журнал международного права и международных отношений 2012 — № 3

международные отношения

Энергетическая политика Европейского союза в начале XXI в.

Людмила Хухлындина, Александр Чиж

Авторы:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат исторических наук, доцент, начальник управления учебной и научно-методической работы Белорусского государственного университета
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — магистрант кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Свилас Светлана Францевна — кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Гурин Александр Валерьевич — кандидат исторических наук, доцент, заместитель декана факультета инновационной подготовки Академии управления при Президенте Республики Беларусь

В первое десятилетие XXI в. проблемы стабильного энергообеспечения стран — участниц Европейского союза заняли одно из приоритетных мест в политике интеграционного объединения. Это обусловлено двумя причинами. С одной стороны, истощается ресурсная база планеты, так как с каждым годом увеличивается потребление энергии, что требует поиска альтернативных способов ее производства. С другой стороны, вследствие политизации энергетической безопасности возникла угроза использования энергетического фактора для достижения политических целей, что актуализировало данную проблему для Евросоюза во время конфликтов вокруг поставок углеводородов между Российской Федерацией и транзитными государствами — Украиной и Республикой Беларусь. Несмотря на то, что приостановка прокачки нефти и природного газа не была направлена непосредственно против ЕС, его члены пришли к выводу о необходимости разработки на наднациональном уровне комплекса мер для предотвращения в будущем аналогичных ситуаций — энергетической политики Европейского союза, тесно связанной ввиду ее направленности, в том числе, и на сотрудничество с третьими странами с общей внешней политикой и политикой безопасности.

Принимая во внимание тот факт, что энергетическая политика ЕС представляет собой новое явление, следует отметить отсутствие объемных исследований по данному вопросу. Среди наиболее важных — работы И. Г. Пашковской, в которых рассматриваются проблемы европейской энергетической безопасности [4], энергетическая политика Евросоюза в целом [2], а также отдельные ее аспекты [3]. Важное место в исследованиях занимают материалы англоязычного издания Journal of Energy Security, в которых изучаются вопросы энергетической безопасности стран и регионов мира, в том числе и Европейского союза. При написании статьи были использованы работы Э. Х. Кристи о проблемах транзита природного газа на европейском пространстве [8], П. Б. Дорана о перспективах формирования системы коллективной энергетической безопасности в Европе [12], а также К. Рознера о соотношении энергетической политики и политики в сфере национальной безопасности [21]. Белорусскими учеными проблематика энергетической безопасности, несмотря на актуальность этой темы для Республики Беларусь, изучена мало. Большинство материалов по различным аспектам энергетической политики Европейского союза публикуются в журнале «Энергетика и ТЭК», однако они носят в основном информативный характер [см: 5].

Энергетическая политика Европейского союза представляет интерес по двум основным причинам. Во-первых, ЕС одним из первых начал разрабатывать политику в сфере энергетической безопасности, поэтому его опыт может быть использован в качестве базы для формирования другими странами собственной энергетической политики. Во-вторых, происходящие в новой системе европейской энергетической безопасности изменения непосредственно затрагивают национальные интересы Беларуси (например, строительство альтернативных нефте- и газопроводов), которая, будучи транзитным государством, является частью данной системы. Необходим подробный анализ тенденций в энергетической политике Евросоюза для обеспечения защиты национальных интересов белорусского государства.

Цель данной статьи — исследовать опыт Европейского союза в формировании и реализации энергетической политики, который может быть применен для обеспечения энергетической безопасности Республики Беларусь.

С точки зрения теории региональных комплексов безопасности, государства — члены Европейского союза принадлежат к странам постмодерна, для которых уже не актуальны «традиционные военные угрозы, как то вооруженное вторжение или массированные бомбардировки» [7, p. 23]. Однако в этих странах в сферу национальной безопасности переходят такие вопросы, как миграция или устойчивое экономическое развитие; справедливо будет отнести к новым элементам в ее структуре и энергетическую безопасность, проблемы обеспечения которой в предыдущие исторические периоды не несли угрозы самому существованию государства.

