журнал международного права и международных отношений 2011 — № 3


международное право — документы и материалы — вопросы безгражданства

Процедуры определения статуса безгражданства и статус лиц без гражданства: краткие выводы совещания экспертов

Совещание проводилось в Женеве, Швейцария, с 6 по 7 декабря 2010 г. в контексте 50-й годовщины Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства

Второе совещание экспертов по вопросам безгражданства было сфокусировано на следующих двух практических условиях обеспечения защиты лиц без гражданства: i) механизмах определения лица без гражданства, а также ii) статусе и соответствующих стандартах обращения с лицами без гражданства после их признания таковыми согласно национальному законодательству 1 . Информационной основой обсуждения послужили два дискуссионных доклада, подготовленных консультантом УВКБ ООН Румой Мандал: «Процедуры, позволяющие определить, является ли то или иное лицо лицом без гражданства» и «Какой статус должны иметь лица без гражданства в соответствии с положениями национального законодательства?». В содержательной беседе приняли участие представители 35 стран, обладающие опытом работы в государственных структурах, неправительственных организациях, научном сообществе, судебных органах, адвокатских конторах и международных организациях.

Хотя Конвенция 1954 г. о статусе апатридов и не предписывает конкретного способа определения статуса лица без гражданства, ряд государств приняли с этой целью формальные процедуры, в том числе посредством включения процедуры определения статуса лица без гражданства в число существующих административных процедур. Все большее количество государств сталкивается с ситуациями безгражданства и им все чаще приходится принимать решения о гражданской принадлежности (или статусе лица без гражданства) лиц, находящихся на их территории. На момент составления этого документа 65 государств являлись участниками Конвенции 1954 г., и существовала лишь ограниченная практика государств в отношении процедуры определения статуса лица без гражданства и статуса безгражданства. На этом совещании экспертов упомянутые вопросы тщательно изучались, особое внимание при этом уделялось вопросу улучшения практики применения государствами-участниками положений Конвенции 1954 г. Дискуссия также коснулась и применимости положений Конвенции 1954 г. для тех стран, которые не присоединись к данной Конвенции. В этом контексте подчеркивалось, что признание человека лицом без гражданства составляет юридически значимый факт.

Проявилось значительное различие между двумя ситуациями: первая распространяется на страны — в основном, индустриально развитые, — которые принимают лиц без гражданства, являющихся преимущественно, если ни исключительно, мигрантами или выходцами из среды мигрантов; вторая относится к странам, в которых проживают группы лиц без гражданства in situ (т. е. полагающих, что находятся в «собственной стране») 2 . Все участники согласились с важностью совершенствования защиты лиц без гражданства в обеих описанных ситуациях. В то же время было признано, что способы достижения этого будут различаться в зависимости от обстоятельств в конкретных группах населения и странах.

В ходе встречи часто затрагивались обязательства по соблюдению международных стандартов в области прав человека, помимо указанных в Конвенции 1954 г. — в частности, по отношению к предоставлению гарантий права ребенка на гражданство, зафиксированного в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГиПП) и Конвенции о правах ребенка (КПР). Тем не менее, было подчеркнуто, что объем этих обязательств будет обсуждаться более подробно на третьем совещании экспертов этой серии.

Следующие краткие выводы не обязательно представляют индивидуальные взгляды участников или УВКБ ООН, но в целом выражают основные общие толкования и рекомендации, выработанные в ходе дискуссии.

Процедуры определения статуса лица без гражданства

Необходимость процедур определения статуса лица без гражданства

1. Конвенция 1954 г. о статусе апатридов устанавливает стандарт обращения, который может быть применен государством-участником только в том случае, если оно знает, в отношении кого это обращение должно быть реализовано. В этой связи в Конвенции 1954 г. четко указано, что государства-участники должны определить, кто соответствует понятию лиц без гражданства, согласно статье 1 Конвенции 1954 г., в целях обеспечения указанного в последней стандарта обращения с ними. Определение статуса лица без гражданства может происходить в рамках процедур, специально не предназначенных для этой цели. Это утверждение справедливо для тех случаев, когда речь идет о предоставлении разрешения на проживание в соответствии с принятыми для этого в ряде стран процедурами. Если такие процедуры не предусмотрены в законодательстве о правовом положении иностранцев или законодательстве в сфере иммиграции, наличие процедуры, направленной на определение статуса лица без гражданства, позволяет повысить способность государства — участника Конвенции 1951 г. выполнять свои обязательства, согласно данному международному нормативному правому акту.

