов [2, с. 133—137]. В то же время Приштина стремилась избежать возможности урегулирования посредством навязывания автономии при достижении консенсуса по техническим вопросам.
24 июля 2006 г. состоялась первая двусторонняя встреча на высшем уровне. Сербская сторона была представлена президентом Б. Тадичем и премьер-министром В. Коштуницей. Президент Косова Ф. Сейдью руководил делегацией края. Целью встречи являлось изложение и обсуждение официальных позиций сторон по вопросу определения статуса при посредничестве экспертов UNOSEK, наблюдателей от Контактной группы, ЕС и НАТО [см.: 17]. В целом переговоры были сведены к обсуждению исторического обоснования сторонами представляемых ими позиций. Сербская делегация указывала на невыполнение «стандартов до статуса» и сохранение неблагоприятной ситуации в крае для этнических сербов. Вследствие этого она выдвинула требование о принятии мер по защите сербского меньшинства, реализуемых через механизмы децентрализации. Такая позиция представлялась приоритетной по отношению к разработке системы политического представительства и защиты прав меньшинств. Однако косовская сторона, признав сложность межэтнической ситуации, апеллировала к достижению урегулирования на основе предоставления краю независимости в качестве условия улучшения политики территориального управления [18, р. 40].
Следует констатировать, что стороны прибегли к позиционному торгу на Венском раунде [6], вследствие чего взаимоприемлемое решение по наиболее значительным аспектам урегулирования достигнуто не было.
В заявлении Контактной группы от 20 сентября 2006 г. содержалось положение о важности завершения процесса определения статуса и подготовке предложения М. Ахтисаари в целях вовлечения сторон в продолжение переговоров [11]. В свою очередь российская сторона, выразив согласие о продолжении переговоров, в пояснительной записке заявила о необходимости принятия резолюции Совета Безопасности ООН по результатам пересмотра итогов выполнения «стандартов до статуса» в качестве условия для продолжения переговорного процесса [18, р. 42]. Таким образом, позиции сербской и российской сторон обусловливали невозможность рассмотрения Венского раунда в качестве этапа переговоров относительно статуса Косова.
30 сентября 2006 г. Скупщина Сербии приняла новую Конституцию, осложнившую переговорный процесс. В соответствии с восьмой статьей данного документа территория республики декларировалась неделимой и неотчуждаемой, границы государства могли быть изменены только посредством процедуры внесения поправок в Конституцию. Седьмой раздел, посвященный территориальной организации, определил статус края в качестве «автономной провинции Косово и Метохия», рамки автономии которой должны быть определены специальным законом, принятым на основе Конституции (ст. 182) [7].
Ввиду проходившего избирательного процесса в Сербии 10 ноября М. Ахтисаари заявил о решении отложить представление предложения по урегулированию во избежание влияния на расстановку сил в стране [10, р. 16]. Однако по итогам парламентских выборов 21 января 2007 г. изменения позиции сербской стороны по вопросу определения статуса не произошло.
В этих условиях 26 января 2007 г. специальный посланник Генерального секретаря представил план по урегулированию вопроса о статусе Косова представителям Контактной группы, а 2 февраля — сербской и косовской сторонам [18, р. 44].
М. Ахтисаари заявил, что представленное им предложение является «основой демократического и многоэтнического Косова, в котором права и интересы всех членов этнических сообществ гарантированы и защищены правовыми институтами» [18, р. 46]. Основные принципы плана и его двенадцать положений определили рамки государственного управления и структуру правительства. Особые представительские полномочия в структуре правительства и ассамблеи были гарантированы этническим меньшинствам. План М. Ахтисаари обеспечивал защиту этнических меньшинств через соблюдение демократических прав, децентрализацию на местном уровне, а также на основе осуществления международного наблюдения. Сербским муниципалитетам в Косове были предоставлены расширенные компетенции в решении вопросов на местном уровне, а также право прямого сотрудничества с Сербией и получения от нее финансовой поддержки. Предложение по урегулированию включало защиту объектов религиозного и культурного наследия и подтверждало права беженцев и перемещенных лиц. План также предполагал усиление сектора безопасности в рамках местного управления при сохранении международного контроля [3].