Большинство стран — участниц ЕС не обладают собственными запасами топливных полезных ископаемых: лишь 12 из них имеют на своей территории залежи нефти, природного газа и каменного угля, которые, однако, не могут удовлетворять потребности экономики. После двух расширений Европейского союза в 2004 и 2007 гг. зависимость экономики объединения от нефти и природного газа возросла на 10—17 % (с 72 % — по нефти и 48 % — по газу в 1999 г. до 83,5 и 64,2 % в 2009 г., соответственно) [15, p. 24].

В то же время в 2000—2009 гг. сохранялась ориентация европейских государств на крупнейшего поставщика энергоресурсов — Российскую Федерацию. В 2000 г. на российский природный газ приходилось до 49 % импорта, а доля нефти составляла 22,1 %. В 2009 г. Россия, оставаясь на первом месте среди поставщиков углеводородов, занимала в импорте природного газа 34,2 и в импорте нефти — 33,1 %. Второе и третье места среди экспортеров природного газа в Европейский союз в 2009 г. занимали Норвегия (30,7 %) и Алжир (14,1 %), соответственно. Особо следует отметить рост зависимости от Норвегии, доля которой в импорте по сравнению с 2000 г. возросла на 10 %. Эта страна также является вторым после Российской Федерации поставщиком нефти в ЕС (15,1 %); третий поставщик — Саудовская Аравия, однако объемы поставок из Королевства значительно снизились — 12,2 % в 2000 г. против 5,7 % в 2009 г. [15, p. 38]. Эти данные свидетельствуют о том, что диверсификация поставок энергоносителей представляет собой первоочередную задачу европейской энергетической политики.

На наднациональный уровень энергетическая безопасность начала выходить во второй половине первого 10-летия 2000-х гг. До этого времени Европейская комиссия, парламент и Совет ЕС принимали документы, которые регулировали отдельные вопросы энергообеспечения стран-членов. Так, в постановлении парламента и Совета от 26 июня 2003 г. указывалось на необходимость создания единого рынка электроэнергии и разработки мер по участию в нем третьих стран [19]; директива парламента и Совета от 26 июня 2003 г. устанавливала правила для функционирования единого рынка природного газа в рамках ЕС [11]; а в директиве Совета от 26 апреля 2004 г. были определены меры обеспечения безопасности поставок природного газа [10].

Кроме того, в декабре 2003 г. брюссельский саммит Европейского совета принял Европейскую стратегию безопасности (ЕСБ), в которой заложены следующие ключевые задачи: расширение зоны безопасности в Европе, укрепление международного порядка и борьба с глобальными угрозами. В документе на основе оценки состояния и тенденций развития политической ситуации в мире конкретизированы угрозы и риски для безопасности Евросоюза. Помимо таких угроз, как военные конфликты, нищета, голод, болезни, в ЕСБ особое место отведено состоянию и тенденциям развития мирового топливно-энергетического комплекса, который оказывает значительное влияние на развитие отношений между странами не только на региональном уровне, но и в общемировом масштабе [1].

В 2007 г. Европейская комиссия разработала документ «Энергетическая политика для Европы», в котором указаны направления деятельности в кратко- и долгосрочной перспективе для всех участников интеграционного объединения, а также определены цели энергетической политики Евросоюза. Его авторы отмечают, что для устранения угроз энергетической безопасности необходим комплекс действий, включающий «борьбу с изменением климата, уменьшение внешней зависимости ЕС от импортируемых углеводородов, содействие экономическому росту и созданию новых рабочих мест» [6]. Указанные в «Энергетической политике для Европы» программа действий и меры, направленные на обеспечение энергетической безопасности Евросоюза, носят рекомендательный характер и не исключают возможности их переработки и адаптации к изменяющейся международной обстановке.