2. Признание в качестве лица без гражданства не представляет собой замену приобретению гражданства. Процедура же определения статуса лица без гражданства в отношении лиц без гражданства in situ 3 , когда существует реальная перспектива приобретения гражданства в ближайшем будущем, может быть неуместной, особенно если она может задержать достижение долгосрочного решения (т. е. приобретения гражданства).

Процедуры определения статуса лица без гражданства

3. Процедуры определения статуса лица без гражданства должны быть простыми и эффективными, в максимальной степени основанными на существующих административных процедурах установления существенных фактов. Например, в некоторых государствах существует практика комплексного определения статуса лица без гражданства в рамках процедур, регулирующих вопросы предоставления права на проживание.

4. В принципе процедуры определения статуса лица без гражданства должны проводиться на индивидуальной основе. Тем не менее, возможны случаи, когда допустимо определение статуса лица без гражданства для целых групп или же по принципу prima facie 4 , исходя из того, что члены группы удовлетворяют определению лица без гражданства, согласно статье 1 Конвенции 1954 г.

5. Государства, которые стремятся ввести процедуру определения статуса лица без гражданства, могут рассмотреть возможность предоставления этой функции государственному органу, что будет соответствовать не только положениям национального законодательства и установленным административным процедурам, но также и особенностям популяции лиц без гражданства в данной стране; например, в тех случаях, когда лица без гражданства в большинстве своем представлены лицами без гражданства из числа мигрантов или лицами без гражданства in situ. К таким государственным органам могут относиться органы власти, отвечающие за вопросы гражданства, иммиграции или убежища, при этом в некоторых странах упомянутые вопросы могут входить в компетенцию одного государственного органа. В тех случаях, когда лица без гражданства представлены преимущественно в «собственной стране», решением для этих лиц in situ, как правило, будет приобретение гражданства страны проживания и данной проблемой будет заниматься государственный орган, в компетенцию которого входят вопросы предоставления гражданства (с учетом факторов, указанных в п. 4 выше).

6. Так как некоторые лица без гражданства также являются беженцами, ряд государств — участников Конвенции 1954 г., которые являются сторонами и Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, могут стремиться объединить процедуры определения статуса лица без гражданства и беженца. К преимуществам объединенной процедуры следует отнести возможность избежать дополнительных расходов на учреждение отдельной административной процедуры по определению статуса лица без гражданства, при условии относительно малого количества дел лиц без гражданства по сравнению с делами лиц, ищущих убежища; кроме того, это позволяет использовать уже имеющийся опыт государственных органов в сфере процедуры определения статуса беженца. Другие государства могут предпочесть раздельные процедуры для определения статуса беженца и лица без гражданства. Преимущества раздельных процедур — возможность осуществления деятельности по информированию о вопросах безгражданства, а также развитие специализации в этой сфере и накопление профессионального опыта соответствующими государственными органами, так как феномен безгражданства содержит в себе многие аспекты, которые отличают вопросы определения статуса лица без гражданства от вопросов, связанных с определением статуса беженца.

7. Независимо от того, какой государственный орган отвечает за процедуру определения статуса лица без гражданства, государствам рекомендовано обеспечить специальное обучение сотрудников государственных органов, уполномоченных принимать решения в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства, в сфере национального законодательства и правоприменительной деятельности, международных стандартов и вопросов безгражданства в целом. Государства, в сотрудничестве с УВКБ ООН и неправительственными организациями, должны работать над повышением информированности по вопросам безгражданства, а также распространять информацию о существовании процедуры определения статуса лица без гражданства с тем, чтобы улучшить доступ лиц без гражданства к данной процедуре.

8. В соответствии со своим мандатом в области безгражданства УВКБ ООН может оказать помощь тем государствам, которые не обладают достаточными возможностями или ресурсами для реализации процедуры определения статуса лица без гражданства, и взять на себя проведение самой процедуры, если это необходимо, но только в исключительных случаях. УВКБ ООН также может выступать в роли консультанта в рамках разработки и развития государственной процедуры определения лица без гражданства.