В целом предложение по урегулированию направлено на преодоление статус-кво с предоставлением краю ограниченного суверенитета под контролем международных гражданских и военных структур в течение 120-дневного переходного периода. Управление при этом должно осуществляться на основе системы совместного принятия решений и разделения властных компетенций с этническими меньшинствами [3, c. 5].
Косовская делегация приняла план М. Ахтисаари с незначительными дополнениями, в то время как Скупщина Сербии 14 февраля 2007 г. приняла резолюцию [15], отвергающую план как нарушающий принципы международного права и создающий независимое государство на территории Сербии. Резолюция содержала положение о возобновлении мандата сербской делегации для продолжения переговоров и постулировала негативное влияние плана на региональную стабильность и территориальные споры в Европе и мире [15].
26 марта 2007 г. на рассмотрение Совета Безопасности ООН поступил пакет документов по статусу Косова, представленный Итоговым предложением и докладом специального посланника Генерального секретаря М. Ахтисаари [17]. США и представители ЕС поддержали план урегулирования; Россия и Сербия выступили против его принятия, а также за продолжение переговоров и смену специального посланника. Индонезия и Китай склонялись к непринятию предложения во избежание создания прецедента; ЮАР, Панама и Перу официально не заявили о своей позиции [18, р. 46].
М. Ахтисаари представил план по статусу Косова на закрытой сессии Совета Безопасности ООН 3 апреля 2007 г. Сербская сторона указала на превышение специальным посланником его полномочий ввиду предложения об изменении границ суверенного государства и выступила за освобождение М. Ахтисаари от исполняемых обязанностей и продолжение переговорного процесса. Косовская сторона формально приняла план в соответствии с решением Ассамблеи от 5 марта 2007 г. [18, р. 47].
По инициативе Российской Федерации с 24 по 29 апреля 2007 г. в Косово была направлена специальная миссия для получения информации о ситуации в крае. В докладе миссии отмечалось, что позиции сторон далеки от компромисса, так как сербская делегация выступает за расширенную автономию, а позиция косовской стороны направлена на достижение независимости. При этом представители миссии признали, что сохранение статус-кво не обеспечивало стабильность в крае [10, р. 17].
С мая 2007 г. в рамках Совета Безопасности ООН предлагались проекты резолюций для замещения резолюции 1244, предполагающие достижение независимости Косова и предоставление мандата международной миссии в крае в соответствии с главой 7 Устава ООН [10, р. 17]. Российская Федерация выступала за продолжение переговоров и блокировала проекты резолюций, что привело процесс рассмотрения в тупик. Постоянный представитель России при ООН В. Чуркин постоянно заявлял о неприемлемости навязанного решения по статусу без согласия Сербии, а также подчеркивал возможность создания прецедента при принятии решения по Косову для других территориальных споров [5].
На саммите Большой восьмерки в Хейлигендамме с 6 по 8 июня 2007 г. Президент Франции Н. Саркози предложил провести 120-дневный переговорный процесс. При отсутствии достижения взаимоприемлемого решения в указанные сроки Совет Безопасности ООН должен был принять план М. Ахтисаари [8]. Важно отметить, что предложенный период переговоров совпадал со 120-дневным переходным периодом плана Ахтисаари, в течение которого в Косове должен быть осуществлен процесс перехода к стадии независимости.
17 июля 2007 г. страны, поддерживающие урегулирование статуса на основе плана М. Ахтисаари (Бельгия, Франция, Германия, Италия, Великобритания и США), обнародовали заявление, обосновывавшее уникальность случая Косова и важность стабилизации ситуации в крае и регионе [17]. Подчеркивалась невозможность создания прецедента при решении косовского вопроса на основании следующих факторов: исторический контекст насильственного распада Югославии, массовые акты насилия и репрессий в Косове до 1999 г., продолжительный период международного управления в крае в соответствии с резолюцией 1244, а также реализация политического процесса по определению статуса края под эгидой ООН. В заявлении также содержалось утверждение о сбалансированности и приемлемости варианта урегулирования, представленного М. Ахтисаари. Дальнейший переговорный процесс должен был основываться на положениях плана и осуществляться при координации со стороны Контактной группы. В случае невозможности выработки в ходе переговоров взаимоприемлемого решения процесс определения статуса должен быть реализован в соответствии с планом специального посланника [17].