Законодательное закрепление и официальное начало общей энергетической политики Европейского союза было положено подписанием в 2007 г. и вступлением в силу в 2009 г. Договора о реформе (Лиссабонского договора), статья 194 которого определяет цели энергетической политики:

• обеспечить функционирование энергетического рынка;
• гарантировать безопасность поставок энергоносителей в Союз;
• поощрять энергоэффективность и энергосбережение, а также развитие новых и возобновляемых видов энергии;
• способствовать объединению энергетических сетей [23].

В данном договоре содержится важное положение об обязательной коллективной ответственности: если страна-участница стала жертвой агрессии, другие государства обязаны оказать помощь и поддержку всеми возможными средствами. Несмотря на то, что данный пункт относится к сфере военной безопасности, нельзя исключать, что подобные обязательства в дальнейшем могут распространиться и на сферу энергетической безопасности. П. Б. Доран предполагает, что для Европейского союза имеет смысл заключить пакт о коллективной энергетической безопасности, по условиям которого его участники «будут оказывать поддержку друг другу в период кризисов» [12].

В опубликованной в ноябре 2010 г. стратегии «Энергетика 2020» [14], которая была подготовлена Европейской комиссией к февральскому 2011 г. саммиту ЕС, впервые посвященному вопросам европейской энергетической безопасности, была поставлена главная задача европейской энергетической политики: «обеспечить бесперебойную физическую доступность энергетических продуктов и услуг на рынке по приемлемой для всех потребителей (частных лиц и предприятий) цене, при одновременном содействии более широким социальным и экологическим целям ЕС» [14].

На основании данной стратегии, а также принятых 4 февраля 2011 г. решений Европейского совета [9] можно сделать вывод о том, что энергетическая политика Евросоюза будет реализовываться по следующим направлениям:

• диверсификация поставок энергоносителей с целью снижения зависимости от России — основного поставщика углеводородов в ЕС;
• возрождение атомной энергетики с применением современных технологий строительства для обеспечения полной безопасности эксплуатации атомных электростанций;
• развитие сектора альтернативных и возобновляемых источников энергии для сокращения потребления нефти и газа, обеспечения электроэнергией отдаленных населенных пунктов, а также снижения объемов выбросов углекислого газа в атмосферу;
• внедрение энергосберегающих технологий, которые дадут возможность не только сохранить производство на прежнем уровне, но и снизить энергоемкость экономики.

При этом в ближайшей перспективе главной целью правительств стран — участниц ЕС будет создание европейского энергетического рынка. В заявлении лидеров государств-членов, принятом 4 февраля 2011 г. по итогам саммита, утверждается, что «Евросоюз нуждается в функционирующем в полную силу, взаимосвязанном и интегрированном энергетическом рынке» [9]. В свою очередь Г. Эттингер, еврокомиссар по энергетике, оценивая решения саммита, заявил: «Ничто так не поможет нам обеспечить безопасность поставок энергоносителей и доступные цены для потребителей и промышленного производства, как настоящий европейский энергетический рынок» [18].

В рамках инициативы по созданию европейского энергетического рынка в октябре 2005 г. был подписан, а в июле 2006 г. вступил в силу Договор о создании Энергетического сообщества. Первыми его членами стали ЕС, а также Албания, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Черногория, Сербия и Временная миссия ООН по управлению Косово [13]. В 2010 г. в сообщество была принята Молдова, а в 2011 г. — Украина (оба государства имели статус наблюдателей). Статусом наблюдателей обладают также Норвегия и Турция (с последней в 2009 г. были начаты переговоры о вступлении в Энергетическое сообщество в качестве полноправного члена) [20]. Европейский союз намерен создать единый энергетический рынок в Юго-Восточной Европе, который после окончательного оформления и принятия всеми входящими в него странами директив Еврокомиссии в сфере энергетики может быть объединен с энергетическим рынком Европейского союза.