9. Участники встречи подчеркнули один из основополагающих принципов международной защиты беженцев: при любых обстоятельствах государства должны обеспечить соблюдение требований конфиденциальности в отношении ходатайств иностранцев о предоставлении убежища. Данные иностранцы могут быть одновременно и лицами без гражданства, что может быть установлено в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства. Таким образом, любые контакты с органами власти другой страны в целях запроса о гражданской принадлежности лица, заявляющего о том, что оно является лицом без гражданства, должны происходить только после того, как заявителю было отказано в предоставлении защиты в результате всестороннего рассмотрения его дела. При этом стоит помнить о том, что в процедуру определения статуса беженца входит также и обжалование решений государственных органов о предоставлении защиты. В рамках процедуры определения статуса лица без гражданства все заявители должны быть с самого начала проинформированы о их праве обратиться за защитой или высказать свои опасения подвергнуться преследованию в случае возвращения в страну своей гражданской принадлежности или прежнего места жительства. При этом заявители должны быть проинформированы о том, что все запросы в государственные органы иностранного государства относительно их гражданской принадлежности будут направляться только после того, как будет завершена процедура определения статуса беженца и по их делу будет принято окончательное решение.

Процедурные гарантии

10. Для обеспечения справедливости и эффективности процедуры определения статуса лица без гражданства последняя должна включать в себя гарантии правовой защиты, в том числе право судебного обжалования отрицательного решения уполномоченного государственного органа по ходатайству заявителя. В контексте ходатайств о предоставлении статуса лица без гражданства государства должны обеспечить беспрепятственный доступ к правовой помощи по данной категории дел. Все обязательные платежи, взимаемые за обращение с ходатайством о предоставлении статуса лица без гражданства, должны быть разумными и обоснованными. Такие пошлины не должны препятствовать предоставлению защиты нуждающимся в ней лицам без гражданства.

11. Процедура выдворения или депортации в отношении лица, ходатайствующего о предоставлении статуса лица без гражданства, должна быть приостановлена до момента окончания процедуры и принятия решения по делу заявителя.

Вопросы доказательства

12. Определение статуса лица без гражданства должно производиться на основании всех имеющихся доказательств.

13. Конвенция 1954 г. требует доказательства обратного: установления того, что данное лицо не является гражданином какого-либо государства в силу законодательства данного государства. В связи с тем, что заявителям зачастую проблематично доказать отсутствие у них связи с данным государством (в виде гражданства), а также принимая во внимание тот факт, что во многих случаях они не имеют полноценного доступа к информации, которая бы могла подтвердить факт отсутствия у них гражданства какого-либо государства, бремя доказывания не должно быть исключительной обязанностью заявителей. Поэтому в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства ответственность за доказывание должна распределяться между заявителем и государственными органами, уполномоченными проводить процедуры определения статуса лица без гражданства. На заявителя должна быть возложена обязанность сотрудничать с соответствующими государственными органами с целью установления имеющих значение фактов. Если заявитель на основании всех имеющихся фактов имеет возможность продемонстрировать, что он (она) не является гражданином какого-либо государства, то ответственность за доказывание должна перейти к государству, которое, в свою очередь, должно доказать, что заявитель является гражданином какого-либо государства или не является таковым.

14. В рамках процедуры определения статуса лица без гражданства необходимо принять подход, который должен учитывать проблемы, связанные с установлением факта наличия или отсутствия у заявителя гражданства какого-либо государства. Требования, предъявляемые к доказыванию, не должны быть чрезмерными. В противном случае объект и цель Конвенции 1954 г. будут лишены своего смысла и лица без гражданства не будут иметь возможности быть признанными в качестве лиц без гражданства. Вопрос о гражданской принадлежности следует рассматривать только в отношении тех стран, с которыми заявитель имеет существенные связи (особенно это касается таких аспектов, как место рождения заявителя, его происхождение, заключение брака или место жительства).

15. Наличие паспорта какого-либо государства может повлечь за собой утверждение о том, что заявитель имеет гражданство данного государства. Однако следует иметь в виду то обстоятельство, что некоторые страны выдают свои паспорта «по необходимости», в том числе и тем лицам, которые не являются гражданами данного государства в действительности.

16. Определение статуса лица без гражданства требует проверки законодательства в сфере гражданства и правоприменительной практики в этой области соответствующего государства (государств). В связи с этим важно, чтобы уполномоченный сотрудник государственного органа имел доступ к достоверной, точной и современной информации. Информация может быть получена из различных источников: как от государственных органов, так и от неправительственных организаций. Сотрудничество между государствами и другими сторонами в рамках создания одной или нескольких баз данных национального законодательства и правоприменительной практики должно
поощряться.