В целях проведения переговорного процесса в рамках предложения Н. Саркози Контактная группа назначила троих посредников под руководством В. Ишингера (представитель ФРГ) от ЕС, А. Боцана-Харченко от Российской Федерации и Ф. Вайшнера от США [10, р. 18]. Переговорный процесс при посредничестве «тройки» основывался на резолюции Совета Безопасности ООН 1244, 10 принципах Контактной группы, а также плане М. Ахтисаари. По завершении 120-дневного периода переговоров (10 декабря 2007 г.) «тройка» должна была представить доклад Совету Безопасности ООН.
Следует акцентировать наличие в плане Контактной группы и резолюции Совета Безопасности ООН 1244 нескольких положений, допускающих различные интерпретации. Например, 10 декабря могло рассматриваться в качестве промежуточной отчетной даты либо в качестве срока окончания переговоров, однако при этом оставалось неясным, какие последующие действия должен предпринять Совет Безопасности. В отношении резолюции 1244 положение о приверженности государств — членов ООН суверенитету и территориальной целостности СРЮ не содержало временных указаний, т. е. существовала возможность трактовки данного положения как приверженности территориальной целостности лишь в период действия администрации ООН, что косвенно определяло легитимность де-факто достигнутой независимости Косова.
В течение переговорного процесса при посредничестве «тройки» (9 августа — 3 декабря 2007 г.) стороны представили детализированные предложения по урегулированию статуса края. Косовская делегация разработала
договор о сотрудничестве между Косовом и Сербией, в то время как сербская сторона представила пакет документов по автономии края по формуле «больше, чем автономия, меньше, чем независимость» [1]. Однако в указанный период не наблюдалось сближения фундаментальных позиций сторон. «Тройка» посредников представила 14 принципов, обусловливавших особые отношения между Белградом и Приштиной, с перспективой европейской интеграции для Косова и Сербии, а также проект соглашения о «нейтральном статусе», позволяющем налаживание двустороннего сотрудничества в условиях сохранения разногласий по статусу края [18, р. 68].
Тем не менее, ввиду сохранения антагонизма позиций сторон в отношении фундаментальных аспектов урегулирования переговорный процесс при посредничестве «тройки» не привел к выработке взаимоприемлемого варианта определения статуса края. Сохранение статус-кво не представлялось возможным в связи с ростом напряженности в крае, о чем свидетельствовали доклады KFOR (студенческие демонстрации, протесты, локальные столкновения и др.) [12].
Необходимо отметить отказ от силового реагирования со стороны Сербии в случае одностороннего определения статуса края. В соответствии с заявлением премьер-министра Сербии В. Коштуницы: «Полное соблюдение норм международного права сильнее оружия и силовых действий. Это официальная позиция сербского правительства» [9].
19 декабря 2007 г. на закрытом заседании Совета Безопасности ООН был рассмотрен вопрос о предоставлении независимости краю, однако по итогам заседания единого решения выработано не было.
17 февраля 2008 г. Ассамблея провозгласила независимость Республики Косово [10, р. 19]. Направления государственного строительства были определены в соответствии с положениями плана М. Ахтисаари.
Таким образом, переговорный процесс не привел к сглаживанию противоречий между сторонами и согласованию позиций по определению статуса края, что обусловило сохранение внутриполитической и межэтнической напряженности и непризнание суверенитета Косова рядом государств. Влияние переговорного процесса относительно статуса на международные отношения состоит в сложности проблем, возникших после одностороннего провозглашения независимости Республики Косово и ее официального признания многими членами международного сообщества, так как сепаратистскими движениями данный акт расценивался как прецедент и мотив для продолжения борьбы за обретение аналогичного статуса.
Литература
1. Гуськова, Е. Ю. Косовский «отрыв» / Е. Ю. Гуськова [Электронный ресурс] // Гуськова Елена Юрьевна. Режим доступа: <http://guskova.ru/w/present/2007-12-10>. Дата доступа: 04.01.2010.
2. Международное право: учеб. для вузов / Г. В. Игнатенко [и др.]; под общ. ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова. 4-е изд. М.: Норма, 2006.