Второе основное направление энергетической политики ЕС — это диверсификация поставок энергоносителей. Попыткой создать альтернативный российскому путь доставки природного газа в страны ЕС стал газопровод «Набукко», договор о создании которого был подписан 13 июля 2009 г. Планируется, что по нему будет поступать газ из Каспийского региона. Однако высокая стоимость строительства (около 8 млрд евро по первоначальному плану, а к 2012 г., по некоторым оценкам — 15 млрд евро) и отсутствие конкретных договоренностей с Азербайджаном и Туркменистаном по условиям добычи и транспортировки природного газа ставят под вопрос будущее проекта.

По этой причине Европейский союз лишь частично преодолевает проблемы в сфере поставок природного газа посредством строительства газопроводов «Северный поток» и «Южный поток», которые будут поставлять топливо из Российской Федерации в обход транзитных стран — Украины и Беларуси. С одной стороны, это позволит снизить стоимость природного газа, поскольку поставки будут осуществляться непосредственно потребителям. С другой стороны, новые газопроводы лишь увеличивают зависимость ЕС от России. Более того, «если Российская Федерация будет иметь в своем распоряжении большое число трубопроводов, поставляющих энергоносители на европейские рынки, и таким образом будет способна, в принципе, приостановить поставки в отдельные страны без значительных для себя потерь в доходах» [8], то «Северный» и «Южный поток» будут представляют дополнительную угрозу энергетической независимости европейских государств.

В рамках планов по диверсификации поставок энергоносителей Европейская комиссия определила целый ряд стран и регионов, которые могут быть перспективными источниками углеводородного топлива для Евросоюза. Среди них первое место занимает Норвегия, обладающая 0,6 % мировых запасов нефти и 1,6 % — природного газа, которые экспортируются в ЕС и США. За ней следуют государства Северной и Континентальной Африки, такие как Алжир, Египет, Ливия, Нигерия, Чад, Судан и Ангола. Следующую группу составляют государства Черноморско-Каспийского и Центрально-Азиатского регионов, обладающие одними из крупнейших запасов нефти и газа на планете. В последнюю группу потенциальных поставщиков энергоносителей в Европейский союз входят государства Ближнего Востока и Персидского залива [2, c. 67].

Поскольку создание альтернативных газо- и нефтепроводов — это длительный процесс, требующий проведения переговоров, согласования позиций по всем спорным вопросам, а также крупных финансовых затрат, то для ЕС имеет смысл в краткосрочной перспективе развивать и совершенствовать те сферы энергетики, которые существуют достаточно давно. В европейских странах, в первую очередь, это — атомная энергетика, которая в настоящее время производит около 1/3 электричества в Евросоюзе [14]. Лидером по числу установленных реакторов среди госдарств — членов Союза является Франция, где функционируют 59 атомных реакторов [22]. Однако разрушительное землетрясение 11 марта 2011 г. в Японии, приведшее к серьезной аварии на АЭС «Фукусима-1» поставило под вопрос будущее атомной энергетики в ЕС. После событий в Японии федеральное правительство Германии во главе с А. Меркель приняло решение о закрытии к 2022 г. всех атомных электростанций в стране. Планируется, что их место в структуре производства электроэнергии займут альтернативные источники энергии. Однако более вероятным в ближайшей перспективе представляется использование природного газа, преимущественно российского, а не возобновляемых источников, что увеличит зависимость ФРГ от России.

Тем не менее, альтернативные источники энергии — это, во-первых, опора на собственные ресурсы, а во-вторых, возможность сокращения выбросов углекислого газа в атмосферу, что будет содействовать целям государств — членов ЕС в борьбе с глобальным потеплением климата. Следует отметить, что сектор возобновляемой энергетики занимает 17,6 % в общей выработке электроэнергии в Евросоюзе, что превышает аналогичный показатель сырой нефти (12,7 %) и немногим уступает природному газу (20 %) [17, p. 546].