Обмен информацией с государственными органами других государств

17. Порой информация, предоставленная государственными органами других государств, имеет ключевое значение для определения статуса лица без гражданства. При этом не обязательно стремиться установить контакт с этими органами во всех случаях, особенно, когда в наличии имеется достаточно информации, чтобы сделать заключение по делу. Ни при каких обстоятельствах не следует запрашивать информацию в том государстве, где заявитель обоснованно опасается подвергнуться преследованию. Запрос информации в данном государстве будет возможен лишь только в том случае, когда после изучения дела заявителя будет установлено, что он не соответствует определению беженца или же не является лицом, которому может быть предоставлена дополнительная защита.

18. Следует проявлять гибкость при обмене информацией с государственными органами
иностранного государства по вопросу подтверждения факта наличия или отсутствия у данного заявителя гражданства данного государства. Некоторые страны принимают запросы только от государственных органов, тогда как другие также рассматривают и запросы частных лиц (заявителей). В некоторых случаях УВКБ ООН может оказать содействие в установлении контакта или в получении информации от государственных органов иностранного государства. В такой ситуации УВКБ ООН может предоставить соответствующую помощь.

19. При обмене информацией с государственными органами других стран государства могут определить максимальные сроки ответа на предоставляемые запросы. Это связано с тем, что как сами заявители, так и государства заинтересованы в том, чтобы процедура определения статуса лица без гражданства проводилась как можно в более короткие сроки. Однако установление фактов по некоторым, особенно сложным, делам может потребовать больше времени. Дополнительно время, необходимое для предоставления всей информации по делу, может быть оговорено. Особенно это касается тех случаев, когда есть факты, подтверждающие, что заявитель может фактически являться гражданином данного государства, однако официальное подтверждение тому еще не получено.

20. В ряде случаев отсутствие ответа органов власти иностранных государств может служить доказательством того, что заявитель не является гражданином данного государства.

Статус лиц без гражданства на национальном уровне

21. Является ли заявитель лицом без гражданства или не является таковым — это факт, который необходимо установить; подтверждение безгражданства заявителя — это установление данного факта.

22. Международные стандарты в области прав человека применяются к лицам без гражданства независимо от их правового статуса в стране, в которой они находятся.

Лица, ожидающие определения решения по процедуре определения статуса лица без гражданства

23. В целях обеспечения потребностей лиц, ожидающих принятия решения (в рамках процедуры определения статуса лица без гражданства), государства должны обеспечить выполнение соответствующих положений Конвенции 1954 г. и международных правовых актов в области международного права прав человека. Государства должны обеспечить лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса лица без гражданства, минимальным набором прав (включая право на работу, образование, медицинское обеспечение и жилье), при условии, что это соответствует положениям Конвенции 1954 г. и нормам международного права прав человека в сфере борьбы с дискриминацией. Государства должны воздерживаться от произвольных задержаний лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса лица без гражданства, и рассматривать возможность применения мер, альтернативных задержанию, в отношении тех лиц, решения по ходатайствам которых не были приняты.

Лица, признанные лицами без гражданства

24. В отношении лиц без гражданства, находящихся в стране своего происхождения («в своей стране»), в отличие от лиц без гражданства, которые прибыли в данное государство в качестве мигрантов, приемлемым будет такой правовой статус, который будет отражать степень их связи с данным государством, т. е. степень их гражданской принадлежности.

25. Признавая данное лицо лицом без гражданства, государства должны обеспечить такое лицо иммиграционным статусом в соответствии с действующим национальным законодательством. Стандарт обращения с такими лицами, предусмотренный Конвенцией 1954 г., должен основываться на предоставленном иммиграционном статусе. Наличие правового статуса в значительной степени способствует соблюдению прав человека.

26. В некоторых случаях лица без гражданства могут иметь право на проживание в государстве в соответствии с международными стандартами в области прав человека, например согласно положениям статьи 12 МПГиПП. Существующая правоприменительная практика показывает, что большинство государств, в законодательстве которых предусмотрена процедура определения статуса лица без гражданства, предоставляют такой статус в соответствии с положениями национального законодательства. Предоставление статуса лица без гражданства связано, в том числе, с предоставлением разрешения на проживание в данном государстве (как следствие признания заявителя лицом без гражданства). Разрешение на проживание зачастую предоставляется на ограниченный срок, однако с правом продления такого разрешения на проживание.