3. Письмо Генерального секретаря от 26 марта 2007 года на имя Председателя Совета Безопасности. Добавление. Всеобъемлющее предложение об урегулировании статуса Косово: док ООН. S/2007/168/Add.1 [Электронный ресурс] // UNOSEK. Режим доступа: <http://www.unosek.org/docref/Comprehensive_proposal-russian.pdf>. Дата доступа: 23.08.2007.
4. Резолюция Совета Безопасности ООН 1244: док. ООН S/RES/1244(1999) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. Режим доступа: <http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1999/res1244.htm>. Дата доступа: 29.11.2008.
5. У России есть конструктивная альтернатива плану Ахтисаари, заявил Виталий Чуркин [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. Режим доступа: <http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=7569>. Дата доступа: 18.06.2007.
6. Фишер, Р. Путь к согласию или переговоры без поражения / Р. Фишер, У. Юри [Электронный ресурс] // Lib.ru: библиотека Максима Мошкова. Режим доступа: <http://www.lib.ru/DPEOPLE/fisher.txt>. Дата доступа: 04.01.2010.
7. Constitution of the Republic of Serbia: 30 September 2006, RS N 35 [Electronic Resource] // Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Serbia. Mode of access: <http://www.mfa.gov.rs/>. Date of access: 05.04.2009.
8. El estatuto de Kosovo [Electronic resource] // France. Diplomatie — Ministére des Affaires Etrangeres et Européennes. Mode of access: <http://www.diplomatie.gouv.fr/es/fichas-paises_1/kosovo_1128/presentacion-kosovo_2724/el-estatuto-kosovo_4762.html>. Date of access: 04.01.2010.
9. Kelemen, M. U. N. Security Council Deadlocked over Kosovo / M. Kelemen [Electronic resource] // U. N. Security Council Deadlocked over Kosovo. Mode of access: <http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=17441680>. Date of access: 04.01.2010.
10. Kosovo and U. S. Policy: Background to Independence: CRS Report for Congress [Electronic resource] // Federation of American Scientists. Mode of access: <http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL31053.pdf>. Date of access: 05.04.2009.
11. Kosovo: Contact Group Ministerial Statement, New York, 20/09/2006 [Electronic resource] // European Union in United Nations. Mode of access: <http://www.europa-eu-un.org/articles/es/article_6275_es.htm>. Date of access: 04.01.2010.
12. Letter dated 5 November 2007 from the Secretary-General to the President of the Security Council: UN. Doc S/2007/652 [Electronic resource] // United Nations. Mode of access: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/2007/652>. Date of access: 15.08.2009.
13. Letter dated 7 October 2005 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council: UN Doc. S/2005/635 [Electronic resource] // United Nations. Mode of access: <http://www.ico-kos.org/pdf/KaiEidereport.pdf>. Date of access: 04.01.2010.
14. Letter dated 10 November 2005 from the President of the Security Council addressed to the Secretary-General: UN Doc. S/2005/709 [Electronic resource] // United Nations. Mode of access: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/2005/709>. Date of access: 05.04.2009.
15. Resolution following UN Special Envoy Martti Ahtisaari’s «Comprehensive proposal for the Kosovo status settlement’ and continuation of negotiations on the future status of Kosovo-Metohija» [Electronic resource] // Ministry of Foreign Affairs of Serbia. Mode of access: <http://www.mfa.gov.rs/>. Date of access: 04.01.2010.
16. Security Council, Following Briefing by Special Representative for Kosovo, Welcomes Progress, Reaffirms Importance of Rule of Law: Presidential Statement Also Condemns 8 April Attack in Mitrovica; Council Hears from Serbia’s Deputy Prime Minister, 18 Others in Debate: UN Doc. SC/7375 [Electronic resource] // United Nations Organization. Mode of access: <http://www.un.org/News/Press/docs/2002/sc7375.doc.htm>. Date of access: 05.04.2009.
17. The Status Process [Electronic resource] // UNOSEK. Mode of access: <http://www.unosek.org/>. Date of access: 04.01.2010.
18. Weller, M. Negotiating the final status of Kosovo / M. Weller [Electronic resource] // European Union Institute for Security Studies. Mode of access: <http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp114.pdf>. Date of access: 04.01.2010.