Наиболее широко в европейских странах представлены такие альтернативные источники, как энергия ветра, солнца, воды, геотермальная энергия, а также биомасса и отходы. Самыми перспективными являются гидроэнергетика (преимущественно малая), ветроэнергетика и использование энергии солнца.

Ветроэнергетика представляет собой одну из наиболее динамично развивающихся отраслей альтернативной энергетики не только в Европе, но и во всем мире. По доле электроэнергии, вырабатываемой на ветряных электростанциях, Западная Европа занимает третье место после Америки и Азии. Лидерами в этой сфере среди членов ЕС являются Германия, Франция и Великобритания, что объясняется благоприятными природными условиями в этих странах (сильные ветры и наличие выхода к морю, что позволяет строить ветроэнергетические установки в прибрежных зонах, где ветры дуют с большей силой).

На долю солнечной энергетики в 2007 г. в 27 странах ЕС приходилось 0,9 % [16, p. 559]. Такой невысокий показатель связан с тем, что эта отрасль рентабельна лишь в государствах с большим числом солнечных дней в году. Лидерами в гелиоэнергетике являются Германия, Франция, Италия и Испания. Германия занимает первое место в Европе по общему объему установленных мощностей (5,3 ГВт), в то время как Испания опережает другие европейские страны по темпам роста числа энергоустановок.

Энергоэффективность и энергосбережение как меры по обеспечению энергетической безопасности занимают не последнее место в стратегии ЕС. Согласно планам Еврокомиссии, к 2020 г. за счет реализации программ в этой сфере государства-члены смогут сохранять до 20 % энергии [14]. С 2008 г. каждый участник Евросоюза обязан разрабатывать национальный план энергоэффективности с соблюдением всех требований Европейской комиссии.

Таким образом, энергетическая политика Европейского союза стала ответом на угрозы энергетической безопасности интеграционного объединения. Поскольку энергетическая независимость и стабильные поставки энергоносителей и электроэнергии — это основа экономического роста и благополучия граждан Евросоюза, вопросы разработки энергетической стратегии начали передаваться в ведение наднациональных органов Союза. На современном этапе развития ЕС энергетическая политика является одним из ведущих направлений его внутренней и внешней политики. Она представляет собой стратегию, цель которой — добиться энергетической независимости региона и обеспечить энергетическую безопасность всех участников Евросоюза. Однако следует отметить, что долговой кризис в государствах-членах станет препятствием на пути активной реализации энергетической политики. Очевидно, что в настоящее время основные финансовые средства ЕС будут направляться на поддержку единой валюты — евро, поэтому запуск масштабных проектов в области энергетической безопасности представляется маловероятным. Страны ЕС сохранят ориентацию на традиционные энергетические рынки и использование углеводородного топлива.