27. Хотя Конвенция 1954 г. не содержит четкого предписания относительно обязательного предоставления разрешения на проживание после признания заявителя лицом без гражданства, предоставление такого права находит свое отражение в существующей правоприменительной практике государств. Это делается в целях обеспечения достойной и безопасной жизни лиц без гражданства. Участники согласились с тем, что данный подход является лучшим способом обеспечения защиты лиц без гражданства и соблюдения положений Конвенции 1954 г. Не обладая таким статусом, многие лица без гражданства могут быть лишены защиты, предоставляемой Конвенцией 1954 г. Тем не менее, также активно обсуждался вопрос об обстоятельствах, при которых признание заявителя лицом без гражданства не влечет за собой предоставление разрешения на проживание. Последнее применимо в отношении лиц без гражданства из числа мигрантов, которые имеют возможность немедленно вернуться в страну своего предыдущего проживания, где они имеют разрешение на постоянное проживание, обладают полным спектром гражданских, экономических, социальных и культурных прав, а также имеют реальные перспективы приобретения гражданства данного государства. Аналогичным образом, хотя наличие формы защиты (включая иммиграционный правовой статус определенного вида) может быть и необходимо в краткосрочной перспективе, предоставление разрешения на постоянное проживание может быть необязательным в тех случаях, когда заявитель может приобрести или восстановить гражданство другого государства в разумные сроки посредством простой, доступной и чисто формальной процедуры, в рамках которой органы власти данного государства по своему усмотрению не могут отказать в предоставлении гражданства или в рассмотрении ходатайства заявителя о предоставлении гражданства данного государства.

28. Государства должны содействовать воссоединению семей лиц без гражданства, которые в результате получения данного статуса приобрели разрешение на проживание в данном государстве.

Признанные беженцы из числа лиц без гражданства

29. Если лицо без гражданства одновременно является беженцем, то такому лицу должна предоставляться защита в соответствии с более высокими стандартами. В большинстве случаев это выражается в том, что стандарты обращения с таким лицом определяются на основании положений международного права беженцев (а также положений международного права прав человека). Таким образом, в случаях, когда лицо без гражданства признается беженцем в соответствии с положениями законодательства страны убежища и находится в более благоприятном положении по сравнению с обычным лицом без гражданства, которому принимающее государство предоставило иммиграционный статус в силу его признания таковым, государства должны предоставлять таким лицам статус беженца или же права, вытекающие из этого статуса.

Процедуры определения статуса лица без гражданства в государствах, которые не являются сторонами Конвенции 1954 г.

30. Государства, которые не являются участниками Конвенции 1954 г., тем не менее, имеют обязательства, согласно международным стандартам в области прав человека, и должны соблюдать права лиц без гражданства, находящихся на их территории (например, запрет на произвольный арест в соответствии со статьей 9(1) МПГиПП и обязанность обеспечить приобретение гражданства каждому ребенку в соответствии со статьей 24(3) МПГиПП и статьей 7(1) КПР). Таким образом, в этом контексте безгражданство является юридически значимым фактом. Более того, государства, не являющиеся участниками Конвенции 1954 г., могут посчитать целесообразным внедрение процедуры определения статуса лица без гражданства; ряд государств уже закрепили такую процедуру на уровне национального законодательства. Дополнительно такие страны могут найти для себя полезными те положения Конвенции 1954 г., которые касаются реагирования на случаи безгражданства, например положения, регулирующие выдачу лицам без гражданства удостоверений личности и проездных документов.


1 В контексте 50-й годовщины Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства проводится ряд совещаний экспертов. Дискуссии проводятся в преддверие подготовки проекта руководящих принципов в соответствии с мандатом УВКБ ООН в области безгражданства. Обсуждения осуществляются по следующим направлениям: i) определение «лицо без гражданства», согласно статье 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов; ii) концепция безгражданства de facto; iii) процедуры, позволяющие определить, является ли то или иное лицо лицом без гражданства; iv) статус и сопутствующие льготы, предоставляемые лицам без гражданства по национальному законодательству; а также v) сфера применения международных правовых гарантий по предотвращению ситуаций безгражданства по рождению среди детей.

2 Эта терминология была принята с учетом статьи 12(4) Международного пакта о гражданских и политических правах и толкования этого положения Комитетом по правам человека (Замечание общего порядка № 27).

3 Дословно: «на своем месте».

4 Дословно: как правовой термин переводится «в порядке опровержимой презумпции».


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2022 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.