Литература

1. Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Европейская стратегия безопасности [Электронный ресурс] // Совет Европейского союза. — Режим доступа: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIRU.pdf>. — Дата доступа: 02.06.2011.
2. Пашковская, И. Г. Внешняя энергетическая политика Европейского союза / И. Г. Пашковская // Мировая экономика и междунар. отношения. — 2009. — № 1. — С. 61—69.
3. Пашковская И. Г. Газопровод «Набукко»: проект создания / И. Г. Пашковская // Там же. — 2010. — № 4. — С. 71—80.
4. Пашковская, И. Г. Проблемы энергетического обеспечения Европейского союза / И. Г. Пашковская // Там же. — 2008. — № 10. — С. 51—56.
5. Энергетика и ТЭК: Официальный сайт [Электронный ресурс]. — Режим доступа: <http://www.energetika.by/>. — Дата доступа: 20.01.2012.
6. An Energy Policy for Europe: Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament: Doc. COM (2007) 1 final, Brussels, 10.01.2007 [Electronic resource] // EUR-Lex. Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2007&nu_doc=1>. — Date of access: 02.04.2010.
7. Buzan, B. Regions and Powers. The Structure of International Security / B. Buzan, O. Waever. — New York: Cambridge University Press, 2003. — 570 p.
8. Christie, E. H. Resilience and Conflict in European Natural Gas Relations / E. H. Christie [Electronic resource] // The Journal of Energy Security. — 27 October 2009. — Mode of access: <http://www.ensec.org/index.php?option=com_content&view=article&id=215:resilience-and-conflict-in-european-natural-gas-relations&catid=100:issuecontent&Itemid=352>. — Date of access: 25.01.2012.
9. Conclusions of the European Council: Doc. EUCO 2/1/11 REV 1, Brussels, 8 March 2011 [Electronic resource] // Council of the European Union. — Mode of access: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/119175.pdf>. — Date of access: 09.02.2011.
10. Council Directive 2004/67/EC of 26 April 2004 concerning measures to safeguard security of natural gas supply [Electronic resource] // EUR-Lex. Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0067:EN:HTML>. — Date of access: 06.02.2012.
11. Directive 2003/55/EC of The European Parliament and of The Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 98/30/EC [Electronic resource] // Europe’s Energy Portal. — Mode of access: <http://www.energy.eu/directives/l_17620030715en00570078.pdf>. — Date of access: 06.02.2012.
12. Doran, P. B. Collective Energy Security: The New Approach for Europe / P. B. Doran [Electronic resource] // The Journal of Energy Security. — 19 February 2009. — Mode of access: <http://www.ensec.org/index.php?option=com_content&view=article&id=177:collective-energy-security-a-new-approach-for-europe&catid=92:issuecontent&Itemid=341>. — Date of access: 19.01.2012.
13. Energy Community: Official Website [Electronic resource]. — Mode of access: <http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/530177.PDF>. — Date of access: 10.09.2011.
14. Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Doc. COM (2010) 639 final. Brussels, 10.11.2010 [Electronic resource] // EUR-Lex. Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0639:FIN:EN:PDF>. — Date of access: 25.01.2011.
15. Energy, transport and environment indicators. — Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. — 211 p.
16. Europe in Figures: Eurostat Yearbook 2010. — Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010. — 657 p.
17. Europe in figures — Eurostat Yearbook 2011. — Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. — 692 p.
18. Oettinger, G. Statement on the outcome of the EU Summit / G. Oettinger [Electronic resource] // Official Site of the European Union. — Mode of access: <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/71&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en>. — Date of access: 11.07.2011.
19. Regulation (EC) No 1228/2003 of The European Parliament and of The Council of 26 June 2003 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity [Electronic resource] // Europe’s Energy Portal. — Mode of access: <http://www.energy.eu/directives/l_17620030715en00010010.pdf>. — Date of access: 06.02.2012.
20. Report from the Commission to the European Parliament and the Council under Article 7 of Decision 2006/500/EC (Energy Community Treaty): Doc COM (2011) 105 final, Brussels, 10.03.2011 [Electronic resource] // EUR-Lex. Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0105:FIN:EN:PDF>. — Date of access: 06.07.2011.
21. Rosner, K. Closing the Gap Between Energy & National Security Policy / K. Rosner [Electronic resource] // The Journal of Energy Security. — 18 May 2010. — Mode of access: <http://www.ensec.org/index.php?option=com_content&view=article&id=245:closing-the-gap-between-energy-aamp-national-security-policy&catid=106:energysecuritycontent0510&Itemid=361>. — Date of access: 17.01.2012.
22. 2010 Survey of Energy Resources [Electronic resource] // World Energy Council. — Mode of access: <http://www.worldenergy.org/documents/ser_2010_report_1.pdf>. — Date of access: 15.02.2011.
23. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007 [Electronic resource] // EUR-Lex. Access to European Union law. — Mode of access: <http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML>. — Date of access: 07.05.2011.